劉宗根　張欣培

因?yàn)樯婕熬薮罄鎲?wèn)題，上市前突擊入股一直飽受詬病。中國(guó)證監(jiān)會(huì)5月28日出臺(tái)證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)離職人員入股行為監(jiān)管指引（下稱“離職新規(guī)”），明確離職人員不當(dāng)入股情形，強(qiáng)化中介機(jī)構(gòu)核查責(zé)任，對(duì)副處級(jí)以上離職人員設(shè)立三年入股禁止期。

這被認(rèn)為反映了證監(jiān)會(huì)清除證券發(fā)行市場(chǎng)頑疾的決心。今年2月，證監(jiān)會(huì)發(fā)布申請(qǐng)首發(fā)上市企業(yè)股東信息披露指引（下稱《指引》），重點(diǎn)約束股權(quán)代持、上市前突擊入股和入股價(jià)格異常等行為。此次離職新規(guī)是《指引》的補(bǔ)充政策。

證監(jiān)會(huì)2月5日表示，一些投資者通過(guò)股權(quán)代持、多層嵌套機(jī)構(gòu)股東間接持股等方式，隱藏在擬上市企業(yè)名義股東背后，形成影子股東，上市前入股或低價(jià)取得股份，上市后實(shí)現(xiàn)巨大利益，背后可能存在權(quán)錢(qián)交易和利益輸送等一系列問(wèn)題。

不過(guò)，中介機(jī)構(gòu)在核查工作中出現(xiàn)了免責(zé)式、簡(jiǎn)單化的不良傾向。證監(jiān)會(huì)新聞發(fā)言人5月28日表示，證監(jiān)會(huì)督促市場(chǎng)主體按照規(guī)定規(guī)范股東入股行為，但具體執(zhí)行過(guò)程中，一些中介機(jī)構(gòu)出于免責(zé)目的擴(kuò)大核查范圍，存在有些持股主體無(wú)法穿透核查和個(gè)別持股比例極少的股東也要核查的現(xiàn)象。

《財(cái)經(jīng)》記者了解到，私募股權(quán)基金穿透核查規(guī)則有待細(xì)化。對(duì)于最終持有人范圍，今年4月，滬深證券交易所出臺(tái)股權(quán)最終持有人認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，明確上市公司、境外政府投資基金、大學(xué)捐贈(zèng)基金、養(yǎng)老基金以及符合一定條件的外資股東等不需穿透核查。

證監(jiān)會(huì)刀刃向內(nèi)

6月1日，離職新規(guī)實(shí)施第一天，證監(jiān)會(huì)發(fā)布關(guān)于提供證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)離職人員信息查詢比對(duì)服務(wù)的通知（下稱“通知”），作為配套措施，向保薦機(jī)構(gòu)上線核查發(fā)行人股東是否存在證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)離職人員的渠道。

從內(nèi)容來(lái)看，離職新規(guī)全稱《監(jiān)管規(guī)則適用指引——發(fā)行類第2號(hào)》，主要分為三部分共十一條，一是明確不當(dāng)入股情形;二是強(qiáng)化中介機(jī)構(gòu)核查責(zé)任;三是強(qiáng)化審核監(jiān)督，建立獨(dú)立復(fù)核制度。

證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)離職人員利用原職務(wù)影響謀取投資機(jī)會(huì)、入股過(guò)程存在利益輸送、在入股禁止期內(nèi)入股、作為不適格股東入股和入股資金來(lái)源違法違規(guī)都將視為不當(dāng)入股情形。

證監(jiān)會(huì)表示，《指引》執(zhí)行過(guò)程中，堅(jiān)持刀刃向內(nèi)，同步研究制定禁止系統(tǒng)離職人員不當(dāng)入股的一攬子制度措施，補(bǔ)齊制度短板。加強(qiáng)廉政監(jiān)督管理、完善獨(dú)立復(fù)核制度，專門(mén)制定發(fā)布離職新規(guī)，明確證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)離職人員入股擬公開(kāi)發(fā)行上市或新三板精選層掛牌企業(yè)的核查要求，對(duì)屬于規(guī)范范圍的離職人員突出靶向監(jiān)管，壓實(shí)中介機(jī)構(gòu)核查責(zé)任，維護(hù)市場(chǎng)“三公”秩序。

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)離職人員入股行為監(jiān)管指引對(duì)離職人員突出靶向監(jiān)管，比較有針對(duì)性，一定程度上震懾了存在僥幸心理的部分離職人員?！耙?yàn)橛袕?fù)核制度，所以，該退出的股份要盡快退出來(lái)?！?/p>

證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)離職人員認(rèn)定以十年為期限。從范圍上看，離職人員指發(fā)行人申報(bào)時(shí)相關(guān)股東為離開(kāi)證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)未滿十年的工作人員，具體包括從證監(jiān)會(huì)會(huì)機(jī)關(guān)、派出機(jī)構(gòu)、滬深證券交易所、全國(guó)股轉(zhuǎn)公司離職的工作人員，從證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)其他會(huì)管單位離職的會(huì)管干部，在發(fā)行部或公眾公司部借調(diào)累計(jì)滿12個(gè)月在借調(diào)結(jié)束后三年內(nèi)離職的證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)其他會(huì)管單位的非會(huì)管干部，從會(huì)機(jī)關(guān)、派出機(jī)構(gòu)、滬深證券交易所、全國(guó)股轉(zhuǎn)公司調(diào)動(dòng)到證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)其他會(huì)管單位在調(diào)動(dòng)后三年內(nèi)離職的非會(huì)管干部。

此外，離職新規(guī)對(duì)證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)離職人員設(shè)立了入股禁止期，即副處級(jí)（中層）及以上離職人員離職后三年內(nèi)、其他離職人員離職后二年內(nèi)。

一位接近證監(jiān)會(huì)的人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，證監(jiān)會(huì)嚴(yán)控系統(tǒng)離職人員違法違規(guī)行為，系統(tǒng)離職人員三年內(nèi)不能在監(jiān)管對(duì)象工作。2009年中國(guó)證監(jiān)會(huì)工作人員行為準(zhǔn)則顯示，工作人員不得利用職務(wù)上的便利為本人、親屬和他人謀取不正當(dāng)利益。工作人員離職后，在規(guī)定期限內(nèi)應(yīng)當(dāng)遵守中國(guó)證監(jiān)會(huì)回避規(guī)定，不得違反規(guī)定在監(jiān)管對(duì)象中任職。

證監(jiān)會(huì)不是沒(méi)有不當(dāng)入股案例。2017年“馮小樹(shù)案”東窗事發(fā)，轟動(dòng)資本市場(chǎng)。馮小樹(shù)曾任深交所發(fā)審監(jiān)管部副總監(jiān)，兩度擔(dān)任證監(jiān)會(huì)發(fā)審委兼任委員。“馮小樹(shù)案”涉及魚(yú)躍醫(yī)療、三川股份和寶萊特三家上市公司，平安證券也卷入其中。2017年中國(guó)證監(jiān)會(huì)行政處罰決定書(shū)顯示，通過(guò)上市前突擊入股和上市后高價(jià)拋售，馮小樹(shù)非法獲利2.48億元。證監(jiān)會(huì)決定沒(méi)收其非法所得，同時(shí)處以罰款2.51億元。

同時(shí)，離職新規(guī)也明確了不適用情形。離職人員入股屬于發(fā)行人在全國(guó)中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)掛牌期間通過(guò)集合競(jìng)價(jià)、連續(xù)競(jìng)價(jià)、做市交易等公開(kāi)交易方式、參與向不特定合格投資者公開(kāi)發(fā)行股票配售增加的股東，以及因繼承、執(zhí)行法院判決或仲裁裁決取得發(fā)行人股份的股東，不適用離職新規(guī)。通過(guò)上市公司、新三板掛牌企業(yè)入股發(fā)行人，不適用離職新規(guī)。

《財(cái)經(jīng)》記者了解到，2021年1月，證監(jiān)會(huì)第十八屆發(fā)審委2021年第11次會(huì)議審核結(jié)果公告顯示，浙江明泰控股發(fā)展股份有限公司首發(fā)通過(guò)。明泰股份背后出現(xiàn)證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)前官員身影，包括浙江證監(jiān)局倪一帆和薛青鋒。

4月19日，證監(jiān)會(huì)發(fā)文加強(qiáng)系統(tǒng)離職人員投資擬上市公司監(jiān)管。證監(jiān)會(huì)表示，人員離職前進(jìn)行專門(mén)談話提醒，要求做出不得違規(guī)入股的書(shū)面承諾。完善內(nèi)審監(jiān)督復(fù)核程序，嚴(yán)格執(zhí)行公務(wù)回避、與監(jiān)管對(duì)象交往報(bào)告等制度規(guī)定。

根據(jù)離職新規(guī)，中介機(jī)構(gòu)開(kāi)展股東信息核查過(guò)程中，全面核查是否存在指引規(guī)范的離職人員入股情況，判斷是否屬于不當(dāng)入股情形。屬于不當(dāng)入股情形，應(yīng)當(dāng)予以清理。發(fā)行人和中介機(jī)構(gòu)提交發(fā)行上市（掛牌）申請(qǐng)文件時(shí)，應(yīng)就證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)離職人員有關(guān)核查情況作出專項(xiàng)說(shuō)明。

一位長(zhǎng)期活躍于證券領(lǐng)域的人士認(rèn)為，如果相關(guān)人員隱瞞，部分中介機(jī)構(gòu)核查能力上可能存在挑戰(zhàn)。“證監(jiān)會(huì)內(nèi)查存在信息優(yōu)勢(shì)，可公布離職人員名單，如果部分離職人員沒(méi)有核查出來(lái)，恐是中介機(jī)構(gòu)落實(shí)不到位的問(wèn)題?！?/p>

隨著證監(jiān)會(huì)上線離職人員查詢系統(tǒng)，預(yù)計(jì)這一疑慮有望解決。通知顯示，開(kāi)展輔導(dǎo)工作的保薦機(jī)構(gòu)可在擬公開(kāi)發(fā)行上市或新三板精選層掛牌企業(yè)提交輔導(dǎo)驗(yàn)收申請(qǐng)前，向發(fā)行人所在地證監(jiān)局提交查詢申請(qǐng)。保薦機(jī)構(gòu)在申請(qǐng)查詢時(shí)應(yīng)當(dāng)一次性提供需查詢的發(fā)行人股東信息。證監(jiān)局接到查詢申請(qǐng)后，五個(gè)工作日內(nèi)向保薦機(jī)構(gòu)反饋結(jié)果。

中介機(jī)構(gòu)核查責(zé)任

目前注冊(cè)制已從科創(chuàng)板擴(kuò)展到創(chuàng)業(yè)板，注冊(cè)制強(qiáng)調(diào)以信息披露為核心，這對(duì)中介機(jī)構(gòu)提出了新的挑戰(zhàn)。根據(jù)《指引》，中介機(jī)構(gòu)發(fā)表核查意見(jiàn)不能簡(jiǎn)單以機(jī)構(gòu)或者個(gè)人承諾作為依據(jù)，全面深入核查包括但不限于股東入股協(xié)議、交易對(duì)價(jià)、資金來(lái)源和支付方式等客觀證據(jù)。

此次《指引》的一個(gè)變化是突擊入股起算時(shí)間，從申報(bào)前6個(gè)月延長(zhǎng)到申報(bào)前12個(gè)月，鎖定期為所持新增股份自取得之日起36個(gè)月。此外，發(fā)行人提交申請(qǐng)前12個(gè)月內(nèi)新增股東，應(yīng)當(dāng)在招股說(shuō)明書(shū)中充分披露新增股東的基本情況、入股原因、入股價(jià)格及定價(jià)依據(jù)，新股東與發(fā)行人其他股東、董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員是否存在關(guān)聯(lián)關(guān)系，新股東與本次發(fā)行的中介機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人、高級(jí)管理人員、經(jīng)辦人員是否存在關(guān)聯(lián)關(guān)系，新增股東是否存在股份代持情形。

最終持有人方面，發(fā)行人股東的股權(quán)架構(gòu)為兩層以上且為無(wú)實(shí)際經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的公司或有限合伙企業(yè)，如該股東入股交易價(jià)格明顯異常，中介機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)該股東層層穿透核查到最終持有人。

方達(dá)律師事務(wù)所合伙人樓偉亮對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，對(duì)部分核查要求，中介機(jī)構(gòu)缺乏有效核查手段。例如，外資股東、三類股東目前缺乏第三方數(shù)據(jù)可供中介機(jī)構(gòu)核驗(yàn)，需要股東配合提供相關(guān)資料。對(duì)于是否存在代持也主要依賴于相關(guān)股東的訪談及承諾。實(shí)踐中部分股東常以不了解上層股東信息以及負(fù)有保密義務(wù)等理由拒絕提供相關(guān)信息，造成了實(shí)際工作障礙。

《財(cái)經(jīng)》記者了解到，信披新規(guī)出臺(tái)前，首發(fā)上市實(shí)踐中的股東穿透核查集中于對(duì)實(shí)際控制人、員工持股平臺(tái)外部人員和三類股東的穿透，或者基于股東人數(shù)200人計(jì)算的穿透;信披新規(guī)出臺(tái)后，因其使用了“法律法規(guī)規(guī)定禁止持股的主體直接或間接持有發(fā)行人股份”“中介機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)該股東層層穿透核查到最終持有人”等表述，再結(jié)合新規(guī)出臺(tái)之際的一些窗口指導(dǎo)，中介機(jī)構(gòu)可能會(huì)對(duì)每一股東層層穿透至最終持有人進(jìn)行核查，對(duì)首發(fā)上市申報(bào)程序產(chǎn)生了比較重大的影響。

廣東一位證券公司人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，部分核查內(nèi)容太多太細(xì)，幾乎沒(méi)有有效核查手段?！氨热纾糠趾瞬樾枰?jīng)過(guò)不止一層，但是有些人不配合，最終只能出個(gè)承諾函?！?/p>

“部分中介機(jī)構(gòu)的一些具體的核查要求已經(jīng)超出了《指引》的范圍，難免對(duì)發(fā)行人和股東的工作量產(chǎn)生影響。”前述證券人士向《財(cái)經(jīng)》記者表示。

今年3月，證監(jiān)會(huì)主席易會(huì)滿在中國(guó)發(fā)展高層論壇圓桌會(huì)上表示，從核準(zhǔn)制到注冊(cè)制，保薦機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)的角色發(fā)生變化。首發(fā)上市現(xiàn)場(chǎng)檢查中出現(xiàn)高比例撤回申報(bào)材料現(xiàn)象。不少中介機(jī)構(gòu)尚未真正具備與注冊(cè)制相匹配的理念、組織和能力，還在“穿新鞋走老路”。

“中介機(jī)構(gòu)擴(kuò)大核查范圍可能是為了免責(zé)?！眲⒖『１硎尽！敦?cái)經(jīng)》記者了解到，今年以來(lái)，從證監(jiān)會(huì)公布的行政監(jiān)管措施看，不少證券公司被處罰，包括海通證券、中金公司等，其中不少和投行業(yè)務(wù)有關(guān)。

《財(cái)經(jīng)》記者了解到，注冊(cè)制下，原則上只要符合上市條件的企業(yè)，滬深交易所及證監(jiān)會(huì)在對(duì)新股發(fā)行及上市的審核與注冊(cè)工作中，不對(duì)發(fā)行人盈利能力和投資價(jià)值作出判斷，而是要求發(fā)行人對(duì)其符合股票公開(kāi)發(fā)行條件的情況依法依規(guī)進(jìn)行信息披露。根據(jù)目前科創(chuàng)板、創(chuàng)業(yè)板的審核實(shí)踐，首發(fā)上市時(shí)間有所縮短，對(duì)于符合上市條件的擬上市企業(yè)，注冊(cè)制被認(rèn)為是制度上的一個(gè)顯著進(jìn)步。

“實(shí)踐中更多是強(qiáng)調(diào)充分披露的重要性，而非想辦法淡化、掩蓋瑕疵和風(fēng)險(xiǎn)。注冊(cè)制信息披露的核心不在于法規(guī)明確規(guī)定何種信息應(yīng)該披露，而是需要相關(guān)各方進(jìn)行實(shí)質(zhì)性判斷，對(duì)投資者作出價(jià)值判斷和投資決策存在重大影響的信息均應(yīng)該披露。”樓偉亮對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。

此外，根據(jù)《指引》，發(fā)行人在全國(guó)中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)掛牌和境外證券交易所上市交易期間通過(guò)集合競(jìng)價(jià)和連續(xù)競(jìng)價(jià)交易方式增加的股東，以及因繼承、執(zhí)行法院判決或仲裁裁決和執(zhí)行國(guó)家法規(guī)政策要求或由省級(jí)及以上人民政府主導(dǎo)取得發(fā)行人股份的股東，可以申請(qǐng)豁免新規(guī)的核查和股份鎖定要求。

私募股權(quán)基金何解

目前私募股權(quán)基金對(duì)上市公司滲透率七成左右。私募股權(quán)基金背后出資人數(shù)量眾多而且極其隱蔽，存在最終持有人難以穿透或者持股數(shù)量極少卻穿透難度極大的狀況。

“工作量增加了不少，包括讓出資人提供銀行流水?！钡R錫旗下祥峰投資一位合伙人對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，部分出資人銀行流水可能丟失，這為業(yè)務(wù)執(zhí)行增加了難度。

據(jù)了解，現(xiàn)階段不少私募股權(quán)基金正在補(bǔ)充材料。樓偉亮對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，盡管信息披露指引明確要求穿透核查的股東僅限于“股權(quán)架構(gòu)為兩層以上且為無(wú)實(shí)際經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的公司或有限合伙企業(yè)，如該股東入股交易價(jià)格明顯異常”的情況，但是實(shí)踐中由于種種原因擴(kuò)大到了對(duì)全體股東進(jìn)行穿透核查。擬上市企業(yè)股東往往數(shù)量龐大且結(jié)構(gòu)復(fù)雜甚至難以查明。私募基金股東和外資股東穿透后的結(jié)構(gòu)也可能非常復(fù)雜，穿透至最終持有人后，存在數(shù)千甚至過(guò)萬(wàn)的間接股東是常態(tài)現(xiàn)象，因此涉及的工作量巨大。

“對(duì)于私募股權(quán)基金的核查，《指引》出臺(tái)前期，在各方層層加碼的情況下，中介機(jī)構(gòu)一般會(huì)要求私募基金補(bǔ)充提供穿透至最終持有人的完整投資人名冊(cè)，要求私募基金出具股東資格適格、無(wú)代持等內(nèi)容的承諾函。此點(diǎn)在實(shí)踐中確實(shí)存在核查的困難，主要是私募基金比較難以接受中介機(jī)構(gòu)層層穿透的要求，也確實(shí)存在層層嵌套后對(duì)上層投資人無(wú)法確認(rèn)的情況，最終導(dǎo)致穿透無(wú)法實(shí)行或無(wú)法出具承諾函的結(jié)果，增加了擬上市企業(yè)的溝通成本和負(fù)擔(dān)。”他說(shuō)。

今年4月，最終持有人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)終于塵埃落定。滬深交易所發(fā)布《關(guān)于股東信息核查中“最終持有人”的理解與適用》，對(duì)最終持有人的核查范圍進(jìn)行了明確，上市公司、新三板掛牌公司、國(guó)有控股或管理主體、集體所有制企業(yè)、境外政府投資基金、大學(xué)捐贈(zèng)基金、養(yǎng)老基金、公益基金、公募資產(chǎn)管理產(chǎn)品以及符合一定條件的外資股東等不需穿透核查。

證監(jiān)會(huì)新聞發(fā)言人5月28日表示，《指引》實(shí)施以來(lái)，證監(jiān)會(huì)督促市場(chǎng)主體按照規(guī)定規(guī)范股東入股行為，取得積極效果。但近期證監(jiān)會(huì)關(guān)注到，在具體執(zhí)行過(guò)程中，一些中介機(jī)構(gòu)出于免責(zé)目的擴(kuò)大核查范圍，存在有些持股主體無(wú)法穿透核查、個(gè)別持股比例極少的股東也要核查等現(xiàn)象，增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)。

“按照現(xiàn)在信息披露的政策，部分最終持有人需要穿透核查，但是實(shí)操中要跟企業(yè)的券商和上市律師溝通，看看能否以承諾函方式替代，承諾個(gè)人與被投企業(yè)沒(méi)有任何資金往來(lái)和利益輸送等事項(xiàng)，我們也有項(xiàng)目這樣應(yīng)對(duì)過(guò)去了?！鼻笆龊匣锶吮硎?。

中國(guó)基金業(yè)協(xié)會(huì)數(shù)據(jù)顯示，截至2021年4月末，存續(xù)私募股權(quán)投資基金29820只，存續(xù)規(guī)模10.08萬(wàn)億元，環(huán)比增長(zhǎng)1.27%;存續(xù)創(chuàng)業(yè)投資基金11493 只，存續(xù)規(guī)模1.88萬(wàn)億元，環(huán)比增長(zhǎng) 8.36%。

華軟資本一位高管對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，新規(guī)對(duì)私募股權(quán)基金穿透核查有所要求，目前暫未發(fā)現(xiàn)對(duì)募資產(chǎn)生影響，“資金方比較少關(guān)注這么細(xì)節(jié)的問(wèn)題”。

下一步，證監(jiān)會(huì)表示將一方面在股東穿透核查過(guò)程中堅(jiān)持實(shí)質(zhì)重于形式，切實(shí)防范利用上市進(jìn)行利益輸送、違法違規(guī)造富等情形發(fā)生。另一方面盡量量化重要性原則，對(duì)于持股較少、不涉及違法違規(guī)造富等情形，中介機(jī)構(gòu)實(shí)事求是出具意見(jiàn)后可以正常推進(jìn)審核。同時(shí)也要糾正中介機(jī)構(gòu)核查工作中存在的免責(zé)式、簡(jiǎn)單化不良傾向。