郝大為

調(diào)查研究是“謀事之基、成事之道”。我們黨在長期革命、建設(shè)和改革開放實(shí)踐中有注重調(diào)查研究的優(yōu)良傳統(tǒng)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深入開展調(diào)查研究，以一系列科學(xué)決策和成功實(shí)踐推動黨和國家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要在全黨大興調(diào)查研究之風(fēng)，全國人大常委會和地方各級人大常委會高度重視調(diào)查研究工作。本文是對加強(qiáng)人大專門委員會調(diào)查研究工作的一些思考和建議。

一、人大專門委員會調(diào)查研究的法定性質(zhì)

按照憲法和法律規(guī)定，全國人民代表大會依法設(shè)立有關(guān)專門委員會，縣級以上的地方各級人民代表大會依法可以設(shè)立有關(guān)專門委員會。人大專門委員會受本級人民代表大會的領(lǐng)導(dǎo)，在大會閉會期間，受人民代表大會常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)。

調(diào)查研究首先是人大專門委員會的基本工作方法。研究、審議、擬定有關(guān)議案是人大專門委員會的基本職責(zé)。憲法第七十條規(guī)定，全國人大各專門委員會在全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案。地方組織法第三十條規(guī)定，各專門委員會在本級人民代表大會及其常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬定有關(guān)議案。此外，按照相關(guān)法律規(guī)定，全國人大有關(guān)專門委員會還承擔(dān)規(guī)范性文件備案審查、審議民族自治條例和單行條例、統(tǒng)一審議法律案、審核批準(zhǔn)條約協(xié)定等職責(zé)。為了履行好這些職責(zé)，專門委員會需要廣泛開展各種形式的調(diào)查研究。調(diào)查研究作為專門委員會的基本工作方法，與其他部門單位開展的調(diào)查研究在性質(zhì)上沒有本質(zhì)區(qū)別。

人大專門委員會調(diào)查研究的特殊性在于調(diào)查研究還是一項(xiàng)法定工作職責(zé)。人民代表大會閉會期間，人大專門委員會受人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)助人大常委會行使職權(quán)。憲法明確了全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國人大常委會，地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，縣級以上地方各級人大設(shè)立常委會。人民代表大會及其常委會的憲法地位決定了人大專門委員會開展調(diào)查研究具有法定性質(zhì)。同時，有關(guān)法律對人大專門委員會調(diào)查研究也作出了明確規(guī)定。全國人大組織法第三十七條明確規(guī)定，專門委員會的工作包括對屬于全國人大或者全國人大常委會職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會有關(guān)的問題，進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議。地方組織法第三十條規(guī)定，各專門委員會對屬于本級人民代表大會及其常務(wù)委員會職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會有關(guān)的問題，進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議。因此，專門委員會在協(xié)助人民代表大會及其常委會行使職權(quán)過程中開展調(diào)查研究是一項(xiàng)法定工作職責(zé)。

實(shí)際上，基本工作方法是調(diào)查研究的一般屬性，法定工作職責(zé)是人大專門委員會調(diào)查研究的特殊屬性。人大專門委員會承擔(dān)憲法和法律規(guī)定的職責(zé)，協(xié)助人民代表大會及其常委會行使職權(quán)。專門委員會依法履行職責(zé)是為了人民代表大會及其常委會行使職權(quán)，人民代表大會及其常委會行使職權(quán)需要專門委員會協(xié)助履行相應(yīng)的職責(zé)。專門委員會依法履行職責(zé)與協(xié)助行使職權(quán)是內(nèi)在統(tǒng)一的，相應(yīng)的調(diào)查研究作為基本工作方法的一般屬性與作為法定工作職責(zé)的特殊屬性也是內(nèi)在統(tǒng)一的。強(qiáng)調(diào)一般屬性是從專門委員會依法履行職責(zé)的角度來看調(diào)查研究，強(qiáng)調(diào)特殊屬性是從專門委員會協(xié)助全國人大及其常委會行使職權(quán)的角度來看調(diào)查研究，不同屬性有機(jī)統(tǒng)一于專門委員會的調(diào)查研究工作實(shí)踐中。

二、人大專門委員會調(diào)查研究的主要類型

各級人大專門委員會在履行法定職責(zé)、協(xié)助人民代表大會及其常委會行使職權(quán)過程中，廣泛開展了各種形式的調(diào)查研究，歸納起來主要有以下幾類：

組織起草和審議法律法規(guī)開展的調(diào)查研究。按照法律規(guī)定，全國人民代表大會及其常委會行使國家立法權(quán)，省級人民代表大會及其常委會制定地方性法規(guī)，設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面制定地方性法規(guī)，民族自治地方的自治區(qū)、自治州、自治縣可以制定自治條例和單行條例。全國人大各專門委員會具有向全國人民代表大會或者全國人大常委會提出法律案以及聯(lián)系審議有關(guān)法律案的職責(zé)。實(shí)踐中具有立法權(quán)的地方人大專門委員會承擔(dān)了提出法規(guī)案以及聯(lián)系審議有關(guān)法規(guī)案的職責(zé)。對于牽頭組織起草的重要法律，一般通過調(diào)查研究，摸清基本情況，明確立法目的和要解決的主要問題，尋求解決問題的立法途徑。對于聯(lián)系審議的法律，專門委員會通過調(diào)查研究了解法律案是否適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和全面深化改革的要求，是否存在重大意見分歧，涉及利益關(guān)系重大調(diào)整的是否科學(xué)合理等，提出是否列入會議議程的意見以及對草案進(jìn)行修改完善。

審查計劃、預(yù)算、審計、決算和五年規(guī)劃開展的調(diào)查研究。審查批準(zhǔn)計劃和預(yù)算及其執(zhí)行情況、五年規(guī)劃是全國人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會的重要職責(zé)。人大常委會依法具有審查批準(zhǔn)決算、計劃執(zhí)行情況、預(yù)算執(zhí)行情況、審計工作報告以及計劃、預(yù)算和五年規(guī)劃執(zhí)行中的調(diào)整變更等職責(zé)。全國人民代表大會設(shè)立有財政經(jīng)濟(jì)委員會，縣級以上各級地方人大也普遍依法設(shè)立了財政經(jīng)濟(jì)委員會。財政經(jīng)濟(jì)委員會通過調(diào)查研究，聽取和匯集人大其他專門委員會、人大代表和社會各方面的意見建議，提出對相關(guān)草案和報告的意見建議和審查結(jié)果報告。

配合常委會聽取和審議專項(xiàng)工作報告開展的調(diào)查研究。按照監(jiān)督法及有關(guān)法律規(guī)定，各級人民代表大會常務(wù)委員會選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議本級人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院的專項(xiàng)工作報告。為了配合做好這項(xiàng)工作，相關(guān)專門委員會就專項(xiàng)工作報告題目開展調(diào)查研究，深入了解相關(guān)工作開展情況，發(fā)現(xiàn)工作中存在的不足和制約因素，提出改進(jìn)工作的意見建議，形成調(diào)研報告印發(fā)常委會組成人員。

配合常委會執(zhí)法檢查工作開展的調(diào)查研究。按照監(jiān)督法的規(guī)定，各級人民代表大會常務(wù)委員會選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題，有計劃地對有關(guān)法律實(shí)施情況組織執(zhí)法檢查，執(zhí)法檢查工作一般由相關(guān)專門委員會或常委會工作機(jī)構(gòu)具體組織實(shí)施。為了執(zhí)法檢查能夠聚焦主要問題、更有針對性，專門委員會一般在執(zhí)法檢查前期，通過開展調(diào)查研究了解法律實(shí)施情況，發(fā)現(xiàn)法律實(shí)施中存在的問題，對于在前期調(diào)研和執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的重點(diǎn)問題開展專項(xiàng)檢查調(diào)研。

組織實(shí)施常委會和專門委員會的專題調(diào)研。各級人大常委會一般每年確定若干專題調(diào)研項(xiàng)目，委托有關(guān)專門委員會或工作委員會組織實(shí)施。從實(shí)踐情況來看，有著眼于深入了解某方面工作情況的，有針對法律執(zhí)行情況的，有為了制定法律和決定重大事項(xiàng)的，也有為推動黨中央或地方黨委重要決策部署的。各專門委員會自身也會圍繞國家和地方工作大局，視情組織開展委員會的專題調(diào)研。

三、人大專門委員會調(diào)查研究的成效和不足

各種類型的調(diào)查研究為人大專門委員會依法履行職責(zé)、協(xié)助人民代表大會及其常委會行使職權(quán)提供了有力支撐，是國家治理體系的重要組成部分。一是調(diào)查研究為專門委員會依法履職奠定了堅實(shí)基礎(chǔ)。無論是組織起草或聯(lián)系審議法律法規(guī)，還是確定執(zhí)法檢查重點(diǎn)、配合聽取審議專項(xiàng)工作報告，調(diào)查研究為人民代表大會及其常委會依法行使權(quán)力和專門委員會依法履行職責(zé)提供了有力保障，奠定了堅實(shí)基礎(chǔ)。二是調(diào)查研究為黨中央和地方黨委決策提供了重要參考。專門委員會發(fā)揮組成人員優(yōu)勢，圍繞中心和大局，有針對性地組織開展調(diào)查研究，為黨中央和地方黨委決策提供了有真知灼見的意見建議，在國家治理體系建設(shè)中積極貢獻(xiàn)人大力量。三是調(diào)查研究推動了政府落實(shí)黨中央和地方黨委決策部署。調(diào)查研究著眼于問題研究，通過把造成問題的原因癥結(jié)搞清楚，達(dá)到推動工作和促進(jìn)落實(shí)的目的。專門委員會通過調(diào)查研究，推動了政府貫徹落實(shí)黨中央和地方黨委決策部署。

在發(fā)揮積極作用的同時，人大專門委員會在調(diào)查研究工作中也普遍存在一些不足，面臨一些困難。一是調(diào)查研究與人大各項(xiàng)工作的協(xié)同性不強(qiáng)。專門委員會調(diào)查研究與人大各項(xiàng)工作有機(jī)融合的程度總體不高，特別是常委會和專門委員會的專題調(diào)研，與立法、監(jiān)督工作分頭開展，對于調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題如何進(jìn)一步通過立法或監(jiān)督工作加以推動解決，在立法和監(jiān)督工作中了解到的情況如何通過調(diào)研進(jìn)一步深入研究，各地盡管做了一些探索，但是缺少成熟做法，人大工作的整體合力沒有得到充分發(fā)揮。二是調(diào)查研究的質(zhì)量有待提高?？傮w存在了解面上的情況較多，選取一個點(diǎn)進(jìn)行深入剖析不夠;召開座談會和實(shí)地走訪多，以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行定量分析較少;對調(diào)研情況作基本的歸納整理多，深入挖掘和長期跟蹤研究不足;一般性的意見建議多，提出符合實(shí)際具有人大特色的解決方案偏少等問題，調(diào)研質(zhì)量還不能完全適應(yīng)新時代人大工作的需要。三是調(diào)查研究的成果運(yùn)用不充分。除了立法調(diào)研成果能夠體現(xiàn)到法律法規(guī)條文的制定修改中，實(shí)踐中專門委員會的調(diào)查研究報告主要送相關(guān)部門單位參考，調(diào)查研究成果的實(shí)效不強(qiáng)，影響力有限。在制度層面還缺少對調(diào)研成果轉(zhuǎn)化運(yùn)用的系統(tǒng)規(guī)范，需要更大力度推動調(diào)研成果在國家和地方經(jīng)濟(jì)社會生活中發(fā)揮作用。

四、人大專門委員會調(diào)查研究的時代價值

新時代面臨新形勢，堅持和完善人民代表大會制度，需要不斷推進(jìn)人民代表大會制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，更好發(fā)揮專門委員會在新時代人大工作中的作用。人大專門委員會開展調(diào)查研究具有重要的時代價值和現(xiàn)實(shí)意義。

（一）專門委員會調(diào)查研究是支持和保證人民當(dāng)家作主的有效方式。人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心，需要落實(shí)到國家政治生活和社會生活之中，具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到黨的執(zhí)政和國家治理、黨和國家機(jī)關(guān)各方面各層級的工作、人民對自身利益的實(shí)現(xiàn)和發(fā)展上。人民代表大會制度的持續(xù)生命力和顯著優(yōu)越性，就在于支持和保證了人民能夠通過人民代表大會行使國家權(quán)力。人大專門委員會是人民當(dāng)家作主的重要載體，是發(fā)揮人民代表大會是我國主要民主渠道作用的重要平臺。在社會變革日新月異和價值追求日益多元的新時代，更需要專門委員會通過調(diào)查研究，及時了解人民群眾的呼聲、愿望和要求，使人民群眾的意見經(jīng)過理性歸集進(jìn)入到政治決策系統(tǒng)，將各方面各階層意見體現(xiàn)到法律和政策制定當(dāng)中。

（二）專門委員會調(diào)查研究是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。人民代表大會制度是支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度。當(dāng)前政府職能加快轉(zhuǎn)變，治理方式深刻變革，新情況新問題不斷涌現(xiàn)，需要深入的調(diào)查研究為治國理政提供支持。特別是有些情況對經(jīng)濟(jì)社會生活產(chǎn)生了重要影響，但法律上沒有成熟的規(guī)范條款，也沒有明確的行政管理部門負(fù)責(zé)，更需要通過調(diào)查研究來摸清情況、尋找對策。毛澤東同志曾指出“用馬克思主義的基本觀點(diǎn)，做周密的調(diào)查，是了解情況的最基本的方法”。專門委員會深入開展調(diào)查研究，既可以為研究制定相關(guān)法律或采取有關(guān)監(jiān)督形式奠定基礎(chǔ)，也可以通過調(diào)查研究本身達(dá)到形成正確認(rèn)識、設(shè)計發(fā)展路徑的目的。面對科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的加速推進(jìn)，專門委員會調(diào)查研究在新時代的治國理政中將發(fā)揮愈加重要的作用。

（三）專門委員會調(diào)查研究是全面推進(jìn)依法治國的必要支撐。新時代堅持和完善人民代表大會制度，必須堅持依法治國，依照法律法規(guī)推動各項(xiàng)事業(yè)，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)工作的法治化。各級人民代表大會和人大常委會可以根據(jù)職責(zé)權(quán)限，就開展調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)情況和問題制定或修改法律法規(guī)，作出有關(guān)重大問題的決定，開展詢問和質(zhì)詢，必要時進(jìn)行特定問題調(diào)查。人大專門委員會協(xié)助人民代表大會及其常委會行使職權(quán)的同時，本身具有提出議案的法定職責(zé)，可以就調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的問題提出相應(yīng)的議案，直接推動有關(guān)法律制度的建立，為新時代堅持全面推進(jìn)依法治國提供支撐。

（四）專門委員會調(diào)查研究是推動高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。我國處于重大戰(zhàn)略機(jī)遇期，同時改革發(fā)展穩(wěn)定面臨各種風(fēng)險挑戰(zhàn)，推動高質(zhì)量發(fā)展需要匯聚起各方面的智慧和力量。專門委員會依法開展調(diào)查研究是推動高質(zhì)量發(fā)展的重要力量，同時專門委員會組成人員也是黨和國家的重要財富。專門委員會的組成人員分布廣泛，包括很多領(lǐng)導(dǎo)干部、專家學(xué)者和企業(yè)負(fù)責(zé)人，他們實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富，熟悉各自領(lǐng)域情況。在完成好專門委員會法定職責(zé)任務(wù)的基礎(chǔ)上，圍繞中心和大局開展調(diào)查研究，通過專門委員會渠道向黨中央和地方黨委提出有關(guān)政策建議，是新時代高質(zhì)量發(fā)展不可或缺的重要力量。

五、對加強(qiáng)人大專門委員會調(diào)查研究的建議

做好新時代人大專門委員會的調(diào)查研究工作，必須深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路，增強(qiáng)“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護(hù)”，圍繞黨和國家工作大局謀劃和推進(jìn)。

第一，更加有機(jī)融入，形成調(diào)查研究與人大各項(xiàng)工作協(xié)調(diào)有序的工作新格局。調(diào)查研究是人大的經(jīng)常性工作，要更加有機(jī)融入人大其他各項(xiàng)工作，通過宣傳、培訓(xùn)、評比等多種方式，大力營造調(diào)查研究的濃厚氛圍，不斷提高調(diào)查研究水平，進(jìn)而提升建言獻(xiàn)策的質(zhì)量，提高法律法規(guī)的可執(zhí)行性，增強(qiáng)監(jiān)督工作的有效性。研究制訂專題調(diào)研計劃，每年選取若干改革發(fā)展需要、人民群眾期盼、人大職權(quán)范圍內(nèi)的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，集中力量開展專題調(diào)研。專題調(diào)研是人大各項(xiàng)工作的活水源頭，經(jīng)過專題調(diào)研認(rèn)為有必要通過制定完善法律法規(guī)加以規(guī)范，或者通過監(jiān)督形式加以推進(jìn)的重要問題，可以列入相應(yīng)的工作計劃，專題調(diào)研要成為人大固定工作外的靈活補(bǔ)充和基本動作外的縱深擴(kuò)展，形成與立法、監(jiān)督等各項(xiàng)工作協(xié)調(diào)有序推進(jìn)的新格局。

第二，密切聯(lián)系代表，將發(fā)揚(yáng)民主作為改進(jìn)調(diào)查研究的重要方向。各級人大代表的調(diào)查研究，目前以代表所在團(tuán)組圍繞當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)問題組織集體調(diào)研為主，代表個人開展調(diào)查研究主要服務(wù)于提出個人議案建議。人大代表本級的人大各專門委員會是按照業(yè)務(wù)門類設(shè)置，負(fù)責(zé)研究審議相關(guān)領(lǐng)域代表提出的議案和建議。專門委員會發(fā)揮作用不應(yīng)局限于現(xiàn)有組成人員，還應(yīng)該密切聯(lián)系代表，充分發(fā)揮代表作用。如果能夠由專門委員會組織代表對有關(guān)行業(yè)領(lǐng)域共性問題深入開展調(diào)查研究，充分發(fā)揚(yáng)民主，聽取代表以及群眾意見，不僅可以豐富閉會期間代表履職和反映意見的通道，彌補(bǔ)以代表團(tuán)提出議案建議受到的局限，也有利于專門委員會調(diào)查研究更加接地氣、更有針對性。

第三，發(fā)揮制度優(yōu)勢，形成專門委員會調(diào)查研究的特色。人大開展調(diào)查研究，不同于專家學(xué)者，有別于行政部門，應(yīng)該在職責(zé)范圍內(nèi)，牢牢把握以人民為中心，側(cè)重關(guān)注那些人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題。通過調(diào)查研究廣泛了解各方面意見，特別是身處工作生產(chǎn)一線的代表和群眾的聲音，多從制度政策適用對象的角度看問題，努力找到社會意愿和訴求的最大公約數(shù)，提出完善法律和制度政策的可行方案。要根據(jù)調(diào)研內(nèi)容和題目，科學(xué)設(shè)計調(diào)研方式，對有關(guān)民生和社會管理領(lǐng)域問題，可以采取選擇基層聯(lián)系點(diǎn)等方式進(jìn)行解剖式的深入調(diào)查，把該掌握的情況掌握清楚，該研究的問題研究透徹，形成對決策的有力支持。

第四，加強(qiáng)轉(zhuǎn)化應(yīng)用，使調(diào)研成果更好服務(wù)于國家和人民?？梢愿鶕?jù)實(shí)際情況研究制定專門辦法，明確專門委員會調(diào)研報告的轉(zhuǎn)化運(yùn)用，包括是否報告黨中央和地方黨委、是否提請人大常委會審議以及審議方式是書面還是口頭等程序問題，目的是使調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的重大問題能夠按照相應(yīng)程序及時報告黨中央和地方黨委，需要制定法律法規(guī)的能夠及時列入立法計劃或制定有關(guān)決定，需要向常委會報告和提請審議的能夠按照程序報告并送有關(guān)部門和單位研究處理，人民群眾關(guān)心的問題能夠得到及時回應(yīng)或者解決，從而在制度上保障人大專門委員會的調(diào)查研究能夠更好服務(wù)于國家和人民。此外，要研究推進(jìn)專門委員會調(diào)研報告向社會公開制度，對于教育、醫(yī)療、住房等群眾關(guān)心問題，專門委員會開展調(diào)查研究，既可以積極推動問題的解決，也有望引導(dǎo)社會理性討論、促進(jìn)形成社會共識、營造改革發(fā)展良好氛圍。全國人大有關(guān)專門委員會開展調(diào)查研究，還可以作為向國際社會宣傳展示和溝通交流的重要窗口，更好服務(wù)于國家外交大局。

（作者單位：全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會）