李小云

最早的國際發(fā)展合作僅指對外援助，主要以發(fā)達國家向發(fā)展中國家提供援助的形式呈現(xiàn)。二戰(zhàn)以后，全球進入發(fā)展時代，美國成為全球事務的新領導者，美國總統(tǒng)杜魯門在就職演說中發(fā)表著名的“第四點計劃”，核心是通過技術援助幫助受戰(zhàn)爭摧殘的歐洲國家及其他落后國家實現(xiàn)經濟發(fā)展，這標志著以美國與西方為主導的現(xiàn)代意義上的國際發(fā)展援助體系開始形成。

冷戰(zhàn)時期，國際發(fā)展援助呈現(xiàn)出典型的地緣政治特征，成為實現(xiàn)美蘇不同陣營政治目的的工具。蘇聯(lián)解體后，國際發(fā)展格局由二元對立進入以美西方為主導的國際發(fā)展援助階段。這一階段雖然本質上還是基于發(fā)達國家的自身利益和意識形態(tài)，但客觀上，發(fā)展中國家的發(fā)展問題及全球面臨的挑戰(zhàn)逐漸成為核心議題。

在美西方語境下，國際發(fā)展援助一直是南北關系、富裕與貧困的代名詞，主要由發(fā)達與富裕國家提供援助，發(fā)展中國家僅是接受者。20世紀末期，國際發(fā)展格局開始發(fā)生根本性變化，以中國為代表的新興國家開始進入經濟增長的快車道。同時，這些國家也積累了實現(xiàn)經濟發(fā)展與大規(guī)模減貧的寶貴經驗。傳統(tǒng)援助國開始重視這些發(fā)展經驗，同時也開始高度關注這些國家在互惠互利原則下以經濟發(fā)展為特色的對外援助體系，南南合作被認為是國際發(fā)展援助的重要形式。

在此背景下，國際發(fā)展合作的概念開始取代以往長期使用的國際發(fā)展援助概念。也就是說，國際發(fā)展援助體系已不再是過去由美西方主導的對外援助，而是由傳統(tǒng)援助國、新興經濟體、其他廣大發(fā)展中國家、國際組織、私營部門及慈善機構等多元主體共同參與的國際發(fā)展合作體系。

雖然傳統(tǒng)援助國依然試圖主導國際發(fā)展合作議程，但發(fā)展合作機制開始形成。發(fā)達國家開始與中國及其他新興國家開展三方合作，在對外援助中強調經濟發(fā)展的重要性，并嘗試將援助議程轉變?yōu)榘l(fā)展議程，發(fā)展中國家特別是新興國家在新的國際發(fā)展合作中重要性開始凸顯。尤其值得注意的是，傳統(tǒng)援助國也開始向新興國家學習，近年來它們的機構改革和對外援助內容方面都不同程度呈現(xiàn)了中國及其他發(fā)展中國家的經驗。

本世紀第二個十年開始，全球地緣政治格局又一次經歷深刻變化，逆全球化思潮開始破壞二戰(zhàn)以來特別是冷戰(zhàn)結束以來形成的全球化格局。新冠疫情更加劇了逆全球化進程，也對國際發(fā)展合作產生直接影響。

第一，地緣政治和意識形態(tài)再次成為主導美國及西方國家國際關系實踐的重要因素，并在很大程度上影響了它們與全球最大發(fā)展中國家中國在國際發(fā)展合作領域的合作。某種意義上講，過去30多年逐步發(fā)育形成的發(fā)展合作共識正在遭遇嚴重挑戰(zhàn)，疫情期間的國際援助和疫苗分配問題已經呈現(xiàn)出典型的地緣政治特征。

第二，新冠疫情的暴發(fā)使緊急援助和應對公共風險成為國際發(fā)展援助體系高度關注的議題，這意味著過去30多年圍繞減貧與發(fā)展的合作，特別是已經成為共識的基礎設施、農業(yè)農村發(fā)展、工業(yè)化等議題，逐漸被全球衛(wèi)生、公共風險治理和氣候變化等議題所取代，國際發(fā)展合作的議題將發(fā)生重大調整。

第三，新冠疫情嚴重拖累全球經濟發(fā)展，這使最不發(fā)達國家的援助依賴性進一步提升，債務減免成為國際發(fā)展合作議題的重要內容，這一方面會加大以提供無償援助為主的美國和西方國家的負擔，也會使以提供經濟援助為主要特點的新興國家和發(fā)展中國家面臨財務上的可持續(xù)性挑戰(zhàn)。

第四，新冠疫情帶來的一系列問題將會直接影響聯(lián)合國發(fā)展籌資體系以及經合組織發(fā)展援助委員會的改革進程。過去十年，這兩個體系一直推動建立一個基于伙伴關系的更有效的全球發(fā)展合作體系，這一進程將會受到全球地緣政治變化的阻礙。

當然，我們同時需要看到，國際發(fā)展格局的變化也會帶來新的機遇。首先，疫情的全球性蔓延再次表明，離開國際合作，任何國家都不可能有效應對全球性公共危機。其次，疫情雖然對過去已經形成的發(fā)展合作議程，比如經濟發(fā)展、減貧等產生影響，但新議程仍在人類生存與發(fā)展的主線上。該主線將會更加凝聚全球共識，后疫情時代全球發(fā)展將基于新的合作形式而演化。再者，南北合作與南南合作的界限將進一步變得模糊，在人類危機面前，任何國家都有可能需要援助，任何國家都可以在自己力所能及的范圍內提供援助，疫情后的國際發(fā)展合作將會朝著扁平化方向發(fā)展?！ㄗ髡呤侵袊r業(yè)大學文科講席教授、國際發(fā)展與全球農業(yè)學院名譽院長）