鄭燕

（中交二航局第二工程有限公司，重慶400000）

1 工程概況

該高速公路起訖樁號K45+245～K75+800，線路長30.555km，路基寬24.5m，按照全封閉、全立交、雙向四車道高速公路標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計(jì)行車速度100km/h。全線為瀝青混凝土路面，設(shè)計(jì)荷載為汽車-超20 級、掛車-120，工程總投資42.8 億元。該高速公路建設(shè)土石方量4695×104m3，瀝青混凝土路面945×104m2，特大橋及大橋共30 座，中小橋和天橋分別為104 座和126座，互通式立交和分離式立交各為22 處和36 處，小型構(gòu)造物1894 道。該公路所在省交通廳于2017年向交通運(yùn)輸部報(bào)送“某高速公路新建工程項(xiàng)目建議書”，交通運(yùn)輸部于2018年1月14日對該公路項(xiàng)目建議書進(jìn)行批復(fù)，省交通廳在此基礎(chǔ)上組織技術(shù)人員展開可行性研究，并于2018年11月向交通廳提交了該高速公路可行性研究報(bào)告，交通運(yùn)輸部于2020年年初批復(fù)。隨后，省交通廳令省交通規(guī)劃勘察設(shè)計(jì)院編制初設(shè)報(bào)告，由交通運(yùn)輸部批復(fù)，同意采用高速公路平原微丘區(qū)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。

2 合同管理現(xiàn)狀

2.1 合同管理模式

當(dāng)前，高速公路建設(shè)項(xiàng)目合同管理模式主要受法律環(huán)境、業(yè)主單位規(guī)模及人才結(jié)構(gòu)等因素的影響，采取的是統(tǒng)一歸口+按業(yè)務(wù)、按單位分口的合同管理模式[1]。合同管理由計(jì)劃合同部門統(tǒng)一實(shí)施，并對合同簽訂、執(zhí)行等過程實(shí)施監(jiān)督指導(dǎo)。就具體的管理層面而言，計(jì)劃合同部門主要將合同分等級、劃板塊后細(xì)化管理，與此同時(shí)，各業(yè)務(wù)管理部門和隸屬單位則針對本部門和本單位合同執(zhí)行情況實(shí)施管理，并定期向計(jì)劃合同部門反饋合同執(zhí)行及管理情況。在這種管理模式下，必須確保業(yè)主單位和所管轄單位、部門在合同管理規(guī)章制度、隸屬關(guān)系、人員分工等方面均落到實(shí)處，這樣才能形成有效運(yùn)轉(zhuǎn)的合同管理系統(tǒng)。該高速公路所在省高速公路籌建處計(jì)劃合同科是合同主管部門，主要負(fù)責(zé)審核、管理合同。

2.2 合同管理流程

高速公路合同管理屬于長期綜合性工作，管理過程及內(nèi)容必須涵蓋合同管理的全過程，具體可劃分成合同簽訂前、簽訂時(shí)及簽訂后等階段。合同簽訂前，必須展開對合同條款的全面審查，確保條款完備，以保證各參與方在規(guī)定的工期內(nèi)保質(zhì)保量地完成工程建設(shè)任務(wù)。合同簽訂的過程中尤其要注意糾紛處理，盡量規(guī)避可能出現(xiàn)的糾紛，并兼顧工程質(zhì)量、進(jìn)度、責(zé)任等；充分權(quán)衡利弊，確保合同內(nèi)容縝密、完整，并保證合同的訂立和實(shí)施完全符合合同管理標(biāo)準(zhǔn)（該高速公路建設(shè)項(xiàng)目合同訂立審批流程具體見圖1）。合同簽訂后，在執(zhí)行過程中也應(yīng)加強(qiáng)合同管理，在這一階段，該高速公路合同管理業(yè)主單位要求雙方必須嚴(yán)格執(zhí)行合同條款，發(fā)包方必須提供施工過程中必需的物質(zhì)條件，承包方必須嚴(yán)格遵照發(fā)包方所提出的建設(shè)目標(biāo)，根據(jù)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和施工圖紙施工。可以說，合同履行過程中的管理是控制施工周期、施工質(zhì)量的基礎(chǔ)。

圖1 該高速公路建設(shè)項(xiàng)目合同訂立審批流程

3 合同管理中存在的問題

該高速公路建設(shè)項(xiàng)目所在省于20世紀(jì)90年代開始加快地方公路工程建設(shè)，受當(dāng)時(shí)法律法規(guī)欠缺、國內(nèi)工程建設(shè)市場不健全、管理混亂等方面的制約，該省在高速公路建設(shè)項(xiàng)目管理過程中存在諸多問題。經(jīng)過數(shù)十年的改進(jìn)和完善，該省在高速公路建設(shè)管理方面的法人責(zé)任制度、監(jiān)理制、招投標(biāo)制及合同管理制度等已經(jīng)比較完善，高速公路通車?yán)锍桃参痪尤珖傲?，但是在高速公路工程建設(shè)中仍然存在風(fēng)險(xiǎn)管理意識不足、工期延誤索賠、施工質(zhì)量缺陷、投資超概算等問題[2]。以上問題雖然出現(xiàn)在高速公路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中的不同環(huán)節(jié)，但問題的根本在于合同管理方面——合同模式單一、合同文本存在缺陷。業(yè)主方從工程項(xiàng)目可研、招投標(biāo)開始，就忽略了合同風(fēng)險(xiǎn)管理，對擬建設(shè)項(xiàng)目開工前的潛在風(fēng)險(xiǎn)缺乏全面的評估審查，制定合同條款時(shí)缺少必須的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略，無法準(zhǔn)確厘清合同執(zhí)行過程中的權(quán)責(zé)利，導(dǎo)致公路工程施工中出現(xiàn)各種問題。

4 合同管理改進(jìn)建議

4.1 完善合同管理環(huán)境

一方面，健全高速公路建設(shè)項(xiàng)目合同管理法律法規(guī)?！逗贤ā贰督ㄖā贰豆贩ā肥俏覈延械南嚓P(guān)法律，雖然各部門及各級地方政府據(jù)此制定了針對性強(qiáng)的法規(guī)、規(guī)章，但內(nèi)容方面仍略顯籠統(tǒng)，在我國近年來高速公路建設(shè)如火如荼的背景下，難免在建設(shè)合同管理方面缺乏具體性、細(xì)節(jié)性的規(guī)定。當(dāng)前，我國公路行業(yè)發(fā)展的快速化和多元化，必須結(jié)合實(shí)踐中出現(xiàn)的問題修訂已有的法律法規(guī)，盡快出臺《公路建設(shè)市場管理?xiàng)l例》等配套性的法規(guī)[3]。此外，高速公路建設(shè)項(xiàng)目合同管理還與相關(guān)職能部門的監(jiān)管水平有關(guān)，交通管理部門應(yīng)當(dāng)基于《公路管理?xiàng)l例》等規(guī)章不斷規(guī)范高速公路建設(shè)及合同管理。

另一方面，構(gòu)建公路建設(shè)項(xiàng)目合同管理的誠信體系。地方交通管理部門必須加強(qiáng)承包方資質(zhì)審查監(jiān)管制度，將資質(zhì)低、達(dá)不到施工質(zhì)量要求的施工單位排除在高速公路建設(shè)領(lǐng)域之外。同時(shí)，規(guī)范公路建設(shè)招投標(biāo)市場，明確發(fā)包方的資金能力等，構(gòu)建起統(tǒng)一、高效的高速公路建設(shè)市場。此外，以高速公路建設(shè)項(xiàng)目為依托，建立參建各方信用評價(jià)體系，從投標(biāo)行為和履約行為兩個(gè)方面對公路施工企業(yè)展開信用評定。投標(biāo)行為評價(jià)的重點(diǎn)在于承攬工程資質(zhì)出借、串標(biāo)等不良行為方面；履約行為評價(jià)重點(diǎn)則在于中標(biāo)工程轉(zhuǎn)包、標(biāo)段內(nèi)容分包、重大安全責(zé)任事故、質(zhì)量不合格、綜合評價(jià)差等方面。在確定出信用評價(jià)等級后，必須將地區(qū)高速公路招投標(biāo)市場準(zhǔn)入與評價(jià)結(jié)果掛鉤，以便業(yè)主方能直觀地根據(jù)信用等級了解投標(biāo)方資信能力，這樣處理也是對有不良記錄的失信施工單位施的一種信用懲處。該高速公路建設(shè)項(xiàng)目所在地公路施工企業(yè)信用評價(jià)等級對應(yīng)權(quán)限具體見表1。

表1 施工企業(yè)信用評價(jià)等級對應(yīng)權(quán)限

4.2 完善合同管理體系

高速公路建設(shè)項(xiàng)目合同管理必須在項(xiàng)目全壽命周期內(nèi)實(shí)施“全員、全項(xiàng)目、全過程”的管理體系[4]，所謂全員，即指在項(xiàng)目合同管理中納入全部職能部門、全部施工環(huán)節(jié)、全部參與主體，并由細(xì)化后的各部門責(zé)任構(gòu)成某高速公路合同管理的子系統(tǒng)和分系統(tǒng)；所謂全過程、全項(xiàng)目，是指考慮到高速公路建設(shè)周期長、時(shí)間及地域跨度大、涉及因素眾多，合同管理必須貫穿合同策劃的訂立、可行性研究、審批、履行、變更、爭議處理、解除終止及后評價(jià)等全過程。該高速公路合同管理體系具體見圖2。

圖2 該高速公路合同管理體系

4.3 建立專門的合同管理組織機(jī)構(gòu)

結(jié)合高速公路建設(shè)項(xiàng)目特征，必須在精干高效、責(zé)權(quán)利協(xié)調(diào)、明確分工、加強(qiáng)協(xié)作的原則下設(shè)置組織管理機(jī)構(gòu)。借鑒國內(nèi)外成功的公路建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)，該公路實(shí)行法人責(zé)任制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同管理制，雖然從排序來看，合同管理制居四項(xiàng)制度末位，但是其地位和作用卻凌駕于其余三項(xiàng)制度之上，對其余各項(xiàng)制度起到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。

4.4 加強(qiáng)合同管理方式的選擇

當(dāng)前，高速公路項(xiàng)目合同文件已經(jīng)形成以FIDIC《土木工程施工分包合同條件》為引領(lǐng)的各種形式合同范本。該高速公路所在省份目前并無高速公路合同示范文本相關(guān)規(guī)定，為此，建議地方交通主管部門依托《合同法》和《建設(shè)工程施工合同示范文本》，并緊密結(jié)合該省高速公路建設(shè)特點(diǎn)，制定切合地方高速公路建設(shè)實(shí)際、與公路項(xiàng)目管理模式相匹配的合同文本。

此外，高速公路建設(shè)過程中所面臨的內(nèi)外部環(huán)境十分復(fù)雜，且工程本身就具有建設(shè)周期長、投資金額巨大、風(fēng)險(xiǎn)因素眾多等特點(diǎn)。為此，在施工合同訂立前必須由業(yè)主方全面搜集有關(guān)資料，加強(qiáng)評審，充分理解招標(biāo)文件內(nèi)容及條款，保證招標(biāo)文件及合同文件條款的公平、公正，且內(nèi)容具有合理性和唯一解釋性。

4.5 加強(qiáng)合同風(fēng)險(xiǎn)管理

一方面，建立風(fēng)險(xiǎn)管理制度。高速公路建設(shè)項(xiàng)目合同管理主要面臨工程質(zhì)量、工期拖延、資金支付、合同履約率等方面的風(fēng)險(xiǎn)，此類風(fēng)險(xiǎn)對建設(shè)項(xiàng)目順利實(shí)施、發(fā)包方經(jīng)濟(jì)利益均存在巨大的潛在威脅。因此，必須盡快構(gòu)建起適合我國高速公路建設(shè)實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)管理制度，在項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過程中有效融入保證金制度，以控制和降低合同風(fēng)險(xiǎn)。

第一，在建設(shè)項(xiàng)目前期招投標(biāo)階段實(shí)施投標(biāo)保證金制度，以便對投標(biāo)人的投標(biāo)行為做出承諾，按照相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章，高速公路招標(biāo)文件中必須規(guī)定，投標(biāo)方應(yīng)當(dāng)按照投標(biāo)報(bào)價(jià)的2%繳納投標(biāo)保證金。

第二，在合同簽訂前實(shí)施履約保證金制度，要求中標(biāo)方以直接繳納履約保證金、提供銀行保函或擔(dān)保書等形式提供履約擔(dān)保，并明確規(guī)定，如果中標(biāo)方不按照法律法規(guī)及合同規(guī)定與招標(biāo)方簽訂合同，則履約保證金不予退還。

第三，在公路建設(shè)項(xiàng)目開工前，實(shí)施預(yù)付款保證金制度，由業(yè)主方在某高速公路工程開工前預(yù)先支付合同價(jià)10%的工程款，鋼材、瀝青、碎石料、粉煤灰、水泥等材料預(yù)付款按照材料采購費(fèi)用的75%支付，并出具預(yù)付款保函為業(yè)主方支付預(yù)付款提供擔(dān)保責(zé)任。

第四，公路建設(shè)項(xiàng)目交工驗(yàn)收后實(shí)施保修保證金制度，該公路招標(biāo)文件明確規(guī)定，監(jiān)理方按照合同約定的10%的比例在發(fā)包方所支付的進(jìn)度款中扣除質(zhì)量保證金，直至所扣取的保證金數(shù)額恰好達(dá)到合同價(jià)的5%。

第五，在公路工程建設(shè)中實(shí)施工程保險(xiǎn)擔(dān)保制度，該高速公路發(fā)包方和承包方聯(lián)名向保險(xiǎn)公司投保工程一切險(xiǎn)、三責(zé)險(xiǎn)，發(fā)包方承擔(dān)保費(fèi)。

另一方面，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和轉(zhuǎn)移。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避雖然能從根本上消除風(fēng)險(xiǎn)因素，但卻是一種被動的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對方式，對于該高速公路工程而言，在工程可研階段規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)意味著完全否定工程，一旦工程項(xiàng)目實(shí)施，新的風(fēng)險(xiǎn)因素會不斷涌現(xiàn)，想要完全規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)幾乎不可能。風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移也就是采取積極措施削弱公路建設(shè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率，降低損失。該高速公路建設(shè)項(xiàng)目合同管理可以采取的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移措施具體見表2。

表2 該高速公路合同風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移措施

最后，高速公路建設(shè)項(xiàng)目合同管理中還應(yīng)該加強(qiáng)索賠管理，索賠也就是承包方和業(yè)主通過風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)進(jìn)行責(zé)任分配的過程。第一，工期延誤引發(fā)的索賠：由于非人為原因而造成工期延誤，業(yè)主有權(quán)向承包方索賠，該高速公路招標(biāo)文件中規(guī)定，因承包方原因?qū)е碌墓て谘诱`，必須由承包方按10 萬元/天且不超出合同價(jià)10%的標(biāo)準(zhǔn)支付逾期交付違約金。第二，施工質(zhì)量引發(fā)的索賠：高速公路承包方若未遵守施工合同規(guī)定，如原材料質(zhì)量性能不符合要求，責(zé)任期內(nèi)未完成修補(bǔ)施工等，業(yè)主有權(quán)利提出索賠要求。

5 結(jié)語

綜上所述，合同管理在高速公路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施中發(fā)揮著十分重要的作用，高速公路項(xiàng)目實(shí)施中所出現(xiàn)的大部分問題都是由于合同條款不明確、未按照合同條款執(zhí)行所引起的，無法有效發(fā)揮合同的法律效應(yīng)和約束作用。該高速公路建設(shè)項(xiàng)目包括施工方案設(shè)計(jì)、施工材料及機(jī)具設(shè)備采購、分包轉(zhuǎn)包、路基路面施工、竣工驗(yàn)收等在內(nèi)的全過程，均嚴(yán)格按照合同條款執(zhí)行，通過項(xiàng)目合同實(shí)施過程的跟蹤管理和監(jiān)督，為工程順利完工提供了保障。