葉 林， 周 寒

(中山大學(xué) 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣州 510275)

一、問題的提出

進入21世紀，城市成為資本積累、政治博弈、社會發(fā)展和全球連接的重要場域。人口、產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)要素的集聚為城市發(fā)展帶來了無限可能。集聚、差異和多元既是城市本身的特質(zhì)，也塑造了城市治理的復(fù)雜性。城市既是全球體系運作的重要節(jié)點、國家治理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和政府的管理單位，又有著自身的社會體系，并由此構(gòu)成城市治理情境的制度環(huán)境。城市治理情境的差異既來自不同歷史時期所面臨的特定城市問題，也來自基于國別的治理體制差異，更來自植根于城市內(nèi)在的社會文化體系。

正因如此，城市治理情境的差異塑造了城市發(fā)展的約束條件，進而形成城市治理的多重情境。城市治理情境如何塑造政府治理過程和城市治理結(jié)果？對于這一問題的回答，以經(jīng)濟增長為核心邏輯的城市研究成為主導(dǎo)，一方面，城市成為推動經(jīng)濟持續(xù)增長的重要動力和載體；另一方面，因經(jīng)濟增長、資本積累所帶來的城市社會分化和沖突成為城市危機產(chǎn)生的重要根源。新自由主義城市理論、增長機器理論、全球城市理論和馬克思主義城市理論，都從資本積累及其所產(chǎn)生的復(fù)雜結(jié)果出發(fā)，理解城市在不同治理體系中的作用。但增長邏輯同樣受到中央控制、組織依賴、文化傳統(tǒng)等非增長邏輯的挑戰(zhàn)。更為重要的是，城市治理邏輯的演變始終與不同時期城市問題的回應(yīng)與解決緊密關(guān)聯(lián)。從工業(yè)城市時期的集體消費品供給失衡，到市場城市的社會極化，再到全球體系下基于身份和認同的城市沖突，都呈現(xiàn)出復(fù)雜治理邏輯。

基于此，超越增長邏輯來理解城市治理具有重要意義。一方面，經(jīng)濟增長邏輯相對忽視了城市治理過程以及城市政府行為所面臨的多重治理約束。即便是追求經(jīng)濟增長，其背后的動力機制也存在差異，并受不同治理邏輯的影響；城市政府不只是要推動經(jīng)濟增長，同時還承擔(dān)國家任務(wù)并扮演多重角色。另一方面，作為研究對象的城市，其理論脈絡(luò)散落在不同學(xué)科中。盡管有研究者已經(jīng)從城市主義出發(fā)將城市治理研究分為三個階段，即基于伙伴關(guān)系的城市經(jīng)營主義的興起、基于身份和參與的城市生活互動過程、信息技術(shù)塑造下的智慧城市和個體意識的崛起[1]，但卻未能將城市治理演變的內(nèi)在邏輯聯(lián)系起來。對于城市治理邏輯的梳理不僅在于把握城市研究的主要脈絡(luò)，更為重要的是重新反思塑造城市治理的結(jié)構(gòu)性條件及其所面臨的張力。

因此，本文的主要任務(wù)是在增長邏輯及其替代解釋的基礎(chǔ)上進一步厘清城市治理的發(fā)展脈絡(luò)，并由此發(fā)現(xiàn)城市治理邏輯的復(fù)雜性及其最新轉(zhuǎn)向，具體來說，即基于城市治理的視角分析城市治理情境差異對于政府治理和國家治理的塑造。無論是增長邏輯的替代解釋還是超越城市限度的理解，都突顯了城市治理邏輯的轉(zhuǎn)向。這不僅體現(xiàn)在國家對城市治理的直接影響，更體現(xiàn)在轉(zhuǎn)型時期城市治理進程中央地間的持續(xù)互動和博弈。因此，城市治理的國家在場使得城市治理邏輯更加復(fù)雜，那么，對于城市治理邏輯的梳理和反思，既是對城市發(fā)展動力和治理過程的理解，也是在追溯城市治理風(fēng)險和危機產(chǎn)生的根源，并為理論推進提供可能。

二、 經(jīng)濟增長：城市發(fā)展的傳統(tǒng)邏輯

新自由主義城市理論的崛起源于20世紀70年代以英美為代表的資本主義國家所面臨的經(jīng)濟危機。追求經(jīng)濟增長成為新自由主義城市理論的核心邏輯，并重塑著城市治理結(jié)構(gòu)和政府角色。一方面，國家回應(yīng)危機的方式是縮減公共服務(wù)開支，放松管制。這使得建立公私合作關(guān)系成為政府參與全球競爭、實現(xiàn)公共服務(wù)供給和進行城市建設(shè)的主要機制[2]。另一方面，城市成為實現(xiàn)資本剩余最大化的理想場所，增長聯(lián)盟的出現(xiàn)使得政府角色更加豐富，城市政府的治理職能由再分配向推動增長轉(zhuǎn)變，營造良好的商業(yè)環(huán)境成為經(jīng)營城市的重要方向?；诖耍槍σ栽鲩L邏輯為主導(dǎo)的城市治理主要基于“動力機制—權(quán)力結(jié)構(gòu)—實現(xiàn)路徑”三大維度來展開討論，并成為理解城市治理邏輯的起點。

(一)動力機制：市場主導(dǎo)的城市發(fā)展

新自由主義城市的興起不僅意味著基于市場競爭的城市增長方式的回歸，更意味著城市發(fā)展的動力機制被重塑。具體來說，以資本積累最大化為主導(dǎo)的新自由主義理論直接影響著城市資源的配置方式。一方面，城市與資本的天然契合不僅在于城市集聚屬性所帶來的規(guī)模增長，更在于城市以及城市化進程為資本循環(huán)和積累提供了時空體系的支撐[3]。由此，城市本身成為實現(xiàn)資本擴張和資本流動的核心機制。與此同時，金融資本成為城市建設(shè)的重要資金來源，城市金融化則呈現(xiàn)出多樣化的特征。與美國城市建設(shè)資本來自金融市場不同，荷蘭城市金融化進程由地方官員、市政服務(wù)者、土地所有者和開發(fā)商共同塑造，以此來實現(xiàn)城市建成環(huán)境的資本收益并進行再投資[4]。中國城市的金融化進程呈現(xiàn)出國家主導(dǎo)的特征，即以中央部委、國有銀行、城投平臺、國有企業(yè)和地方政府為核心的國家體系通過放松規(guī)制、利率調(diào)整、銀行借貸和替代性的金融路徑(如關(guān)系、信任)來實現(xiàn)城市的投融資[5]。在這個意義上說，城市運作受到資本運作的支配。

另一方面，競爭性的資源分配制度形成并塑造城市政府行為和治理機制。競爭性的資源分配影響公共財政的投入方向。偏向市政的貸款政策以及政治層面的壓力，破壞或消解了城市發(fā)展的其他領(lǐng)域，比如公共投資和社會福利[6]。因此，城市為資本積累最大化服務(wù)，而非回應(yīng)社會需求?；诔杀究剂康某鞘懈偁幉呗允苟愂占睢⒐胶献骱屯恋厥褂玫日邔Τ鞘幸?guī)劃和發(fā)展產(chǎn)生影響[7]。與此同時，全球化進程使得城市競爭的尺度進一步擴大，資本形態(tài)更加豐富，技術(shù)、房地產(chǎn)和投機行為都成為城市增強其競爭力的重要支撐[8]。

因此，新自由主義城市處于動態(tài)變化中，并因其情境差異形成了城市治理的不同動力機制[9]。新自由主義城市理論不僅關(guān)注到城市與資本的關(guān)系，同時也將新自由主義視為城市治理的一種形態(tài)[10]。以資本積累為導(dǎo)向的支配邏輯構(gòu)成了城市增長的核心動力，同時也重新塑造著城市內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)。增長聯(lián)盟的出現(xiàn)維系著資本積累剩余價值的運作，并決定著城市發(fā)展的結(jié)果。

(二)權(quán)力結(jié)構(gòu)：增長聯(lián)盟的形成

城市增長機器(growth machine)理論認為，城市增長是基于土地開發(fā)而形成的精英聯(lián)盟通過不斷提升土地的交換價值來實現(xiàn)的[11]。增長機器理論的貢獻在于將權(quán)力結(jié)構(gòu)特別是將地方政府納入到增長邏輯的討論中，這也是其對新自由主義理論的推進，從治理主體的角度分析“誰在推動城市增長”，由此形成城市治理的主體。增長機器理論的基本預(yù)設(shè)是地方政府在支持并推動經(jīng)濟增長中扮演重要角色。因為地方政府需要稅收收入來維持轄區(qū)的運轉(zhuǎn)，由此地方政府與土地開發(fā)精英形成增長聯(lián)盟；同時，增長聯(lián)盟的構(gòu)成也日益多元，不僅包括地方政府和與土地緊密相關(guān)的開發(fā)公司，還包括咨詢和技術(shù)人員等專業(yè)群體對于城市開發(fā)項目的參與和指導(dǎo)[12]。

關(guān)于增長聯(lián)盟的討論從來都沒有離開過政府體系。費金在對休斯頓城市發(fā)展歷史進程的分析中發(fā)現(xiàn)，中央政府、地方政府以及增長聯(lián)盟之間的關(guān)聯(lián)處于變化中。中央政府可以繞過地方政府直接與地方聯(lián)盟合作，也會直接給地方政府以資金支持[13]。在地方層面，金融機構(gòu)被城市政府授權(quán)直接管理城市規(guī)劃項目，城市政府則通過正式制度設(shè)計來加強監(jiān)管以規(guī)避風(fēng)險進而實現(xiàn)資本收益最大化[14]。在這個意義上說，城市增長聯(lián)盟已經(jīng)超越其地方性特征，并卷入到全球資本的流動中，這也成為財政緊縮背景下城市增長聯(lián)盟的新特征。當然，也有研究指出，中國城市更新場景下的城市增長聯(lián)盟的地方政府角色已然發(fā)生改變，即在地方政府放權(quán)讓利的背景下，開發(fā)商和村民結(jié)成聯(lián)盟，進而主導(dǎo)利益的分配[15]。

經(jīng)濟危機、財政緊縮不僅構(gòu)成了增長聯(lián)盟形成的背景，也是增長聯(lián)盟形成的重要推動力，使其從直接參與城市增長項目擴展到參與更多元的城市項目中。城市增長聯(lián)盟不僅只面向城市增長項目的開發(fā)活動，同時也將彰顯城市形象、象征城市身份的項目納入增長聯(lián)盟的運作中。在這一過程中，地方政府決定地方品牌化(place branding)的時機以及誰參與到聯(lián)盟中并對發(fā)展負責(zé)[16]，但其本質(zhì)依然受到商業(yè)利益的驅(qū)動。在制造業(yè)衰退、政府面臨財政危機的背景下，文化(產(chǎn)業(yè))成為城市的一種生意[17]，其突出體現(xiàn)即政府通過補貼的方式來支持文化場所(如博物館)的運作。此外，增長聯(lián)盟還出現(xiàn)在經(jīng)濟長期衰退的收縮城市中。底特律的增長聯(lián)盟通過空間分流(urban triage)政策，將衰敗區(qū)內(nèi)部劃分為具有投資潛力區(qū)和投資風(fēng)險較大區(qū)，并對有投資收益潛力的地區(qū)予以開發(fā)，同時放棄收益率較低的地區(qū)[18]。

當然，增長機器理論也受到了來自政體理論(regime theory)的挑戰(zhàn)。在城市政體理論看來，政府組織資源有限，而非政府組織掌握著對人類社會非常重要的資源。尤其是商業(yè)組織，掌握著資本，創(chuàng)造就業(yè)和稅收[19]。城市政體理論認為是結(jié)構(gòu)上松散但目標一致的聯(lián)盟影響著城市的發(fā)展。城市政體理論與城市增長機器理論最根本的分歧在于到底是精英群體控制了城市增長還是松散的聯(lián)盟控制了城市增長。城市政體理論認為聯(lián)盟必然會存在訴求出現(xiàn)分歧的情況，而且聯(lián)盟也并不是穩(wěn)定的，會隨著公共議題和個體關(guān)注而發(fā)生改變，這就使得聯(lián)盟所掌握的資源和控制力隨城市議題而發(fā)生改變[20]。城市政體理論還認為，城市聯(lián)盟的形成不僅是出于經(jīng)濟利益的考量，還有可能是出于社區(qū)責(zé)任感。因此，其討論和談判的議題也不僅是與城市發(fā)展相關(guān)的問題，還包括社區(qū)事務(wù)以及與生活相關(guān)的事務(wù)。更為重要的是，增長聯(lián)盟引發(fā)社會失衡,因此需要從增長聯(lián)盟向權(quán)益共同體轉(zhuǎn)變，以實現(xiàn)城市公共利益[21]。無論城市增長以何種聯(lián)盟結(jié)構(gòu)出現(xiàn)，其實現(xiàn)路徑都與空間運作緊密關(guān)聯(lián)。

(三)實現(xiàn)路徑：城市空間的運作

在新自由主義成為共識的前提下，為了吸引資本流入和要素集聚，城市競爭成為常態(tài)。以市場競爭為主導(dǎo)的經(jīng)濟發(fā)展延伸到城市競爭中，包含了基于勞動力、技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素的競爭。而如何在城市競爭中保持經(jīng)濟發(fā)展的領(lǐng)先優(yōu)勢成為關(guān)鍵。城市更新(urban redevelopment)、地方營造(place making)、巨型項目(mega-projects)等空間運作成為城市發(fā)展的主要策略[22]。如果說城市增長聯(lián)盟理論為理解城市權(quán)力結(jié)構(gòu)提供了框架，以空間政策(place-based policy)為支撐的城市運作則為理解城市增長聯(lián)盟的運作提供了機制支撐。

歐洲大型城市發(fā)展項目的興起就是為了吸引投資，增強城市競爭力，促進經(jīng)濟增長，基于此，城市政府轉(zhuǎn)向支持各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者為加速資本流通提供便利[23]。城市巨型項目建設(shè)本身就被視為是以重塑經(jīng)濟、推動發(fā)展為導(dǎo)向的[24]。對于新自由主義城市來說，城市巨型項目是資本積累、推動城市增長的重要手段;對于轉(zhuǎn)型國家來說，城市巨型項目既為高速的城市化進程提供動力，也為其吸引海外投資、融入全球化進程提供支撐。國家越來越多地傾向于推動規(guī)則制定、新技術(shù)以及規(guī)范形成，而對于企業(yè)來說，由國家做背書的開發(fā)項目也能夠降低投資風(fēng)險，保證利潤回報[23]。一系列研究表明，基于空間政策而設(shè)立的各種功能區(qū)因投資和優(yōu)惠政策集聚而形成規(guī)模經(jīng)濟，由此突顯了城市發(fā)展的比較優(yōu)勢[25-26]。具體來說，空間政策與城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緊密相關(guān)，特別是當選定行業(yè)與當?shù)乇容^優(yōu)勢相契合時，更能夠提升經(jīng)濟發(fā)展效率[27]。

土地是城市發(fā)展最重要的生產(chǎn)要素，更是城市發(fā)展的空間體現(xiàn)。以土地為核心的空間運作成為地方政府經(jīng)營城市的重要機制；以經(jīng)濟增長為主導(dǎo)的治理邏輯則塑造著地方政府的土地出讓行為。這主要體現(xiàn)為地方政府通過控制土地供給和價格來降低公共產(chǎn)品投資成本并提供有吸引力的優(yōu)惠政策，以此突破來自中央政府和地方競爭所產(chǎn)生的增長約束[28]。同時，土地配置目標影響政府土地出讓行為，地理稟賦處于劣勢的城市更多地通過干預(yù)掛牌出讓過程來為投資者提供用地優(yōu)惠[29]。由此，基于土地的空間運作更加直接體現(xiàn)了制度安排本身對于城市增長的推動作用。

現(xiàn)有研究對于新自由主義的反思和批判更加深入，包括來自新自由主義理論內(nèi)部的反思，關(guān)注城市新自由主義特征在不同治理情境和治理體制下的多樣化呈現(xiàn)，更為重要的是反思因追求剩余價值最大化而產(chǎn)生的城市社會極化。已有研究發(fā)現(xiàn)，重大項目其實并沒有為當?shù)亟?jīng)濟和社會福利帶來實質(zhì)性改變，但地方政府依然在積極推進項目實施，從而將公共投資轉(zhuǎn)入私人利潤中[30-31]。地方政府在進行城市更新的過程中，既要在維持現(xiàn)有和創(chuàng)造新的剩余積累間進行選擇，也要面臨資本積累和合法性的兩難考驗[32]。因此，新自由主義只是塑造城市發(fā)展的重要力量，而非唯一動力機制；來自不同治理主體的博弈特別是央地互動以及來自外部環(huán)境的壓力成為超越增長邏輯的關(guān)鍵。

三、超越增長邏輯：城市治理的多重約束

彼得森在《城市極限》一書中提出城市政府的限度決定了其只能推動經(jīng)濟發(fā)展，主要任務(wù)在于確保財政收入；彰顯政治家自身的優(yōu)勢，推動“廣泛利益的目標”；承擔(dān)社區(qū)責(zé)任，維持社區(qū)經(jīng)濟福利[33]。但最新研究發(fā)現(xiàn)，城市政府在上級政府的財政支持下，能夠突破其自身限度來提供公共服務(wù)，回應(yīng)其選民偏好并為政黨競爭提供選民基礎(chǔ)[34]。特別是在城市競爭日趨激烈、官員晉升激勵依然延續(xù)的前提下，追求經(jīng)濟增長依然是中國地方政府治理的核心邏輯[35]。但問題在于，無論是作為國家體系下的城市政府，還是作為科層組織的城市政府，其權(quán)威分配、目標的多樣性以及組織關(guān)系的復(fù)雜性使得增長邏輯受到挑戰(zhàn)。批評者還指出中國新自由主義城市的增長是國家主導(dǎo)下的增長，因此要區(qū)分為支持國家而進行的積累和為獲取利潤而進行的積累[36]。這些研究更加明確了城市增長邏輯面臨著多重治理約束。

(一)中央控制與國家任務(wù)

垂直體系下的中央控制使得城市發(fā)展超越增長的單一邏輯，中央政府的控制與調(diào)節(jié)構(gòu)成了城市增長邏輯的制度約束。國家不僅是城市治理的制度背景，同時也是積極的參與者。一方面，解決公共政策問題、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)是中央政府積極參與城市治理的直接原因。國家的公共投資既反映了其區(qū)域管理的偏好，也是在回應(yīng)特定的國家問題，如抵御經(jīng)濟風(fēng)險、維持社會均衡和緩解城市問題[37]。

另一方面，中央控制還出于在國家層面縮小區(qū)域差距進而實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展的考量。陸銘等人的一系列研究發(fā)現(xiàn)，以控制建設(shè)用地指標、城市人口規(guī)模以及轉(zhuǎn)移支付為偏好的中央政策降低了東部地區(qū)的增長速度，并通過直接投資的方式拉高了西部的增長速度，有助于實現(xiàn)區(qū)域的均衡發(fā)展[38-40]。中央控制旨在縮小東西部差距，實現(xiàn)地區(qū)間以及不同規(guī)模城市間的均衡發(fā)展；但從經(jīng)濟效率上來說，制度上的硬約束有可能擾亂市場規(guī)律，造成整體資源的錯配，降低經(jīng)濟效率。

吳縛龍則用“國家企業(yè)家主義”(state entrepreneurialism)來概括中國城市增長與新自由主義增長機器的不同，即中國的城市不一定是為增長服務(wù)，地方政府通過規(guī)劃上的集權(quán)和市場機制來完成國家任務(wù)，加強國家權(quán)力[41]。具體來說，規(guī)劃成為“新國家空間”的體現(xiàn)，即國家試圖通過區(qū)域政策超越傳統(tǒng)的行政邊界來控制區(qū)域[42]。同時，政治引導(dǎo)、行政壓力成為中央調(diào)節(jié)央地目標的重要手段。在中央政府的指令下，地方政府不計機會成本必須執(zhí)行，以實現(xiàn)中央目標[43]。

國家任務(wù)還具有象征意義，其動機是彰顯國家的偉大事業(yè)，并成為國家建設(shè)的抓手。以索契冬奧會為例，俄羅斯中央政府繞過城市政府直接控制項目實施；企業(yè)對于城市項目的支持并不是出于經(jīng)濟原因，而是出于政治安全或者政治游說的考量[44]；地方政府積極參與城市發(fā)展項目的邏輯還在于向中央政府展示區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)的效率以及城市管理者有效動員資源來完成任務(wù)的能力[45]。因此，中央控制本身就是在多元國家治理目標中尋找均衡。國家希望通過城市群等規(guī)劃來實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部的合作，但又通過新區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等空間政策來引導(dǎo)區(qū)域之間的競爭，以此來實現(xiàn)均衡發(fā)展[46]。但是，城市治理的中央控制并不意味著地方政府的不在場，地方政府因其自身利益、回應(yīng)激烈城市競爭的需要等多重因素而與中央政府保持互動。中央與地方之間的雙向互動且持續(xù)變化加深了城市治理的復(fù)雜性?；诖耍瑥目茖咏M織內(nèi)部運作過程看，城市治理多重邏輯得以顯現(xiàn)。

(二)組織依賴與地方政府角色

政府間的相互依賴成為城市政府實現(xiàn)增長邏輯的組織約束。這種組織依賴既來自央地關(guān)系的約束，還來自科層體系內(nèi)部的風(fēng)險分擔(dān)。首先，中央政府被視為約束城市政府追求地區(qū)利益最大化的重要外部因素，主要體現(xiàn)在對中央財政的依賴程度影響了城市政府行為邏輯。研究發(fā)現(xiàn)，對中央財政依賴度高的城市政府，更有可能嚴格執(zhí)行中央保護耕地制度而不是將其用于城市土地開發(fā)，并將轉(zhuǎn)移支付資金用來維持組織正常運轉(zhuǎn)而非用于城市開發(fā)[47]。國家治理任務(wù)的轉(zhuǎn)變決定了城市治理中心工作的調(diào)整，主要體現(xiàn)在城市政府的中心任務(wù)逐漸從經(jīng)濟增長向多元化任務(wù)方向轉(zhuǎn)變；特別是對于環(huán)境保護來說，從經(jīng)濟增長向經(jīng)濟增長與生態(tài)環(huán)境保護并舉轉(zhuǎn)變，并直接影響地方治理的策略選擇。這一邏輯的轉(zhuǎn)變受到環(huán)境保護任務(wù)層層發(fā)包、考核機制以懲罰為導(dǎo)向、府際利益分配失衡等多重約束，在各種權(quán)衡之下，對于環(huán)境保護政策的落實情況存在差異，并成為一種權(quán)宜之策[48]。此外，官員的績效考核也逐漸向多元的考核標準轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)為由唯經(jīng)濟增長向經(jīng)濟增長與關(guān)注社會民生協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變[49]，推動了官員激勵結(jié)構(gòu)的變化，使得地方政府兼顧社會公平目標的實現(xiàn)。

在地方層面，城市政府本身有超越增長邏輯的考量。這種動力不僅來自地方政府追求財政收益的最大化，還來自科層體系內(nèi)部的風(fēng)險分擔(dān)。在中國，分稅制改革重塑了地方財政收入增長方式，依靠企業(yè)增值稅而產(chǎn)生的稅收風(fēng)險增大，轉(zhuǎn)向以建筑業(yè)為主要來源的營業(yè)稅，但其并沒有帶來公共服務(wù)的改善，而是主要投向維持行政部門的運轉(zhuǎn)[50]。與此同時，地方政府向經(jīng)營城市轉(zhuǎn)變不僅是由于央地關(guān)系的調(diào)整，同時還源于橫向問責(zé)制度的缺失，這使社會政策異化為地方政府實現(xiàn)財政收益最大化的重要手段[51]。

風(fēng)險分擔(dān)意味著不同層級地方政府在城市治理過程中會基于風(fēng)險理性的考量。增長邏輯已經(jīng)不足以解釋地方政府在土地開發(fā)中的行為，在國家土地制度的硬約束下，地方政府即使自身利益受損也默許基層的違規(guī)開發(fā)行為，原因就在于其依賴于基層來完成政治任務(wù)，并且需要與基層共同防范潛在的社會風(fēng)險[52]。從組織層面看，在信息不對稱、組織資源有限的前提下，為了突破組織資源限制并完成組織任務(wù)，基層政府會通過上馬資源密集型項目來實現(xiàn)短期利益，而其所產(chǎn)生的負面后果則由上級政府兜底[53]，因此，地方治理情境的差異使得城市治理邏輯更為豐富。除了科層體系內(nèi)部的復(fù)雜性外，社會壓力同樣倒逼城市政府回應(yīng)治理問題，并開始關(guān)注城市治理中的非增長議題。

(三)社會壓力與治理目標調(diào)整

增長邏輯還受到來自社會壓力的挑戰(zhàn)，使得政府開始被迫調(diào)試其政策目標以及政策選擇。有些國家政府開始通過財政補貼、規(guī)劃權(quán)下放等方式來解決城市擁擠、污染等城市問題，以實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展[54]。阿特舒勒在《巨型項目：城市公共投資變遷政治學(xué)》一書中，揭示了聯(lián)邦以及地方政府在增長、均衡和公平等多重價值偏好中做出選擇，以此來解釋城市政府由投資于推動經(jīng)濟增長的項目向投資于“無傷害”的項目轉(zhuǎn)變[55]。

研究者基于城市理論的知識生產(chǎn)，批評現(xiàn)有研究陷入了發(fā)展主義的窠臼，還將特定城市作為理論生產(chǎn)的基礎(chǔ)[56]。具體來說，隨著跨國經(jīng)濟往來日益密切，交通日益便捷高速以及信息技術(shù)飛速發(fā)展，基于文化(如信仰)的差異將會越來越多地反作用于城市間的經(jīng)濟合作。因此，基于國別差異的歷史文化視角來理解城市政府行為也為解構(gòu)增長邏輯提供了可能的方向。

城市增長邏輯的替代解釋從不同的視角回應(yīng)了以資本積累為核心的增長邏輯所不能解釋的城市治理過程(見表1)。這些替代解釋為理解資本積累邏輯為何不能在非資本主義國家奏效提供了思路。特別是中國，其城市治理既是國家體系的一部分，又處于科層體系之中，還直接與市場、社會發(fā)生緊密關(guān)聯(lián)，從這個意義來說，中國城市政府的復(fù)雜性已經(jīng)超出了現(xiàn)有城市理論的預(yù)設(shè)。而城市治理的國家轉(zhuǎn)向為超越城市限度來理解城市治理邏輯提供了新的可能。

表1 超越城市增長邏輯的內(nèi)在解釋

四、城市治理邏輯的國家轉(zhuǎn)向

無論是作為治理體制的國家制度安排，還是以央地關(guān)系為軸心的國家治理體系，國家對于城市治理的影響都更為突顯。城市治理的國家轉(zhuǎn)向源起于城市成為回應(yīng)資本主義國家治理失敗和治理危機的重要場域[57]。在轉(zhuǎn)型國家，“國家城市”主要呈現(xiàn)兩個特征，即城市治理是國家發(fā)展戰(zhàn)略的延伸和國家治理目標優(yōu)于城市治理目標[58]。城市治理的國家轉(zhuǎn)向不僅意味著中央控制對于城市增長邏輯的制度約束，更在于城市本身成為國家參與全球競爭、實現(xiàn)治理目標和治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵。因此，城市治理邏輯的國家轉(zhuǎn)向本質(zhì)上是關(guān)注國家治理體制機制如何塑造城市治理過程，其對于增長邏輯的超越在于國家權(quán)力特別是行政權(quán)力對于城市治理過程的影響。這種影響不僅在于城市經(jīng)營，更在于其在不同治理尺度上的制度安排以及空間選擇差異背后的行政分權(quán)邏輯?，F(xiàn)有研究已經(jīng)基于治理的理論視角，強調(diào)了城市治理理論向多元協(xié)同治理方向發(fā)展的趨勢，但更為重要的是，如何識別轉(zhuǎn)型城市的國家角色及其對城市治理邏輯的塑造。

(一)尺度政治與均衡發(fā)展

城市治理視角下的尺度政治(scalar politics)不只是將尺度視為基于城市規(guī)模的地理空間單元，即領(lǐng)土(territorial)意義上對于“城市—國家—區(qū)域—全球”的劃分，而是具有多重意涵，不僅指向城市治理的權(quán)力關(guān)系互動，即城市治理的政治維度，還指向作為過程的城市尺度調(diào)整和社會建構(gòu)以及既有尺度結(jié)構(gòu)對于城市治理的影響[59]。尺度政治在中國城市治理場景的集中體現(xiàn)主要有兩個面向，一方面，中央政府基于行政區(qū)劃制度而對行政級別進行調(diào)整，即行政區(qū)劃層面的尺度重構(gòu)。行政級別的提升意味著行政權(quán)力的擴張、財政資源的分配優(yōu)勢以及優(yōu)惠政策[60]；另一方面，基于特定空間的發(fā)展規(guī)劃，即特定區(qū)域的尺度調(diào)整?，F(xiàn)有研究已經(jīng)充分關(guān)注到中央政府通過戰(zhàn)略規(guī)劃等方式對于區(qū)域發(fā)展的引導(dǎo)，并將其歸為“國家尺度重構(gòu)”(state rescaling)[61]。由中央政府推動的基于區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃旨在協(xié)調(diào)多元的地方利益以實現(xiàn)更為均衡的發(fā)展。城市群不僅被視為國家治理單元，同時也是治理手段，旨在解決跨區(qū)域的城市問題，如公共管理與社會服務(wù)。新城或是新區(qū)的設(shè)立成為實現(xiàn)國家戰(zhàn)略的重要空間工具，這包含著實現(xiàn)沿海特大城市人口的合理分布、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展以及回應(yīng)住房需求等多元政策目標[62]。不難發(fā)現(xiàn)，自上而下的尺度調(diào)整服務(wù)于國家治理層面的多元目標。作為過程的尺度政治不僅包括自上而下的尺度調(diào)整，也包含自下而上的政策執(zhí)行和博弈過程，因此，尺度政治是中央與地方政府雙向互動過程。

對于地方政府來說，積極爭取以開發(fā)區(qū)、自貿(mào)區(qū)為代表的功能區(qū)的設(shè)立意味著權(quán)力自主性的增強以及行政成本的減輕[63],這也使得尺度調(diào)整成為地方政府塑造競爭優(yōu)勢并獲取資源的主要策略。尺度調(diào)整不僅來自地方政府為實現(xiàn)自身目標在縱向體系中的談判，還來自其為了消解競爭壓力而與企業(yè)、投資者和市民之間展開互動合作[64]。從更大尺度的區(qū)域?qū)用鎭碚f，中心城區(qū)和郊區(qū)碎片化的區(qū)域管理體制使得芝加哥城市交通的一體化面臨困境[65]。這意味著基于尺度意義上的空間重構(gòu)既需要回應(yīng)資本所帶來的利益分歧，還要回應(yīng)因行政區(qū)劃的權(quán)威分配而帶來的管理分割，尤其是在發(fā)展環(huán)境不確定的情況下，國家以及國家間關(guān)系深刻地影響著城市治理的路徑選擇。

(二)空間異質(zhì)與行政分權(quán)

以行政分權(quán)為導(dǎo)向的“城市—區(qū)域”治理成為央地制造空間差異的機制。國家的自主性體現(xiàn)在其通過權(quán)力的共享、轉(zhuǎn)移和再生產(chǎn)回應(yīng)并塑造空間差異。其中，特定功能區(qū)或者特定城市成為中央政府進行政策試點的重要載體。一方面，政策試驗同樣體現(xiàn)著國家與地方之間的博弈。比如，在國家新區(qū)的建設(shè)過程中，地方政府通過行政授權(quán)來獲取城市發(fā)展空間的最大化成為其爭取國家新區(qū)頭銜的最主要原因；而中央政府不僅通過控制發(fā)展規(guī)劃范圍限制了地方此類意圖，還倒逼地方政府通過政策試驗的方式來進行改革創(chuàng)新[66]。當然,另一方面，特定城市(空間)的治理具有調(diào)試性的特征，試錯本身也成為政策試驗的重要意圖。

有研究者也挑戰(zhàn)了基于國家引導(dǎo)下的空間尺度重構(gòu)的治理模式，原因在于主體間存在資源的相互依賴，通過合作網(wǎng)絡(luò)來想象國家權(quán)力對于城市發(fā)展的影響，即區(qū)域發(fā)展是不同行動主體權(quán)力互動的結(jié)果，而非由既定的權(quán)威分配決定[67]。毋庸置疑，合作治理是城市治理的未來趨勢之一，但不同治理主體的角色以及影響力還需進行明確和區(qū)分，特別是理清政府自上而下的縱向分權(quán)以及橫向賦權(quán)對于城市治理的影響。

五、 總結(jié)與評論

增長與均衡、流動與固定、領(lǐng)土化與去領(lǐng)土化之間的張力始終存在于不同歷史階段的城市治理實踐中，塑造著城市治理的復(fù)雜邏輯，推動著城市理論的創(chuàng)新。在中國，城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，城市理論的發(fā)展與演進已然呈現(xiàn)出新的特征。我們首先需要強調(diào)治理情境的多元化，關(guān)注在非增長領(lǐng)域以及衰敗地區(qū)的城市權(quán)力結(jié)構(gòu)的研究；繼而需要關(guān)注城市運作的中觀機制，即特定城市事務(wù)的發(fā)生機制，城市治理的邏輯因治理體制的差異而不同；最后，需要關(guān)注國家在城市治理中的積極角色。特別是對于轉(zhuǎn)型國家來說，城市治理本身承擔(dān)著多重任務(wù)。治理任務(wù)不僅來自經(jīng)濟增長層面的壓力，還來自回應(yīng)特定城市問題和市民需求的需要；國家體系下的城市還需要經(jīng)歷國家治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，并進行政策試驗以實現(xiàn)更為有效的治理。

無論是城市空間本身還是國家層面的空間選擇都呈現(xiàn)差異化的特征?？臻g本身的異質(zhì)性不僅來自區(qū)位、發(fā)展基礎(chǔ)、行政級別和治理規(guī)模等既有的經(jīng)濟、社會條件，同時也體現(xiàn)在行政建構(gòu)的過程中。因此，空間異質(zhì)性的行政建構(gòu)既來自國家戰(zhàn)略對于不同城市治理的想象以及偏好，同時也來自地方政府面向中央政府的談判能力和游說能力。自上而下的行政分權(quán)以及自下而上的賦權(quán)競爭既建立在空間差異的基礎(chǔ)上，也進一步塑造了空間的異質(zhì)性；既構(gòu)成了城市治理邏輯國家轉(zhuǎn)向的權(quán)力維度，也是塑造城市治理進程中央地關(guān)系的關(guān)鍵。隨著國家轉(zhuǎn)型以及市場化改革的不斷深入，制度創(chuàng)新的重要性日益突顯。以制度創(chuàng)新為驅(qū)動的城市治理能否推動城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)變以及治理變革依然有待檢驗。特別是對于特定城市空間來說，城市政府如何權(quán)衡競爭優(yōu)勢的保持與政策同構(gòu)之間的張力同樣值得關(guān)注。

超越城市限度本質(zhì)不是否認增長邏輯對于城市治理的重要意義，還要尋求理解城市治理邏輯的新變量和新趨勢。城市治理邏輯的國家轉(zhuǎn)向也不是只關(guān)注以國家為主導(dǎo)的動力機制，還要關(guān)注央地互動過程中事權(quán)的分配及其對空間差異性的塑造。本文對于城市治理邏輯的綜述，旨在超越增長邏輯來為觀察轉(zhuǎn)型中國城市發(fā)展路徑及其治理模式變遷提供可能思路。在城市治理中找回國家、在行政分權(quán)中關(guān)注事權(quán)分配成為理解城市治理過程的重要維度。特別是在區(qū)域發(fā)展成為國家戰(zhàn)略的背景下，以自貿(mào)區(qū)、示范區(qū)等為代表的特別政策區(qū)的興起拉開了城市高質(zhì)量發(fā)展的序幕，且伴隨著更為差異化的行政放權(quán)實踐，這也為從城市治理視角理解國家治理韌性以及突破現(xiàn)有體制束縛的機制靈活性提供了新思路。