孟 梅

（中國礦業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院 江蘇 徐州 221006）

淺論我國突發(fā)公共災(zāi)害事件應(yīng)急處理法律制度

孟 梅

（中國礦業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院 江蘇 徐州 221006）

近年來突發(fā)事件頻繁發(fā)生。2008年“5·12”四川省汶川特大地震，2003年的非典，2008年南方地區(qū)的冰雪災(zāi)害，2001年美國的“9·11事件”，2004年末的印度洋海嘯，近期的H1N1流感病毒，以上這些都屬于事先很難預(yù)知的突發(fā)性災(zāi)害事件，給人類造成了慘痛的悲劇。這促進(jìn)了應(yīng)急處理的產(chǎn)生和發(fā)展，應(yīng)急處理都有其實(shí)際問題，那就是在社會的多個層面都出現(xiàn)了突發(fā)性災(zāi)害事件，這就急需一個高效的處理體制來處置這樣的事件，于是產(chǎn)生了現(xiàn)代意義上的應(yīng)急處理。本文試對該制度作簡單探討。

突發(fā)公共災(zāi)害事件應(yīng)急處理立法模式

自上個世紀(jì)90年代以來，隨著突發(fā)事件應(yīng)對法、戒嚴(yán)法、國防法、防洪法、破壞性地震應(yīng)急條例等一系列既規(guī)范政府實(shí)施緊急措施又保護(hù)公民合法權(quán)益的法律法規(guī)相繼出臺，我國初步形成了一套完整的應(yīng)急處理法律體系。但是，近些年來，突發(fā)事件應(yīng)對工作實(shí)踐也存在一些問題，反映出我國現(xiàn)行應(yīng)急處理立法以及其他相關(guān)法律文件還不能完全適應(yīng)實(shí)踐需要，需要進(jìn)一步完善。

一、突發(fā)公共災(zāi)害事件的界定及社會危害

（一）突發(fā)公共災(zāi)害事件的界定。災(zāi)害指由洪水、颶風(fēng)和地震等自然原因，以及由人為技術(shù)原因所造成的生命財產(chǎn)損失。事件是指歷史上或社會上所發(fā)生的大事，亦是說，事件是因?yàn)椤按蟆倍鹫⒁獾?、公眾關(guān)注的、媒體感興趣的，進(jìn)而被列入政府危機(jī)管理和應(yīng)急處理機(jī)制視野之內(nèi)，最終導(dǎo)致對這類突發(fā)公共災(zāi)害事件進(jìn)行防治。判斷一起突發(fā)災(zāi)害事件是公是私，主要有3種意義上的標(biāo)準(zhǔn)：

（1）只要事件本身引起公眾的高度關(guān)注，就成為一種公共事件。只要被大眾，尤其是大眾媒體廣泛傳播的一種相當(dāng)普遍的公共話語與公眾議論所指向的對象，具有一種“公共”話語載體時，該災(zāi)害事件就是公共災(zāi)害事件。（2）公共權(quán)力意義上的公共災(zāi)害事件，只要事件本身與公共權(quán)力之間發(fā)生直接的聯(lián)系，尤其是形成公法關(guān)系時，事件就成了公共災(zāi)害事件。否則，無論其是否引起普遍關(guān)注，都不能成為公共災(zāi)害事件。（3）只要一起突發(fā)公共災(zāi)害事件對公共利益產(chǎn)生影響（通常是消極的、負(fù)面的影響），這種事件就成為公共災(zāi)害事件。

上述三種判斷標(biāo)準(zhǔn)之間有明顯的差異性。在很多情況下，只是以不同角度來觀察、描述、判斷突發(fā)公共災(zāi)害事件，其重疊性不可避免。在美國，突發(fā)公共災(zāi)害事件主要包括自然和人為的兩大類，如災(zāi)難和緊急事務(wù)等，也包括緊急狀態(tài)公布等。在我國根據(jù)突發(fā)事件發(fā)生的原因、機(jī)理、過程、性質(zhì)和危害對象，將突發(fā)事件分為四類：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。筆者認(rèn)為，對突發(fā)公共災(zāi)害事件的界定主要有以下幾個要件：突發(fā)性、危險性、緊迫性和不確定性。

（二）突發(fā)公共災(zāi)害事件的社會危害。突發(fā)公共災(zāi)害事件的社會危害性主要指公共災(zāi)害事件導(dǎo)致公共財產(chǎn)受損害、公共安全受威脅、公共秩序遭破壞，并最終導(dǎo)致公民福祉的減損。

1.公共財產(chǎn)的損失：突發(fā)公共災(zāi)害事件損害的公共財產(chǎn)，可能是國家財產(chǎn)，可能是集體財產(chǎn)，可能是直接的或間接的損害，或是嚴(yán)重消弱公共財產(chǎn)的運(yùn)作與增值的“行為能力”，可能還有因需要耗費(fèi)大量的防治費(fèi)用而間接地?fù)p害公共財產(chǎn)。

2.公共安全的威脅：無論是科技進(jìn)步還是制度創(chuàng)新，其動力之一就是人類社會面對自然有一種必要的安全感。必要的公共安全不僅是維系社會的重要力量，還是社會存在與發(fā)展的重要基礎(chǔ)。但是各類突發(fā)公共災(zāi)害事件的頻繁發(fā)生，破壞了社會的公共安全，使得我們總是處于一種隨時可能遭遇風(fēng)險與災(zāi)難的狀態(tài)。

3.公共秩序的破壞：社會公共秩序的意義在于通過形成比較確定的行動預(yù)期，來引導(dǎo)人們的生活生產(chǎn)行為選擇的理性化。但是，無論是自然災(zāi)害還是社會性災(zāi)害都會給公共秩序造成嚴(yán)重的后果，甚至造成失控。政府應(yīng)制定有效的應(yīng)對突發(fā)公共災(zāi)害事件的防治法規(guī)制度來維護(hù)正常的公共秩序，或恢復(fù)遭破壞的公共秩序。

二、各國應(yīng)對突發(fā)性災(zāi)害的機(jī)制與舉措

目前，在世界各國，有許多政府部門、學(xué)術(shù)團(tuán)體和專門機(jī)構(gòu)從事應(yīng)對各種突發(fā)性災(zāi)害的預(yù)防、監(jiān)測、預(yù)報和識別等方面的工作，并形成了行之有效的應(yīng)急決策機(jī)制和相應(yīng)的一系列舉措。

（一）政府的危機(jī)管理機(jī)制。在處理突發(fā)性災(zāi)害的實(shí)踐中，政府的管理活動尤為重要，就是所謂的危機(jī)管理。很多國家都制定了危機(jī)管理法案，一旦發(fā)生危機(jī)，馬上成立危機(jī)處理委員會或相應(yīng)的臨時機(jī)構(gòu)，一些國家在中央政府一級成立了處理危機(jī)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，并賦予這些機(jī)構(gòu)特定的權(quán)力和資源。各國政府都形成了獨(dú)具特色的解決方法，并建立了相應(yīng)的運(yùn)作系統(tǒng)。例如，美國于1979年成立的聯(lián)邦危機(jī)管理局（FEMA），是一個完全獨(dú)立的組織，其職責(zé)就是運(yùn)用各種減緩、預(yù)防、回應(yīng)和恢復(fù)等手段管理各種人為的和自然的突發(fā)性災(zāi)害；在緊急狀態(tài)下聯(lián)邦危機(jī)管理局的權(quán)力甚至比總統(tǒng)和國會還大，可以終止法律、沒收財產(chǎn)、中斷交通系統(tǒng)，遷移居民，可以在未得到任何批準(zhǔn)的情況下逮捕和拘留公民。

當(dāng)然，處理危機(jī)的核心還是危機(jī)決策中樞機(jī)構(gòu)。決策中樞機(jī)構(gòu)能不能在短時間內(nèi)做出反應(yīng)、做出反應(yīng)的方式以及領(lǐng)導(dǎo)、指揮危機(jī)管理工作的過程，是衡量一個國家危機(jī)管理水平的主要因素。當(dāng)發(fā)生全國性的危機(jī)情況時，在美國，危機(jī)管理的決策中樞由總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國家安全委員會委員、國務(wù)卿、國防部長等組成；在俄羅斯，決策中樞由總統(tǒng)、國家安全秘書、緊急情況部長、內(nèi)務(wù)部長、國防部長等組成。

緊急狀態(tài)下處理突發(fā)性災(zāi)害的關(guān)鍵在于政府對各種國家資源的有效協(xié)調(diào)利用，并使國家各個相關(guān)部門統(tǒng)一行動。如美國在應(yīng)對突發(fā)性的恐怖活動所造成的災(zāi)害時，成立了政策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，即“政府有關(guān)部門處理恐怖活動對策委員會”，這個機(jī)構(gòu)由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，由國家安全會議、聯(lián)邦調(diào)查局、中央情報局、國防部、聯(lián)合參謀部、財政部、交通部、司法部等部門的人員組成。一旦政策確定，則由各個部門分頭執(zhí)行。

有些國家的政府有時還成立臨時機(jī)構(gòu)，例如英國政府曾經(jīng)為處理球迷騷亂成立了“緊急內(nèi)閣委員會”。這種臨時設(shè)置的機(jī)構(gòu)，可以作為政府應(yīng)對突發(fā)性災(zāi)難的補(bǔ)充機(jī)構(gòu)而發(fā)揮特別的作用。

（二）立法保障機(jī)制。從世界范圍來看，在應(yīng)對突發(fā)性災(zāi)害的時候，國家立法起著很重要的作用。一方面，立法保障了政府及各部門在緊急狀態(tài)時期行使緊急權(quán)力，使緊急權(quán)有法可依；另一方面，國家立法制定相應(yīng)的具體法律措施來應(yīng)對各種突發(fā)性災(zāi)害。

為嚴(yán)格規(guī)范在緊急狀態(tài)時期政府對緊急權(quán)力的行使，大多數(shù)國家在憲法中規(guī)定了緊急狀態(tài)制度，給政府的行政緊急權(quán)力劃定明確的憲法界限（如印度憲法、德國聯(lián)邦基本法等。從內(nèi)容來看，德國聯(lián)邦基本法的規(guī)定比較全面）；有的國家制定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法來詳細(xì)規(guī)范在緊急狀態(tài)時期政府與公民之間的關(guān)系，以保障政府在緊急狀態(tài)下充分、有效地行使行政緊急權(quán)力，同時又很好地限制政府的行政緊急權(quán)力，以保障公民不因緊急狀態(tài)的發(fā)生而使一些基本的憲法權(quán)利遭到侵害（如法國《緊急狀態(tài)法》規(guī)定部長會議宣布緊急狀態(tài)，內(nèi)政部長可以命令關(guān)閉緊急狀態(tài)區(qū)域的劇場、酒店和公共場所，還規(guī)定了軍事法庭受理有關(guān)的重罪或者輕罪案件）。

另外，國家還可以通過立法制定相應(yīng)的法律措施來應(yīng)對突發(fā)性災(zāi)害。以國外預(yù)防傳染病的立法為例，俄羅斯制定了《聯(lián)邦公民衛(wèi)生流行病防疫法》；韓國有《傳染病預(yù)防法》，并且還對某些危害嚴(yán)重的傳染病進(jìn)行專項(xiàng)立法加以防治，主要包括《結(jié)核病預(yù)防法》、《后天性免疫系統(tǒng)缺失癥預(yù)防法》、《寄生蟲疾病預(yù)防法》等，每部法律含有各自的實(shí)施細(xì)則。顯然，國外關(guān)于傳染病的這些立法，對于預(yù)防突發(fā)性傳染病帶來的災(zāi)難，提供了有力的應(yīng)對機(jī)制，并可以及時準(zhǔn)確地把災(zāi)難性的后果控制在最低限度。

（三）新聞媒體的積極介入。國外尤其是發(fā)達(dá)國家的新聞媒體在突發(fā)性災(zāi)害中往往能積極地發(fā)揮作用，一方面及時介入突發(fā)性事件，將事件的真相向民眾作權(quán)威性的公布，向民眾提供危險預(yù)警，提供防治知識，滿足民眾對突發(fā)性事件的知情權(quán)，使信息盡可能透明化；另一方面，大力宣傳政府的政策，促使突發(fā)性災(zāi)害得到及時有效的解決以盡快恢復(fù)正常的生活秩序。媒體把政府的政策，巧妙地轉(zhuǎn)換成公眾的日常行為規(guī)則，既詮釋了政府的政策，又引導(dǎo)了公眾的日常行為，對危機(jī)的解決起到了積極作用。

（四）國際間的合作與交流。許多突發(fā)性災(zāi)害所產(chǎn)生的影響不再局限于一個國家，諸如環(huán)境問題、疫病、國際恐怖主義等引發(fā)的突發(fā)性災(zāi)難，其全球性風(fēng)險日益增加。因此，在應(yīng)對突發(fā)性災(zāi)害的過程中，加強(qiáng)國際間的人員合作和科技交流顯得日益重要，這也有助于突發(fā)性災(zāi)害的解決。

（五）對民眾的危機(jī)教育。突發(fā)性災(zāi)害的突然性、嚴(yán)重性以及不可預(yù)料性很容易引起民眾的心理恐慌和手足無措。為此，在平時加強(qiáng)對國民的危機(jī)教育，增強(qiáng)防范危機(jī)的意識就顯得十分的必要和迫切。日本是個自然災(zāi)害較多的國家，在這方面做得比較成功。

三、我國突發(fā)公共災(zāi)害事件應(yīng)對法的立法模式

（一）目標(biāo)模式。應(yīng)急管理立法的目標(biāo)模式，是指一國立法機(jī)關(guān)按照自己的目的對應(yīng)急管理法所設(shè)定的一種理想效果，是應(yīng)急管理法價值取向的法律化。應(yīng)急管理法主要有兩種目標(biāo)模式：一是效率模式，一是權(quán)利保障模式。

從我國應(yīng)對突發(fā)事件的現(xiàn)狀來看，如果應(yīng)急管理法采取側(cè)重于控制、限制行政機(jī)關(guān)的應(yīng)急權(quán)力的權(quán)利保障模式，則將難以達(dá)到迅速克服危機(jī)，恢復(fù)社會常態(tài)的目的。危機(jī)事件的特點(diǎn)決定了行政機(jī)關(guān)的決策方式不同于常規(guī)狀態(tài)下的決策方式。必須擁有強(qiáng)大的自由裁量權(quán)，憑借判斷、直覺進(jìn)行創(chuàng)造性的、非程序化的決策，而不是在常規(guī)條件下的依習(xí)慣、特定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行程序化的決策。如果應(yīng)急管理法過于強(qiáng)調(diào)控制、限制行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，則勢必將導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)無法果斷決策、貽誤應(yīng)急時機(jī)的后果。因此，從有效應(yīng)對危機(jī)角度而言，我國的應(yīng)急管理法似乎應(yīng)選擇效率模式。但是，決定選擇效率模式，片面強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的緊急權(quán)力，則可能直接忽視公民權(quán)益的保護(hù)，甚至還可能導(dǎo)致以極大的、不必要的公民權(quán)益的犧牲作為恢復(fù)社會正常秩序的代價。

可見，我國應(yīng)急管理法的目標(biāo)模式既不能完全選擇效率模式，忽視對行政緊急權(quán)力的控制和對公民權(quán)益的保護(hù)，也不能完全選擇權(quán)利保障模式，忽視提高行政機(jī)關(guān)處置突發(fā)事件的效率。而應(yīng)在對各種有關(guān)應(yīng)急管理的制度和規(guī)范的設(shè)計(jì)上，盡可能做到二者兼顧，定位于介于二者之間的混合模式。

（二）法體模式。應(yīng)急管理立法的法體模式是一國立法者對應(yīng)急管理法總體風(fēng)格特征的選擇，具體包括條文體系編排、適用范圍和制度結(jié)構(gòu)等方面的設(shè)計(jì)和安排。應(yīng)急管理法的法體模式主要有三種：一是統(tǒng)一法典模式，如美國、加拿大、南非、土耳其、俄羅斯、芬蘭、孟加拉、英國等；二是單行法律法規(guī)模式，如印度、德國、日本、韓國、法國、尼泊爾等；三是無獨(dú)立應(yīng)急管理法而完全與正常狀態(tài)下的法律和法規(guī)相混合模式。

目前，隨著突發(fā)事件應(yīng)對法的出臺，我國實(shí)際上是屬于第一種模式，即采用統(tǒng)一立法與單行立法相結(jié)合的模式。以單行的法律、法規(guī)形式規(guī)定某種應(yīng)急管理及其應(yīng)對措施的優(yōu)勢在于：（1）制定相對簡單，出臺及時，可以暫時避開某些難題或研究不成熟的問題；（2）針對性強(qiáng)，能及時應(yīng)對某類特殊的突發(fā)事件；（3）突出了不同應(yīng)急管理及其應(yīng)對措施的特點(diǎn)，使每類應(yīng)急管理及其應(yīng)對措施的規(guī)定較為細(xì)致、詳盡。但單行的法體模式也存在許多局限：（1）肢解了行政機(jī)關(guān)應(yīng)對各類應(yīng)急管理的共性；（2）以某一種應(yīng)急管理為調(diào)整對象來制定單行的法律、法規(guī)，立法將難以涵蓋、窮盡所有應(yīng)急管理的種類?？朔鲜鼍窒扌缘姆绞奖闶且云毡樾栽瓌t規(guī)定和一般性程序制度要求相結(jié)合，進(jìn)行最大限度的涵蓋，即采用統(tǒng)一立法的法體形式。我國突發(fā)事件應(yīng)對法的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國以突發(fā)事件應(yīng)對法為基本法，以各行業(yè)、各領(lǐng)域的單行應(yīng)急法為補(bǔ)充的應(yīng)急管理法律體系初步形成。

（三）制度模式

應(yīng)急管理法的制度模式可以有兩條設(shè)計(jì)主線：—是以突發(fā)事件的發(fā)生、發(fā)展過程為制度設(shè)計(jì)的主線；二是以應(yīng)急管理的機(jī)制為制度設(shè)計(jì)的主線。從當(dāng)今已制定統(tǒng)一應(yīng)急管理法的國家來看，有的國家側(cè)重于前者，如加拿大1985年的《緊急狀態(tài)法》。而俄羅斯2001年的《聯(lián)邦緊急狀態(tài)法》則側(cè)重于后者。我國突發(fā)事件應(yīng)對法則是將這兩條主線有機(jī)結(jié)合，具體而言，包括以下主要制度：一是突發(fā)事件的管理體制；二是突發(fā)事件的預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備制度；三是突發(fā)事件的監(jiān)測和預(yù)警制度；四是應(yīng)急管理的社會支持制度；五是突發(fā)事件的應(yīng)急處置制度；六是事后恢復(fù)與重建制度。

孟梅（1976—），女，江蘇徐州人，中國礦業(yè)大學(xué)2008級經(jīng)濟(jì)法學(xué)碩士研究生，徐州市廣播電視大學(xué)，講師，從事經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究。