孫國(guó)玉 陳雷

摘? ?要：新冠疫情在全球的爆發(fā)除了引發(fā)公共衛(wèi)生事件之外，也給全球農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)帶來(lái)了恐慌和波動(dòng)。為了應(yīng)對(duì)新冠疫情在供需和價(jià)格等方面的影響，2000年上半年以來(lái)許多國(guó)家都推出了應(yīng)對(duì)措施?；诖耍瑢?duì)全球這輪密集的農(nóng)業(yè)食品政策進(jìn)行了歸納梳理，可作為我國(guó)完善農(nóng)業(yè)和食品應(yīng)急預(yù)案的政策參考，同時(shí)也會(huì)對(duì)我國(guó)中長(zhǎng)期如何把握農(nóng)業(yè)食品政策重點(diǎn)具有一定的啟示意義。

關(guān)鍵詞：新冠疫情;國(guó)際農(nóng)業(yè);食品;應(yīng)對(duì)政策

中圖分類號(hào)：F420? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2021）14-0001-05

一、新冠疫情對(duì)全球農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)的影響

新冠肺炎疫情在全球爆發(fā)給全球農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)帶來(lái)了一定程度的影響，這些影響主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)的供給側(cè)、需求側(cè)和價(jià)格波動(dòng)等方面。

（一）從供給側(cè)分析

從供給側(cè)而言，疫情的影響主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。（1）影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)收割。為了防控疫情而采取的隔離和封鎖措施導(dǎo)致一些國(guó)家農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力短缺，特別是在季節(jié)性勞動(dòng)力需求的高峰期。例如，歐盟內(nèi)部實(shí)施的旅行禁令以及申根區(qū)的關(guān)閉，使得歐洲國(guó)家水果和蔬菜行業(yè)的可用勞動(dòng)力不足。（2）影響到糧食和食品的物流運(yùn)輸，使供應(yīng)環(huán)節(jié)運(yùn)轉(zhuǎn)不暢。（3）一些國(guó)家采取出口限制措施，影響到國(guó)際市場(chǎng)部分糧食的供應(yīng)。

（二）從需求側(cè)分析

從需求側(cè)而言，疫情的影響主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。（1）疫情使得消費(fèi)者出于健康考慮減少了外出就餐，疫情造成經(jīng)濟(jì)低迷也削弱了消費(fèi)者外出就餐的經(jīng)濟(jì)能力，這使得餐飲等食品服務(wù)業(yè)的業(yè)務(wù)急劇下降。（2）需求自線下轉(zhuǎn)到線上。疫情肆虐期間，消費(fèi)者對(duì)飯店、旅館和學(xué)校的需求急劇下降，而對(duì)超市和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的需求激增，特別是生鮮電商和外賣買菜業(yè)務(wù)量急劇上升，甚至出現(xiàn)了員工不足的情況。京東七鮮、美團(tuán)買菜、永輝超市等公司紛紛發(fā)出“借調(diào)令”，以兼職方式解決“用工荒”[1]。

（三）食品價(jià)格出現(xiàn)短期波動(dòng)

一是恐慌性采購(gòu)和囤積促使國(guó)際部分主糧價(jià)格短期上漲。受新冠疫情影響，國(guó)際市場(chǎng)上部分糧食價(jià)格一季度上漲。2020年3月，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織全稻物價(jià)指數(shù)（FAO All Rice Price Index）連續(xù)3個(gè)月上升，較2月份上漲1.7%，較2019年3月上漲4.7%[2]。對(duì)新冠疫情的擔(dān)憂疊加季節(jié)性緊缺的影響引發(fā)了一些國(guó)家的大米采購(gòu)潮，其中價(jià)格漲幅最大的是越南大米。越南2020年3月25日暫時(shí)停止了新的大米出口合同，并對(duì)該國(guó)的供應(yīng)狀況和出口政策進(jìn)行重新評(píng)估。這一舉措帶動(dòng)了泰國(guó)大米價(jià)格的上漲，而泰國(guó)糧食價(jià)格原本就受到干旱和淡季的支撐。詳見(jiàn)表1。

二是需求銳減推動(dòng)部分高消費(fèi)類食品價(jià)格下跌。例如，在日本，由于外國(guó)游客減少以及宴會(huì)等活動(dòng)取消，屬于高消費(fèi)肉類的和牛需求大幅下降，導(dǎo)致和牛價(jià)格下跌[3]。據(jù)日本觀光廳發(fā)布的數(shù)據(jù)，2020年4月份單月訪日游客不足萬(wàn)人，為自1964年開(kāi)始該項(xiàng)統(tǒng)計(jì)以來(lái)的首次[4] 。作為日本和牛消費(fèi)的晴雨表，截至2020年6月24日，日本東京6月“肉類批發(fā)市場(chǎng)優(yōu)等和牛均價(jià)”與去年同期相比價(jià)格下跌了兩成，跌至每公斤1 864日元，大約相當(dāng)于人民幣每0.5公斤60元，連續(xù)4個(gè)月跌破每公斤2 000日元這一整數(shù)關(guān)口，低迷表現(xiàn)創(chuàng)近5年之最[5]。

（四）貧困人口和弱勢(shì)群體面臨糧食供應(yīng)問(wèn)題

新冠疫情影響到世界上的貧困人口。一是因?yàn)樾鹿谝咔榭赡軐?dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)衰退，降低貧困人口的收入，削弱貧困人口的購(gòu)買能力，進(jìn)而給這部分人帶來(lái)糧食問(wèn)題;二是疫情導(dǎo)致貧困國(guó)家的供應(yīng)鏈中斷。

二、各國(guó)針對(duì)新冠疫情的農(nóng)業(yè)及食品政策

鑒于新冠疫情對(duì)農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)的上述影響，一些國(guó)家有針對(duì)性地推出了多種應(yīng)對(duì)政策，以保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保障本國(guó)糧食供應(yīng)、保持糧食價(jià)格穩(wěn)定。

（一）政策工具

總體而言，這些措施工具可分為以下幾類。

1.對(duì)于主要基礎(chǔ)糧食采取出口限制。自2020年3月下旬以來(lái)，出于對(duì)新型冠狀病毒肺炎疫情的擔(dān)憂，獨(dú)聯(lián)體地區(qū)和東南亞等約有十幾個(gè)國(guó)家在糧食和食品出口方面采取了臨時(shí)性的緊急政策措施，以確保國(guó)內(nèi)供應(yīng)充足，防止國(guó)內(nèi)主食價(jià)格上漲，主要涉及大米和小麥等主要基礎(chǔ)糧食。這些措施包括禁止主要糧食出口，或是對(duì)出口進(jìn)行限額。隨著緊急狀態(tài)的結(jié)束，目前已經(jīng)有部分國(guó)家結(jié)束出口禁令或者是配額限制，見(jiàn)表1。

2.鼓勵(lì)進(jìn)口。部分國(guó)家為了鼓勵(lì)糧食進(jìn)口采取了如下措施：直接安排糧食進(jìn)口以增加庫(kù)存，例如，菲律賓對(duì)小麥、玉米等主糧免征糧食進(jìn)口關(guān)稅;對(duì)糧食進(jìn)口給予補(bǔ)貼，如格魯吉亞。詳見(jiàn)表2。

3.價(jià)格干預(yù)。在美洲和非洲，有多個(gè)國(guó)家針對(duì)主食采取設(shè)定價(jià)格上限的限價(jià)措施以穩(wěn)定糧食的市場(chǎng)銷售價(jià)格。此外，還有國(guó)家提高糧食的農(nóng)場(chǎng)價(jià)格。例如，馬拉維將玉米的農(nóng)場(chǎng)價(jià)格從上年的每公斤180馬拉維克瓦提高到200馬拉維克瓦，由該國(guó)辦國(guó)營(yíng)機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)公司（ADMARC）按照該價(jià)格采購(gòu)玉米。而在亞洲，日本政府則針對(duì)高消費(fèi)食材和牛采取穩(wěn)定價(jià)格的措施，以幫助和牛行業(yè)度過(guò)困難期。詳見(jiàn)表3。

4.增加并釋放國(guó)家儲(chǔ)備穩(wěn)定糧食供應(yīng)。部分國(guó)家增加或動(dòng)用國(guó)家儲(chǔ)備糧以保證新冠疫情期間的糧食供應(yīng)。例如，薩爾瓦多等國(guó)增加了國(guó)家儲(chǔ)備糧采購(gòu);而尼日利亞和烏干達(dá)等國(guó)則將糧食分配給弱勢(shì)群體;俄羅斯等國(guó)也向國(guó)內(nèi)市場(chǎng)出售糧食以保證市場(chǎng)糧食供應(yīng)充足。詳見(jiàn)表4。

5.促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，一些國(guó)家的焦點(diǎn)主要放在增加農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力方面。雖然歐美一些發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度較高，但在農(nóng)忙季節(jié)仍需要一定數(shù)量的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力。例如，德國(guó)2020年4月宣布在嚴(yán)格防控條件下以有限的方式重新開(kāi)放季節(jié)性農(nóng)業(yè)工人入境，與此同時(shí)，還在當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)招收工人，以滿足同年5月底前對(duì)100 000名農(nóng)業(yè)工人的需求。

（二）政策分析和效果

1.就此次疫情的性質(zhì)而言，這是一場(chǎng)全球性的公共衛(wèi)生事件。在新冠疫情發(fā)生之前，國(guó)際糧食供應(yīng)總體而言相對(duì)充足，從基本面而言糧食是有保障的。因此，疫情帶來(lái)的恐慌情緒以及由此帶來(lái)的囤積行為是短期的，只要應(yīng)對(duì)得當(dāng)，應(yīng)該不會(huì)演變成國(guó)際性的糧食危機(jī)。此輪密集出臺(tái)的農(nóng)業(yè)食品政策主要是由新冠疫情這一突發(fā)公共衛(wèi)生事件驅(qū)動(dòng)的。

2.從目標(biāo)來(lái)看，上述政策的主要目標(biāo)是保障本國(guó)國(guó)內(nèi)的糧食和食品供應(yīng)、保證本國(guó)弱勢(shì)群體獲得糧食、穩(wěn)定糧食市場(chǎng)價(jià)格，以及促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。通過(guò)這些保障糧食生產(chǎn)和糧食安全的措施來(lái)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和民心穩(wěn)定。其特點(diǎn)是保國(guó)內(nèi)、保供應(yīng)。

3.這一輪糧食和食品政策多數(shù)屬于短期政策，政策的時(shí)間期限多在3個(gè)月至1年。目前已經(jīng)有部分國(guó)家取消應(yīng)急措施，還有部分國(guó)家將取消的時(shí)間限制設(shè)置在2020年年底。這些短期政策具有應(yīng)急的特點(diǎn)，主要針對(duì)市場(chǎng)的短期投機(jī)行為和異常情況。而中長(zhǎng)期來(lái)看，糧食政策的走向?qū)⑷Q于疫情的發(fā)展、公共健康衛(wèi)生體系的完善，以及食品安全體系的韌性。

4.從政策效果來(lái)看，各國(guó)的措施對(duì)于平抑短期價(jià)格波動(dòng)、穩(wěn)定糧食供應(yīng)發(fā)揮了一定的作用。2020年2月和3月國(guó)際大米價(jià)格呈上漲態(tài)勢(shì)，但至同年6月底，大米價(jià)格已經(jīng)有所回落。在糧食和食品價(jià)格漲勢(shì)回落趨于平穩(wěn)之后，一些國(guó)家鑒于應(yīng)急管理狀態(tài)結(jié)束也結(jié)束了出口配額和出口禁令。例如，柬埔寨政府宣布從2020年5月20日起取消白米和水稻的出口禁令;哈薩克斯坦則從2020年6月1日起取消對(duì)小麥和面粉的出口限制。

5.此輪國(guó)際糧食和食品政策中存在跟風(fēng)行動(dòng)，未來(lái)應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作。此次短期波動(dòng)中，有的大米出口大國(guó)單方面采取出口限制等行動(dòng)，在面臨危機(jī)存在恐慌的情況下，引起十幾個(gè)國(guó)家采取類似舉動(dòng)。政策上的跟風(fēng)使得國(guó)際糧食市場(chǎng)恐慌加劇，這種情況如果處理不當(dāng)就有可能帶來(lái)糧食危機(jī)。在這一問(wèn)題上已有前車之鑒。例如，導(dǎo)致2007—2008年發(fā)生的全球糧食危機(jī)的因素之一便是出口限制帶來(lái)的貿(mào)易沖擊。

三、疫情及國(guó)際農(nóng)業(yè)和食品應(yīng)對(duì)政策對(duì)中國(guó)的啟示

此次突發(fā)疫情提醒我們應(yīng)保持憂患意識(shí)，加強(qiáng)我國(guó)糧食和食品系統(tǒng)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件的韌性，做好農(nóng)業(yè)和食品政策應(yīng)急預(yù)案，保證在風(fēng)險(xiǎn)和意外沖擊之下我國(guó)的糧食和食品系統(tǒng)依然能夠穩(wěn)定運(yùn)行。

根據(jù)此次疫情中農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)受到?jīng)_擊的情況，以及各國(guó)的政策應(yīng)對(duì)，我們可以看到，這些短期政策針對(duì)的具體問(wèn)題也是中長(zhǎng)期需要加強(qiáng)和完善的領(lǐng)域。短期的應(yīng)急政策和中長(zhǎng)期的政策應(yīng)相輔相成，要通過(guò)中長(zhǎng)期政策發(fā)展我國(guó)的農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)，才能從根本上夯實(shí)我國(guó)的農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)基礎(chǔ)，增強(qiáng)糧食系統(tǒng)實(shí)力，實(shí)現(xiàn)行業(yè)的可持續(xù)強(qiáng)勁發(fā)展，從而在應(yīng)急情況下游刃有余。未來(lái)我們?cè)谡呱蠎?yīng)注意把握好以下幾點(diǎn)。

（一）應(yīng)牢牢把握糧食安全的主動(dòng)權(quán)

在此次疫情中，各國(guó)政府的農(nóng)業(yè)和食品政策均突顯出糧食安全的重要性，這些政策均強(qiáng)調(diào)要保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保證糧食供應(yīng)。

就我國(guó)而言，正如習(xí)近平總書(shū)記深刻指出的，保障國(guó)家糧食安全是一個(gè)永恒課題，任何時(shí)候這根弦都不能松。此次疫情中，我國(guó)有足夠的能力保障糧食供應(yīng)、糧價(jià)穩(wěn)定，這得益于我國(guó)多年以來(lái)在政策上對(duì)農(nóng)業(yè)的重視和扶持。2019年我國(guó)的糧食產(chǎn)量為66 384.34萬(wàn)噸（13 277億斤），連續(xù)五年保持在13 000億斤以上。

從糧食的角度看，我國(guó)三大主糧自給率高，儲(chǔ)備、庫(kù)存充裕，我國(guó)糧食進(jìn)口只占我們國(guó)內(nèi)消費(fèi)量的2%左右[6]。充足的糧食產(chǎn)量可使得一個(gè)國(guó)家在災(zāi)害及疫情等緊急事件發(fā)生時(shí)有充足的糧食供應(yīng)來(lái)保證國(guó)民的吃飯問(wèn)題，有足夠的儲(chǔ)備來(lái)平抑糧食市場(chǎng)的短期波動(dòng)，從而化解恐慌情緒，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

（二）應(yīng)統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)，在國(guó)際市場(chǎng)把握一定的主動(dòng)權(quán)

在此次疫情中，各國(guó)在糧食和食品進(jìn)出口政策上均有所調(diào)整，導(dǎo)致國(guó)際糧食市場(chǎng)出現(xiàn)短期供求和價(jià)格波動(dòng)。就我國(guó)而言，我國(guó)在國(guó)際市場(chǎng)上應(yīng)扮演什么樣的角色以及如何協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)亦值得思考。對(duì)此，筆者認(rèn)為應(yīng)把握以下幾點(diǎn)。

一是要“以我為主”，將國(guó)內(nèi)的糧食和食品需求與國(guó)際進(jìn)出口有機(jī)結(jié)合，從我國(guó)的糧食和食品需求結(jié)構(gòu)出發(fā)，讓糧食進(jìn)出口服務(wù)于我國(guó)的糧食需求，服務(wù)于我國(guó)的農(nóng)業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需要。即便是在豐年時(shí)期，也要考慮在國(guó)際市場(chǎng)開(kāi)展適當(dāng)?shù)倪M(jìn)口活動(dòng)，保持我國(guó)對(duì)于國(guó)際市場(chǎng)的影響力。

二是要做好國(guó)際市場(chǎng)監(jiān)測(cè)，并對(duì)未來(lái)形勢(shì)做恰當(dāng)?shù)脑u(píng)估和預(yù)測(cè)。同時(shí)，加強(qiáng)與國(guó)際組織和其他國(guó)家的合作，通過(guò)政策協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)政策雙贏。

三是要做好農(nóng)業(yè)品牌建設(shè)，增強(qiáng)在國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。應(yīng)培育一些有實(shí)力的糧商，鼓勵(lì)其做好農(nóng)業(yè)品牌，逐漸擴(kuò)大并保持我國(guó)的優(yōu)質(zhì)及特色產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)的影響力和競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和食品產(chǎn)業(yè)鏈的韌性

在新冠疫情中，農(nóng)業(yè)和食品供應(yīng)鏈一度受到較大干擾，因?yàn)閺耐恋氐讲妥?，這中間要經(jīng)過(guò)一系列環(huán)節(jié)。應(yīng)梳理農(nóng)業(yè)和食品產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)，打造穩(wěn)健運(yùn)行的糧食供應(yīng)體系，從而增強(qiáng)糧食和食品體系的韌性，提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力。其一，要保持物流暢通。例如，此次疫情中我國(guó)為農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸開(kāi)設(shè)“綠色通道”的做法保證了供應(yīng)鏈的穩(wěn)定。其二，中長(zhǎng)期來(lái)看應(yīng)改善食品和糧食倉(cāng)儲(chǔ)管理，平衡供應(yīng)和需求，增加糧食系統(tǒng)的抗擊沖擊的韌性，并減少食品損失和浪費(fèi)。其三，應(yīng)做好突發(fā)情況下的糧食供應(yīng)應(yīng)急預(yù)案。

（四）推動(dòng)農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展

如今，數(shù)字化浪潮已席卷全球，此次疫情或成為農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的一個(gè)契機(jī)。我們可以通過(guò)政策鼓勵(lì)數(shù)字技術(shù)在農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)發(fā)揮更大的作用。例如，在產(chǎn)銷方面通過(guò)數(shù)字化實(shí)現(xiàn)產(chǎn)銷直供，以減少農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)的中間環(huán)節(jié)，直接對(duì)接農(nóng)戶和消費(fèi)者，給雙方都帶來(lái)最直接的實(shí)惠。其次，通過(guò)數(shù)字化優(yōu)化農(nóng)業(yè)流程和調(diào)度，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)及時(shí)收集訂單、優(yōu)化配送、倉(cāng)儲(chǔ)等，從而在一定程度上減少食物浪費(fèi)，并實(shí)現(xiàn)糧食和食品在更廣闊地區(qū)的供需平衡。

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