廣東省環(huán)境科學(xué)研究院 丘曉彤

在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中，涉氣企業(yè)無疑是大氣污染投訴的首要投訴對(duì)象。近年來，涉氣企業(yè)的廢氣排放已達(dá)標(biāo)準(zhǔn)，但群眾仍聞到味道而投訴不斷的“達(dá)標(biāo)擾民”現(xiàn)象愈來愈多，已成為當(dāng)前環(huán)境信訪矛盾防范化解工作中難題，需引起高度重視。

一、廣東省涉氣環(huán)境矛盾現(xiàn)狀

從2014年至2020年廣東省信訪投訴總量及大氣污染投訴量變化變化趨勢(shì)來看，在2014年到2018年，廣東省信訪投訴總量和大氣污染投訴量均呈急劇上升的態(tài)勢(shì)，在2018年達(dá)到頂峰后得到遏制，近兩年來環(huán)境信訪投訴總量和群體性事件數(shù)量實(shí)現(xiàn)了“雙降”。

但與此同時(shí)，大氣污染投訴仍居高位，是環(huán)境信訪投訴的主要類型，年度投訴量長期維持在10萬件左右，占環(huán)境信訪投訴總量的四成以上。

在廣東省強(qiáng)化監(jiān)管、從嚴(yán)執(zhí)法的背景下，政府部門以排放標(biāo)準(zhǔn)為抓手，懲治整改了一大批超標(biāo)排放的工業(yè)企業(yè)，已有許多工業(yè)園區(qū)經(jīng)過升級(jí)改造、達(dá)標(biāo)排放后，周邊信訪投訴平息的成功案例。但隨著企業(yè)廢氣達(dá)標(biāo)排放，執(zhí)法監(jiān)管部門失去了執(zhí)法依據(jù)，而周邊群眾在持續(xù)投訴下卻難以在短時(shí)間內(nèi)見到成效，企業(yè)在投入大量資金改造的情況下仍被投訴，“達(dá)標(biāo)擾民”矛盾愈加凸顯。（見圖1、圖2）

圖1 2014年-2020年廣東省環(huán)境信訪投訴總量及大氣污染投量訴變化趨變化圖

圖2 2020年廣東省環(huán)境信訪投訴主要類型及其占比

二、原因分析

（一）規(guī)劃層面

由于早期的控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃未能充分預(yù)見規(guī)劃開發(fā)與外環(huán)境的相互影響，進(jìn)入后工業(yè)化階段后，房地產(chǎn)大量開發(fā)建設(shè)，部分工業(yè)企業(yè)與居住區(qū)、商業(yè)區(qū)混雜交錯(cuò)，缺乏過渡緩沖地帶，而后期又未能及時(shí)調(diào)整，先“廠”后“樓”建設(shè)愈加密集[1]。同時(shí)，一些既定的規(guī)劃剛性不足，為房地產(chǎn)項(xiàng)目讓步調(diào)整現(xiàn)象屢見不鮮，大型工業(yè)企業(yè)周邊也未能實(shí)行嚴(yán)格準(zhǔn)入，學(xué)校、住宅等敏感點(diǎn)陸續(xù)規(guī)劃建設(shè)，埋下風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（二）技術(shù)層面

工業(yè)園區(qū)廢氣污染來源復(fù)雜和產(chǎn)生途徑多[2]。園區(qū)內(nèi)各工業(yè)企業(yè)工業(yè)路線差異大，生產(chǎn)過程中化學(xué)反應(yīng)繁雜多變，一些老舊企業(yè)由于資金、技術(shù)力量有限，設(shè)備陳舊，原材料損失、浪費(fèi)，導(dǎo)致園區(qū)內(nèi)廢氣產(chǎn)生與排放存在種類繁多、污染物質(zhì)濃度高、組成復(fù)雜的特點(diǎn)。在工業(yè)生產(chǎn)過程中，每個(gè)部門的每一生產(chǎn)環(huán)節(jié)都可能產(chǎn)生并排出廢氣，如工藝不完善、生產(chǎn)不穩(wěn)定產(chǎn)生的產(chǎn)品；設(shè)備陳舊或設(shè)計(jì)不合理、產(chǎn)品生產(chǎn)和加工過程中物料的“跑、冒、滴、漏”等。

（三）監(jiān)管層面

目前針對(duì)廢氣排放的監(jiān)管手段較少。環(huán)保部門一般只能對(duì)有組織排放的廢氣進(jìn)行監(jiān)督管理[3]。目前，環(huán)保部門對(duì)工業(yè)廢氣污染物除了常規(guī)的二氧化硫、氮氧化物、氯化氫等無機(jī)廢氣指標(biāo)外，其他廢氣特別是有機(jī)廢氣極少安裝煙氣在線監(jiān)測(cè)設(shè)備[2]。對(duì)無組織排放的廢氣，因氣體無組織的特點(diǎn)，監(jiān)管難有成效。同時(shí)，現(xiàn)行廢氣監(jiān)管主要靠檢查廢氣處理裝置運(yùn)行情況，廢氣排放擴(kuò)散很快，加上監(jiān)測(cè)人員需要準(zhǔn)備時(shí)間、入廠檢測(cè)等原因，導(dǎo)致證據(jù)固化鎖定難度高。工業(yè)園區(qū)因涉及工業(yè)企業(yè)眾多，存在廢氣疊加問題，廢氣組成復(fù)雜、來源廣，往往需借助第三方專業(yè)力量開展異味溯源、責(zé)任區(qū)分工作。

（四）標(biāo)準(zhǔn)層面

工業(yè)園區(qū)廢氣排放監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)不完善、標(biāo)準(zhǔn)更新滯后。工業(yè)園區(qū)異味氣體來源、種類復(fù)雜，很多物質(zhì)缺少國家或地方排放標(biāo)準(zhǔn)。在許多涉氣企業(yè)信訪投訴里，群眾常常反映“氨”“硫化氫”異常，而由于國家《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3095-2012）未對(duì)相關(guān)指標(biāo)制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，僅能對(duì)照《惡臭污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB14554-93）中廠界標(biāo)準(zhǔn)的最嚴(yán)值執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致雖然廢氣排放達(dá)標(biāo)，但群眾仍能聞到味道。另外，無組織排放的各種設(shè)備部件的泄漏監(jiān)控也一直是我國大氣污染物排放管理體系中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，在直接監(jiān)控技術(shù)方面還沒有相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，因而也無法對(duì)這類污染源進(jìn)行有效防控。

（五）地形區(qū)位層面

工業(yè)園區(qū)污染具有集聚性、復(fù)合型的特點(diǎn)，不可避免地帶來污染的積聚疊加問題，工業(yè)園區(qū)的大氣環(huán)境容量容易出現(xiàn)飽和或者過飽和狀態(tài)，達(dá)標(biāo)排放的廢氣一時(shí)難以擴(kuò)散，形成“廢氣熱島效應(yīng)”，特別是在冷暖氣流交鋒、空氣擴(kuò)散條件不佳的情況下尤為明顯。一些工業(yè)園區(qū)設(shè)立在兩市交界地帶，周邊的居民受到本市的工業(yè)園區(qū)廢氣疊加影響外，還可能受到鄰市環(huán)保市政設(shè)施臭氣的遷移影響，形成“跨界擾民”問題。

三、化解難點(diǎn)

（一）理清責(zé)任難，根本化解難，群眾滿意難

一是理清責(zé)任難。工業(yè)園區(qū)涉氣企業(yè)眾多，污染因子復(fù)雜，尋味溯源工作難度大，臭氣擾民責(zé)任難以理清，往往需要大量人力物力、引入第三方專業(yè)力量進(jìn)行排查整治。

二是根本化解難。廣東省在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中，生態(tài)環(huán)境方面欠賬較多，需要漫長的時(shí)間和巨大的資金投入，短期內(nèi)難以湊效。客觀而言，即使涉氣企業(yè)都分別達(dá)標(biāo)排放、合法排污，眾多企業(yè)排放的污染物疊加積聚，對(duì)周邊環(huán)境影響仍然較大，群眾仍可明顯感知污染的存在。

三是群眾滿意難。雖然國家規(guī)定了廢氣排放的標(biāo)準(zhǔn)，但不同的個(gè)體對(duì)達(dá)標(biāo)排放廢氣的嗅覺感受存在不同程度的差異，尤其是在廢氣聚集、累積的區(qū)域嗅覺感受更加強(qiáng)烈。盡管近年來廣東省開展了電子廢棄園外非法拆解、皮革、塑料、化工、陶瓷、有色金屬等專項(xiàng)環(huán)境污染整治，加快推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，極大地改善了空氣質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境，但是受多方面因素的影響，政府所做的工作與周邊群眾的期望相比，還存在不少差距。

（二）群眾環(huán)境訴求與企業(yè)合法發(fā)展矛盾化解難

在運(yùn)行手續(xù)完備、排放達(dá)標(biāo)情況下，企業(yè)工廠生產(chǎn)經(jīng)營是其合法權(quán)益，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然需求。隨著城市化發(fā)展，工廠企業(yè)周邊居民不再以企業(yè)員工及家屬為主，個(gè)人利益也不再依附于企業(yè)，群眾環(huán)境權(quán)益觀念的萌芽和環(huán)保意識(shí)不斷提升，對(duì)環(huán)境污染現(xiàn)象愈加“零容忍”。此外，目前企業(yè)工廠技術(shù)工藝仍在不斷完善中，臭氣處理設(shè)備設(shè)施仍在不斷發(fā)展，尚未徹底達(dá)到臭氣“零排放”水平，群眾“零容忍”和企業(yè)“零排放”的期望短時(shí)間內(nèi)難以達(dá)成一致。

四、建議意見

（一）規(guī)劃布局角度

一是科學(xué)規(guī)劃布局，從源頭預(yù)防環(huán)境污染問題。各級(jí)政府應(yīng)深刻認(rèn)識(shí)規(guī)劃不當(dāng)產(chǎn)生可能產(chǎn)生的后果，妥善處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃環(huán)評(píng)，科學(xué)合理地規(guī)劃工業(yè)企業(yè)及房地產(chǎn)項(xiàng)目的空間布局，在土地出讓等環(huán)節(jié)綜合決策，充分考量區(qū)域污染源分布和環(huán)境影響狀況，采取諸如避讓污染源、不在污染源下風(fēng)向布局地產(chǎn)項(xiàng)目、保持足夠的緩沖區(qū)等方式避免環(huán)境功能區(qū)紊亂。

二是強(qiáng)化規(guī)劃剛性，做到周邊嚴(yán)格準(zhǔn)入。工業(yè)園區(qū)的設(shè)立必須明確產(chǎn)業(yè)定位，列出負(fù)面清單，抬高準(zhǔn)入門檻，開展區(qū)域規(guī)劃環(huán)評(píng)，嚴(yán)格項(xiàng)目環(huán)評(píng)，認(rèn)真落實(shí)環(huán)保三同時(shí)制度。有毒有害物排放量大的工業(yè)園區(qū)不得建設(shè)在靠近學(xué)校、風(fēng)景名勝、城市居民稠密區(qū)等敏感受體周圍，并預(yù)留足夠的緩沖區(qū)域。

三是提升規(guī)劃彈性，采取針對(duì)性措施化解糾紛矛盾。對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)矛盾苗頭的，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)及時(shí)采取如調(diào)整規(guī)劃布局、適當(dāng)控制工業(yè)發(fā)展和樓盤建設(shè)等補(bǔ)救措施，避免產(chǎn)生新矛盾問題；對(duì)問題比較突出的，應(yīng)針對(duì)性地制定綜合整治計(jì)劃，其中整治難度大、工業(yè)發(fā)展空間受限的區(qū)域，應(yīng)加快工業(yè)企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。

（二）執(zhí)法監(jiān)管角度

一是完善法律法規(guī)，形成執(zhí)法監(jiān)管的有力抓手。制定、完善大氣健康防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、空氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等控制性標(biāo)準(zhǔn)，是衡量企業(yè)工業(yè)廢氣排放濃度和排放量的標(biāo)尺，使大氣污染物排放監(jiān)管“有法可依”，同時(shí)也是企業(yè)環(huán)保凈化治理設(shè)計(jì)的依據(jù)和指引。

二是引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，向清潔生產(chǎn)不斷靠攏。從企業(yè)著手治理廢氣，一方面要調(diào)整優(yōu)化生產(chǎn)工藝，對(duì)老舊設(shè)備進(jìn)行技術(shù)改造，不斷開發(fā)和應(yīng)用無廢或少廢生產(chǎn)工藝；另一方面，實(shí)施有計(jì)劃的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過選擇新的原料、生產(chǎn)工藝及工藝改進(jìn)，淘汰產(chǎn)生污染重、惡臭廢氣的原材料，選擇無害化、污染少的產(chǎn)品進(jìn)行替代。

（三）社會(huì)維穩(wěn)角度

一是加強(qiáng)正面宣傳，引導(dǎo)公民合法理性維權(quán)。加大對(duì)重視環(huán)保、自覺守法企業(yè)的正面宣傳，搭建企業(yè)與市民的溝通橋梁，增進(jìn)相互理解。積極“送法上門”。對(duì)于不屬實(shí)和群眾堅(jiān)持過高要求的投訴，遵循法律原則和法治精神，兼顧維護(hù)群眾合理環(huán)境權(quán)益和尊重企業(yè)合法發(fā)展權(quán)，耐心細(xì)致做好解釋和疏導(dǎo)工作，引導(dǎo)其走法律途徑解決問題。

二是推行信息公開，建立合理心理預(yù)期。加強(qiáng)工業(yè)企業(yè)環(huán)境信息公開，使群眾方便獲取房源周邊環(huán)境狀況，保障其知情權(quán)?？蓞⒖肌霸龀悄Ｊ健保跇潜P銷售環(huán)節(jié)積極推行環(huán)境信息公示制度，對(duì)環(huán)境污染較突出區(qū)域的新建樓盤，強(qiáng)制性要求開發(fā)商將周邊環(huán)境質(zhì)量狀況及污染源情況作為專門條款納入售樓合同的標(biāo)準(zhǔn)文本，將環(huán)境公示制度的履行情況作為樓盤驗(yàn)收的必要條件，減少因信息不對(duì)稱、心理預(yù)期差距引發(fā)的矛盾糾紛。

三是穩(wěn)步推進(jìn)矛盾化解，維持社會(huì)面和諧穩(wěn)定。堅(jiān)持疏堵結(jié)合，在開展污染企業(yè)排查整治同時(shí)，積極安排專家協(xié)助解決企業(yè)工廠污染減量減排問題，對(duì)實(shí)在需要搬遷的，組織協(xié)調(diào)外地考察、對(duì)接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移事宜。積極為工人謀出路，積極做好工人分流轉(zhuǎn)崗再就業(yè)工作。