□李海容

（內(nèi)蒙古財經(jīng)大學(xué) 內(nèi)蒙古 呼和浩特 010000）

自21 世紀(jì)初以來，由于農(nóng)村土地改革，各種形式的土地信托開始在我國某些地區(qū)出現(xiàn)。農(nóng)村土地信托是指在不改變現(xiàn)有農(nóng)村土地所有權(quán)的情況下，農(nóng)民（委托人）將其土地經(jīng)營權(quán)作為信托財產(chǎn)，信托給土地信托機(jī)構(gòu)（受托人），土地信托機(jī)構(gòu)將土地集中起來并出租給農(nóng)業(yè)公司或其他專業(yè)經(jīng)濟(jì)組織，并向農(nóng)民支付租金，以實現(xiàn)對農(nóng)村土地資源的有效利用。

土地信托可以解決農(nóng)村土地分權(quán)經(jīng)營模式與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求和農(nóng)業(yè)經(jīng)營籌資之間的矛盾，實現(xiàn)土地資本化。但是，目前我國土地信托模式普遍存在一定的不足，如農(nóng)民不是精確的委托人，無法行使通?？勺饔糜谖腥说目刂茩?quán)，農(nóng)民也不是受益人，沒有直接獲得收益，所以農(nóng)民無法從增加的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中充分受益[1]。

1 土地信托的目的

1.1 降低生產(chǎn)成本，提高土地利用效率

我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要以家庭為經(jīng)營單位，造成耕地嚴(yán)重分割和種植方式單一，耕地基礎(chǔ)設(shè)施不健全，大規(guī)模的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營受到阻礙。在現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)制度下，土地信托促進(jìn)了土地集中，它可以通過土地整合、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)等方式提高耕地質(zhì)量，并將現(xiàn)代化機(jī)械應(yīng)用于大規(guī)模生產(chǎn)，有效降低了生產(chǎn)成本，提高了土地利用效率[2]。

1.2 解決農(nóng)業(yè)融資問題，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化

通過信托公司可以將資金引入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，解決了目前農(nóng)業(yè)領(lǐng)域資本投入不足、融資能力薄弱等問題，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了更多可能。農(nóng)業(yè)活動的主體可以依靠社會資本來增加資金和技術(shù)投入，采用先進(jìn)的管理方法和管理模式優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，促進(jìn)土地集中利用，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。

1.3 保障農(nóng)民收入并實現(xiàn)收入多元化

土地信托可以使農(nóng)民擺脫人地依賴關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口向第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，并加速城市化進(jìn)程，這將有助于農(nóng)民增加收入并改善生活條件。在土地信托期內(nèi)，農(nóng)民不僅可以享受土地信托的收入，還可以通過其他就業(yè)方式實現(xiàn)收入結(jié)構(gòu)的多元化。信托一旦解除，農(nóng)民仍然有權(quán)進(jìn)行土地承包經(jīng)營，有效保障了農(nóng)民的權(quán)益。

2 我國土地信托的模式

隨著經(jīng)濟(jì)改革深入，越來越多的農(nóng)民離開農(nóng)村去城市生活和工作，使得土地產(chǎn)出價值與農(nóng)民收入的差距越來越大。在一些地區(qū)，農(nóng)民從事土地耕作的意愿降低，大量土地長期荒蕪，這刺激了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，例如租賃、轉(zhuǎn)租、交換和轉(zhuǎn)移等。

根據(jù)《2019 年度中國信托業(yè)發(fā)展評析》中的信托資金投向配置數(shù)據(jù)顯示，近年來，在金融供給側(cè)改革的背景下，信托行業(yè)加強(qiáng)了風(fēng)險管控，信托資產(chǎn)規(guī)模小幅回落。2018 年全國68 家信托公司受托資產(chǎn)規(guī)模為22.70 萬億元，同比下降13.52%；2019 年信托資產(chǎn)規(guī)模為21.60 萬億元，同比下降4.85%，降幅度明顯收窄。2019 年中國信托資金投向配置占比見圖1。

綜合來看，我國信托業(yè)正處于穩(wěn)步發(fā)展的進(jìn)程中，但在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)方面存在需求大于供給、資金投入不足的現(xiàn)象，所以未來仍可以進(jìn)一步提升，開拓創(chuàng)新土地信托模式[3]。

從21 世紀(jì)初開始，在中國的某些地區(qū)開始出現(xiàn)各種模式的土地信托，主要以紹興模式、益陽模式和中信模式為典型代表，分析中國土地信托的模式。

2.1 紹興模式的土地信托

浙江省紹興市位于我國東部，是第一個使用信托機(jī)制促進(jìn)承包經(jīng)營土地轉(zhuǎn)讓權(quán)利的地區(qū)。2001 年，紹興創(chuàng)新地采用了信托機(jī)制向土地信托公司轉(zhuǎn)讓權(quán)利，該過程包括以下階段。

第一，希望將其土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給土地信托公司的農(nóng)民將權(quán)利出租給鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)合作社。

第二，合作社對土地進(jìn)行重新組織和優(yōu)化后，將租賃的土地交給城鎮(zhèn)的信托代理。

第三，城鎮(zhèn)的信托代理人組織承租人、合作社，以及一些擅長農(nóng)業(yè)管理的個人簽署土地租賃協(xié)議，根據(jù)該協(xié)議，承租人在租賃的土地上從事農(nóng)業(yè)活動，例如種植農(nóng)作物或蔬菜，并在每年年底支付租金。

2.2 益陽模式的土地信托

益陽模式（也稱草尾模式）的土地信托于2010 年在位于我國中部的湖南省益陽市成立。該模式下，打算將權(quán)利轉(zhuǎn)讓給土地信托公司的農(nóng)民與當(dāng)?shù)卣⒌耐恋匦磐泄竞炗喰磐袇f(xié)議，土地信托公司再將受托土地出租給大型承租人用于農(nóng)業(yè)用途，并于每年年初收取租金，這些租金分配給將土地權(quán)轉(zhuǎn)讓出來的農(nóng)民[4]。

與紹興模式相比，在益陽模式的土地信托中，信托關(guān)系存在于將權(quán)利轉(zhuǎn)讓給土地信托公司的農(nóng)民與信托公司之間，其中信托公司將接管土地的所有權(quán)，并負(fù)責(zé)管理土地和分配收益。

2.3 中信模式的土地信托

中信模式的土地信托擁有一家專業(yè)的信托公司擔(dān)當(dāng)受托人的角色。建立這種類型的土地信托涉及以下程序。

第一，村民委員會與轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民簽訂土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)租協(xié)議。

第二，村民委員會與自治市政府簽訂《土地管理委托協(xié)議》。

第三，自治市政府作為信托的設(shè)立人和受益人，與中信信托有限公司（中信信托）簽訂信托協(xié)議。

第四，中信信托將受托土地出租給另一家公司或?qū)嶓w，以管理和耕種土地。

除了中信信托，還有許多其他專業(yè)信托公司參與土地信托業(yè)務(wù)，如北京國際信托有限公司、中糧信托有限公司和中國建銀投資信托有限公司，每個信托公司都為其土地信托業(yè)務(wù)設(shè)計了特殊的結(jié)構(gòu)。例如，北京信托公司設(shè)計了一種雙重合作社模式，在這種模式下，農(nóng)民通過將其對土地信托公司的權(quán)利作為股份轉(zhuǎn)讓給自己的土地合作社，土地合作社對土地信托公司享有權(quán)利，北京信托公司將土地出租給專業(yè)合作社進(jìn)行管理和耕種。在這種信托模式下，土地合作社以委托人的身份建立信托，并以受益人的身份獲得利益[5]。

3 中國土地信托的發(fā)展對策

從制度變遷理論的角度來看，土地信托是權(quán)利轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)生和使用的結(jié)果。在我國的某些土地信托中，各級政府參與了土地信托安排，并在其中發(fā)揮了重要作用。我國的土地信托是制度上的變革，是在各級政府推動下的農(nóng)民和其他實體間進(jìn)行的創(chuàng)新。但現(xiàn)有的土地信托模式中，農(nóng)民不是信托的直接參與者，因此存在一些弊端，所以應(yīng)當(dāng)在某些方面提出一些創(chuàng)新的制度改革。

3.1 改變土地信托中農(nóng)民的身份

通過信托，人們可以在財產(chǎn)所有權(quán)上享有更大的權(quán)利，而不必承擔(dān)所有權(quán)的責(zé)任和義務(wù)。在紹興模式和中信模式中，農(nóng)民既不是土地信托的委托人，也不是土地信托的受益人，農(nóng)民失去了最大化行使土地信托權(quán)利的機(jī)會，農(nóng)民的權(quán)利和利益不能根據(jù)對他們更有利的信托法或信托合同來主張。如果農(nóng)民能夠獲得財產(chǎn)委托人和受益人的身份，土地信托將對農(nóng)民有利。但農(nóng)民很難成為委托人和受益者，因為這需要受托人與每個農(nóng)民談判并訂立合同，且支付昂貴的談判費(fèi)用，從而導(dǎo)致農(nóng)民在行使土地信托權(quán)利方面處于不利地位。與此同時，法律知識匱乏給農(nóng)民在建立土地信托中帶來了負(fù)面影響[6]。

集體信托也許是擺脫當(dāng)前困境的一種方法，多結(jié)算信托是證券投資基金和基金信托的一種形式，其運(yùn)作類似于單位信托或共同基金。土地信托可以借鑒該模式，就像單位信托的投資者將資金交給信托專業(yè)人士管理一樣，農(nóng)民將其權(quán)利轉(zhuǎn)移到管理土地合同上，從加入土地信托中受益。在益陽模式下，農(nóng)民直接與信托公司簽訂信托合同，并從中獲得利益。在中信模式和紹興模式中，可以通過土地信托的受托人起草的類似于單位信托的標(biāo)準(zhǔn)信托合同來改善委托人的結(jié)構(gòu)。農(nóng)民的土地向土地信托公司轉(zhuǎn)讓的權(quán)利就像投資者用來購買單位信托或共同基金中的單位或信托證書的資金一樣。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)合作社或地方政府可以為農(nóng)民和受托人提供一個平臺，以促進(jìn)土地信托的建立。只有這樣，才能在土地信托機(jī)制中維護(hù)和保護(hù)農(nóng)民的利益，有關(guān)信托目的和信托對象的想法才能在社會中正確傳播。

3.2 土地信托的組織創(chuàng)新

從商業(yè)信托和土地信托的經(jīng)驗來看，多委托人信托是通常采用的組織形式。我國只有一種商業(yè)信托形式，即證券投資基金，其優(yōu)勢如下。

首先，土地信托由于其法律存在而比其信托關(guān)系的概念更容易被農(nóng)民接受。

其次，該形式的土地信托有利于農(nóng)民參與信托管理和利益維護(hù)。土地信托可以采用類似于董事會管理方式，通過這種方式，農(nóng)民、村民委員會或集體經(jīng)濟(jì)合作組織以及地方政府可以作為董事參加董事會。在農(nóng)民參與董事會框架的情況下，可以在治理機(jī)制中維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。在董事會機(jī)制中主張和實現(xiàn)自己的權(quán)益，比以農(nóng)民的財產(chǎn)委托人或受益人的名義主張和實現(xiàn)他們的權(quán)利更加方便和實用。

再次，該形式的土地信托可以使交易成本最小化。如果建立由包括農(nóng)民、村民委員會或集體經(jīng)濟(jì)合作組織和地方政府在內(nèi)的董事會管理的土地信托，可以減少雙方之間訂立合同的費(fèi)用[7-8]。

3.3 政府對土地信托的支持

我國土地信托的主要目的是促進(jìn)耕地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，農(nóng)民將土地管理權(quán)轉(zhuǎn)讓給受托人，形成了積極的外部性，這有利于國家的規(guī)模管理和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化[9-10]。從這個意義上講，政府應(yīng)該采取一些措施來彌補(bǔ)農(nóng)民的貢獻(xiàn)。由于我國于2006 年取消了農(nóng)業(yè)稅，稅收激勵不再是政府采取的有用措施。財政補(bǔ)貼是政府最有效的支持手段，以擴(kuò)大對土地信托的使用。補(bǔ)貼可以根據(jù)轉(zhuǎn)讓給土地信托的耕地面積進(jìn)行分配。補(bǔ)貼不僅可以增加農(nóng)民的收入，而且可以加速土地信托的發(fā)展，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標(biāo)[11-12]。

4 結(jié)束語

信托的來源與作為主要信托財產(chǎn)的土地密切相關(guān)。從某種意義上說，信托源自對土地的靈活利用，并擴(kuò)展到動產(chǎn)，例如債券和證券。10 多年前，中國的土地信托才開始實踐。盡管中國的某些類型的土地信托在嚴(yán)格意義上不是真正的信托，但為傳播信托觀念打開了一個窗口，為農(nóng)村地區(qū)采用土地信托提供了社會基礎(chǔ)。

當(dāng)前，年輕一代的農(nóng)民寧愿在城市找工作，也不愿留在土地上從事煩瑣的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，導(dǎo)致對土地委托管理的需求增加。通過土地信托，農(nóng)民可以保留對土地的承包權(quán)，同時將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給受托人，并從受托人那里獲得一些利益。信托的靈活性可以滿足農(nóng)民的大多數(shù)實際需要，沒有農(nóng)民的參與，土地信托就不活躍。同時，應(yīng)最大限度地保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，如果沒有農(nóng)民以委托人和受益人的身份參與土地信托，土地信托的系統(tǒng)功能將減少。只有通過利益相關(guān)機(jī)構(gòu)之間的博弈，土地信托才能找到適當(dāng)而長期的利益安排。通過對中國土地信托的分析，益陽模式土地信托是中國比較理想的發(fā)展模式。

中國土地信托的實踐引起了廣泛關(guān)注。但是，由于某些限制，中國尚未在全國范圍內(nèi)大規(guī)模采用土地信托。制度創(chuàng)新和政府支持是擴(kuò)大中國農(nóng)村地區(qū)土地信托的兩個關(guān)鍵要素。如果土地信托采取組織化形式，更容易使人們接受信托的觀念。同時，政府的支持還可以擴(kuò)大土地信托的使用范圍。