廖鎮(zhèn)中

縣級國有投資公司作為過去二十多年縣級政府的核心投資、融資和建設主體，為地方經(jīng)濟的高速發(fā)展，特別是城市基礎建設做出了巨大的貢獻。隨著外部政策環(huán)境的不斷變化，監(jiān)管力度的不斷加強，以及縣級國有投資公司長時間來的內(nèi)部管理粗放、外部市場競爭力弱、規(guī)模實力不強、政企關系不順。本文主要從縣級國有投資公司在區(qū)域經(jīng)濟中的主要作用，及其戰(zhàn)略轉型的必要性和存在的問題進行分析，并為其提出相應的策略，希望能對轉型過程中的企業(yè)提供借鑒意義。

隨著我國社會經(jīng)濟的不斷縱深發(fā)展，國家放松對縣級國有投公司的融資限制，但是規(guī)范地方政府債務，及剝離政府穩(wěn)性債務的根本目的沒有改變。在失去政府背書及財政擔保的新形勢下，縣級國有投資公司如何進行戰(zhàn)略轉型，如何應對內(nèi)外部環(huán)境的變化，特別是在如何構建市場化全產(chǎn)業(yè)鏈的主營業(yè)務和核心競爭力方面，是確保企業(yè)自身和地方經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展亟待解決的問題。

一、縣級國有投資公司在區(qū)域經(jīng)濟中的主要作用

縣級國有投資公司經(jīng)過近十年來的飛速發(fā)展，現(xiàn)階段，在區(qū)域經(jīng)濟與社會生活中的地位更加穩(wěn)固，作用更加明顯，貢獻也越來越大，主要承擔著地方政府的投資、融資和建設這三大主體職能作用。具體體現(xiàn)在：

（一）作為投資主體

現(xiàn)階段，縣級國有投資公司作為政府的投資主體，主要從事城市基礎設施項目投資，包括經(jīng)營性、準公益性和純公益性等項目的投資任務，特別是在城市基礎建設、民生和環(huán)保等公益性項目領域承擔主導作用。

（二）作為融資主體

縣級國有投資公司是我國經(jīng)濟高速發(fā)展的產(chǎn)物，其設立的主要目的是解決城市基礎設施建設資金的缺口，其運作和考核的重點就是融資工作。所以其最重要的一項職責，就是利用杠桿的作用，充分運用和放大財政資金來對外進行融資舉債，并將資金主要用于城市基礎設施建設的融資主體。

（三）作為建設主體

縣級國有投資公司的另一個主要職責，就是代表政府履行保障城市基礎設施建設和公益項目建設的代建主體職能。筆者所在單位，就成立了兩支下屬施工建設企業(yè)，主要承擔政府的各類建筑施工建設主體工程等項目。

二、縣級國有投資公司戰(zhàn)略轉型的必要性

（一）政策環(huán)境的急劇變化

相較于央企和省屬國企，縣級國有投資公司能夠為地方政府的項目提供強有力的支撐。但在傳統(tǒng)的著眼于以政府投資促經(jīng)濟發(fā)展的背景下，政府的隱形債務增大從而造成極高的系統(tǒng)性風險問題。所以我國針對地方政府的融資行為做出了許多新的管理政策，特別是《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）等文件頒布后，對縣級國有投資公司進行戰(zhàn)略轉型已勢在必行。

（二）監(jiān)管職責邊界不明

隨著國有資產(chǎn)監(jiān)管體系改革的不斷深入，國資中心作為出資人的職責如何確定和實現(xiàn)。在采用職業(yè)經(jīng)理人模式改革后，如何對縣級國有投資公司以及職業(yè)經(jīng)理人進行考核與監(jiān)督，亟待在改革中進一步明確和細化落地。

（三）功能定位尚不明確

盡管在國企改革“1+N”政策體系中對國有資本投資運營公司的定位、目標、功能做了原則性闡述。但是我們也要清醒地認識到，目前國企改革不平衡、落實不到位的情況還是存在的。特別是縣級國有投資公司，由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、市場培育程度、企業(yè)發(fā)展階段等多方面的原因，造成縣級國企的功能定位不明確。

三、縣級國有投資公司戰(zhàn)略轉型中存在的問題

（一）政企不分，公司治理結構不順

縣級國有投資公司與生俱來的問題是其與地方政府的委托代理關系。作為政府的融資平臺，其高層管理人員一般由國資中心或組織部門任命，有些甚至擁有公務員或事業(yè)編制的身份，這使得公司在經(jīng)營決策中常常不能以企業(yè)自身的利益為目標，而是為了完成政府各部門的任務和追求自己的政治前途。雖然大部分公司按照現(xiàn)代化企業(yè)治理要求，建立了董事會、監(jiān)事會和現(xiàn)代化公司管理制度，但大都形同虛設，未能實際有效運行。

（二）公益性強，市場競爭意識不足

政府成立縣級國有投資公司的初衷，除了融資任務外，最主要的就是代建任務。代建主要是指政府委托國企作為項目建設期法人，全權負責項目建設全過程的組織管理，建設完成后交還政府職能部門管理。而且代建某條城市道路、安置性保障房等純公益性項目的比重特別大，造成企業(yè)從經(jīng)營管理到人才儲備等方面，都是以融資業(yè)務和代建業(yè)務為主，市場競爭意識嚴重不足。

（三）未形成有效產(chǎn)業(yè)鏈條，缺乏核心競爭力

對于習慣代建模式的縣級國有投資公司來講，對全產(chǎn)業(yè)鏈和核心競爭力的認識仍然很淺顯，決策者還未將企業(yè)核心競爭力的培育放到關系企業(yè)生死存亡的戰(zhàn)略高度，缺乏對企業(yè)發(fā)展的長遠考慮。現(xiàn)階段的經(jīng)營管理能力，往往只能應對當前的“融資、投資、建設”三大主體職能，注重短期經(jīng)濟利益，而對企業(yè)的持續(xù)競爭力的發(fā)展缺乏關注。

四、縣級國有投資公司戰(zhàn)略轉型問題的改善策略

（一）積極調整公司戰(zhàn)略，應對外部宏觀環(huán)境的變化

1.努力應對政策變化，改善投融資方案

在項目運營模式設計上，需要摒棄過去單純依靠融資進行代建，依賴財政資金產(chǎn)生回報的盈利模式，應重點關注“融資、投資、代建、運營”一體化運作給自身帶來的收益，以及策劃和運營真正能帶來價值的產(chǎn)業(yè)鏈。改善投融資方案，創(chuàng)新融資方式，如資產(chǎn)證券化等。

2.完善監(jiān)管邊界，放開企業(yè)手腳

新形勢下，在保障縣級國有投資公司履行好其代建角色的基礎上，應充分解放企業(yè)發(fā)展的自主性，放開企業(yè)手腳，特別是在產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā)、市場化投資運作等方面要給予更多的授權。應完善職業(yè)經(jīng)理人的薪酬考核體系，給予良好的管理環(huán)境，鼓勵其敢于決策，敢于授權，敢于分配。

3.定位要準，機制要活，風險要控

企業(yè)的發(fā)展方向、功能定位，一直是縣級國有投資公司的痛點。要實現(xiàn)公司的戰(zhàn)略變革，把平臺打造成為“政府投融資改革創(chuàng)新平臺直至支撐地方投資建設與經(jīng)濟可持續(xù)的重要載體”。公司的最后一公里涅槃之路，更多要從區(qū)域發(fā)展上尋求定位，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展上尋求突破，從機制上尋求可持續(xù)環(huán)境，對關鍵的風險因素要具有可控性。

（二）建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度，提升企業(yè)內(nèi)部治理水平

1.強化政企分開，加強公司內(nèi)部治理體系建設

縣級國有投資公司由于其產(chǎn)生時的特殊歷史背景和所肩負的特殊使命，與央企、省屬市屬國企均有不同的特性，政企之間的關系連接特別緊密，既要滿足政府職能的履行，又要適應市場經(jīng)營的需要，造成政企難分的局面。所以要強化縣級國企的政企分開，一定是要在政府職能和市場化運作之間找到一個平衡點，讓企業(yè)成為政府和市場之間的橋梁。

首先要規(guī)范治理結構，建立健全的政企分開、產(chǎn)權清晰、權責明確和管理科學的現(xiàn)代企業(yè)治理體系;其次政府要適當放權，減少對企業(yè)的直接干預，通過建立科學合理的考評機制，來推動和引導企業(yè)發(fā)展;然后地方國企作為特殊的國有企業(yè)，政府才是其最終的顧客，企業(yè)要從如何服務好顧客的角度出發(fā)，服務于地方經(jīng)濟社會發(fā)展的大局中。

2.有效平衡公益性和市場化項目，提高市場競爭意識

隨著各項監(jiān)管政策力量的不斷加強，縣級國企改革勢在必行，所承擔的三個主體職能也將改變。在投資項目方面，要全面清理瘦身，移除無任何收益的公益性投資項目，例如：城市道路、公園、廣場等，適當做一些純公益性投資項目，重點做經(jīng)營性和準公益性項目的投資代建主體。積極推進企業(yè)的信用等級建設，策劃生成并實施一批自營項目，主要是抓好盈利性項目策劃與建設，集中力量發(fā)展企業(yè)主營業(yè)務。適度開展與央企、省市國企及以招商引資方式與社會資本項目合作，發(fā)揮各方優(yōu)勢，擴大有效投資，提高市場競爭意識，促進均衡發(fā)展和做好市場化運營機制的改革。

3.積極培育市場化全產(chǎn)業(yè)鏈條，構建核心競爭力

通過采取整合全縣資產(chǎn)和資源的模式，地方政府把全縣所有的資源都給到了縣級國有投資公司。通過對全縣國有資產(chǎn)進行統(tǒng)籌，加強優(yōu)質資產(chǎn)整合和不良資產(chǎn)清理，并將這些資產(chǎn)有效地運營盤活起來，借助市場化運作手段，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，構建以資產(chǎn)為基礎的核心競爭力。

（1）主動承接城市產(chǎn)業(yè)升級機會，細化商業(yè)模式，實現(xiàn)市場化運作

在已經(jīng)到來的十四五發(fā)展規(guī)劃里，多變的外部環(huán)境也給了公司更多的機會，由供給側改革轉向新興業(yè)態(tài)培育，并帶動基礎設施、人居環(huán)境、智慧城市、民生工程、公建配套等項目的落地。縣級國有投資公司作為縣級地方政府下屬的平臺，在城鄉(xiāng)融合領域必將迎來一波新的機會?？h級國有投資公司要在未來主營業(yè)務的定位和選擇上，堅持可持續(xù)發(fā)展的理念，長短期結合，短期注重收益、中期關注現(xiàn)金流、長期關注競爭力。

（2）注重整體能力培育，全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同，構建核心競爭力

在需要快速構建能力應對未來發(fā)展的前提下，公司應解放思想，開放協(xié)同，分工合作，構建從“項目規(guī)劃、投融資、建設、運營、產(chǎn)業(yè)投資與資本運作”的全產(chǎn)業(yè)鏈解決方案的整體能力。縣級國有投資公司應轉變過去“類甲方”的定位和角色，主動作為市場化主體，與其他專業(yè)單位形成鏈式合作，從策劃、融資、建設、運營等全過程共同推進、全面協(xié)同。

五、結語

總之，縣級國有投資公司在外部政策環(huán)境急劇變化和內(nèi)部管理水平亟待提升的現(xiàn)狀下，其戰(zhàn)略轉型是個綜合性課題，需要幾方協(xié)同發(fā)力。通過提升企業(yè)的信用等級，創(chuàng)新融資方式;提高基于價值的財富創(chuàng)造能力，特別是要增強可持續(xù)發(fā)展能力和盈利能力。從“強化政企分開、完善內(nèi)部管理”、“有效平衡公益性和市場化項目”和“培育市場化全產(chǎn)業(yè)鏈的主營業(yè)務，構建企業(yè)核心競爭力”等方面著手，為其實施目標精準的戰(zhàn)略變革，為地方經(jīng)濟注入新活力，實現(xiàn)企業(yè)高質量發(fā)展。

（作者單位：福建連城國有投資集團有限公司）