于三寶

在國(guó)家施行的基本制度中，混合所有制經(jīng)濟(jì)是至關(guān)重要的形式，十九大的召開提出了國(guó)有企業(yè)需要不斷深化改革，提高創(chuàng)新發(fā)展力度，積極推進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。然而，企業(yè)混合所有制改革是一場(chǎng)涉及所有制變化的深層次變革，在實(shí)際推行中存在一定的現(xiàn)實(shí)問題，急需在法律層面予以解決。本文在分析企業(yè)混合所有制改革法律性質(zhì)與現(xiàn)有法律現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)企業(yè)混合所有制改革的法律路徑和存在法律問題進(jìn)行闡述。結(jié)合我國(guó)當(dāng)前法治現(xiàn)狀，提出解決混改面臨法律問題的對(duì)策，為企業(yè)混改推進(jìn)提供幫助。

黨的十九大更加明確要加快國(guó)有改革的繼續(xù)深化，大力發(fā)展混合所有制，并將其上升到戰(zhàn)略層面，是改革的重要戰(zhàn)略任務(wù)。然而，混合所有制改革畢竟是一場(chǎng)觸及所有制形式變革的深度改革，在改革進(jìn)程中必然會(huì)遇到一些現(xiàn)實(shí)法律問題，積極解決法律問題，探索完善企業(yè)混合所有制改革的法律體系，這也是實(shí)現(xiàn)混合所有制改革成功關(guān)鍵的一個(gè)先決條件。

一、企業(yè)混合所有制改革的法律現(xiàn)狀

堅(jiān)持國(guó)資、民資法律地位平等，嚴(yán)格依法推進(jìn)改革，守住改革的法治紅線，在法治框架下推進(jìn)混合所有制改革，當(dāng)前已成為社會(huì)各界關(guān)于發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的共同認(rèn)識(shí)。但混合所有制改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，改革中，無論從產(chǎn)權(quán)保護(hù)、評(píng)估審計(jì)、轉(zhuǎn)讓交易都離不開法律的保障?；旌纤兄聘母锷婕暗姆煞ㄒ?guī)和政策量大面廣，相關(guān)法律法規(guī)條款或政策條文散見于不同的法律法規(guī)。因此對(duì)企業(yè)混合所有制改革的法律現(xiàn)狀進(jìn)行梳理就顯得十分必要。筆者根據(jù)參與新疆維吾爾自治區(qū)（簡(jiǎn)稱新疆）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)（簡(jiǎn)稱兵團(tuán)）一些國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的案例，結(jié)合新疆及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)新一輪國(guó)資國(guó)企改革的要求，對(duì)企業(yè)混合所有制改革所涉的法律法規(guī)和進(jìn)行了梳理，以期厘清企業(yè)混合所有制改革所牽涉到的法律方面的重要依據(jù)。

二、企業(yè)混合所有制改革面臨的法律問題

結(jié)合于國(guó)家混合所有制改革的法律發(fā)展歷程，筆者的觀點(diǎn)是：我國(guó)國(guó)企在混合所有制改革的過程中存在下列問題：

（一） 國(guó)家層面：混合所有制立法缺失

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，涉及國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的法律法規(guī)主要有民法通則、公司法、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法等10余部法律法規(guī)。以上法律中的條款牽涉到國(guó)企的混改，然而其混改牽涉到合作方的要求、模式的限定、審批與監(jiān)管、轉(zhuǎn)讓股權(quán)等經(jīng)濟(jì)與行政方面的行為，以上法律條款還沒有針對(duì)混改時(shí)所牽涉到的全部行為加以詳盡與全面地規(guī)范，其局限性極強(qiáng)。主要表現(xiàn)在有專門的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法，明確了加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)的具體法律條款，從企業(yè)及其管理者、出資人權(quán)益 重大事項(xiàng)等方面進(jìn)一步強(qiáng)化了國(guó)有資產(chǎn)的強(qiáng)勢(shì)法律地位。目前還沒有專門的民營(yíng)企業(yè)的立法保護(hù)。

（二）國(guó)企層面：擔(dān)心國(guó)有資產(chǎn)流失

國(guó)有企業(yè)混改時(shí)需面對(duì)的最大風(fēng)險(xiǎn)是規(guī)范性風(fēng)險(xiǎn)以及交易行為合法與否。國(guó)企混改時(shí)形成諸多經(jīng)濟(jì)行為，其中最主要的是國(guó)有資產(chǎn)的交易行為，所以國(guó)企是否能夠混改成功取決于其有效性。針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)交易而言，我國(guó)所秉承的原則包括“對(duì)監(jiān)管予以關(guān)注、謹(jǐn)慎施行，須審批所有交易”、“場(chǎng)內(nèi)與場(chǎng)外的交易分別是原則與例外”等，有效地規(guī)避與預(yù)防國(guó)有資產(chǎn)的流失。新世紀(jì)國(guó)企出售、MBO、員工持股等過程中大量國(guó)有資產(chǎn)被蠶食、侵吞的情況，當(dāng)時(shí)一度引發(fā)社會(huì)各界的廣泛討論。對(duì)于國(guó)有企業(yè)混合所有制改革，2004年發(fā)生了一個(gè)大事件，即“郎顧之爭(zhēng)”，兩者之間的爭(zhēng)論非常激烈，甚至使國(guó)有企業(yè)改革曾一度步入停滯。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)者郎咸平在復(fù)旦大學(xué)進(jìn)行公開演講時(shí)，就格林柯爾董事長(zhǎng)顧維軍“國(guó)退民進(jìn)”觀點(diǎn)中“席卷國(guó)家財(cái)富”的論點(diǎn)進(jìn)行嚴(yán)厲的批判，隨后顧維軍分離還擊，隨著兩人分歧與爭(zhēng)斗的升級(jí)，逐漸演化成著名的“郎顧之爭(zhēng)”。對(duì)于這一爭(zhēng)論最終的結(jié)果，顧維軍最后鋃鐺入獄，這也標(biāo)志著“郎顧之爭(zhēng)”宣布告罄?，F(xiàn)階段國(guó)家沒有完善國(guó)企混改立法制度，擬實(shí)施混改機(jī)制的國(guó)企不能準(zhǔn)確地判斷自己行為需求審批與否、或明確審批的機(jī)構(gòu)、及國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估中適用那種評(píng)估方法的問題，造成一些國(guó)有企業(yè)高管推進(jìn)企業(yè)混改不積極的問題。

（三） 民企層面：參與改革積極性低下

即使國(guó)家頒布了很多政策對(duì)混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展給予支持，不過民營(yíng)資本進(jìn)行國(guó)企改革的積極性和主動(dòng)性都很弱，其問題不是缺少相應(yīng)地民營(yíng)資本，而是害怕民營(yíng)資本的權(quán)益無法保障。公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)兩者在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中都是非常重要的組成部分，都是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展所服務(wù)的，無論是公有制經(jīng)濟(jì)還是非公有制經(jīng)濟(jì)，其財(cái)產(chǎn)權(quán)都是不容侵犯的。

三、 企業(yè)混合所有制改革政策建議

混合所有制經(jīng)濟(jì)，是不同經(jīng)濟(jì)主體的混合，難免出現(xiàn)觀念碰撞、利益沖突、法律缺陷、市場(chǎng)觀望等現(xiàn)實(shí)問題和挑戰(zhàn)，因而，完善與混合所有制經(jīng)濟(jì)有關(guān)的法律法規(guī)，使混合所有制經(jīng)濟(jì)法治化顯得尤為重要。

（一）完善混合所有制改革法律體系

1. 加快混合所有制改革立法;

根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律來保護(hù)混合所有制企業(yè)中各類出資人在知識(shí)產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)權(quán)上的合法權(quán)益。在立法和行政執(zhí)法流程的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持從法律角度對(duì)各類所有制的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行保護(hù)，從混合所有制企業(yè)的公司章程、法人治理、議事規(guī)則等制度層面完善機(jī)制設(shè)計(jì)，防止逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容，切實(shí)保障少數(shù)股東的權(quán)益。重點(diǎn)是在條件成熟時(shí)，參照《中小企業(yè)促進(jìn)法》頒布《混合所有制企業(yè)促進(jìn)法》，確立混合所有制改革的合法性，以促進(jìn)與保障混合所有制改革健康發(fā)展。

2. 完善和發(fā)展多層次的資本市場(chǎng);

構(gòu)建具有統(tǒng)一性與規(guī)范性特點(diǎn)的場(chǎng)外市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)交易的科學(xué)化，推動(dòng)非上市公司股權(quán)方面的交易，完善產(chǎn)品交易制度，產(chǎn)品主要包括了知識(shí)產(chǎn)權(quán)等。建立一個(gè)完整、有效的區(qū)域性質(zhì)的股權(quán)市場(chǎng)，提供優(yōu)質(zhì)的融資服務(wù)為企業(yè)，以此促進(jìn)資本的正常流動(dòng)，并對(duì)托管等第三方服務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行完善。將平臺(tái)確定為擁有資源的區(qū)域股權(quán)和產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，建立完整的結(jié)算制度，同時(shí)對(duì)公開轉(zhuǎn)讓股權(quán)制度進(jìn)行優(yōu)化。建立場(chǎng)外市場(chǎng)交易機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管制度的規(guī)范化，對(duì)監(jiān)管的主體予以清晰地明確，施行監(jiān)督管理的專業(yè)化以及屬地化。

3. 優(yōu)化國(guó)企混合所有制改革的政策;

完成好精兵簡(jiǎn)政和放權(quán)等工作，盡可能地對(duì)和企業(yè)自主運(yùn)營(yíng)有關(guān)的審批事宜進(jìn)行取消。所有市場(chǎng)的主體以自愿為基礎(chǔ)的投資運(yùn)營(yíng)等行為，如果并非法律所禁止進(jìn)駐的領(lǐng)域，同時(shí)不危害國(guó)家的安全以及第三方、社會(huì)的權(quán)益，禁止對(duì)其進(jìn)駐予以約束。

（二）嚴(yán)格規(guī)范企業(yè)混改過程和行為

1. 規(guī)范操作流程;

依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范混合所有制改革過程及行為，細(xì)化流轉(zhuǎn)國(guó)有產(chǎn)權(quán)流程，包括評(píng)估定價(jià)、交易、注冊(cè)等?；趪?guó)企產(chǎn)權(quán)與轉(zhuǎn)讓股權(quán)以及增資擴(kuò)股等環(huán)節(jié)，要以法律法規(guī)為依據(jù)，對(duì)信息予以公開地披露，對(duì)投資人予以清晰地明確，且對(duì)交易的對(duì)象與價(jià)格等信息加以公示。

2.優(yōu)化所制定的方案;

施行混合所有制改革的國(guó)有企業(yè)，必須制定改制方案，確保國(guó)有資產(chǎn)不流失，確保企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定，保障職工合法權(quán)益。改制方案內(nèi)容包括企業(yè)基本概況、改革發(fā)展思路和戰(zhàn)略目標(biāo)、審計(jì)評(píng)估結(jié)果、資產(chǎn)處置方式（包括企業(yè)土地和資產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)、股權(quán)設(shè)置等處置方式）、職工安置方案、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及策略等。

3.規(guī)范審批流程;

國(guó)企集團(tuán)（一級(jí)企業(yè)）與至關(guān)重要的子企業(yè)施行混合所有制改革之前，要制定有相應(yīng)的方法向同級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管組織進(jìn)行上報(bào)，等待他們的批準(zhǔn);國(guó)有資本在改制之后就失去了對(duì)股份的控制權(quán)，另外還要向同級(jí)政府報(bào)告予以批復(fù)。如二級(jí)及以下企業(yè)施行混合所有制改革，通過一級(jí)企業(yè)進(jìn)行決策，報(bào)同級(jí)監(jiān)管國(guó)有資產(chǎn)組織進(jìn)行備案。在審批方案的過程中，針對(duì)社會(huì)資本的質(zhì)量、合作方的操守等相關(guān)內(nèi)容要加大審核的力度。

（三）建立健全混合所有制企業(yè)治理機(jī)制

1. 落實(shí)企業(yè)市場(chǎng)主體地位;

一是禁止黨政機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)非法、違規(guī)干預(yù)。關(guān)鍵是黨政機(jī)關(guān)不干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)，股東不干預(yù)企業(yè)日常運(yùn)營(yíng)，按照政企分開、政資分開、所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的要求，切實(shí)將社會(huì)公共管理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開，依法確立國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)主體地位。二是國(guó)有企業(yè)減少對(duì)黨政機(jī)關(guān)的依賴，落實(shí)企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，企業(yè)克服“等、靠、要”思想，改變“不找市場(chǎng)找市長(zhǎng)”的習(xí)慣，主動(dòng)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，用市場(chǎng)化思維、方式和手段經(jīng)營(yíng)管理企業(yè)。

2. 健全企業(yè)法人的治理結(jié)構(gòu);

混合所有制企業(yè)構(gòu)建與完善現(xiàn)代化的企業(yè)制度，發(fā)揮章程在企業(yè)治理中的基礎(chǔ)作用。在公司章程中明晰產(chǎn)權(quán)與同股同權(quán)，保障各種類型的股東權(quán)益。通過章程規(guī)范黨組織、董事會(huì)、經(jīng)理層權(quán)責(zé)的關(guān)系，明確地定位、有效地協(xié)調(diào)與運(yùn)轉(zhuǎn)、對(duì)于法人的治理框架加以優(yōu)化。重點(diǎn)是加強(qiáng)混合所有制企業(yè)董事會(huì)建設(shè)，優(yōu)化董事會(huì)組成結(jié)構(gòu)、健全董事會(huì)機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)董事隊(duì)伍建設(shè)，不斷規(guī)范董事會(huì)議事規(guī)則和決策程序貫徹董事會(huì)的職權(quán)，發(fā)揮董事會(huì)在治理公司過程中的決策性作用。

3. 推介職業(yè)經(jīng)理人制度;

依據(jù)市場(chǎng)化、專業(yè)化、契約化方式推介其制度。職業(yè)經(jīng)理人選聘要堅(jiān)持“人選來源于市場(chǎng)、標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)確定、結(jié)果市場(chǎng)檢驗(yàn)、薪酬市場(chǎng)決定”，做到公平公正、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)。在嚴(yán)格實(shí)行任期制和任期目標(biāo)管理責(zé)任制的基礎(chǔ)上，全面實(shí)行契約化管理，通過協(xié)議或合同，明確雙方的年度任務(wù)與任期目標(biāo)，以及責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，以業(yè)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向，注重激勵(lì)，強(qiáng)化約束。暢通現(xiàn)有經(jīng)理層成員與職業(yè)經(jīng)理人身份轉(zhuǎn)換通道，在以工作需要為主、兼顧本人意愿的基礎(chǔ)上，通過市場(chǎng)化方式合理轉(zhuǎn)換其身份。未被聘用、安排的經(jīng)理層成員，按照“尊重歷史、平穩(wěn)過渡”的原則，設(shè)定過渡期。嚴(yán)格職業(yè)經(jīng)理人任期管理和績(jī)效考核，加快建立退出機(jī)制。

（作者單位：新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)企業(yè)聯(lián)合會(huì)）