石慶環(huán) 劉博然

摘 要：作為城市政治機器的代表，美國紐約市的坦慕尼協(xié)會一度被視為城市“毒瘤”，尤其在進步主義時代，改革者將其視為阻遏市政改革的罪魁禍首。這一臉譜化的負面形象在某種程度上是歷史的選擇性“記憶”，而坦慕尼協(xié)會對紐約城市發(fā)展的貢獻卻被選擇性地“遺忘”。同時，坦慕尼協(xié)會的衰落并非緣于與城市進步主義運動互斥，相反，正是因為其擁抱改革，才瓦解了原有坦慕尼組織的權力網(wǎng)絡。如果將坦慕尼協(xié)會置于更加宏觀的歷史視域下考察，還會發(fā)現(xiàn)美國政府與社會之間權力的消長，直接影響了坦慕尼協(xié)會的命運，而在其興衰演變的過程中，美國政黨政治從中獲得了更大的發(fā)展空間。

關鍵詞： 美國;進步主義時代;紐約市政改革;坦慕尼協(xié)會;城市機器紐約是美國城市發(fā)展的標桿，其城市政治也是美國政治生活的縮影。19世紀末至20世紀初，紐約的政治機器——坦慕尼協(xié)會（Tammany Hall）被視為紐約社會權力的核心，與其他城市老板（city boss）一樣，這個協(xié)會也是賣官鬻爵、私相授受和貪污行賄等城市問題的主要制造者。在早期的城市老板研究中，這樣的腐敗形象被刻畫得入木三分，其中最具代表性的成果，當屬紐約改革派人物林肯·斯特芬斯（Lincoln Steffen）所撰寫的幾篇揭露黑幕的論文，其核心論點是“城市老板通過貪污和政治獻金來控制市政府”。①20世紀30年代以后，學者們的觀點雖有所改變，包括承認“在政府缺位以及社會撕裂的時代，城市老板充當了社會流動的工具，并緩解了窮人和新移民的生存困境”，但仍是負面評價居多。②國內(nèi)學者對于坦慕尼協(xié)會以及城市老板的研究，多聚焦在腐敗問題上。③上述國內(nèi)外學者的立論基礎在于，城市老板是進步主義這一話語體系中的假想敵，所以他們看到的多是負面面相，而在筆者看來，腐敗不是坦慕尼協(xié)會和城市老板的唯一面相，否則就有可能忽略了歷史發(fā)展的多元性與復雜性。在美國進步主義時代的城市改革中，進步主義的話語權并非由城市改革者獨占，政治機器對市政發(fā)展的推動以及公共福利的促進，同樣需要被關注。因此，本文試圖從歷史學的角度切入，分析坦慕尼協(xié)會的形成機緣、組織架構及權力運作手段等，力圖從多維視角觀察其在進步主義時代紐約市政革新中所扮演的角色。同時，以政治學的權力視角觀之，坦慕尼協(xié)會作為社會權力聚合的產(chǎn)物，其衰落也揭示出美國市政治理體系與社會權力作用方式之間有著較強的關聯(lián)度。

一、美國城市政治的權力根基：社會權力與政黨政治

現(xiàn)代政府的權力來源于社會，合法性源于多數(shù)人的認可，而社會權力則以人民為根基。對于社會權力，加利福尼亞大學洛杉磯分校的邁克爾·曼（Michael Mann）有專著論及，他沒有將社會權力單獨置于與政府相對的概念上，而是從宏觀上將國家權力囊括于社會權力之中進行闡釋。 參見[英]邁克爾·曼著，劉北成、李少軍譯：《社會權力的來源》，上海人民出版社2016年版。我國學者郭道暉進一步將社會權力與政府權力的關系作為研究對象，并給出定義：“所謂‘社會權力，簡言之，即社會主體以其所擁有的社會資源對國家和社會的影響力、支配力?！?/p>

郭道暉：《社會權力與公民社會》，譯林出版社2009年版，第3-4頁。本文所討論的“社會權力”，類似于重要的利益集團群體掌握的權力，也可以說成是“小政府權力”，紐約的坦慕尼協(xié)會就具有這樣的權力特征。美國社會與政府間具有較強的互動性，在基層行政組織方面，19世紀的美國城市治理更多地被視為一種社會責任，而非政府權力。就這一意義而言，美國市政中社會組織的影響力之大，便不難理解。社會權力之所以在美國社會中扮演著重要的角色，從制度層面來看，與美國立國時的“有限政府”傳統(tǒng)及其衍生出的美國分權制衡政府結構息息相關。以公民權利觀之，自19世紀20年代美國各州經(jīng)歷了政治民主化過程，普選權在全國的推行打破了城市精英壟斷市政的局面，選票價值提升，政黨政治的興起為社會組織作為城市機器把持市政提供了契機。

美國殖民地時期地方自治的傳統(tǒng)因“有限政府”理論在美國政治體制層面的實踐而得到了保護。為防止“利維坦”的膨脹“鯨吞”人民的私權，政府的權力應該得到明確的限制，這是早期美國社會的共識，即“有限政府”理論?！坝邢拚辈⒎敲绹茟椣容厒兊氖讋?chuàng)，在此之前，古典自由主義者便從社會契約論的角度，對“有限政府”做過闡釋。例如，洛克認為，“統(tǒng)治者在野心和奢望的慫恿下，想要保持和擴大權力，不去做人們當初授權給他時要他辦的事情”，人們需要“找出一些辦法來限制專橫和防止濫用權力”。[英]洛克著，葉啟芳、翟菊農(nóng)譯：《政府論》下篇，商務印書館2017年版，第69-70頁。在此基礎上，制憲先輩們進一步將“有限政府”理論付諸實踐。制憲會議后，美國建立了橫縱分權的制衡體制。而對于聯(lián)邦政府的權力邊界問題，麥迪遜則強調(diào)政府“首先能夠管理被統(tǒng)治者，接下來強迫政府自控”。 JRPole， ed， Alexander Hamilton， James Madison， John Jay，The Federalist， Indianapolis： Hackett Publishing Company， Inc， 2005， p281因此，限制政府權力以保障人民合法享有權利，是美國早期處理政府與社會間關系的邏輯起點。除了限制政府權力這一層面，“有限政府”理論還包含著政府功能的有限性，也就是重視社會對地方事務的治理。地方自治始于殖民地時期的社區(qū)傳統(tǒng)，殖民地人民對母國的反抗，肇因便在于英國政府對地方自治的威脅。杰斐遜在撰寫《獨立宣言》時，所提到的平等修辭是“人民之間的平等，這樣的平等被定義為‘自治社區(qū)（selfgoverning communities）”。 Jack NRakove， “Jefferson， Rights and The Priority of Freedom of Conscience，” in Robert Fatton Jrand RKRamazani， eds， The Future of Liberal Democracy： Thomas Jefferson and The Contemporary World， New York： Palgrave Macmillan， 2004， p51既然人民的自由與平等來自于社區(qū)自治，社會權力即始終與政府權力并行，共同承擔著社會治理的公共任務。而作為基層單位的城市，正是社會權力運作的舞臺。在18世紀末19世紀初的關鍵年代，“城市以‘國家代理人姿態(tài)出現(xiàn)，這些城市首先引發(fā)了美國獨立的沖動，然后又努力推進各個殖民地走向統(tǒng)一”。 Zane LMiller， The Urbanization of Modern America： A Brief History， New York： Harcourt Brace Jovanovich， Inc， 1973， p21與之相對，在19世紀后期的市政改革之前，絕大多數(shù)美國城市仿效聯(lián)邦政府與州政府的權力制衡結構，實行市長—議會制。但市長的行政權受限于議會，是“弱市長”制，市長的象征意義大于其實際管理市政事務的權力。在此種建制下，由選舉產(chǎn)生的城市議會是城市的代表。19世紀早期的城市議會通常由律師、商人、銀行家等社會賢達組成，而“占城市階層75%的底層社會成員很少被選為議員”。[美]霍華德·丘達柯夫等著，熊茜超、郭旻天譯：《美國城市社會的演變》（第7版），上海社會科學院出版社2016年版，第60頁。精英掌權是當時美國城市政治的慣?，F(xiàn)象，也是聯(lián)邦“紳士政府”的縮影。從這個意義上來說，精英影響下的城市權利難以輻射至“沉默的多數(shù)”。

選舉權是現(xiàn)代政府的政治基礎，但財產(chǎn)限制阻遏了廣泛的政治參與，普選權則打破了城市精英壟斷市政的局面。19世紀20年代伊始，各州開始漸次通過普選權，更為廣泛的選民基礎改變了精英壟斷市政的現(xiàn)狀，對公眾參與政治的“松綁”加速了政治民主化的進程，城市選舉也因此受益。同時，伴隨著這一過程，政黨政治蔚然成風。在聯(lián)邦層面，1828年的總統(tǒng)選舉標志著大眾政府時代的到來。1828年之前，與總統(tǒng)選舉相比，選民對州與地方選舉更感興趣，而此后在聯(lián)邦層面，黨派之爭的加劇讓選民開始更加重視普選權。值得注意的是，政黨政治并不意味著大眾控制政府，對政黨政治持懷疑態(tài)度的歷史學家認為，選民參與度的提升也僅僅意味著“從公開的精英主義轉向隱秘的精英主義”。 Andrew Burstein， The Passions of Andrew Jackson， New York： Knopf， 2003， p225但無論如何，1828年之后，政黨在美國政治話語體系中的地位得以確立。當時在美國的政界中，對于政府職能的討論也頗為熱烈，并形成了對立的亞當斯派和杰克遜派。亞當斯派在1825年的年度報告中提出政府的職能在于改善公民的經(jīng)濟、教育和道德狀況;而杰克遜派卻堅持政府的唯一職能是保護自由免受強權之害。因此，“從那時起，這兩種對政府職能的不同定義便構成美國政治對話的基礎”。 Lynn Hudson Parsons， The Birth of Modern Politics： Andrew Jackson， Quincy Adams， and the Election of 1828， New York： Oxford University Press， 2009， p187這一命題所蘊含的矛盾性在內(nèi)戰(zhàn)后更為突出，并且始終伴隨著美國政治的發(fā)展。與此同時，普選權也使得政黨成為社會意志與政府間的媒介與橋梁。雖然制憲先輩們?nèi)绱藚拹赫h，但如果沒有政黨，代議制的民主政體將會十分僵硬。美國憲法未曾以文本形式承認政黨制度，更沒有規(guī)范政黨的運作形式。

所以政黨應被看作廣泛的政治聯(lián)盟，同樣也是社會權力的具體化。從理論上來說，對抗性民主為民眾的私權利提供了生存空間，民眾根據(jù)自身利益而結社，因此，政黨內(nèi)部也存在著“黨派”，這些“黨派”所依托的便是其背后或大或小的政治聯(lián)盟。在城市一級，具有影響力的社會組織甚至可以控制政黨，從而在選舉中獲勝，一定程度上可以說，社會權力通過選舉政治深深嵌套于美國各級權力實體之中。工業(yè)化時代對效率政府的追求迫使其向行政現(xiàn)代化的“有為政府”轉型，伍德羅·威爾遜所提出的“行政科學”，便試圖厘清行政與政治之間的關系。他認為行政應從政治的混亂與紛爭中獨立出來， Woodrow Wilson，“The Study of Administration，” in Arthur Link， et al， The Papers of Woodrow Wilson， Vol5， Princeton： Princeton University Press， 1968， pp359-362以劃分政府職能，提高官員素質(zhì)和行政效率，進而減少政府腐敗。

城市是地方自治的基層單位，美國在19世紀20年代以后對選民財產(chǎn)資格的取消使得更多的民眾參與到城市政治中。不過，市政府在“有限政府”傳統(tǒng)下是羸弱的，在公共利益的實現(xiàn)上無法充當“擺渡人”，而城市中不同文化背景的選民則迫切需要“代理人”來解決城市問題，這種要求催生出城市中的政治機器，通過城市選舉控制公權力，將利益私有化。19世紀中后期到20世紀初，紐約老牌的政治機器——坦慕尼協(xié)會，涉及諸多政治光譜，深刻影響著紐約的城市政治。

二、坦慕尼協(xié)會的勃興及其權力運作模式

紐約被視為美國政治的萬花筒，其政治影響在美國歷史中不言自明。紐約州在1821年取消了選舉權的大部分財產(chǎn)所有權要求，并在1826年完全取消了選舉權的財產(chǎn)所有權限制。普選權為城市政治注入了大眾活力，在19世紀的城市政治中，“弱市長制”給予城市政治團體以存續(xù)空間，它們通過彌補城市政府的失位，與民眾打成一片，形成一定規(guī)模的政治聯(lián)盟，通過選票來控制市政。在此背景下，紐約的坦慕尼協(xié)會應運而生，支配著紐約的城市政治。

坦慕尼協(xié)會成立于1789年，由手工業(yè)者和生意人組成，最初只有土生土長的美國人能夠在協(xié)會中任職。其“建立之初是出于善意，試圖不斷用各種方式為其政治追隨者提供服務”。 Everett PWheel， “Tammany Hall： Tammanys Origin the Police Question Half a Century ago， ”O(jiān)utlook， Sep13， 19131799年，協(xié)會成為民主黨一個活躍的政治組織。1820年代，紐約州取消選舉權的財產(chǎn)限制，這成為坦慕尼協(xié)會發(fā)跡的開始，而其勃興得益于愛爾蘭裔移民在紐約的人口增長。作為新移民的愛爾蘭裔也亟須在新大陸謀求“依靠”，兩者是互相依存的關系。1845年，愛爾蘭本土爆發(fā)了大饑荒，很多愛爾蘭人因此來到紐約。通過幫助愛爾蘭人獲取美國公民資格，坦慕尼協(xié)會獲得了掌控市政的選民基礎，同時愛爾蘭裔也依靠協(xié)會的“照顧”而盡快適應了陌生的異鄉(xiāng)生活。在這一代移民中，80%～90%都是沒有技術和財產(chǎn)的農(nóng)場勞動者和仆人， James Donnelly， The Great Irish Potato Famine， Phoenix Mill： Sutton Publishing Ltd， 2001， pp181-182這令愛爾蘭裔了解到自己“在美國權力的匱乏，同時他們也知道自己多么地渴慕權力”。 Terry Golway， Machine Made： Tammany Hall and The Creation of Modern American Politics， New York ： WWNorton & Company， 2014， p45愛爾蘭裔由此為坦慕尼協(xié)會提供了強大的社會權力基礎，后者則通過自身所獲取的權力維系著這一政治關系。為了加強對紐約各選區(qū)的控制，在組織形式上，坦慕尼協(xié)會建立了明確的層級組織，分為普通會員（rank and file）——鄰里隊長（neighborhood captains）——選區(qū)隨從（ward heeler）——區(qū)域領導（district leader）——城市老板（boss）五級。層級分明的組織能夠更快地動員選民，把握選票的流向，并且掌握各個選區(qū)的即時信息。更為重要的是，選區(qū)控制組織化造成了民眾與組織人員的社交私人化。對于處在饑饉中的下東區(qū)選民而言，相較于滿足緊迫的切身利益，公共議題并不足以調(diào)動他們的興趣，坦慕尼協(xié)會對此有深刻認識。在挑選選區(qū)組織人選時，協(xié)會任命的選區(qū)領導者大多與核心選民同源，在坦慕尼協(xié)會35個區(qū)長中，有30人是愛爾蘭天主教徒，他們組成行政機關并頒布政策，其余為德國人和猶太人。愛爾蘭人在人數(shù)和影響力上占據(jù)主導地位。 Walter LHawley， “The Strength and Weakness of Tammany Hall，” The North American Review， Vol173， No539 （Oct1901）， p482這樣的選區(qū)控制為坦慕尼協(xié)會了解選民需求提供了便利。不僅如此，協(xié)會可以為移民提供切實的私人幫助。當時困擾移民的首要問題是其身份的合法性，坦慕尼協(xié)會能夠幫助移民迅速辦理歸化手續(xù)，確保愛爾蘭人聚集的酒吧不會被警察光顧，還為愛爾蘭人謀取市政工作崗位，如“路燈點燈員、消防員、肉類檢驗員以及警察等”。[美]喬治·J蘭克維奇著，辛亨復譯：《紐約簡史》，上海人民出版社2005年版，第97頁?！都~約時報》在1869年報道，“坦慕尼協(xié)會為754名愛爾蘭移民提供了政府職位，但只有46個職位提供給了德國移民”。 Terry Golway， Machine Made： Tammany Hall and The Creation of Modern American Politics， p51坦慕尼協(xié)會的幫助具有家長式特點，例如，在特威德（William MTweed）執(zhí)掌協(xié)會時期，為愛爾蘭裔兒童組織野餐，確保天主教教堂得到州慈善撥款。1895年，喬治·W普倫基特（George WPlunkitt ）在坦慕尼財政委員會決定給每個選區(qū)50美元。 “Trouble in the Tammany Society，” New York Herald， April 11，1895雖然坦慕尼協(xié)會此舉主要是為了迎合選民，以換取選票，但也確實有助于移民在美國社會快速安頓下來，一定程度上緩解了紐約的社會矛盾。

在紐約城市政治中，杰克遜時代所確立的“政黨分贓制”也得到了繼承和發(fā)展。坦慕尼協(xié)會在獲取足夠選票后，通過對市級、州級乃至聯(lián)邦選舉的把控及其之后的職位分贓完成了權力的轉化。在特威德時代，協(xié)會的政治權力空前膨脹。特威德安排其門生當選為州長和市長，而特威德自己也成為州議會的參議員。 Edwin GBurrows and Mike Wallace， Gotham： A History of New York City to 1898， New York： Oxford University Press， 1999， p837理查德·克羅克（Richard Crocker）主導協(xié)會時期更是毫不掩飾地染指選舉。1899年，克羅克支持威廉J布萊恩（William JBryan）競選總統(tǒng)，他公開聲稱“我們將與違背信任的官員以及帝國主義進行斗爭，而布萊恩先生是唯一一個能領導這場斗爭的人……坦慕尼會給予他最真誠的支持”。 “Go in for Reform，” Bismarck Tribune， Nov29， 1899支持坦慕尼協(xié)會的選民亦同樣贊成對布萊恩的重新提名。 布萊恩分別在1896年、1900年和1908年三次競選總統(tǒng)，但均未獲得成功。參見EJHale， ed， “Democrats Getting Together，” The Observer， Dec14， 1899然而，選舉政治“陰晴不定”，坦慕尼協(xié)會亦無法屢次得手，共和黨領袖羅斯科·康克林（Roscoe Conkling ）在祝賀謝爾曼當選參議員的信件中提及坦慕尼協(xié)會對于選舉的把控：“這個國家是我們的，除非我們的人民不愿在這個國家投票，因為我們相信坦慕尼王朝并不代表生活在高地鎮(zhèn)（Highlands）上的大多數(shù)人?！?Roscoe Conkling to John Sherman Congratulating Sherman on his Senate Election and Mentioning Tammany Hall， 13 October 1871http：//wwwamericanhistoryamdigitalcouk/Documents/SearchDetails/GLC02761（2021-03-14）獲取政府權力后，坦慕尼協(xié)會又染指城市財政，與承包商私相授受，控制公共項目，從中獲益。在特威德時期，承擔城市墻面粉刷工作的安德魯·J加維開出的賬單數(shù)額巨大，兩年間向紐約市索要了接近300萬美元，其中特威德集團吃掉了60%的回扣。 喬治·J蘭克維奇：《紐約簡史》，第129頁。19世紀90年代，克羅克積累了一大筆個人財富，但他始終堅稱自己“從未掙過不誠實的美元”。 ?Carol Berki， Making America： A History of the United States， Sixth Edition， Boston： Wadsworth Publishing， 2014， p438中飽私囊后，坦慕尼協(xié)會也會通過政治賄賂的方式達成其政治目的。1870年，特威德作為州議會參議員，通過巨額賄賂，迫使紐約州通過了新的州憲章。 Mark DHirsch， “More Light on Boss Tweed，” Political Science Quarterly， Vol60， No2（Jun1945）， p269不過，在完善城市功能方面，坦慕尼協(xié)會也在一定程度上推動了紐約的公共治理。1865年，特伍德集團推動設立大都市消防區(qū)，代替了以往由志愿者組成的消防系統(tǒng)，消防服務由穿著制服、領取工資的專業(yè)消防人員提供。此外，1866年早期，紐約市成為大都會公共衛(wèi)生區(qū)的一部分，并設立衛(wèi)生局，主要應對和解決已存在數(shù)個世紀的傳染病問題。 喬治·J蘭克維奇：《紐約簡史》，第130頁。

綜上不難看出，坦慕尼協(xié)會的權力運作模式是以“保姆式”的選民蔭庇來賺取選票，而通過對民主黨的支持來影響選舉，以完成社會權力的轉化。但19世紀末20世紀初的工業(yè)化與城市化帶來了一系列社會問題，從而使坦慕尼協(xié)會面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

三、何謂“進步主義”？坦慕尼協(xié)會與紐約市政改革的互動關系

在城市資本急劇擴張的19世紀末期，紐約的社會沖突也更為典型和激烈。關于這一點，正如美國紐約史研究學者喬安妮·雷塔諾（Joanne Reitano）所言：“紐約的復雜性主要通過沖突來展現(xiàn)。”[美]喬安妮·雷塔諾著，金旼旼等譯：《九面之城：紐約的沖突與野心》，中國人民大學出版社2020年版，第3頁。工業(yè)化的發(fā)展與城市版圖的擴大，使農(nóng)業(yè)帝國的勞動密集型產(chǎn)業(yè)已難以為繼，普通百姓在時代震蕩下顯得手足無措。同樣，城市治理能力也并未與社會轉型相匹配。鑒于大多數(shù)城市發(fā)展迅速且基本上處于無計劃的狀態(tài)，城市政府通常很難滿足擴大市政公用設施和服務的所有需求，消防安保、學校教育、污水處理、街道維護和供水等城市生活問題不斷出現(xiàn)。富有的實業(yè)家在城市政治中獲利尤甚，話語權也越來越大，湮沒了懷念過去的平民的聲音。在這種歷史情境下，紐約的共和黨人與“燕尾服”民主黨人組成的改革者群體不斷挑戰(zhàn)并一定程度上挫敗了坦慕尼協(xié)會。1901年克羅克離任后，查爾斯·弗朗西斯·墨菲（Charles FMurphy）接替協(xié)會老板之位，領導坦慕尼協(xié)會加入城市改革的浪潮中。不過，改革者與坦慕尼協(xié)會在城市改革的理念上存在著難以調(diào)和的政治分歧，這構成了進步主義時代紐約城市政治的核心矛盾。

歷史學家通常用“進步主義”一詞來指代20世紀初期美國三個方面的變化：第一，政府宗旨和職能新概念的出現(xiàn);第二，政府政策和制度的變化;第三，這些變化帶來的政治變革。 Carol Berki， Making America： A History of the United States， p471然而，美國學者丹尼爾·羅杰斯（Daniel TRodgers）并沒有在進步主義的本質(zhì)這一問題上多做停留，而是強調(diào)進步主義作為社會話語的多重含義，他認為，進步主義思想主要圍繞 “社會言論、反壟斷說辭、強化社會紐帶” Daniel TRodgers， “In Search of Progressivism，” Reviews in American History， Vol10 （1982）， pp113-132等三個核心方面展開。學者們對進步主義概念進行追溯，試圖厘清政府與社會之間關系的變化，雖然對其定義不一而足，但從中可以看到，進步主義旨在呼吁政府管控失序社會，強調(diào)平等的公共利益，反對商業(yè)資本的壟斷。在后續(xù)的實證闡釋中，政府職能的擴展與制度變化固然是20世紀初期美國的時代命題，但以往城市權力的持有者則被視為城市腐敗的始作俑者，成為進步的“假想敵”。站在改革者一邊的學者大多秉持這一觀點，即“在現(xiàn)實中，腐敗的政治機器很少關心社會福利”。 Robert CBrooks， Corruption in American Politics and Life， New York： Dodd， Mead， 1910， p20然而，這樣的說法并不全面，選舉政治之所以獲得重視，源于被支持的當選者對選民利益的回應。選民利益中已經(jīng)囊括了社會福利這一項，從這個意義上說，城市老板即使是為了滿足選民的需求，也會在客觀上促進城市的發(fā)展，對于公共領域的享有是一視同仁的，并非某一黨派的特權。因此，我們首先應該考慮的問題是，改革者所反對的是坦慕尼老板還是城市公共利益？如果反對的對象是城市老板，相比于“進步主義”，這更傾向于門戶之見;如果反對的對象是城市公共利益，那么坦慕尼協(xié)會自身也在經(jīng)歷著變革，試圖迎合紐約城市的發(fā)展。

進步主義時期的坦慕尼協(xié)會不僅面臨著改革者的挑戰(zhàn)，同時也面臨移民成分變化對其調(diào)整政治策略的要求。1870年，紐約居住著近6萬名猶太人，在接下來的三十年里，這一數(shù)字增長到將近30萬，其中大多數(shù)定居在十四街以南的住宅區(qū)。此外，紐約的意大利人在20世紀初達到25萬人。愛爾蘭裔紐約人則從1890年的295萬降至1900年的275萬。 Terry Golway， Machine Made： Tammany Hall and The Creation of Modern American Politics， p147在此背景下，坦慕尼協(xié)會需要均攤更多利益以應對選民成分的變化，其政策轉向也更為包容。繼任協(xié)會老板的墨菲與其前任克羅克有著很大的不同，墨菲沉默寡言，滴酒不沾，倡導清廉政府，這為坦慕尼協(xié)會帶來了清新的風貌。墨菲認為，“政治不應該與賭博和賣淫有任何關系”，他還認為，“政客們不應該與警察部門或?qū)W校系統(tǒng)有什么關系”。 Edward JFlynn， Youre the Boss： The Practice of American Politics， New York： Collier Books，1962， p46在其成為協(xié)會領導人后，墨菲便開始整頓從事賣淫與賭博的協(xié)會成員。墨菲清廉政府的改革意味著坦慕尼協(xié)會先前所從事的賭博、賄賂以及其他腐敗行為將不復存在。除卻摒棄之前的陋習之外，墨菲的政治主張大多符合甚至是超越了進步主義時代，對紐約政治起到了正向作用。首先，墨菲時期的坦慕尼協(xié)會對婦女等弱勢群體予以關注和支持。墨菲對女性權利的認識是一個漸變的過程，

與其他城市老板一樣，墨菲最初的政策傾向以保護資本家的利益為主。1911年，為保護擁有糖果工廠的盟友（這些工廠雇用了許多婦女和兒童），墨菲曾阻止一項限制婦女和兒童超時工作的法案，但在一年后，他卻支持州參議院通過了這項法案。對于女性選舉權，墨菲最初亦持否定態(tài)度，然而當他認識到現(xiàn)實正義的需要后，便開始支持紐約市全民參政，并于1917年推動市議會通過了一項支持全民參政的法案，允許婦女參加州和地方選舉。坦慕尼協(xié)會雖未能超越時代的桎梏在黑人問題上有所建樹，但是自1920年代起，它的一些主張在紐約黑人社區(qū)也付諸實施，并取得了一定的成效。

1922年，亨利·W希爾茲得到坦慕尼協(xié)會的支持，被選入州議會，成為美國第一位在州立法機構贏得席位的黑人選民。其次，坦慕尼協(xié)會為兼顧更多的移民，積極推動公共福利立法。墨菲及其盟友支持并實施了全面的新的社會立法：從工傷補償?shù)焦と俗畹凸べY法出臺，再到更嚴格的企業(yè)管理，

使紐約早于“新政”時代便已開始推動福利立法。從這個意義上說，坦慕尼協(xié)會的政治舉措頗具前瞻性，特別是其福利社會政策，曾被歷史學家

描述為“創(chuàng)建一個準福利國家”。 Richard AGreenwald， The Triangle Fire， the Protocols of Peace， and Industrial Democracy in Progressive Era New York， Philadelphia： Temple University Press， 2005， p417在墨菲看來，政府有責任為公共利益服務，并且去解決經(jīng)濟和社會問題。當許多信奉清教的坦慕尼反對者們移居到郊區(qū)，墨菲向缺席投票的老板和商人課稅，并且將這些收入和資金應用于支持公共工作和社會福利的項目中。 Alfred Connable and Edward Silberfarb， Tigers of Tammany： Nine Men Who Ran New York， New York： Holt， Rinehart and Winston， 1967， pp231-268然而，紐約的進步主義改革者們卻對坦慕尼協(xié)會的多數(shù)公共福利項目持反對態(tài)度，例如，協(xié)會的公共戶外救濟 戶外救濟是向住在家里的受助人提供現(xiàn)金和/或煤炭，它與救濟所和其他監(jiān)護機構提供的“室內(nèi)救濟”形成對比。便遭到改革者的猛烈抨擊，市政改革者攻擊坦慕尼協(xié)會“用救濟政策籠絡人心，進而制造政治腐敗”，慈善改革者則認為，“它是窮人需要被救濟和道德敗壞的原因”。 Adonica YLui， “The Machine and Social Policies：Tammany Hall and the Politics of Public Outdoor Relief，New York City，1874-1898，”American Political Development， Vol9 （Fall 1995）， p386第三，坦慕尼協(xié)會還反對進步主義改革者對移民的限制。改革者視移民為洪水猛獸，認為移民是城市各方面問題的元兇。從1882年《排華法案》開始，美國社會對移民的偏見愈發(fā)嚴重，一戰(zhàn)期間更為突出。坦慕尼協(xié)會在20世紀20年代初堅決反對限制移民的新政策，來自該協(xié)會的國會議員威廉姆·伯克·科克蘭（William BCochlain）在1921年寫給美國希伯來移民援助協(xié)會的一封信中聲稱，限制移民是“脫離和放棄了使這個國家在歷史上擁有人類文明最偉大力量的政策”。 Terry Golway， Machine Made： Tammany Hall and The Creation of Modern American Politics， p252當然，坦慕尼協(xié)會反對限制移民不乏政治動因，畢竟其選民基礎是歸化后的移民。但必須指出的是，其反對限制移民，這也意味著反對進步主義改革者所秉持的美國主義，即威爾遜和西奧多·羅斯福總統(tǒng)堅持的白人至上的美國主義，而坦慕尼協(xié)會則堅持種族多元化的美國主義。

進步主義改革者雖然高擎進步主義的旗幟，但對于進步主義的認識完全基于自身立場。對于坦慕尼協(xié)會促進公共福利的舉措，他們不但沒有給予充分肯定，反而將墨菲標識為聲名狼藉的城市老板，視城市政治為非法獲取財富的途徑。1912年，年輕的富蘭克林·羅斯福還將墨菲和他的同僚比作必須鏟除的毒草，因為羅斯福需要像其堂叔西奧多·羅斯福一樣，樹立改革者的聲譽，而墨菲則是合適的靶子。 Jean Edward Smith， FDR， New York： Random House， 2007， p78當然，對坦慕尼協(xié)會一味的否定和敵意，實則來自紐約改革者們對大眾政治的厭惡。在鍍金和進步主義時代，紐約上流社會對普選保持著深刻的敵意，這是紐約城市現(xiàn)代民主的一個核心特征，而與美國民主崛起的固有觀念并不一致。早在1877年，一群紐約商人、實業(yè)家、銀行家及專業(yè)人士便聚集在曼哈頓第五大道和第十八街討論一個重大問題，即擬議一項紐約州的憲法修正案，該修正案“旨在限制市政選舉中的男性普選權”。 Sven Becker， “Democracy and Its Discontents： Contesting Suffrage Rights in Gilded Age New York，” Past & Present， No174 （Feb2002）， p116改革者們認識到，坦慕尼協(xié)會在紐約之所以擁有如此廣泛的社會權力，是因為他們完全融入民眾的生活之中。協(xié)會對大眾政治的把握正是美國新民主時代的重要特點，這同樣是政黨政治的主要特點。坦慕尼協(xié)會成員、國會議員蘇爾澤（Hon William Sulzer）在向外界解釋協(xié)會的文章中提到，許多智慧的社會賢達反對坦慕尼，是因為他們并不了解坦慕尼，而以民眾為核心的組織更是飽受譴責，但應承認的是，“一切力量都來自人民。這些人和那些委員會代表選民。如果他們玩忽職守，如果他們被證明不忠于人民的信任，補救的辦法就在人民的手中，而且總是能夠及時有效地運用”。 Hon William Sulzer， “Tammany as seen by a Tammany Man，” The Philadelphia Inquirer， June 8， 1902這對于

改革者群體來說是難以容忍的。質(zhì)言之，改革者更加懷戀精英政府，并強調(diào)市場道德與低稅收的財政政策，而大眾政治則被視為蠶食對方利益的“罪魁禍首”。關于這一點，正如紐約改革者斯蒂芬斯所認識的那樣，“紐約城市理論，即市政府的運作是商業(yè)的而不是政治的，一個商人如果能像管理一家商業(yè)公司那樣管理這座城市，就能解決我們所有的問題”。 Lincoln Steffens， The Shame of the Cities， p205更為重要的是，改革者之所以對大眾政治深惡痛絕，其實質(zhì)是因為文化上的排他性，是盎格魯—撒克遜的文化專制。“對坦慕尼協(xié)會道德與政治上的指控，通常與一個深遠的偏見相聯(lián)系，即植根于大西洋彼岸的盎格魯—撒克遜人對愛爾蘭裔性格缺陷的認知，尤其是愛爾蘭裔對腐敗的羅馬天主教會的頑固附庸的偏見”。 Terry Golway， Machine Made： Tammany Hall and The Creation of Modern American Politics， pxviii進一步說，“作為本土主義者的核心，盎格魯美國人從盎格魯—撒克遜英格蘭島繼承了對羅馬天主教的偏見，即天主教徒代表了一種異類，是威脅美國文化和體制的顛覆性宗教”。 Lawrence JMcCaffrey， “Overview Forging Forward and Looking Back，” in Ronald HBayor and Timothy JMeagher， eds， The New York Irish， London： The Johns Hopkins University Press， 1996， p214代表著盎格魯—撒克遜主流觀點的紐約改革派認為，信奉天主教的愛爾蘭裔是對共和政府和公民自由的威脅，他們沒有將愛爾蘭裔視為美國公民。改革者的問題在于，他們自認為其反對大眾政治是為了公共利益，當然這并不是說改革派完全蔑視愛爾蘭裔、猶太人等移民群體的公共利益，只是認為后者應該接受并遵循美國主流社會的規(guī)訓。

需要指出的是，即使作為城市腐敗的“代表”，坦慕尼協(xié)會在進步主義時代仍始終把控著紐約城市的發(fā)展脈搏，二元對立的歷史敘事并不能囊括協(xié)會的政治全貌，改革者的進步主義愿景往往與其政治立場相關。就爭奪紐約城市政治的話語權而言，對于進步主義改革者來說，坦慕尼是新的危險階層利益的代表——擁有異教信仰和不確定其是否忠誠的城市移民。相較于將這一分歧歸于進步和腐敗，不如說是政見分歧下的黨派之爭。而坦慕尼協(xié)會在激烈的社會變化中，控制紐約政治的影響力也逐漸消弭。拋開城市機器這一單一面相，坦慕尼協(xié)會所折射的美國政府與社會權力之間的關系亦值得深入研究。

四、坦慕尼協(xié)會的衰落及對美國城市權力運作的思考

從上文的闡釋與分析中，我們看到，坦慕尼協(xié)會并非完全是紐約進步主義市政改革的阻力，相反，在某種程度上也可以說它是改革的推動力量。從嚴格意義上講，改革者與坦慕尼協(xié)會之間是黨派對立的關系，而非改革與反改革的關系，所以不能臉譜化地將二者的分歧描述為正義與邪惡、廉潔與腐敗之間的較量。雖然坦慕尼協(xié)會隨著“新政”時期的到來而漸趨衰落，但并不意味著其與進步主義的政治策略背道而馳，恰恰相反，協(xié)會的衰落正是由于其融入了城市改革的浪潮中。在進步主義改革者看來，政府應在幫助國家實現(xiàn)共同利益方面發(fā)揮關鍵作用，因此他們堅持認為“國家需要擴大權力”。 Christopher McKnight Nichols and Nancy CUnger， eds， A Companion to the Gilded Age and Progressive Era， Hoboken： John Wiley & Sons， Inc， 2017， p37在這個意義上，坦慕尼協(xié)會對公共福利政策的推進，恰恰是對這一時代要求的回應。

坦慕尼協(xié)會的權力來源于以愛爾蘭裔為主的移民群體，交換權力主要通過企業(yè)或者私人救助的方式，以換取在選舉政治中的優(yōu)勢以及領導地位。協(xié)會對公共福利政策的推進，使群體的需求得到最大程度的滿足，救濟的目標不再只是其支持者，而是所有散居在紐約城市邊緣的貧困者，以族群為特點的資源不平等分配因公共福利而漸趨平等，這也就弱化了坦慕尼協(xié)會私人救濟的權力交換。坦慕尼協(xié)會衰落的另一個原因在于其選民成分的多元化，導致其無法實現(xiàn)對多數(shù)選票的控制。1937年，紐約意大利裔居民人數(shù)接近44萬，是愛爾蘭裔居民的兩倍。在1924年移民限制法案有效阻止移民潮之前，來自中歐和東歐的移民人數(shù)甚至更多，大約有442萬城市居民來自俄羅斯，287萬來自德國，238萬來自波蘭，這些中歐和東歐人大多數(shù)是猶太人，與紐約當?shù)氐耐酞q太人相結合，紐約猶太人的人口在1930年代末接近200萬。 Ira Rosenwaite， Population History of New York City， Syracuse： Syracuse University Press， 1972， p98選民成分的多元化，沖淡了坦慕尼協(xié)會集中社會權力的能力，而紐約合并大都市區(qū)后，協(xié)會要想維持與選民的私人化關系需要投入更多的成本，這種家長式的扶持變得更加困難。坦慕尼協(xié)會是依靠族群政治發(fā)家的，隨著多元移民的融入，它的影響力也勢必被削弱。不僅如此，“新政”改革的深化縮小了城市政治的操作空間，作為社會私人救濟的政治機器逐步讓位于公共政府。如前所述，公共福利的推進只有政府能夠完成。羅斯福政府通過各項公共立法完成了聯(lián)邦對城市的垂直管理，稅收和公共項目的私相授受不再可能;同時，羅斯福政府也完成了“將社會保障移植到美國傳統(tǒng)價值觀上的謹慎過程”， Elmer ECornwell Jr， Presidential Leadership of Public Opinion， Bloomington： Indiana University Press， 1965， p131以尋求來自人民的合法性，這也使坦慕尼協(xié)會失去了以往與其進行政治分贓的商業(yè)聯(lián)盟。

這一切變化是因為政府承擔了以往由私人企業(yè)負責的領域，責任也變得更加重大。個人結社所帶來的權力越來越小，無法負擔起城市治理的責任。我們可以將進步主義時代視為美國政府角色轉變的過渡時期，政府從象征概念轉化為具象概念，有限政府成為有為政府。從坦慕尼協(xié)會的衰落過程來看，社會權力與政府權力存在著動態(tài)的消長變化，這也重新界定了政府與社會之間的關系。就這一意義而言，在社會權力占據(jù)高位時，大眾與社會組織之間是橫向的權力轉化關系，資源分配通常由社群聯(lián)盟進行，“政治領導者及其種族的追隨者們聯(lián)合起來利用政治系統(tǒng)來消除那些與種族身份相關的障礙，而不是削減由現(xiàn)存的社會經(jīng)濟秩序自身進行的資源分配所帶來的不利條件”。[美]羅伯特·A達爾著，范春輝、張宇譯：《誰統(tǒng)治？一個美國城市的民主和權力》，江蘇人民出版社2019年版，第38頁。可見，在社會權力占據(jù)主位時，社會上的平等愿望便難以實現(xiàn)，占據(jù)上風的社會群體會因自身的強大而不可避免地對“他者”抱有歧視態(tài)度。關于這一點，正如福山所說：“促使他們組織起來的是個人好處的分配，而不是廣泛的綱領性議題。”[美]弗朗西斯·福山著，毛俊杰譯：《政治秩序與政治衰?。簭墓I(yè)革命到民主全球化》，廣西師范大學出版社2015年版，第134頁。坦慕尼協(xié)會對愛爾蘭裔選民的關照是對紐約盎格魯—撒克遜主流偏見的挑戰(zhàn)，而在愛爾蘭裔獲得優(yōu)勢地位后，其對社會資源占有的渴望則繼續(xù)發(fā)揮著政治作用。那么，無論是哪一方占據(jù)上風，社會權力都會造成社會公共利益的分配不均，利益不均導致社會沖突的加劇，一元化的社會特征則成為奢求，而進步主義改革者對政府權力的呼喚則是對這一事實的抵抗。因此，政府在獲得對社會垂直管理的合法性后，宏觀的社會權力流動變更為縱向模式，在公共利益得到最大化滿足的同時，也加深了民眾利益對政府的依賴，政府權力得以擴張;選舉變得更為重要，然而應該看到，政黨政治作為社會權力的唯一轉化渠道，也隨之將分散的種族和陣營集中起來。從政黨角度觀察，坦慕尼協(xié)會政治機器的身份實則是一種“政黨之中的政黨”，與當時的民主黨相比，它擁有獨立組織能力，有自己的忠誠網(wǎng)絡。但從政黨選舉模式上看，可以將坦慕尼協(xié)會視為支持民主黨的利益集團，只是坦慕尼協(xié)會獲得的收益更多，所以其權力組織也更為有效，在沒有被紐約民主黨控制的情況下，反而在多數(shù)時間里主導了政黨。然而，當聯(lián)邦政府的權力自上而下地滲透后，這樣強勢的利益集團便無法維持其政治影響，只好委身于能夠拉攏更多同質(zhì)選民的政黨中。

在城市政治機器衰敗后，美國城市治理呈現(xiàn)出現(xiàn)代化的行政特征，非人格化政府得以運作。在市政一級，城市經(jīng)理制祛除了城市治理對地方勢力的依附。城市經(jīng)理制的內(nèi)在結構邏輯源自商業(yè)公司，“董事會變成理事會，總經(jīng)理變成城市經(jīng)理。變革后新制度的民主性在于管理者對議會有直接和持續(xù)的責任，即人民選出的代表”。 HWDodds， “City Manager Government in American Municipalities，” Journal of Comparative Legislation and International Law， Third Series， Vol6， No4（1924）， p186城市經(jīng)理制的優(yōu)點在于把所有的雞蛋放在一個籃子里，而城市議會的責任就是盯著這個籃子，從專業(yè)化角度而言，城市經(jīng)理制提高了市政效率，也更為契合行政現(xiàn)代化的主題。然而，政黨政治并未因此式微，相反，政府權力的擴張造成了民眾的慣性依賴，選舉成為民眾監(jiān)督政府以及表達政治訴求的關鍵手段;選舉權的擴大更增加了政黨政治在美國社會的權重。雖然進步主義時代的改革削弱了“黨內(nèi)組織在全黨內(nèi)的統(tǒng)治地位”， Marjorie Randon Hershey， Party Politics in America， Sixteenth edition， New York： Pearson Education， Inc， 2015， p19但同時也擴展了美國兩黨內(nèi)部的包容性與同質(zhì)性，使其政治影響力得以擴張，大眾的政治參與更加依附于政黨，大眾控制進一步強化。

從城市政治的角度觀察，美國城市機器的衰落意味著社會權力的轉移，市級政府與聯(lián)邦政府完成了從有限政府到有為政府的轉變，而政黨政治的組織性在此之后更為嚴密，在影響力方面成為大眾的代言人。雖然民眾通過工會以及其他利益集團聚合權力，也可以影響政治，但很難逾越政黨成為獨立的權力單元。20世紀60年代民權運動后，身份政治在美國兩黨選舉策略中占據(jù)重要地位，族裔多元與性別多元所形成的文化多元主義進一步刺激著政黨政治的發(fā)展。然而應該看到，政黨政治的激進勢頭對美國政治體制亦有著致命的威脅，如今政治極化的美國便是政黨政治極端發(fā)展的力證。從理論上講，政治并無正義或者邪惡之分，政治的實踐收益是判斷政治制度、政治群體及政策優(yōu)劣的標準，對某一政治實體的評估則是一種多面的歷史判斷，而非單一面相，在這個意義上，對美國進步主義時代紐約市政改革中的坦慕尼協(xié)會的估量，亦當如此。

責任編輯：宋 鷗 鄭廣超

The Other Side of Progressivism： The Tammany Hall for Municipal Reform of New York City in USA

SHI Qinghuan， LIU Boran

（School of History， Liaoning University， Shenyang， Liaoning， 110136，China

）Abstract： Being representative of the urban political machine， the Tammany Hall in New York City was once regarded as a cancer on the city， especially during the progressive era， when reformers saw it as a deterrent to urban reformThis stereotyped negative image is actually a selective memory of history， while the contribution of Tammany Hall to the urban development of New York is selectively forgottenAt the same time， Tammanys decline was not due to its rejection of the urban progressive movementOn the contrary， Tammanys embrace of reform dismantled the original Tammany power networkIf Tammany Hall is examined from a broader historical perspective， we can also see that the rise and fall of the American government and social power directly affect the fate of Tammany Hall， while in the process of its rise and fall， the American party politics has obtained a greater space for development

Key words：USA; Progressivism Era; New York city reform; Tammany Hall; urban political machine

DOI：10.19832/j.cnki.0559-8095.2021.0032

收稿日期：2020-12-17

基金項目：華僑大學高層次人才科研啟動項目“建國初期華僑復員與中外交涉略述”（18SKBS304）的階段性成果。

作者簡介：路陽，華僑大學國際關系學院副教授，研究方向為國際移民史與華僑華人研究。

① 代表性成果可參見 Louise WHolborn， The International Refugee Organization， A Specialized Agency of the United Nations， Its History and Work 1946-1952， London： Oxford University Press，1956; Louise WHolborn， et al， Refugees： A Problem of Our Time： The Work of the United Nations High Commissioner for Refugees 1951-1972， Metuchen：The Scarecrow Press，1975; Glen Peterson， “The Uneven Development of the International Refugee Regime in Postwar Asia： Evidence from China， Hong Kong and Indonesia，”Journal of Regugee Studies，Vol25， No3（June 2012）， pp326-343; Lili Song， “China and the International Refugee Protection Regime：Past，Present，and Potentials，”Refugee Survey Quarterly，Vol37， Issue 1（March 2018）， pp139-161

② 國內(nèi)相關成果主要有王德春：《聯(lián)合國善后救濟總署與中國》，人民出版社2004年版;宋全成：《論一戰(zhàn)后的歐洲難民問題》，《人文雜志》，2008年第3期;甘開鵬：《二戰(zhàn)后國際難民政策的歷史演變》，《海南師范大學學報》（社會科學版），2010年第5期;周聿峨、郭秋梅：《20世紀上半葉國際性難民組織與難民保護考察》，《南洋問題研究》，2011年第2期等。