楊凱瑞，申 珊

(1.河南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450046;2.蘭州大學(xué)管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730000)

0 引言

科技創(chuàng)新作為提高社會生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐，正在成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的新引擎[1]，而金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，能夠為科技創(chuàng)新提供必要的資金支持和資信評估擔(dān)保機制，促進二者有效結(jié)合，是加快科技成果轉(zhuǎn)化和培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重要舉措。自1978年以來，黨中央、國務(wù)院及各級政府部門出臺了大量以加強金融服務(wù)、支持科技創(chuàng)新為主題的政策文件，逐步形成了較為系統(tǒng)全面的科技金融政策體系，成為國家推動科技金融發(fā)展的重要工具。政府部門在不同時期根據(jù)科技活動的需求和金融市場發(fā)展的特點來制定科技金融政策，是一個逐步深化、不斷優(yōu)化的動態(tài)過程，體現(xiàn)了不同時期我國金融支持科技創(chuàng)新思想理念、政策目標(biāo)與政策工具等的變遷，也反映了我國科技金融建設(shè)水平的演進[2]。因此，在我國深化科技體制改革、促進科技同金融深度融合、實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的今天，系統(tǒng)梳理我國科技金融政策的發(fā)展脈絡(luò)，揭示其演變邏輯和內(nèi)在規(guī)律，對于我國政府進一步優(yōu)化金融支持科技創(chuàng)新的服務(wù)方式、促進科技創(chuàng)新活動的深入開展具有重要作用。

現(xiàn)階段，對于科技創(chuàng)新政策某一具體領(lǐng)域的政策演變，部分學(xué)者運用文本挖掘、多維度數(shù)量統(tǒng)計等方法進行研究，較為準(zhǔn)確客觀地描繪了政策變遷的特點和規(guī)律[3]，其中共詞分析法作為挖掘文本結(jié)構(gòu)、主題及其演化趨勢的重要工具，在政策文本分析中已得到較為成熟的運用[4]。本研究以1978—2019年國務(wù)院及其下屬各部委和直屬機關(guān)頒布的科技金融政策文本為研究對象，運用共詞分析法描述我國科技金融政策的歷史演變過程，總結(jié)我國科技金融工作的階段發(fā)展規(guī)律，并基于社會網(wǎng)絡(luò)圖發(fā)現(xiàn)我國不同階段科技金融政策的聚焦點，從而為我國未來科技金融政策的制定提供重要參考和借鑒。

1 研究方法與樣本選擇

1.1 研究方法

政策主題詞是政策制定者所確定的表征文獻核心內(nèi)容的特征詞匯，通過不同邏輯組合以表達政策核心內(nèi)容，并會發(fā)生新增、消亡和重新組合，以反映出政策內(nèi)容的動態(tài)變化[5]。共詞分析法作為政策量化研究方法之一，是以詞頻共現(xiàn)為分析基礎(chǔ)，通過對某一領(lǐng)域研究熱點和發(fā)展趨勢進行可視化分析以探究政策的演變規(guī)律和結(jié)構(gòu)關(guān)系，原先多用于學(xué)術(shù)文獻分析，現(xiàn)已延伸至雙創(chuàng)、技術(shù)創(chuàng)新、科技創(chuàng)新等領(lǐng)域的政策文本研究中[6]。因此，基于扎根理論思想，本文在確定科技金融政策文本主題詞后，采用共詞分析法對政策主題詞的頻次、搭配等進行研究，從而掌握不同階段我國政府運用金融手段支持科技創(chuàng)新實踐的關(guān)注重點和偏好。

本文運用共詞分析法對科技金融政策進行階段演變分析，主要包括3個步驟：首先，提取政策主題詞并劃分政策階段。一般主題概念多由兩個及以上的詞構(gòu)成，所以本文基于扎根理論，采用人工處理方式對政策進行關(guān)鍵詞提取，由2名課題組成員分別對所有政策文本進行逐一精讀，并獨立提取3～5個具有代表性的主題詞，構(gòu)成政策主題詞庫，經(jīng)過反復(fù)多次的提取及標(biāo)注實踐，得出一致性結(jié)果。同時，依據(jù)中國科技創(chuàng)新、科技金融的關(guān)鍵事件并借鑒現(xiàn)有學(xué)者研究[3-4,7-8]，將我國科技金融政策發(fā)展歷程劃分為若干主要階段。然后，合并篩選主題詞，選出頻次大于等于3的主題詞作為高頻主題詞，對所有主題詞進行校準(zhǔn)、覆蓋，實現(xiàn)同一階段內(nèi)語義相近或相同政策主題詞的合并處理，并依據(jù)出現(xiàn)頻次對各階段的高頻主題詞進行排序。最后，建立共詞矩陣并進行社會網(wǎng)絡(luò)圖譜分析，從而了解和掌握各階段科技金融政策的關(guān)注重點。

1.2 樣本選擇

本研究所選取的科技金融政策文本均來源于公開的數(shù)據(jù)資料，根據(jù)權(quán)威性、有效性、相關(guān)性和唯一性的原則，首先通過對我國中央政府部門的官方網(wǎng)站查詢及北大法寶網(wǎng)絡(luò)搜索等方法，收集公開的科技金融相關(guān)政策文本，共涉及國務(wù)院及其下屬科技部、發(fā)展改革委、財政部、中國人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等11個部門和4個直屬機構(gòu)，政策頒布時間范圍為1978—2019年，共得256份政策。然后，對政策逐一閱讀篩選，要求為直接規(guī)定和體現(xiàn)金融支持科技創(chuàng)新的手段及具體措施，僅表達政府對于運用金融手段支持科技創(chuàng)新所持態(tài)度的政策不納入統(tǒng)計范圍，確保政策主旨與金融支持科技創(chuàng)新活動密切相關(guān)，篩選出208份政策文本。最后，考慮政策收集過程中可能存在遺漏，利用政策間的傳承與引用關(guān)系，對篩選所得政策文本進行回溯檢索，并剔除重復(fù)出現(xiàn)以及函、復(fù)函、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等文件，最終梳理得到中國政府科技金融政策文本213份，形成了本文的研究樣本。

2 科技金融政策演變實證研究

2.1 政策階段劃分

科技創(chuàng)新和金融市場相結(jié)合發(fā)展的過程，離不開宏觀經(jīng)濟背景，更離不開我國科技體制、金融體制的改革[8]。在1978—2019年有以下關(guān)鍵節(jié)點性事件：1978年我國實行改革開放，鄧小平在全國科學(xué)大會明確提出 “現(xiàn)代化的關(guān)鍵就是科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化”，這是我國首次將現(xiàn)代化和科學(xué)技術(shù)相結(jié)合，昭示著科技春天的來臨；1979年鄧小平多次指出 “銀行要成為發(fā)展經(jīng)濟、革新技術(shù)的杠桿，辦成真正的銀行”，這也隱含著科技金融的內(nèi)涵[8]；1994年是社會主義市場經(jīng)濟元年，市場成為我國經(jīng)濟活動的主要資源配置方式[8]；同年中國科技金融促進會首屆理事會正式使用 “科技金融”一詞，指出我國科技金融事業(yè)順應(yīng)了社會經(jīng)濟發(fā)展和科技創(chuàng)新的需求，是在科技和金融體制改革的推動下成長發(fā)展起來的，這正式開啟了我國科技金融發(fā)展新征程；2006年 “自主創(chuàng)新戰(zhàn)略”成為我國重大科技戰(zhàn)略，《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要 (2006—2020年)》和《關(guān)于實施科技規(guī)劃綱要增強自主創(chuàng)新能力的決定》相繼出臺，均提出為了增加國家創(chuàng)新能力、建設(shè)創(chuàng)新型國家，要創(chuàng)新科技投入方式，并配套實施促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的金融、財政政策；同年科技保險試點工作正式開啟，使得科技金融角色得以轉(zhuǎn)換[9]；2011年，為支持地方開展科技金融創(chuàng)新實踐，科技部聯(lián)合 “一行三會”正式啟動 “促進科技和金融結(jié)合”試點工作，先后確定了25個城市 (區(qū)域)作為試點區(qū)域，大力推動科技金融工作開展，涌現(xiàn)出眾多成功經(jīng)驗和創(chuàng)新做法，成效顯著[8]，這是科技金融創(chuàng)新實踐過程中的重大突破。

在上述年份，國家層面的重大戰(zhàn)略和政策舉措相繼出臺，對我國科技金融發(fā)展和相關(guān)政策產(chǎn)生了較為顯著的影響。本文依據(jù)上述4個節(jié)點事件將中國科技金融政策劃分為4個發(fā)展階段，即萌芽起步階段 (1978—1993年)、探索發(fā)展階段 (1994—2005年)、積極推進階段 (2006—2010年)以及戰(zhàn)略深化階段 (2011—2019年)，在此基礎(chǔ)上進行政策數(shù)量統(tǒng)計并探究其演變規(guī)律，如圖1所示。

圖1 1978—2019年中國科技金融政策發(fā)展階段劃分

2.2 不同階段政策主題分析

在高頻主題詞網(wǎng)絡(luò)中，節(jié)點間的互動關(guān)系能有效反映節(jié)點間的社會關(guān)系。通過考察高頻主題詞網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，能有效找尋政策主題詞間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，探究不同階段的政策重點及其可能的演進方向。本文基于研究者經(jīng)驗和前人研究[4,8-9]對每項政策進行反復(fù)、多次標(biāo)注實踐，確定各階段所有政策文本的主題詞。再選取各階段出現(xiàn)頻次為3次及以上的主題詞對本階段所有政策主題詞進行校準(zhǔn)和覆蓋，當(dāng)標(biāo)注覆蓋率達90%以上時，即可確定為本階段高頻主題詞。最后對相同主題詞的出現(xiàn)頻數(shù)進行統(tǒng)計排序。

在進行政策主題詞提取、合并后，借助Bibexcel軟件建立各階段科技金融政策的高頻主題詞共詞矩陣并作為輸入，通過Ucinet軟件處理得出節(jié)點隨機分布的各階段科技金融政策高頻主題詞網(wǎng)絡(luò)。然后，基于點度中心度進行節(jié)點大小調(diào)整，繼而得到最終輸出的高頻主題詞網(wǎng)絡(luò)，據(jù)此分析各階段政策演變規(guī)律。其中，點度中心度是測量一個政策主題詞與其他主題詞產(chǎn)生聯(lián)系的能力大小，點度中心度數(shù)值越高，則節(jié)點越大，表示其在諸多政策中占據(jù)顯著地位，是該階段政策關(guān)注的熱點[10]。

(1)萌芽起步階段 (1978—1993年)。在改革開放的時代浪潮下，我國確立了以經(jīng)濟建設(shè)為核心的基本方針，并萌發(fā)以金融手段支持科技創(chuàng)新發(fā)展的觀點，科技金融的思想逐步進入政策制定者的視野。該階段共收集到中央層面科技金融政策文本27份，并提取101個政策主題詞，其中97個主題詞可由14個高頻主題詞予以標(biāo)注，標(biāo)注覆蓋率達96%，見表1。經(jīng)處理后得到該階段中國科技金融政策高頻主題詞網(wǎng)絡(luò)圖，如圖2所示。

結(jié)合表1和圖2可知，該階段科技金融政策中 “科技貸款” “企業(yè)”的點度中心度較高，節(jié)點的連接最多，表明這兩個詞與其他主題詞共線頻數(shù)最多，是該階段科技金融政策的關(guān)注熱點；其次是 “資金管理” “科技金融中介” “技術(shù)開發(fā)” “科技成果轉(zhuǎn)化”等；而 “產(chǎn)業(yè)” “資金監(jiān)管” “規(guī)范管理 (科研項目、管理制度)”等詞點度中心度較低，且處于相對邊緣位置，說明該類主題詞在政策中相對較少提及?？梢钥闯?，該階段科技金融政策較為關(guān)注企業(yè)的資金需求，大力推廣科技貸款，同時國家積極采用財政科技經(jīng)費、貼息補助等方式滿足技術(shù)引進、開發(fā)和改造的需求。但該階段我國對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、制度規(guī)范、資金監(jiān)管的關(guān)注較低。

表1 1978—1993年科技金融政策高頻主題詞頻次及點度中心度

圖2 1978—1993年中國科技金融政策高頻主題詞網(wǎng)絡(luò)

為了進一步了解每個焦點的實踐含義，對本階段科技金融政策進行查找篩選，確定反映每個政策聚焦點主要內(nèi)容的代表性政策及其核心內(nèi)容，見表2。結(jié)合圖2，發(fā)現(xiàn)該階段政策主題具有以下特點。

表2 1978—1993年不同聚焦點的代表性政策

第一，積極發(fā)揮科技貸款支持科技創(chuàng)新的重要作用。自十二屆三中全會通過《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》以來，我國提出要 “廣開經(jīng)費來源，鼓勵部門、企業(yè)和社會集團向科學(xué)技術(shù)投資”，對此國務(wù)院及中國人民銀行等部門高度關(guān)注信貸市場[11]。由于金融管制的松動， “大一統(tǒng)”于中國人民銀行一家的金融體系被漸次拆分，各種商業(yè)銀行和其他金融機構(gòu)紛紛獨立運行，金融資源逐漸由各類金融機構(gòu)、金融市場和非金融部門共同決策配置。1985年首筆科技貸款出現(xiàn)，開啟了科技信貸的歷史，這對于拓寬資金來源、緩解財政資金壓力具有重要作用。數(shù)據(jù)顯示僅1984—1993年間五大國有銀行累計發(fā)放科技貸款700多億元，支持了近7萬個科技開發(fā)項目[8]。

第二，財政資金大力支持 (科技)企業(yè)、科研機構(gòu)創(chuàng)新活動。改革開放初期，我國科技創(chuàng)新處于恢復(fù)調(diào)整、重建體制階段，基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)設(shè)備等方面資金需求較大，為滿足上述需求，國家財政積極發(fā)揮集聚引領(lǐng)作用，為各類科技創(chuàng)新活動提供充足資金支持，這反映我國科技金融政策注重發(fā)揮財政科技經(jīng)費及宏觀管理的作用，也是我國財政資金長期占據(jù)引領(lǐng)地位的表現(xiàn)[12]。

第三，關(guān)注技術(shù)引進、技術(shù)改造等科技創(chuàng)新活動。這是我國科技創(chuàng)新發(fā)展處于追趕階段的必然要求，該時期是我國科技界撥亂反正、改革發(fā)展的重要時期[3]，科技力量相對薄弱，科技發(fā)展重點在于引進消化再創(chuàng)新。因此，引入技術(shù)和設(shè)備、并促進技術(shù)改造和革新成為改革初期快速追趕科技發(fā)達國家的主要方式[3-4]，這也自然成為該階段我國科技金融政策支持的重要領(lǐng)域。

(2)探索發(fā)展階段 (1994—2005年)。這一階段是我國科技金融開始進入正軌的重要時期，政策數(shù)量增加至53份，共提取201個政策主題詞，其中182個主題詞可由20個高頻主題詞予以標(biāo)注，標(biāo)注覆蓋率達91%，新增 “股權(quán)激勵” “試點” “技術(shù)創(chuàng)新” “農(nóng)業(yè)”等高頻主題詞，見表3。經(jīng)軟件處理后得到該階段的中國科技金融政策高頻主題詞網(wǎng)絡(luò)圖，如圖3所示。

由表3和圖3可知，該階段 “資金管理” “科技經(jīng)費” “財政投入” “企業(yè)” “資金監(jiān)管”等節(jié)點的點度中心度較高，節(jié)點連接最多，表明其在網(wǎng)絡(luò)圖中地位較高，與其他主題詞共線頻數(shù)最多，是該時期科技金融政策關(guān)注的重點。其次是 “科技成果轉(zhuǎn)化” “技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用” “科技貸款貼息補助” “規(guī)范管理 (科研項目、管理制度)”等。由此看來，該階段科技金融政策以各類科技經(jīng)費和財政資金的管理、監(jiān)督和評估等為政策核心主題，旨在支持企業(yè)、科研機構(gòu)等主體開展技術(shù)應(yīng)用、成果轉(zhuǎn)化等創(chuàng)新活動，并新增了股權(quán)激勵試點工作、農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化等政策聚焦點。

表3 1994—2005年科技金融政策高頻主題詞頻次及點度中心度

圖3 1994—2005年中國科技金融政策高頻主題詞網(wǎng)絡(luò)

通過對本階段科技金融政策查找、篩選，確定反映每個政策聚焦點主要內(nèi)容的代表性政策及其核心內(nèi)容，見表4。由表4和圖3可以發(fā)現(xiàn)該階段科技金融政策主題具有以下特點。

表4 1994—2005年不同聚焦點的代表性政策

第一，積極設(shè)立科技專項經(jīng)費，加強資金使用管理和監(jiān)督。一方面，積極設(shè)立專項經(jīng)費有助于發(fā)揮科技經(jīng)費的宏觀導(dǎo)向和激勵作用，號召社會力量、科研機構(gòu)等主體共同參與創(chuàng)新，是對黨中央提出 “通過宏觀指導(dǎo)集中財力、物力，協(xié)同攻克對發(fā)展國民經(jīng)濟、增強綜合國力等起關(guān)鍵作用的科技活動”的積極響應(yīng)；另一方面重視各類資金的來源、用途和監(jiān)督，有助于建立統(tǒng)一開放、嚴格管理、有序競爭的金融監(jiān)管體系。20世紀(jì)90年代，證監(jiān)會、保監(jiān)會等專業(yè)化金融監(jiān)管部門的設(shè)立以及一系列金融法規(guī)的出臺，改變了我國科技金融活動缺乏行為規(guī)范的狀況，體現(xiàn)了我國完善經(jīng)濟法制、嚴肅財經(jīng)紀(jì)律、強化金融監(jiān)管的重要思想。

第二，積極發(fā)揮股權(quán)激勵作用。20世紀(jì)90年代初，在全國企業(yè)股份制試點的基礎(chǔ)上，我國上海、深圳證券交易所正式開業(yè)，股票市場正式成為我國社會主義市場經(jīng)濟體制的重要組成部分。我國財政部、科技部等部門積極發(fā)揮資本市場作用，有效調(diào)動了企業(yè)、科研機構(gòu)中科技人員、經(jīng)管人員的積極性和創(chuàng)造性，推動企業(yè)、科研機構(gòu)的技術(shù)創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化。這說明隨著社會主義市場經(jīng)濟制度的確立和發(fā)展，我國主動發(fā)揮市場機制作用，并進一步深化科技體制改革，旨在建立有助于科技創(chuàng)新、實現(xiàn)科技成果轉(zhuǎn)化的體制機制。

第三，技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用、科技成果轉(zhuǎn)化等科技活動得到高度重視。該階段我國確立了科教興國戰(zhàn)略，明確提出要增強國家科技實力和向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化的能力，同時中國共產(chǎn)黨十五大、第九屆全國人民代表大會第一次會議也都提出我國要強化應(yīng)用技術(shù)的開發(fā)和推廣，促進科技成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化，因此該階段的科技金融政策關(guān)注于技術(shù)研發(fā)、應(yīng)用以及科技成果轉(zhuǎn)化。

(3)積極推進階段 (2006—2010年)。中央政府對科技金融發(fā)展愈發(fā)重視，科技金融工作步入正軌，多樣化的科技金融體系初現(xiàn)雛形。該階段收集到政策48份，共提取172個政策主題詞，其中156個主題詞可由20個高頻主題詞予以標(biāo)注，標(biāo)注覆蓋率約達91%，新增 “科技金融服務(wù) (綜合)” “科技保險” “創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資” “創(chuàng)新基地” “民口科技計劃”高頻詞，見表5。經(jīng)軟件處理后得到該階段的中國科技金融政策高頻主題詞網(wǎng)絡(luò)圖，如圖4所示。

由圖4可知，該階段科技金融政策主題明顯呈現(xiàn)兩個小團體分布，依據(jù)各團體主要組成部分，從左至右分別命名為 “專項資金管理團體”和 “社會金融服務(wù)團體”。結(jié)合表5可知，在 “專項資金管理團體”中， “科技經(jīng)費” “資金管理” “財政投入”等詞點度中心度較高，處于核心位置，周圍分布其他規(guī)范類、監(jiān)管類政策主題詞；在 “社會金融服務(wù)團體”中， “企業(yè)” “科技金融中介” “科技金融服務(wù) (綜合)”等詞點度中心度較高，處于核心位置，且與科技保險、創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資、科技貸款、試點等主題詞關(guān)系更為密切。因此，該階段科技金融政策主要聚焦于兩個方面：一是以財政投入、科技經(jīng)費為核心的專項資金管理和監(jiān)督；二是以企業(yè)創(chuàng)新為核心的社會金融服務(wù)以及科技金融支持工具的使用。

表5 2006—2010年科技金融政策高頻主題詞頻次及點度中心度

基于共詞分析結(jié)果，進一步查找、篩選后確定反映本階段政策聚焦點主要內(nèi)容的代表性政策及其核心內(nèi)容，見表6。由表6和圖4可知，該階段科技金融政策主題具有以下特點。

第一，科技金融工作得到高度重視。本階段科技金融政策年均發(fā)文數(shù)量快速增加，且形成了一個較為完整的組織網(wǎng)絡(luò)，涵蓋創(chuàng)新主體、創(chuàng)新基地、金融工具及中介機構(gòu)等，這對提升企業(yè)、科研機構(gòu)等主體的創(chuàng)新能力具有重要作用，體現(xiàn)了我國中央政府積極完善鼓勵自主創(chuàng)新的金融政策的重要理念。此外，相較于前兩個階段， “科技金融中介”在本階段處于核心位置，表明其在本階段諸多政策中具有顯著地位，說明隨著我國金融體系市場化改革逐步深入，為打造與現(xiàn)代科技成果轉(zhuǎn)化、技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用等創(chuàng)新活動相適應(yīng)的服務(wù)體系，政府也在大力培育和發(fā)展金融咨詢、投融資服務(wù)等中介服務(wù)機構(gòu)，旨在建立社會化、網(wǎng)絡(luò)化的科技中介服務(wù)體系。

第二，積極發(fā)揮各類科技金融工具的作用。21世紀(jì)初，社會主義市場經(jīng)濟體制愈發(fā)成熟，創(chuàng)業(yè)活動也愈發(fā)活躍，大量中小企業(yè)不斷涌現(xiàn)，使我國更加關(guān)注中小型企業(yè)的融資發(fā)展問題，中小板、創(chuàng)業(yè)板資本市場也由此投入運作。同時，股權(quán)分置改革、實體企業(yè)債券的問世以及金融產(chǎn)品的創(chuàng)新豐富了該階段科技金融的支持方式，有助于形成多層次、全覆蓋的創(chuàng)新投入機制，有效滿足了不同發(fā)展階段及不同類型企業(yè)的科技創(chuàng)新需求，這既凸顯了企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新過程中的主體地位，也是對黨中央號召 “改善企業(yè)信貸服務(wù)和投融資環(huán)境，積極為企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)”的積極響應(yīng)。

第三，堅持完善資金使用、預(yù)算管理等制度規(guī)范。21世紀(jì)初，國務(wù)院決定設(shè)立銀監(jiān)會，至此形成 “一行三會”的金融監(jiān)管格局，在加強金融機構(gòu)監(jiān)督、資金風(fēng)險防范和化解以及科技金融產(chǎn)品創(chuàng)新等方面做出了大量具有專業(yè)性水平的工作。據(jù)此，基于時代發(fā)展形勢，進一步加強相關(guān)資金管理、金融工具使用、制度規(guī)范等建設(shè)，有助于規(guī)范科技創(chuàng)新活動的開展以及金融支持科技手段的有效發(fā)揮，也說明我國一如既往地對加強現(xiàn)代金融體系和制度建設(shè)、不斷完善金融監(jiān)管體制機制的高度重視。

(4)戰(zhàn)略深化階段 (2011—2019年)。創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的重大決策部署讓科技金融得到了黨中央、國務(wù)院的高度重視，政策上加強了科技部與 “一行兩會”的聯(lián)系合作，實踐上政策性銀行、商業(yè)銀行、科技保險、科技貸款等多種方式協(xié)同支持科技創(chuàng)新[8]，使得2011至今成為我國科技金融發(fā)展的戰(zhàn)略深化階段。該階段共收集政策文本85份，提取303個政策主題詞，其中275個主題詞可由27個高頻主題詞予以標(biāo)注，標(biāo)注覆蓋率達91%，新增 “資金補助” “自主創(chuàng)新” “風(fēng)險補償” “政府采購”等高頻主題詞，見表7。經(jīng)軟件處理后得到該階段中國科技金融政策高頻主題詞網(wǎng)絡(luò)圖，如圖5所示。

由圖5和表7可知， “企業(yè)” “資金管理” “財政投入”占據(jù)該階段網(wǎng)絡(luò)中心位置，是本階段熱點主題詞，周圍緊密分布 “創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資” “科技金融中介” “自主創(chuàng)新” “產(chǎn)業(yè)” “科研機構(gòu)”等主題詞，而 “科技貸款” “科技人才”等詞的點度中心度較低，處于相對邊緣位置，政策提及較少。從總體上看，在積極推進階段中出現(xiàn)的 “專項資金管理”和 “社會金融服務(wù)”兩個主題詞團體在戰(zhàn)略深化階段依然存在，但較之前聯(lián)系更加緊密。由此看來，該階段科技金融政策重點依舊在于強化社會金融支持和完善各類科技資金使用、管理與監(jiān)督兩個方面，但同時更加注重這兩類主要政策間的協(xié)調(diào)、配合，從而增強了兩類主題詞間的聯(lián)系，并且新增了科技金融試點和提高自主創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)能力等政策聚焦點。

表7 2011—2019年科技金融政策高頻主題詞頻次及點度中心度

通過對本階段科技金融政策查找、篩選，確定反映每個政策聚焦點主要內(nèi)容的代表性政策及其核心內(nèi)容，見表8。由表8和圖5可知，該階段科技金融政策主題呈現(xiàn)出新的特點。

表8 2011—2019年不同聚焦點的代表性政策

圖5 2011—2019年中國科技金融政策高頻主題詞網(wǎng)絡(luò)

第一，形成較為完整的科技金融政策體系。相較以往，本階段科技金融政策主題更加全面廣泛，充分涉及科技金融建設(shè)的主體、對象、制度等方面，且各方面聯(lián)系增多，隨著我國經(jīng)濟體制和科技體制的深化改革以及現(xiàn)代金融體系的持續(xù)構(gòu)建，著力強化金融支持、開發(fā)多元化金融工具已成為我國建設(shè)創(chuàng)新型國家的重要內(nèi)容和關(guān)鍵舉措[13]，而著力加快建設(shè)科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系也成為我國實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵要求，這都充分體現(xiàn)了我國滿足創(chuàng)新主體各類融資需求的工作理念。

第二，積極開展各類科技金融試點工作。前3個階段雖開展了科技保險試點、高新技術(shù)企業(yè)股權(quán)激勵試點等工作，但大都由于次數(shù)少、間斷時間長，使得試點工作效果較弱，而本階段政府部門主動持續(xù)開展綜合試點工作，同時伴隨開展各類專項試點，均取得良好成效，不僅豐富了我國科技金融創(chuàng)新實踐，而且有效創(chuàng)新了我國科技成果轉(zhuǎn)化的金融產(chǎn)品和服務(wù)模式。

第三，注重自主創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)能力的提升。我國自十八大以來先后提出了創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的號召，明確指出要堅持走中國特色自主創(chuàng)新道路，加快創(chuàng)新型國家建設(shè)步伐，科技金融政策也積極推動金融服務(wù)結(jié)構(gòu)和質(zhì)量的轉(zhuǎn)變，從而實現(xiàn)我國提高自主創(chuàng)新能力以及推進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的政策目標(biāo)。

第四，堅持完善資金管理和監(jiān)管。自十八大以來，我國不斷加大防范金融風(fēng)險的力度，多次把防范金融風(fēng)險列為中央經(jīng)濟工作會議的重點，并將我國金融監(jiān)管框架調(diào)整為 “一委一行兩會”，旨在從多方面采取措施來加強金融監(jiān)管。經(jīng)過30多年的發(fā)展，尤其是互聯(lián)網(wǎng)金融的涌現(xiàn)，使我國金融業(yè)得到了長足發(fā)展，科技金融工作也初現(xiàn)成效，但加強資金管理、完善監(jiān)管機制也勢在必行，這既是我國經(jīng)濟進入新時代的必然要求，也是對十八大提出的 “完善金融監(jiān)管、維護金融穩(wěn)定”要求的積極實踐。

3 政策演變規(guī)律與邏輯分析

3.1 演變規(guī)律分析

對4個階段政策聚焦點變化進行可視化分析和定性解讀，總結(jié)了我國科技金融政策演變的初步軌跡，如圖6所示。軌跡圖中包括4個類別，每個專屬類別內(nèi)的變化軌跡均用一種符號和粗虛線箭頭來表示，合并為組的政策主題則用細虛線線圈以及細虛線連接的方式來表示，表明聚焦點之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系。例如，1978—1993年中 “企業(yè)”和 “技術(shù)引進、技術(shù)改造”是一組政策聚焦點，在研究中將二者分開，分別參與各專屬類別的政策變遷，同時又用細虛線線圈將二者圈住，表明二者在該階段政策主題中合并成組?？梢钥闯觯覈萍冀鹑谡呔劢裹c在不同領(lǐng)域和體系中有著顯著的主題演變，具體表現(xiàn)在以下方面。

圖6 政策聚焦點的階段演進

(1)支持手段從財政投入、科技貸款轉(zhuǎn)向多種科技金融工具共用，注重多樣性和間接性。此類政策聚焦點變化明顯，從萌芽起步階段的注重發(fā)揮財政投入、科技貸款的作用，向探索發(fā)展階段的科技經(jīng)費、財政投入、股權(quán)激勵并舉轉(zhuǎn)變，再進一步細化為積極推進階段的多種科技金融工具共同發(fā)揮作用，直至戰(zhàn)略深化階段的設(shè)立科技經(jīng)費、發(fā)揮多種科技金融工具作用，并伴隨科技金融試點的全面、廣泛金融支持格局。其中在后兩個階段中， “科技金融支持”主題逐步完善，從科技金融工具、創(chuàng)新主體相結(jié)合發(fā)展成科技金融工具、試點、創(chuàng)新主體、管理規(guī)范相結(jié)合，整體呈現(xiàn)廣泛融合趨勢。

(2)支持對象從企業(yè)轉(zhuǎn)向企業(yè)、科研機構(gòu)、科技金融中介并重，兼顧全面性和重點性。此類政策聚焦點有所變化，有新增、回歸等現(xiàn)象，從萌芽起步階段支持企業(yè)創(chuàng)新向探索發(fā)展階段支持企業(yè)、科研機構(gòu)創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，積極推進階段在關(guān)注企業(yè)創(chuàng)新的同時新增科技金融中介這一聚焦點，在戰(zhàn)略深化階段中，科研機構(gòu)回歸政策聚焦點行列，3個主體共同成為政策聚焦點。

(3)政策目標(biāo)從技術(shù)引進轉(zhuǎn)向自主創(chuàng)新，強調(diào)時代性和導(dǎo)向性。此類政策聚焦點變化極為明顯，且頻繁地與部分支持對象合并成一個政策主題，從早期重視企業(yè)技術(shù)引進、技術(shù)改造等創(chuàng)新活動，轉(zhuǎn)變成重視企業(yè)與科研機構(gòu)的技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用、科技成果轉(zhuǎn)化等活動，最終發(fā)展為注重企業(yè)與科研機構(gòu)自主創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力的提升。

(4)管理規(guī)范的聚焦點長期保持一致，具有連續(xù)性和發(fā)展性。在此類政策中，從探索發(fā)展階段至戰(zhàn)略深化階段資金管理和資金監(jiān)管長期作為兩個政策聚焦點，同時又與科技經(jīng)費、財政投入聯(lián)系密切，最終形成 “科技經(jīng)費的管理和監(jiān)管”政策主題，在后3個階段均有出現(xiàn)。

3.2 政策演變邏輯

通過梳理我國科技金融政策聚焦點的階段演進，發(fā)現(xiàn)不同階段的政策核心要素、關(guān)注熱點有所不同，結(jié)合政策演進實際情況，可將科技金融發(fā)展歷程、科技金融支持理念、科技金融發(fā)展戰(zhàn)略、科技金融部門的職能明晰與深入合作以及科技金融政策工具變遷視為科技金融政策演進的動力機制。

(1)科技金融發(fā)展的階段性特征。科技金融政策旨在推進科技金融發(fā)展，因此對科技金融發(fā)展歷程的確認和梳理是關(guān)鍵，見表9。在改革開放初期，我國金融體系處于恢復(fù)階段，金融業(yè)態(tài)高度單一，以傳統(tǒng)信貸業(yè)務(wù)為主導(dǎo)的中國銀行以及財政補貼是國家支持科技發(fā)展的重要方式[14]。隨后，以中央銀行制度的建立為契機，我國開啟大規(guī)模的金融機構(gòu)創(chuàng)新熱潮，各類商業(yè)銀行逐步成立，加快了支持科技創(chuàng)新的信貸市場的發(fā)展[15]，使這一階段科技金融的主要重點及形式是科技貸和財政貸款貼息補助。

表9 科技金融發(fā)展的階段性特征

隨著黨的十四大召開，我國確立了社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標(biāo)，金融體系開始進入市場化改革階段，貨幣市場和資本市場開始進入科技發(fā)展領(lǐng)域，我國科技金融政策的取向也由 “技術(shù)至上”向 “技術(shù)資本化”過渡[14]。同時，為與多樣化的科技金融發(fā)展形態(tài)相適應(yīng)，金融立法及監(jiān)管工作也成為該階段科技金融發(fā)展的重點。這一階段科技金融發(fā)展呈現(xiàn)多樣化特征，政府層面的財政補貼、信貸市場的科技貸款以及新出現(xiàn)的資本市場的企業(yè)債券等以多頭并進的方式有力促進了科技金融的發(fā)展。

隨著我國加入WTO，我國金融體系進入國際化改革階段，金融機構(gòu)上市改革、利率市場化、股權(quán)分置改革、國際金融治理等進程穩(wěn)步推進[16]，帶動了各類科技金融工具的活躍發(fā)展。同時，美國次貸危機的爆發(fā)使我國更加關(guān)注金融安全與風(fēng)險。這一階段科技金融活動十分活躍，各類科技金融工具、科技金融服務(wù)平臺進入快速發(fā)展階段。

黨的十八大以來，在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推動下，科技金融體系建設(shè)上升到國家創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略層面。受益于 “互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展，本階段科技金融工具和產(chǎn)品愈加豐富并快速更迭。同時，在國家宏觀政策的引導(dǎo)下，地方政府積極開展科技金融實踐，逐步形成金融、科技和產(chǎn)業(yè)深度融合、協(xié)同發(fā)展的態(tài)勢。這一階段科技金融發(fā)展更多依賴于市場化驅(qū)動或社會資本驅(qū)動，科技金融工具使用和服務(wù)呈現(xiàn)出更加多樣化、多層次的特點。

(2)科技金融支持理念的適時調(diào)整。隨著我國經(jīng)濟體制變革的深入，科技金融支持理念也在適時調(diào)整。改革開放初期，以經(jīng)濟建設(shè)為中心是我國經(jīng)濟體制改革的重點，而現(xiàn)代化的關(guān)鍵是實現(xiàn)科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化[8]。在 “經(jīng)濟建設(shè)必須依靠科學(xué)技術(shù)、科學(xué)技術(shù)工作必須面向經(jīng)濟建設(shè)”的引導(dǎo)下，我國主動發(fā)揮 “大一統(tǒng)”財政集中配置資源的優(yōu)勢，并依托于新建立的專業(yè)性金融機構(gòu)來支持科技的發(fā)展[15-16]。之后，為適應(yīng)經(jīng)濟主體的多樣化和經(jīng)濟運行的市場化進程，我國在財政支持科技發(fā)展的基礎(chǔ)上，加大了信貸市場、資本市場以及風(fēng)險投資等金融工具對于科技創(chuàng)新的扶持，政府主導(dǎo)和市場扶持相結(jié)合成為科技金融發(fā)展的推動力。

隨著 “創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略”、 “大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”等創(chuàng)新發(fā)展理念的相繼提出，科技金融發(fā)展的支持理念和手段得以不斷豐富，進一步明晰了市場無形之手和政府有形之手推進科技創(chuàng)新發(fā)展的作用分工，將市場支持從資源配置的基礎(chǔ)作用上升為決定性作用，而政府從決定性作用向規(guī)劃、引導(dǎo)、監(jiān)管及服務(wù)的綜合角色進行轉(zhuǎn)變[8]，由此科技金融成為政府部門和市場共同關(guān)注的熱點領(lǐng)域，政府資源配置、市場資源引導(dǎo)、激發(fā)社會創(chuàng)新熱情成為新時期的科技金融支持理念。

(3)科技金融發(fā)展戰(zhàn)略的逐步深化?？萍冀鹑诎l(fā)展戰(zhàn)略是對科技金融發(fā)展方向、實施路徑的全局性謀劃，是制定國家科技金融政策和對策的依據(jù)。從科技金融發(fā)展戰(zhàn)略決策看，在改革開放初期，我國較少有專門推進科技金融發(fā)展的戰(zhàn)略思想， “廣開經(jīng)費來源，鼓勵部門、企業(yè)和社會集團向科技投資；銀行要積極開展科技信貸業(yè)務(wù)，并對科技經(jīng)費的使用進行監(jiān)督”等思想成為萌芽起步階段引導(dǎo)科技金融發(fā)展的戰(zhàn)略思想[8]。隨著經(jīng)濟體制改革不斷加深和國家對科技金融的逐步重視，規(guī)范化、系統(tǒng)化的科技金融體系逐步完善，戰(zhàn)略層面上我國重點強調(diào)科技金融對于提高自主創(chuàng)新能力和建設(shè)創(chuàng)新型國家的重要作用，高度重視源頭供給創(chuàng)新；實踐層面上我國積極開展科技金融實踐，科技部和 “一行兩會”密切合作以及試點工作，進一步完善科技金融發(fā)展的政策環(huán)境。

從我國科技金融發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)容變遷看，呈現(xiàn)出從簡單到綜合的特點，由注重財政投入、科技貸款到積極利用多種科技金融工具的轉(zhuǎn)變，由直接引導(dǎo)到間接支持的轉(zhuǎn)變?？偟膩碚f，科技金融發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)、支持對象、支持手段隨著社會、經(jīng)濟的發(fā)展和改革不斷調(diào)整，也為各政府部門在科技金融發(fā)展中的角色定位和行為選擇提出了指導(dǎo)性要求，并為跨部門合作奠定了制度基礎(chǔ)。

(4)科技金融部門的職能明晰與深入合作。部門責(zé)任和職權(quán)的明晰是促進跨部門合作的重要前提，基于社會經(jīng)濟發(fā)展的不斷變化，不同政府部門參與科技金融發(fā)展的職權(quán)界定逐漸清晰。在促進科技金融發(fā)展過程中，國務(wù)院作為最高行政機關(guān)，多發(fā)揮宏觀指導(dǎo)作用，引導(dǎo)各部委及直屬機構(gòu)開展工作。而科技部和財政部結(jié)成 “鐵桿”合作伙伴，與各金融監(jiān)管部門通力合作，在結(jié)合部門職責(zé)的基礎(chǔ)上根據(jù)大政方針提出了具有針對性、具體性的意見及措施[17]，以適應(yīng)多樣化的科技創(chuàng)新活動。

隨著經(jīng)濟體制改革的推進和國民經(jīng)濟的穩(wěn)步快速發(fā)展，我國金融工作在支持經(jīng)濟、科技發(fā)展的同時逐漸形成了門類比較齊全、功能較好發(fā)揮、國際化水平持續(xù)增強的完整體系，這使得科技金融的發(fā)展不可能再單純依賴于單一政府部門。如圖7所示，自改革開放以來，我國參與科技金融政策制定的政府部門逐漸增多，部門間的協(xié)調(diào)合作程度逐步提高，以共同促進科技金融發(fā)展。其中，科技部已成為科技金融政策的主要制定部門，與財政部及銀監(jiān)會、保監(jiān)會、人民銀行等資金監(jiān)管部門頻繁合作，突出體現(xiàn)了金融資本的支持服務(wù)對于盤活和驅(qū)動科技創(chuàng)新具有重要作用。

圖7 不同階段我國科技金融政策的制定主體數(shù)及相應(yīng)文本數(shù)量

(5)科技金融政策工具的不斷變遷?？萍冀鹑谡吖ぞ呤菍崿F(xiàn)科技金融發(fā)展目標(biāo)的方式和手段，可以分為供給型、需求型及環(huán)境型政策工具三種主要類型。自改革開放以來，我國科技金融政策工具從單一的供給型為主導(dǎo)向供給型、需求型及環(huán)境型相結(jié)合的政策工具體系發(fā)展，這對于滿足科技金融要素供給、帶動科技金融市場需求、優(yōu)化科技金融生態(tài)環(huán)境具有積極作用。其中，我國傾向于法規(guī)管制、策略性措施等環(huán)境型和財政資金投入、人力資源培養(yǎng)等供給型政策工具的應(yīng)用，不僅體現(xiàn)了我國長期以來重視 “加強制度化建設(shè)、重視行為監(jiān)督”的工作理念[17]，也是對 “改善金融服務(wù)，創(chuàng)新符合科技型企業(yè)成長規(guī)律和特點的新型科技金融產(chǎn)品、組織機構(gòu)和服務(wù)模式”的重要體現(xiàn)[17]，這符合我國做好新時期金融工作的根本要求。

4 總結(jié)與建議

本文采用定性與定量相結(jié)合的方法，在劃分我國科技金融政策發(fā)展階段的基礎(chǔ)上，基于扎根理論，采用共詞分析法對各階段政策的共詞聚類網(wǎng)絡(luò)圖進行深度剖析，總結(jié)中國科技金融政策的演變規(guī)律與邏輯，呈現(xiàn)支持手段注重多樣性和間接性、支持對象兼顧全面性和重點性、政策目標(biāo)強調(diào)時代性和導(dǎo)向性以及管理規(guī)范具有連續(xù)性和發(fā)展性的演進特點。值得注意的是，在支持手段上，我國科技金融政策整體上仍以財政支持為主，對于資本市場、風(fēng)險投資等多元金融工具提及較少，有關(guān)其使用、監(jiān)管等細化內(nèi)容更為不足，長期處于主題詞網(wǎng)絡(luò)邊緣化狀態(tài)；在支持對象上，對于具有活化金融市場作用的科技金融中介的積極引導(dǎo)和規(guī)范管理長期處于政策制定層面的末端位置，這極易導(dǎo)致科技企業(yè)信用擔(dān)保難、風(fēng)險投資發(fā)展緩慢等問題，其重視程度需進一步提升。據(jù)此，本文提出以下建議。

(1)豐富科技金融支持手段，健全科技投融資體系。一方面，政策制定者應(yīng)著重關(guān)注科技擔(dān)保、科技資本市場等多元融資方式，通過發(fā)揮公共財政的引領(lǐng)作用撬動各類社會資本參與創(chuàng)新，形成多層次、多渠道、廣覆蓋的科技投融資體系[8]；另一方面，應(yīng)強化政府與多類金融部門協(xié)調(diào)合作，實現(xiàn)財政資金和金融資金協(xié)同支持創(chuàng)新，并構(gòu)筑完善的科技金融服務(wù)體制，保障社會資金所有者的合法權(quán)益，降低社會資金的參與成本和風(fēng)險，形成功能互補、良性互動、風(fēng)險共擔(dān)的科技金融支持格局[6]。

(2)持續(xù)助力自主創(chuàng)新，營造良好創(chuàng)新環(huán)境。一方面，政策制定者需緊密圍繞我國戰(zhàn)略目標(biāo)，強化科技創(chuàng)新源頭供給，完善國家對基礎(chǔ)前沿、重大項目研發(fā)等基礎(chǔ)性科技活動的資金支持機制，通過投資補助、項目獎勵、政府購買等方式實現(xiàn)金融助力自主創(chuàng)新[8]，以加快打造原始創(chuàng)新策源地；另一方面，為支持技術(shù)應(yīng)用、科技成果轉(zhuǎn)化等活動，主管部門應(yīng)持續(xù)推進創(chuàng)新示范區(qū)、孵化器及產(chǎn)業(yè)集群的金融試點工作，積極推廣科技金融成功實踐經(jīng)驗，制定符合區(qū)域特殊性的總體規(guī)劃及配套政策，推進金融支持與企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的資源共享，從而實現(xiàn)科技成果的應(yīng)用與轉(zhuǎn)化。

(3)發(fā)揮企業(yè)創(chuàng)新主體力量，完善科技中介服務(wù)體系。一方面，政策制定者應(yīng)繼續(xù)加強對企業(yè)創(chuàng)新的支持力度，借助貼息補助、股權(quán)激勵等方式激勵企業(yè)及其科技人員開展創(chuàng)新活動，并圍繞企業(yè)創(chuàng)新完善科技金融服務(wù)平臺建設(shè)，整合內(nèi)外部創(chuàng)新資源[4]，增強自身造血功能；另一方面，應(yīng)完善對各類科技中介機構(gòu)支持科技創(chuàng)新的政策規(guī)定，積極引導(dǎo)商業(yè)銀行、保險機構(gòu)、信息咨詢機構(gòu)等為企業(yè)、科研機構(gòu)提供多樣化的金融服務(wù)，打造科技與金融對接平臺、信息交流平臺以及企業(yè)痛點和需求解決平臺，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，提供信息咨詢，打通科技成果轉(zhuǎn)化的 “瓶頸”通道。

(4)完善資金使用規(guī)范，強化金融服務(wù)監(jiān)管。一方面，政策制定者應(yīng)進一步細化有關(guān)科技貸款、科技保險、科技資本市場等金融工具的使用條例和管理細則，加快建立符合現(xiàn)代金融特點、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管、有力有效的金融工具使用規(guī)范；另一方面，鑒于創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資、科技資本市場的高風(fēng)險特點，主管部門應(yīng)堅持維護金融穩(wěn)定的底線思維，加強政策監(jiān)管，增強風(fēng)險防控意識和能力，根據(jù)企業(yè)定位選擇適宜的支持方式，明確劃分監(jiān)管職責(zé)，實現(xiàn)監(jiān)管部門、金融機構(gòu)共同推進資金使用過程監(jiān)控和風(fēng)險評估[13]。