文/孫憶敏

2017年12月15日，《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》（以下簡稱《總體規(guī)劃》）獲國務(wù)院批復(fù)，批復(fù)中明確要求上海市嚴(yán)格控制城市規(guī)模，到2035年，全市建設(shè)用地總規(guī)模不超過3200平方公里，堅(jiān)持節(jié)約和集約利用土地，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地，加大存量用地挖掘力度。

十余年來，上海的城市規(guī)劃和建設(shè)一直秉承“節(jié)約集約利用土地”和“挖掘存量土地轉(zhuǎn)型潛力”的原則，時(shí)至今日，存量土地已成為上海城市發(fā)展的主要空間載體之一，其中，存量工業(yè)用地由于其“空間區(qū)位好、用地規(guī)模大”等特征，將成為未來存量土地轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)對(duì)象。市政府各部門也頒布了多項(xiàng)關(guān)于存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的相關(guān)政策。但在具體實(shí)踐中，存量工業(yè)用地的轉(zhuǎn)型還是面臨諸多難點(diǎn)，出現(xiàn)了轉(zhuǎn)型推進(jìn)緩慢、土地權(quán)利人動(dòng)力不足等被動(dòng)局面。

本文試圖通過回顧筆者參與的上海存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型實(shí)踐，剖析其中存在的政策、規(guī)劃、土地、投資等方面的難點(diǎn)和制約，并提出相應(yīng)的對(duì)策。

一、存量工業(yè)用地及其權(quán)利人的特征分析

（一）用地規(guī)模大，產(chǎn)出效率低

根據(jù)《總體規(guī)劃》，截至2015年，全市現(xiàn)狀工業(yè)倉儲(chǔ)用地規(guī)模839平方公里，占全市建設(shè)用地的27.3%，是東京、紐約等城市的2-3倍，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)居住用地、公共設(shè)施用地、綠化廣場(chǎng)用地。同時(shí)，工業(yè)用地產(chǎn)出效率較低，除去規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)外，剩余占地約60%的工業(yè)企業(yè)僅貢獻(xiàn)全市工業(yè)產(chǎn)值的約5%。開發(fā)邊界外低效工業(yè)用地地均工業(yè)產(chǎn)值不到全市平均水平的30%。

《總體規(guī)劃》提出，至2035年，全市工業(yè)倉儲(chǔ)用地規(guī)模要控制在480平方公里以內(nèi)。這意味著在未來十多年的時(shí)間內(nèi)，有超過40%的現(xiàn)狀低效工業(yè)倉儲(chǔ)用地將面臨轉(zhuǎn)型開發(fā)。

（二）土地權(quán)利主體多，空間分布散

以在滬某制造業(yè)企業(yè)為例，其在上海某區(qū)的自有存量工業(yè)用地規(guī)模達(dá)到約33平方公里的規(guī)模，其中，已明確不再維持工業(yè)制造功能的面臨轉(zhuǎn)型開發(fā)的土地約10平方公里，這些土地以不同規(guī)模散布在幾十個(gè)區(qū)域，對(duì)應(yīng)有10多個(gè)權(quán)利主體，個(gè)別區(qū)域又存在不同權(quán)利主體的土地相互鄰近、犬牙交錯(cuò)、零散分布的特征，不同主體各持差異化的轉(zhuǎn)型訴求和開發(fā)思路，給存量土地的區(qū)域整體轉(zhuǎn)型帶來較大的制約。

（三）歷史遺留問題多，土地轉(zhuǎn)型成本高

大部分存量工業(yè)用地存在不同的歷史遺留問題，如地上建、構(gòu)筑物的權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，多存在“二房東”轉(zhuǎn)租、被轉(zhuǎn)制企業(yè)占用的情況，還有很多土地、房屋資產(chǎn)存在權(quán)證不全、證載信息與實(shí)際不符等諸多問題。

此外，對(duì)于原權(quán)利人來說，存量土地轉(zhuǎn)型意味著其生產(chǎn)制造主營業(yè)務(wù)的停止，由此產(chǎn)生較大數(shù)額的停產(chǎn)停業(yè)損失，以及廢舊設(shè)備處置、職工人員安置及相關(guān)財(cái)務(wù)費(fèi)用等支出，導(dǎo)致土地轉(zhuǎn)型成本高企。

（四）房地產(chǎn)開發(fā)不是存量用地權(quán)利人的主營業(yè)務(wù)，專業(yè)化程度不高

一般來說，存量工業(yè)用地的權(quán)利人，很多為央企或各級(jí)國企不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域的子公司，但其主營業(yè)務(wù)多為生產(chǎn)制造業(yè)，而房地產(chǎn)業(yè)非其主業(yè)，其在土地運(yùn)作、開發(fā)建設(shè)、資產(chǎn)經(jīng)營等存量土地轉(zhuǎn)型后的各項(xiàng)相關(guān)業(yè)務(wù)方面專業(yè)化程度不高，對(duì)于自身土地所在區(qū)域的城市規(guī)劃動(dòng)態(tài)也基本毫無掌握，這就給存量土地按法定規(guī)劃實(shí)施轉(zhuǎn)型帶來了難度。

因此，上述土地權(quán)利人的母公司，往往會(huì)設(shè)立全資子公司或相應(yīng)的業(yè)務(wù)部門，并集聚在房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)方面相對(duì)更為專業(yè)的技術(shù)人員，以合理、高效地推進(jìn)存量土地的轉(zhuǎn)型工作，但也由此造成了土地權(quán)利人與實(shí)際操盤人不一致的情況，給土地轉(zhuǎn)型的工作帶來了一定的影響和制約。

二、存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的難點(diǎn)

區(qū)別于政府公益性設(shè)施的投資，企業(yè)投資用以推動(dòng)存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的核心目標(biāo)是逐利，尤其是國有企業(yè)，對(duì)于投資回報(bào)水平均有較為嚴(yán)格的底線要求，因此，存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的主要難點(diǎn)即反映在投資回報(bào)這一主導(dǎo)目標(biāo)上，具體則體現(xiàn)在頂層政策、規(guī)劃、土地、財(cái)稅等多個(gè)方面。

（一）非正式轉(zhuǎn)型的建設(shè)行為給正式轉(zhuǎn)型的規(guī)劃調(diào)整帶來較大限制

大量工業(yè)用地在承載生產(chǎn)制造功能期間，尚位于當(dāng)時(shí)中心城邊緣地區(qū)，隨著上海的城鎮(zhèn)化，大量存量工業(yè)用地已成為中心城甚至是中心城核心區(qū)域的一部分。即使現(xiàn)實(shí)的工業(yè)房地產(chǎn)物業(yè)的使用價(jià)值保持不變，土地本身的價(jià)值也會(huì)隨著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展及區(qū)位條件的變化而迅速上升，這將誘發(fā)工業(yè)用地的再開發(fā)。但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下來的用地產(chǎn)權(quán)制度導(dǎo)致高昂的交易成本，阻礙了這些工業(yè)用地的正式更新。越來越多的工業(yè)用地采用了非正式更新的方式，在保持用地產(chǎn)權(quán)屬性的前提下，通過改建而不是重建的方式，進(jìn)行從制造業(yè)到服務(wù)業(yè)的功能變更，從而規(guī)避高昂的交易成本。

由此，上海各區(qū)均出現(xiàn)了不同規(guī)模的類似產(chǎn)物，即工業(yè)用地在保持權(quán)屬性質(zhì)不變的情況下，被改造為辦公園區(qū)或樓宇，進(jìn)行自主經(jīng)營或委托專業(yè)機(jī)構(gòu)招商引資和管理運(yùn)營。在上海商業(yè)辦公物業(yè)資產(chǎn)價(jià)值大幅提升并由此形成良好的抵押融資能力的背景下，這會(huì)誘使運(yùn)營效果較好、投資回報(bào)可觀、資產(chǎn)升值潛力較大的存量工業(yè)用地的權(quán)利人進(jìn)一步通過正式更新的方式，將其持有的土地及資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樵鲋禎摿Ω?、抵押融資能力更強(qiáng)的商業(yè)辦公地產(chǎn)。

但從實(shí)際操作來看，很多存量工業(yè)用地第一輪非正式更新的改造與建設(shè)行為，往往與既有法定規(guī)劃存在沖突，導(dǎo)致存量土地轉(zhuǎn)型無法按規(guī)劃予以實(shí)施。如上海中心城區(qū)內(nèi)某制造企業(yè)將存量工業(yè)用地改造為產(chǎn)業(yè)園區(qū)并自主招商運(yùn)營，取得穩(wěn)定的投資收益，待其希望按法定規(guī)劃進(jìn)行正式轉(zhuǎn)型更新，通過“存量補(bǔ)地價(jià)”的路徑變更土地產(chǎn)權(quán)時(shí)，發(fā)現(xiàn)園區(qū)內(nèi)一棟改造為文化娛樂設(shè)施的工業(yè)建筑，與控規(guī)中的規(guī)劃道路紅線及公共綠地要求存在較為嚴(yán)重的沖突，導(dǎo)致土地轉(zhuǎn)型無法按控規(guī)實(shí)施。此后，經(jīng)多方協(xié)調(diào)，反復(fù)修改調(diào)整控規(guī)，其正式轉(zhuǎn)型最終得以實(shí)施，但此時(shí)的規(guī)劃空間布局與之前的控規(guī)相比，存在諸多不甚合理之處。

圖1 存量工業(yè)建筑改造與控規(guī)疊加示意圖

（二）正式轉(zhuǎn)型的相關(guān)政策文件存在交叉重疊，企業(yè)難以選擇最優(yōu)的政策路徑

從政府已頒布的正式轉(zhuǎn)型相關(guān)政策來看，多份文件均適用于存量工業(yè)用地的轉(zhuǎn)型，如《上海市城市更新實(shí)施辦法》（滬府發(fā)〔2015〕20號(hào)）、《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法》（滬府辦〔2016〕22號(hào)）、《關(guān)于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展鞏固提升實(shí)體經(jīng)濟(jì)能級(jí)的若干意見》（滬府發(fā)〔2017〕36號(hào)）、《上海市加快推進(jìn)具有全球影響力科技創(chuàng)新中心建設(shè)的規(guī)劃土地政策實(shí)施辦法》（滬府辦〔2017〕69號(hào)）等文件，均對(duì)存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型涉及的容積率提升、容積率獎(jiǎng)勵(lì)、建筑高度提升、補(bǔ)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等有所提及，但普遍不夠具體。對(duì)于存量土地的權(quán)利人來說，其一方面很難在諸多政策文件中，選擇最優(yōu)的政策路徑，另一方面又無法在政策文件中找到可以指導(dǎo)其后續(xù)工作的操作細(xì)則，這導(dǎo)致企業(yè)無法對(duì)于土地轉(zhuǎn)型的投資回報(bào)進(jìn)行相對(duì)準(zhǔn)確的預(yù)判，進(jìn)而影響其投資決策。

此外，很多政策的有效期太短，今后的政策走向存有不確定性，企業(yè)會(huì)因擔(dān)心政策優(yōu)惠可能隨時(shí)“關(guān)門”而干脆放棄改造計(jì)劃。

（三）轉(zhuǎn)型政策要求的公益性設(shè)施在實(shí)施層面存在不少操作爭議

從若干轉(zhuǎn)型政策文件中可以看到，有轉(zhuǎn)型意向的權(quán)利人需要向區(qū)縣管理部門提供一定比例的用地或經(jīng)營性物業(yè)產(chǎn)權(quán)用于建設(shè)公益性設(shè)施、公共綠地等公共用途。比如《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法》中明確提出，納入零星工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的地塊權(quán)利人，需無償提供不少于10%的建設(shè)用地或不少于15%的經(jīng)營性物業(yè)產(chǎn)權(quán)用于公共用途，但在實(shí)施層面，這會(huì)引發(fā)不少具體的操作爭議。

比如，在某區(qū)的存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型過程中，政府相關(guān)部門提出，根據(jù)控規(guī)，轉(zhuǎn)型區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)設(shè)施用地、綠地、新增道路等占總用地比例約30%，根據(jù)政策文件要求，相關(guān)權(quán)利人需無償提供不少于10%的建設(shè)用地用于公共用途，因此，上述公服、綠地、道路等用地均應(yīng)由相關(guān)權(quán)利人無償移交政府。相關(guān)權(quán)利人則認(rèn)為，只需無償提供10%的建設(shè)用地即符合政策要求。政企雙方僵持不下，土地轉(zhuǎn)型陷入困局。

此外，針對(duì)無償移交的經(jīng)營性物業(yè)的具體落位，政府各相關(guān)部門往往出于公益性設(shè)施服務(wù)便利的原則，要求選址在新建建筑一層等交通可達(dá)性最強(qiáng)的區(qū)域，但這些區(qū)域恰恰又是商業(yè)價(jià)值最為凸顯、租金單價(jià)最高的“鋪位”，這亦會(huì)引發(fā)爭議。

再比如，除了控規(guī)要求設(shè)置的公服、市政設(shè)施之外，在后續(xù)的土地出讓環(huán)節(jié)，規(guī)劃資源管理部門還會(huì)再行征求政府其他各相關(guān)部門的意見，這一階段往往還會(huì)新增若干公益性設(shè)施的建設(shè)要求，而且多為公廁、道班房、民防通信指揮部等影響新建項(xiàng)目品質(zhì)的設(shè)施，進(jìn)而減少經(jīng)營性建筑面積，甚至要求權(quán)利人在轉(zhuǎn)型開發(fā)過程中予以無償代建，這會(huì)進(jìn)一步拉低權(quán)利人的投資回報(bào)預(yù)期。

（四）轉(zhuǎn)型方向較為單一，轉(zhuǎn)型開發(fā)后的物業(yè)持有要求進(jìn)一步加大資金壓力

住宅用地必須進(jìn)入土地交易市場(chǎng)進(jìn)行公開“招拍掛”，因此，存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的可選方向基本鎖定為商業(yè)、辦公，對(duì)于權(quán)利人來說，可選擇的土地轉(zhuǎn)型開發(fā)投資方向較為單一。

此外，目前的政策文件均要求權(quán)利人在轉(zhuǎn)型開發(fā)后，在土地出讓的完整年限持有相當(dāng)比例的物業(yè)資產(chǎn)，這就對(duì)權(quán)利人的資金實(shí)力提出了更高的要求。例如《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法》要求：對(duì)于納入整體區(qū)域轉(zhuǎn)型的成片成規(guī)模項(xiàng)目，其轉(zhuǎn)型開發(fā)后需持有不低于50%的物業(yè)資產(chǎn)；對(duì)于納入零星工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的中小規(guī)模項(xiàng)目，其轉(zhuǎn)型開發(fā)后需持有不低于60%的物業(yè)資產(chǎn)。

對(duì)于整體轉(zhuǎn)型項(xiàng)目而言，由于其規(guī)模體量大，50%的物業(yè)資產(chǎn)相當(dāng)于土地轉(zhuǎn)型開發(fā)所投入的半數(shù)資金，只能以收取租金來實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)，而目前上海的商辦物業(yè)整體已呈現(xiàn)過剩的趨勢(shì)，租金下行，物業(yè)空置率不斷創(chuàng)新高。如前文所述，存量工業(yè)用地權(quán)利人多為不以房地產(chǎn)開發(fā)為主業(yè)的企業(yè)，其自主招商運(yùn)營及資產(chǎn)管理的能力偏弱，導(dǎo)致其土地轉(zhuǎn)型的投資可能面臨25年甚至30年以上的回收期，這對(duì)其沉淀資金實(shí)力提出了非常高的要求。在此形勢(shì)下，其投資動(dòng)力自然不會(huì)很強(qiáng)烈，成片存量土地也可能面臨繼續(xù)“曬太陽”的局面。

對(duì)于零星轉(zhuǎn)型項(xiàng)目而言，雖然總體投資規(guī)模相對(duì)較小，且在開發(fā)后可銷售40%的物業(yè)資產(chǎn)，看似投資風(fēng)險(xiǎn)可控，但此類項(xiàng)目土地規(guī)模不大，轉(zhuǎn)型開發(fā)后的產(chǎn)品可能就是1-2棟商業(yè)辦公物業(yè)，銷售部分產(chǎn)品后，由于其往往無法實(shí)行統(tǒng)一的物業(yè)管理，其所持有的物業(yè)資產(chǎn)的整體品質(zhì)、租金水平及未來的資產(chǎn)增值潛力將受到影響。銷售還是持有，成為權(quán)利人面對(duì)的一道“兩難的選擇題”。

（五）“存量補(bǔ)地價(jià)”的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)較高，獲取轉(zhuǎn)型開發(fā)土地的成本接近于市場(chǎng)化拿地

存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型最為便捷和高效的操作路徑即權(quán)利人通過“存量補(bǔ)地價(jià)”的方式，獲取產(chǎn)權(quán)性質(zhì)變更后的“新”土地。在政企雙方談判的過程中，政府往往會(huì)告知權(quán)利人，上述路徑省去了土地競(jìng)買環(huán)節(jié)，進(jìn)而避免了市場(chǎng)競(jìng)爭導(dǎo)致的土地溢價(jià)，且還可將存量土地的對(duì)應(yīng)價(jià)值在補(bǔ)繳的地價(jià)中予以抵扣，因而土地的獲取成本相對(duì)低廉。

但在實(shí)踐中，“存量補(bǔ)地價(jià)”的土地定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)仍需參考政府制定的基準(zhǔn)地價(jià)及轉(zhuǎn)型土地所在區(qū)域周邊的同類土地出讓成交市場(chǎng)價(jià)，其實(shí)際補(bǔ)繳的地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)已接近市場(chǎng)化拿地價(jià)格，即使可抵扣存量土地的對(duì)應(yīng)價(jià)值，從具體的定價(jià)細(xì)節(jié)來看，“存量補(bǔ)地價(jià)”也只能評(píng)估存量土地本身的價(jià)值，對(duì)于地面建、構(gòu)筑物的價(jià)值則不予考慮。若由政府收回企業(yè)的國有土地使用權(quán)，地面建、構(gòu)筑物，以及停產(chǎn)停業(yè)損失、職工人員安置成本等因素均可不同程度計(jì)入補(bǔ)償費(fèi)用。此外，在目前商業(yè)辦公土地出讓市場(chǎng)并不景氣、競(jìng)買溢價(jià)率普遍不高的情況下，由于省去了土地競(jìng)買環(huán)節(jié)而避免土地溢價(jià)這一“潛在優(yōu)勢(shì)”，似乎也不復(fù)存在。

從企業(yè)投資視角來看，存量土地轉(zhuǎn)型既無實(shí)際的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，還需承擔(dān)不可預(yù)見的公益性土地?zé)o償移交及公益性設(shè)施無償代建的成本，因此，存量土地轉(zhuǎn)型開發(fā)投資的收益預(yù)期，甚至不如“由政府有償收回土地使用權(quán)，權(quán)利人獲取補(bǔ)償費(fèi)用后另行選擇更為便捷、靈活的投資方向”。

（六）存量土地轉(zhuǎn)讓交易的稅費(fèi)，對(duì)權(quán)利人尋求更為專業(yè)的合作開發(fā)模式造成了較大的限制

如權(quán)利人所擁有的存量工業(yè)用地區(qū)位條件優(yōu)越，轉(zhuǎn)型開發(fā)投資收益具有良好預(yù)期，即使其專業(yè)化程度不高，由于上海優(yōu)質(zhì)土地資源的稀缺，其也可相對(duì)便利地通過與更為專業(yè)的企業(yè)合作，通過“股權(quán)合作、專業(yè)運(yùn)作”的形式，推進(jìn)存量土地的轉(zhuǎn)型開發(fā)，共享投資收益。

在實(shí)踐中，存量土地的權(quán)利人往往并非契合房地產(chǎn)開發(fā)模式的股權(quán)結(jié)構(gòu)簡單、資產(chǎn)負(fù)債明晰的“項(xiàng)目公司”，有意向的合作企業(yè)很難通過直接的股權(quán)投資，成為該存量土地的“共同權(quán)利人”?？此瓶尚械姆绞绞怯蓹?quán)利人新設(shè)下屬公司并將土地注入，由合作企業(yè)與該新設(shè)公司進(jìn)行股權(quán)合作。但由于土地的注入被視作土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓交易，需繳納較為高昂的土地增值稅，這又對(duì)此看似可行的合作開發(fā)模式造成了較大的限制。

三、存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的若干對(duì)策思考

1.在規(guī)劃編制階段加強(qiáng)與存量工業(yè)用地權(quán)利人的對(duì)接，共同編制合理的、具有更強(qiáng)操作性的實(shí)施規(guī)劃。

如上文所述，非正式轉(zhuǎn)型的建設(shè)行為對(duì)正式轉(zhuǎn)型操作帶來限制，這往往是由于權(quán)利人對(duì)于存量土地所在區(qū)域的規(guī)劃情況掌握程度有限，信息不夠暢通，受其專業(yè)化程度限制，很難動(dòng)態(tài)跟蹤區(qū)域規(guī)劃的編制進(jìn)展，而我們的規(guī)劃公示，很多僅為“結(jié)果告知”，缺乏有效的“過程協(xié)商”。

目前在上海，還有較大規(guī)模的存量工業(yè)用地存在轉(zhuǎn)型訴求，如寶山吳淞、閔行馬橋等地區(qū)，建議類似區(qū)域在各類、各級(jí)規(guī)劃編制階段，加強(qiáng)與土地權(quán)利人的對(duì)接，了解企業(yè)實(shí)際情況及轉(zhuǎn)型訴求，并加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)。政企雙方共同編制空間布局合理、落地操作可行的實(shí)施規(guī)劃，更好地確保土地轉(zhuǎn)型按規(guī)劃推進(jìn)。

2.基于既有實(shí)踐，研究制定更具操作指導(dǎo)性的、易于統(tǒng)籌各方訴求的轉(zhuǎn)型實(shí)施細(xì)則。

建議政府相關(guān)部門基于既有實(shí)踐中已出現(xiàn)的難點(diǎn)、痛點(diǎn)，研究制定更具操作指導(dǎo)性的轉(zhuǎn)型實(shí)施細(xì)則，統(tǒng)籌各方訴求，進(jìn)一步明確存量土地轉(zhuǎn)型的適用路徑，明確公益性設(shè)施的規(guī)模比例、布局落位等具體要求，制定公益性設(shè)施在轉(zhuǎn)型成本中的抵扣標(biāo)準(zhǔn)等，增強(qiáng)權(quán)利人對(duì)土地轉(zhuǎn)型方向和預(yù)期的確定性，進(jìn)一步激發(fā)其投資轉(zhuǎn)型的動(dòng)力。

3.加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及資源傾斜，加快釋放存量土地轉(zhuǎn)型發(fā)展新動(dòng)能。

建議各級(jí)政府基于存量工業(yè)用地所在區(qū)域的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等，加強(qiáng)地區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，營造更為良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，并在招商引資過程中，適當(dāng)加強(qiáng)對(duì)存量土地轉(zhuǎn)型區(qū)域的資源傾斜，引導(dǎo)高能級(jí)產(chǎn)業(yè)在轉(zhuǎn)型區(qū)域的集聚，助力轉(zhuǎn)型開發(fā)后的產(chǎn)品去化，提升區(qū)域土地價(jià)值，提振權(quán)利人投資轉(zhuǎn)型的信心。

4.打通土地與財(cái)稅之間的壁壘，提升專業(yè)化企業(yè)共同參與存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的積極性。

建議政府相關(guān)部門研究制定適用于存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的特定財(cái)稅政策，降低轉(zhuǎn)型過程中的交易成本，提升專業(yè)化企業(yè)參與存量土地轉(zhuǎn)型的積極性?；谝?guī)劃確定的轉(zhuǎn)型時(shí)序，逐步釋放相應(yīng)的土地資源，引導(dǎo)專業(yè)化企業(yè)以股權(quán)投資的方式，與存量土地權(quán)利人共同推動(dòng)存量土地的高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展。

5.適時(shí)研究發(fā)行存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金，以金融化手段減輕投資轉(zhuǎn)型的資金壓力。

通過存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型領(lǐng)域的不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金或類似產(chǎn)品，加快存量土地轉(zhuǎn)型投資的資金回籠，使轉(zhuǎn)型投資主體獲取良性的、可持續(xù)的現(xiàn)金流，減輕其投資轉(zhuǎn)型的資金壓力，促進(jìn)存量土地轉(zhuǎn)型投資的良性循環(huán)。

四、結(jié)語

上海的城市發(fā)展已逐步進(jìn)入“存量時(shí)代”，存量土地的轉(zhuǎn)型開發(fā)將成為未來城市發(fā)展的重要組成部分，尤其是存量工業(yè)用地。筆者通過對(duì)上海存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型實(shí)踐的回顧，從企業(yè)投資視角，簡析了存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型過程中存在的難點(diǎn)，并提出若干建議，希冀對(duì)未來存量土地轉(zhuǎn)型工作更為高效、可持續(xù)的推進(jìn)提供一定的助力。