鄧彥芬，鄧彥

1. 山西工商學院（太原 030006）；2. 中北大學（太原 030051）

在中國建國初期階段，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下、自然災害頻發(fā)，導致糧食極度短缺，給大眾留下比較深刻的創(chuàng)傷，因此糧食的數(shù)量與安全成為黨與政府持續(xù)關注的熱點問題之一[1]。保障糧食自給自足是中國的基本國策，該政策也被貫徹到國家各級政府部門中。自1988年起，依次提出“菜籃子”市長負責制與“米袋子”省長負責制以保障糧食的數(shù)量安全，打消民眾對糧食短缺的恐懼。在此基礎上，也為中國產(chǎn)業(yè)結構調整與經(jīng)濟發(fā)展帶來積極影響[2]。

隨著社會與經(jīng)濟的飛速發(fā)展，風險因素也隨之增多。由于工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)肥料濫用、環(huán)境變化、人為造假等因素，引發(fā)的各類食品安全問題也逐漸顯現(xiàn)，并具備不可預測的特征。2008年三鹿奶粉事件，致使嬰幼兒患?。I結石），其主要原因是奶粉中含有化工原料——三聚氰胺。經(jīng)過調查統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，三鹿奶粉致病的嬰幼兒患者約54 440人，并且存在死亡病例。三鹿奶粉事件的發(fā)生引起國家和大眾的高度關注，也引發(fā)消費者對食品安全的擔憂?？v觀近幾年，食品安全事件頻繁發(fā)生，再加上消費者群體的不信任以及輿論傳播的發(fā)酵多種因素的累加，使消費者對食品安全的態(tài)度由懷疑到恐慌，引發(fā)人們對食品安全監(jiān)管體系的思考[3]。

民以食為天，食以安為先。食品的數(shù)量與安全是保證大眾健康與營養(yǎng)的基本，也是實現(xiàn)人類社會發(fā)展的前提。如何提高食品安全水平、防止食品安全風險的發(fā)生、讓人們能夠放心食用食品[4]是亟待解決的問題。在公共管理角度來看，食品安全防控不容忽視，故應該在食品安全法的指導下，構建食品安全監(jiān)管體系，出臺針對性的監(jiān)管制度、形成多元主體參與的社會監(jiān)管模式，為保障食品安全提供有效的體系支撐[5]。

1 食品安全監(jiān)管體系結構與關鍵因素分析

食品安全監(jiān)管體系實質上是一個系統(tǒng)，是由2個及以上的要素形成的集合體，需要注意的是，構成要素之間存在相互關聯(lián)。在一個監(jiān)管體系中，每個構成要素都會對整個體系的行為與性質產(chǎn)生一定程度影響，由此可見，監(jiān)管體系中的構成要素存在相互關聯(lián)、作用、影響及依存的關聯(lián)[6]。

以政府為主體，以具體制度為載體，在法律法規(guī)前提下，構建適應社會需求的食品安全監(jiān)管體系，其結構如圖1所示。

圖1 食品安全監(jiān)管體系結構示意圖

食品安全監(jiān)管體系具有清晰的邊界，其監(jiān)管效率與效果同時受到外部因素與內(nèi)部因素的影響，為提升構建體系的監(jiān)管效率，必須對其影響因素進行詳細分析，具體分析過程如下。

1.1 外部因素

構建體系外部影響因素主要包含環(huán)境因素、技術因素與人員交流[7]。

環(huán)境因素指的是工業(yè)、農(nóng)業(yè)的發(fā)展導致污染程度上升，環(huán)境中有毒物質——化學物質、生物物質等逐漸增多，極有可能通過食物鏈進入人體，破壞人體的免疫功能，威脅人體的健康與生命。

技術因素指的是在某一個時間點，空間食品安全的技術手段。中國的食品安全控制技術手段主要經(jīng)歷巴氏消毒技術、危害性分析與關鍵控制點建立、ISO22000標準3個階段[8]。巴氏消毒技術極大降低牛奶等食品的微生物污染情況。危害性分析與關鍵控制點建立控制食品加工的質量。ISO 22000標準是全球公認的效果最好的食品安全管理方法，也是現(xiàn)今國際通用的食品安全評價標準，具備極強的普遍適用性。

人員交流指的是隨著國際貿(mào)易往來的不斷加強，若是一個食品出現(xiàn)安全問題，會迅速蔓延到其他國家和地區(qū)[9]。

1.2 內(nèi)部因素

構建體系內(nèi)部影響因素涉及比較廣泛，分為監(jiān)管主體、監(jiān)管客體、監(jiān)管手段3類。

監(jiān)管主體指可以對食品安全進行干預的全部相關方，如行政機構、消費者、司法等。

監(jiān)管客體指參與到食品研究、生產(chǎn)、運輸、儲藏、銷售及原材料相關的個人與單位[10]。由于食品生產(chǎn)與加工環(huán)節(jié)在整個過程中占比較大，故對其進行重點關注。

監(jiān)管手段指經(jīng)濟、法律、行政、技術方法等。如市場準入手段，該監(jiān)管手段在根本上保障食品安全，只允許具備相關條件的法人或者自然人進入食品生產(chǎn)、加工與銷售的環(huán)節(jié)；法律法規(guī)是食品安全體系建立的基本前提，不但可以預防食品安全事件的發(fā)生，也可以對事件負責人進行追責與懲罰[11]。

2 食品安全監(jiān)管決策模型構建

以上述食品安全監(jiān)管體系結構與影響因素的分析結果為基礎，構架監(jiān)管決策模型，為監(jiān)管體系構建打下堅實基礎。食品安全監(jiān)管決策模型構建具體步驟如下。

2.1 步驟1：確定食品安全監(jiān)管的政府邊界

食品安全監(jiān)管是一個國家政府的關鍵職能，但是政府監(jiān)管行為也會受到多種因素的影響，如預算約束、支出約束等。如何在預算支出約束條件下，發(fā)揮政府的最大監(jiān)管效能，是現(xiàn)如今監(jiān)管工作的重點研究問題。為解決上述問題，首要任務是確定食品安全監(jiān)管政府邊界，使政府達到最大化監(jiān)管效能。

監(jiān)管風險-成本曲線如圖2所示。

由圖2可知，在曲線邊緣及黑點表示的是能夠達到監(jiān)管目標。但是在C點與D點監(jiān)管成本一致的情況下，C點的食品安全風險更低。由此可見，要想達到理想的監(jiān)管效果，需要在邊緣線上尋找政府監(jiān)管邊界，即均衡點，以便得到更高的效能[12]。

圖2 監(jiān)管風險-成本曲線示意圖

2.2 步驟2：確定食品安全監(jiān)管均衡點

監(jiān)管主體主要是通過相關法律法規(guī)、技術標準等對食品生產(chǎn)加工單位或者個人進行集中監(jiān)管[13]。在理論角度上來說，只要付出較大成本，就可以降低任何食品的安全風險程度。但是對于生產(chǎn)加工單位或者個人來說，其并不會無限制地增加成本，若是食品生產(chǎn)加工的邊際收益低于邊際支出，單位或者個人就會放棄遵從政府監(jiān)管。由此可見，需要找到食品安全監(jiān)管的均衡點，才能保障政府與企業(yè)雙方均能遵從監(jiān)管[14]。食品安全監(jiān)管決策標準如圖3所示。

圖3 食品安全監(jiān)管決策標準示意圖

由圖3可知，若是食品安全標準在A點，邊際收益曲線呈現(xiàn)為水平直線，則邊際收益恒定不變，相較于S1來看，S2的安全程度更高，但其成本較高。從C點開始，食品安全邊際成本曲線斜率陡然變大，無限趨近于正無窮。而B點食品安全邊際成本與邊界收益持平，并在可以控制范圍內(nèi)，將其看作食品安全監(jiān)管均衡點。

2.3 步驟3：建立監(jiān)管主體行為模型

政府監(jiān)管實質是應對市場失靈的一種有效手段，也是一種市場干預行為。假設政府是理性行為人，其應該以社會福利最大化為目標，在權衡利弊的前提下，采用適當?shù)墓ぞ邅砀深A微觀主體的行為，實現(xiàn)自身的監(jiān)管目的[15]。政府監(jiān)管行為會受到立法機構、社會輿論、消費者及利益相關者的影響。監(jiān)管主體行為模型如圖4所示。

圖4 監(jiān)管主體行為模型

3 食品安全監(jiān)管運行機制確定

食品安全監(jiān)管運行機制是監(jiān)管體系構建的重點與關鍵，也是保障監(jiān)管效果的重要環(huán)節(jié)。監(jiān)管者通過一系列的工具與手段，致使監(jiān)管對象改變其行為模式，達到食品安全監(jiān)管的目標[16]。

食品生產(chǎn)經(jīng)營者的行為模式表達式為：

式中：B為食品生產(chǎn)經(jīng)營者的行為模式；F( )為行為模式函數(shù)；P為行為模式特點；E為食品生產(chǎn)經(jīng)營者所處的環(huán)境。

食品安全監(jiān)管實質上是一種強制性的社會管理行為，能否取得理想的監(jiān)管效果，取決于如何有效運用運行機制[17]。食品安全監(jiān)管運行機制主要包含2種，一種是正向激勵——獎勵機制，另一種是負向激勵——懲罰機制。

3.1 獎勵機制

獎勵機制指對符合監(jiān)管目標行為的食品生產(chǎn)者進行獎勵，強化上述行為，有助于食品安全監(jiān)管目標的實現(xiàn)。激勵機制主要形式為免檢產(chǎn)品、建立信用檔案、設置食品安全獎項等[18]。

中國的食品生產(chǎn)企業(yè)約有70萬家，獲得產(chǎn)品免檢資格僅3 500家左右，而獲得免檢資格的企業(yè)能夠在全國范圍內(nèi)得到保護，致使生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)生一勞永逸的懈怠思想，也致使后續(xù)三鹿奶粉事件的發(fā)生，故免檢產(chǎn)品這種形式逐漸地在獎勵機制中退出。

建立信用檔案是獎勵機制的關鍵構成部分。通過多年研究發(fā)現(xiàn)，企業(yè)信用是其在生產(chǎn)經(jīng)營過程中遵照法律法規(guī)、兌現(xiàn)質量承諾的能力體現(xiàn)。企業(yè)信用主要分為4個等級，分別記為A、B、C、D，信用質量由高到低。一般情況下，若是食品生產(chǎn)企業(yè)信用被評定為D級別，表明其信用質量極差，并且出現(xiàn)過不良行為，需要將其列入生產(chǎn)企業(yè)黑名單，對其進行加強監(jiān)管或者不予其再次進行食品生產(chǎn)加工行為[19]。

3.2 懲罰機制

對于懲罰機制來說，最重要的就是設置合理的、科學的懲罰尺度與力度。故以食品安全法為基礎，對食品造假、摻假等行為進行懲罰，具體懲罰力度如表1所示。

表1 懲罰力度表

4 食品安全監(jiān)管體系建設路徑

依據(jù)上述分析結果，制定食品安全監(jiān)管體系建設路徑，具體如下。

4.1 建立食品安全監(jiān)管信息公開制度

只有增加食品安全監(jiān)管信息的公開度、透明度，才能保障大眾對政務的參與權、知情權與監(jiān)督權，從而贏得大眾對政府職責的理解與支持，才能為食品安全監(jiān)管帶來正向影響[20]。食品安全監(jiān)管信息公開制度如下。

4.1.1 公開食品生產(chǎn)信息

通過對供試品種生育期、主要農(nóng)藝性狀、產(chǎn)量及品質的綜合分析比較發(fā)現(xiàn)，玉油1、4號均具有高產(chǎn)、生育期適中、品質優(yōu)及含油量較高特征，云油雜15號具有生育期短、高產(chǎn)、品質優(yōu)及含油量較高特征(可以作為早熟品種推廣使用)，這3個品種均可以作為玉溪油菜種植的主推品種。

食品生產(chǎn)者是食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的第一責任人，掌握著最為準確的、完整的信息，其有義務將掌握的食品信息如實向大眾公開，并接收、回應相關部門的咨詢[21]。

4.1.2 公開食品經(jīng)營信息

食品經(jīng)營者是食品經(jīng)營環(huán)節(jié)的第一責任人，應該將自身掌握的產(chǎn)品信息、儲量信息、運輸信息等相關食品安全信息向大眾披露[22]。

4.1.3 公開食品安全監(jiān)管信息

食品安全監(jiān)管者是該環(huán)節(jié)的第一責任人，需要將消費者需求的食品信息公開，并為其解答疑惑，使監(jiān)管過程暴露在大眾的監(jiān)督環(huán)境下，確保監(jiān)管體系的高效。

4.2 加強食品安全監(jiān)管隊伍建設

食品安全監(jiān)管隊伍是保障監(jiān)管體系穩(wěn)定運行的關鍵，也是影響監(jiān)管效能的主要原因之一[23]。故要想提升體系的監(jiān)管效能，就要加強食品安全監(jiān)管隊伍建設，主要步驟如下。

步驟1：大力加強監(jiān)管人員的業(yè)務培訓與技能提升。對現(xiàn)有監(jiān)管人員定期進行培訓、考核，將其中不符合監(jiān)管需求的人員辭退。同時也需要招賢納士，為監(jiān)管隊伍補充新鮮血液。在招聘階段需要嚴格把手關口，防止任人唯親、蘿卜招考現(xiàn)象的發(fā)生，保障監(jiān)管隊伍的整體質量[24]。

步驟2：提升監(jiān)管人員的責任感與政治覺悟。在近幾年的食品安全事件中，監(jiān)管人員失職現(xiàn)象較為嚴重，在食品安全執(zhí)法實踐過程中，容易出現(xiàn)只要交錢就能放行的現(xiàn)象，完全忽視了監(jiān)管人員應該承擔的責任。故需要培養(yǎng)監(jiān)管人員的人本理念，使其將保障食品安全作為自身的工作目標，從而增強監(jiān)管人員的責任感[25]。

4.3 建設食品安全監(jiān)管法律法規(guī)體系

法律法規(guī)是保障食品安全監(jiān)管體系順利實踐的基礎與前提。食品安全監(jiān)管法律法規(guī)體系建設基本原則為全程監(jiān)管原則、風險分析原則、預防監(jiān)管原則與企業(yè)承擔主體原則[26]。

食品安全監(jiān)管法律法規(guī)體系建設措施有：增強體系的內(nèi)部協(xié)調性；加大違法行為的懲罰力度；提升構建體系的可操作性。由于篇幅的限制不對建設措施進行詳細的描述。

通過上述過程實現(xiàn)食品安全監(jiān)管體系的構建，為食品安全監(jiān)管提供有效的體系支撐，也為大眾的身體健康提供更多保障。

5 體系應用性能分析

為驗證構建體系的應用性能，采用物聯(lián)網(wǎng)技術設計試驗，具體試驗過程如下。

5.1 試驗平臺搭建

為保障試驗的順利進行，利用物聯(lián)網(wǎng)技術搭建試驗平臺，示意圖如圖5所示。

如圖5所示，食品安全監(jiān)管試驗平臺主要包含4個部分，分別為食品原材料生產(chǎn)企業(yè)、食品加工企業(yè)、食品銷售商與供應鏈，以此為基礎，進行仿真試驗。

圖5 試驗平臺示意圖

5.2 試驗結果分析

以搭建的試驗平臺為基礎，利用構建體系與現(xiàn)有體系進行食品安全監(jiān)管試驗，通過監(jiān)管體系效率與完善程度來顯示其應用性能。

在不同待檢企業(yè)數(shù)量前提下，統(tǒng)計監(jiān)管體系的檢測時間，以此體現(xiàn)監(jiān)管體系的效率，具體檢測時間數(shù)據(jù)如表2所示。在待檢企業(yè)數(shù)量一致情況下，構建體系檢測時間更短，充分表明構建體系的效率更高，能夠更好監(jiān)管食品安全。

表2 監(jiān)管體系檢測時間數(shù)據(jù)表

監(jiān)管體系的完善程度主要通過參與人員的打分平均值來體現(xiàn)，通過試驗獲得監(jiān)管體系完善程度打分平均值，數(shù)據(jù)如表3所示。構建體系完善程度打分平均值范圍為7.45～8.46分，現(xiàn)有體系完善程度打分平均值范圍為4.23～5.45分。通過數(shù)據(jù)對比可知，構建體系完善程度打分平均值更大，充分表明構建體系完善程度更高。

表3 監(jiān)管體系完善程度打分平均值數(shù)據(jù)表

試驗結果顯示，與現(xiàn)有監(jiān)管體系相比較，構建監(jiān)管體系效率與完善程度更高，充分證實構建體系的可行性與有效性。

6 結語

在《食品安全法》基礎上，構建一個新的食品安全監(jiān)管體系，極大提高監(jiān)管體系的效率與完善程度，為食品安全提供更加有效保障，為食品安全監(jiān)管研究提供參考，也為監(jiān)管體系的發(fā)展與應用提供幫助。