姜 帥

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081)

2020年伊始，受新冠疫情影響，領(lǐng)導(dǎo)干部直播帶貨迎來縱深發(fā)展期。一方面，大量農(nóng)產(chǎn)品滯銷使領(lǐng)導(dǎo)干部直播帶貨更受到認(rèn)可追捧。另一方面，在扶貧攻堅(jiān)的號(hào)召下，中央層面也釋放了積極的信號(hào)。習(xí)近平總書記在陜西考察時(shí)作出指示：“電商作為新興業(yè)態(tài)，既可以推銷農(nóng)副產(chǎn)品、幫助群眾脫貧致富，又可以推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，是大有可為的”。[1]然而，領(lǐng)導(dǎo)干部直播帶貨存在諸多隱憂，如果不加以規(guī)范，市場失靈與政府失靈所生成的雙重效應(yīng)將會(huì)對(duì)營商環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響。在規(guī)范方面，2020年7月1日中國廣告協(xié)會(huì)發(fā)布了國內(nèi)第一個(gè)關(guān)于網(wǎng)絡(luò)直播營銷活動(dòng)的自律規(guī)范——《網(wǎng)絡(luò)直播營銷行為規(guī)范》(以下簡稱“《規(guī)范》”) ，初步為網(wǎng)絡(luò)直播營銷活動(dòng)提供了行為準(zhǔn)則。但領(lǐng)導(dǎo)干部直播帶貨兼具特殊法律身份與社會(huì)公益性，《規(guī)范》僅在第四十二條提供了宣示性的條款。因此，有必要運(yùn)用市場監(jiān)管法風(fēng)險(xiǎn)—規(guī)制的范式探尋進(jìn)一步的監(jiān)管路徑。

一、有利無害？領(lǐng)導(dǎo)干部直播帶貨行為的風(fēng)險(xiǎn)解析

當(dāng)前已經(jīng)有不少文獻(xiàn)分析了領(lǐng)導(dǎo)干部直播帶貨的負(fù)面影響，并提出相關(guān)建議，但多缺乏理論化和系統(tǒng)化。市場監(jiān)管法與其他經(jīng)濟(jì)法部門相區(qū)別的重要特質(zhì)在于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防。因此，洞悉有可能的風(fēng)險(xiǎn)群是展開該范式的首要基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)干部直播帶貨行為所帶來的風(fēng)險(xiǎn)可以從市場失靈和政府失靈兩個(gè)理論維度得到系統(tǒng)的注解。

(一)市場失靈傳遞而來的風(fēng)險(xiǎn)

領(lǐng)導(dǎo)干部直播帶貨的對(duì)于社會(huì)的正面效果表現(xiàn)在四個(gè)方面：貧困戶增收、扶貧產(chǎn)業(yè)受益、農(nóng)產(chǎn)品品牌成長、給農(nóng)村電商發(fā)展作了示范。[2]通過表1，可以窺見當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部直播帶貨繼續(xù)繁榮發(fā)展的趨勢。客觀而言，目前黨和政府在一些事業(yè)發(fā)展上離不開這一有效的形式。然而，領(lǐng)導(dǎo)干部直播帶貨越興盛，其面臨的市場失靈風(fēng)險(xiǎn)就越顯著。

表1 領(lǐng)導(dǎo)干部直播帶貨的典型事例

市場失靈是經(jīng)濟(jì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)法學(xué)的基礎(chǔ)理論，依據(jù)主流經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，市場失靈形成的原因主要有壟斷、外部性、公共物品等情形。不難發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)干部直播帶貨雖然在線上進(jìn)行，但其所處的市場仍然是傳統(tǒng)的產(chǎn)品和服務(wù)買賣市場，“賣方”是銷售貨物和服務(wù)的經(jīng)營者，“買方”是購買產(chǎn)品、服務(wù)的消費(fèi)者，領(lǐng)導(dǎo)干部一定意義上承擔(dān)起類似中介的角色。在市場中，經(jīng)營者逐利性行為往往會(huì)帶來負(fù)外部性，質(zhì)量問題和安全問題以及其他配套措施不足(如包裝、物流、售后等)會(huì)使消費(fèi)者權(quán)益受到損害，這種情形的發(fā)生無疑會(huì)損害到領(lǐng)導(dǎo)干部的公信力和其所屬政府的形象。

(二)政府失靈引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

政府失靈，是指政府及其組成人員追逐自身利益，損害社會(huì)公平與經(jīng)濟(jì)公平，從而導(dǎo)致配置資源低效乃至無效的情形。[3]領(lǐng)導(dǎo)干部直播帶貨雖然具有公益屬性，是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的一種“柔性支持”，但本質(zhì)上仍是由政府及其代表人作出的政府行為，他們也是有限理性的主體，故而在理論和實(shí)踐中主要有如下七個(gè)方面的隱憂。

第一， 領(lǐng)導(dǎo)干部直播帶貨與政績考核強(qiáng)行掛鉤，出現(xiàn)“強(qiáng)行攤派”等偏利性行為。[4]2020年，陜西城固縣在開展“縣長直播帶貨”時(shí)，就出現(xiàn)了“強(qiáng)制本縣干部攤銷”現(xiàn)象，強(qiáng)制要求每位幫扶干部最低消費(fèi)50元。此外，有關(guān)流量作假、銷量作假等形式主義做法也在實(shí)踐中有所出現(xiàn)。

第二， 腐敗問題。由于領(lǐng)導(dǎo)干部直播帶貨屬于公益性質(zhì)，但涉及到選擇產(chǎn)品等方面，還存在較大的權(quán)力尋租隱患。[5]有些行為甚至是極隱蔽的，如部分直播活動(dòng)有用戶打賞環(huán)節(jié)，這些打賞轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金的“虛擬禮物”。

第三， 領(lǐng)導(dǎo)干部被“網(wǎng)”住，投入大量時(shí)間精力而忽略本職工作。

第四，領(lǐng)導(dǎo)干部夸大其詞，作出與貨品服務(wù)真實(shí)情況不相匹配的宣傳。《廣告法》第二條指出，廣告代言人是指廣告主以外的，在廣告中以自己的名義或者形象對(duì)商品、服務(wù)作推薦、證明的自然人、法人或者其他組織。領(lǐng)導(dǎo)干部直播活動(dòng)本身就是對(duì)推廣的商品或服務(wù)作推薦和證明，依此規(guī)定，無疑有可能構(gòu)成廣告代言人。

第五，行政惡性競爭。有學(xué)者指出，部分縣域政府為了達(dá)到政績追擊，往往以低于農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)成本的價(jià)格大搞促銷活動(dòng)，致使各地方的官員直播帶貨陷入價(jià)格戰(zhàn)的惡性競爭，其結(jié)果是農(nóng)副產(chǎn)品銷售量瘋狂增長與農(nóng)民實(shí)際收入增長緩慢的強(qiáng)烈反差。[6]

第六，可能扭曲競爭。競爭中性原則要求政府在企業(yè)的市場競爭中保持中立，對(duì)企業(yè)一視同仁。領(lǐng)導(dǎo)干部如果給特定企業(yè)的商品直播帶貨，將面臨違反競爭中性原則的風(fēng)險(xiǎn)。[7]

第七，面臨監(jiān)管不足的風(fēng)險(xiǎn)。政府官員直播“帶貨”并非只是一次“出鏡”活動(dòng)，實(shí)際上是以政府信用為企業(yè)擔(dān)保、支持企業(yè)發(fā)展的政務(wù)服務(wù)方式，那么，政府必須同時(shí)承擔(dān)起嚴(yán)密監(jiān)管職能。然而，按照目前領(lǐng)導(dǎo)干部直播帶貨的發(fā)展趨勢，如大量農(nóng)產(chǎn)品短時(shí)間內(nèi)以“清庫存”方式通過政府官員直播間售出，大大增加政府部門的監(jiān)管壓力。[8]很多地方政府已然認(rèn)識(shí)到這一活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，但無奈不知從何入手。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部直播帶貨風(fēng)險(xiǎn)的既有規(guī)制分析

市場監(jiān)管法在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)法體系中屬于市場規(guī)制法中的分支或者被單獨(dú)列為特別市場規(guī)制法。但“市場”的范圍是極多樣豐富的，市場監(jiān)管法作為公法應(yīng)當(dāng)保持謙抑性，把握好監(jiān)管之度，避免對(duì)市場的擾動(dòng)，遵循經(jīng)濟(jì)法中市場優(yōu)先的原則。因此，如果既有法律能夠很好地規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)，就無須市場監(jiān)管法介入，所以應(yīng)當(dāng)對(duì)既有規(guī)制進(jìn)行分析和考量，這是明確進(jìn)一步規(guī)制的基礎(chǔ)。

(一)受市場失靈傳遞的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制

領(lǐng)導(dǎo)干部直播帶貨本身由政府工作人員進(jìn)行，其受到的市場失靈風(fēng)險(xiǎn)主要是傳遞性的。在傳統(tǒng)法律體系中，經(jīng)營者與消費(fèi)者在博弈中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)有《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品安全法》、《反不正當(dāng)競爭法》和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律規(guī)制，但筆者認(rèn)為，這些法律并不能有效切斷市場失靈風(fēng)險(xiǎn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的傳遞。

以《反不正當(dāng)競爭法》為例，它規(guī)制的是經(jīng)營者之間的市場行為，而領(lǐng)導(dǎo)干部直播帶貨并不以營利為目的。即便對(duì)經(jīng)營者的認(rèn)定從廣義出發(fā)，仍然很難將公益直播帶貨中的主播認(rèn)定為經(jīng)營者。[9]再以《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品安全法》為例，這兩部法律本身也不規(guī)制領(lǐng)導(dǎo)干部的行為，雖然會(huì)對(duì)經(jīng)營者產(chǎn)生威懾，但并不能保證質(zhì)量和安全問題不發(fā)生，也不能切斷這些問題對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的風(fēng)險(xiǎn)傳遞。故而這帶來的實(shí)踐啟示是：預(yù)防市場失靈傳遞來的風(fēng)險(xiǎn)只能由領(lǐng)導(dǎo)干部自身采取預(yù)防措施，建立阻斷機(jī)制。2020年7月1日中國廣告協(xié)會(huì)發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)直播營銷行為規(guī)范》意識(shí)到了這一問題，在第四十二條第二款規(guī)定公益直播應(yīng)當(dāng)依法保證商品和服務(wù)質(zhì)量，保障消費(fèi)者的合法權(quán)益。但《規(guī)范》作為行業(yè)自律規(guī)范，本身約束有限，第四十二條實(shí)際上也并沒有對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部直播帶貨問題匹配具體的措施和法律責(zé)任。

(二)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自身可能引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制

如上述，筆者匯總了七項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)干部基于自身有限理性可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)中，有的可以受到既有法律和紀(jì)律的規(guī)制，有的則因?yàn)橐?guī)制預(yù)見不足、爭議較大等問題，呈現(xiàn)出規(guī)制失靈的景象。

第一，領(lǐng)導(dǎo)干部直播帶貨與政績考核強(qiáng)行掛鉤以及由此引發(fā)行政惡性競爭、強(qiáng)行攤派、流量作假、銷量作假的問題，一定程度上，可以通過一定的內(nèi)部行政規(guī)定和行政處分達(dá)到震懾整改的效果。然而，直播帶貨尚且屬于新事物，領(lǐng)導(dǎo)干部直播帶貨更是超出了既往規(guī)范性文件對(duì)于此種違紀(jì)行為的預(yù)見。目前，僅有安徽省網(wǎng)信辦出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)公益直播活動(dòng)的通知》，明確了領(lǐng)導(dǎo)干部在開展網(wǎng)絡(luò)公益直播活動(dòng)是需要注意的問題。但可以看出，這一地方性文件適用范圍極其有限。至于領(lǐng)導(dǎo)干部被“網(wǎng)”住，投入大量時(shí)間精力而忽略本職工作以及行政惡性競爭傷農(nóng)的問題，也可通過這樣一種路徑去解決。但從各個(gè)省來看，對(duì)于這些的規(guī)制還處于缺位狀態(tài)。

第二， 腐敗問題，理論上這一部分有《監(jiān)察法》等法律以及相關(guān)紀(jì)律規(guī)定去規(guī)制，但直播帶貨所帶來的新形式利益輸送可能帶來一定的認(rèn)定挑戰(zhàn)。

第三， 領(lǐng)導(dǎo)干部在直播中可能存在的不當(dāng)宣傳、虛假宣傳的行為從形式上似乎可以受到《廣告法》的規(guī)制，但實(shí)際上并不可行。雖然該法第二條規(guī)定：廣告代言人是指廣告主以外的，在廣告中以自己的名義或者形象對(duì)商品、服務(wù)作推薦、證明的自然人、法人或者其他組織。但從實(shí)質(zhì)上來看，領(lǐng)導(dǎo)干部直播帶貨能不能適用《廣告法》還存在著不小的爭議，莫衷一是。有觀點(diǎn)認(rèn)為，官員直播帶貨不同于傳統(tǒng)的地方形象推介等，形象推介一般不直接涉及商品銷售行為，但直播帶貨卻產(chǎn)生了商品銷售收入。雖然這些收入跟官員本人沒有關(guān)系，但官員以自己公職人員的身份對(duì)商品做了推薦和證明，因此，官員實(shí)際上也成了廣告代言人。但也有觀點(diǎn)持反對(duì)態(tài)度，認(rèn)為從根本上來講，領(lǐng)導(dǎo)干部直播帶貨之目的是為了促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、幫助疫情期間的企業(yè)脫困，具有公益性，不屬于《廣告法》所調(diào)整的商業(yè)廣告。[7]就目前而言，還沒有一件領(lǐng)導(dǎo)干部直播帶貨適用《廣告法》的案件。

第四， 關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部可能扭曲競爭的問題。領(lǐng)導(dǎo)干部如果強(qiáng)行攤派或者給特定企業(yè)的商品直播帶貨，這將使其他企業(yè)處于競爭劣勢，從行為樣態(tài)和行為后果上看，屬于行政限制競爭行為。我國《反壟斷法》第三十二條規(guī)定，公權(quán)主體不得限定或變相限定單位或者個(gè)人經(jīng)營、購買、使用其指定的經(jīng)營者提供的商品。因此，這一問題既受到紀(jì)律監(jiān)察，也會(huì)受到反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建議查處，并不處于規(guī)制失位狀態(tài)。

第五， 關(guān)于監(jiān)管不足的風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)代政府職能繁多，能夠調(diào)動(dòng)的組織資源是有限的。要實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)管不僅要有好的體制安排，還要有匹配對(duì)應(yīng)的人員、財(cái)力。從目前來看，各地都是政府層面自發(fā)組織，忙于直播工作本身就已經(jīng)不堪重負(fù)，實(shí)行有力管控也成為突出問題。

綜上所述，圍繞直播帶貨與政績考核強(qiáng)行掛鉤引發(fā)的系列問題缺乏專門安排，而領(lǐng)導(dǎo)干部在直播中的不當(dāng)宣傳、虛假宣傳行為也因爭議而擱淺，監(jiān)管不足的風(fēng)險(xiǎn)也仍在持續(xù)。

三、盡快對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部直播帶貨行為進(jìn)行專門規(guī)制

綜合文章第一部分和第二部分的遞進(jìn)分析，可以看到領(lǐng)導(dǎo)干部直播帶貨面臨著傳統(tǒng)市場失靈傳遞而來的風(fēng)險(xiǎn)以及基于自身有限理性引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。既有法律法規(guī)框架既不能夠有效切斷傳統(tǒng)市場失靈傳遞而來的風(fēng)險(xiǎn)，也不能對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自身可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)有效規(guī)制。因此，應(yīng)當(dāng)盡快制定專門的規(guī)章或規(guī)范性文件，專門規(guī)制領(lǐng)導(dǎo)干部直播帶貨行為，保障領(lǐng)導(dǎo)干部直播帶貨的長效發(fā)展。2020年6月17日，安徽省網(wǎng)信辦就率先制定出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)公益直播活動(dòng)的通知》(以下簡稱“《通知》”)，但筆者認(rèn)為其層級(jí)較低，硬性約束不足，今后制度設(shè)計(jì)還可從以下三個(gè)方面進(jìn)一步優(yōu)化。

(一)建立向上級(jí)主管部門備案述職機(jī)制

在規(guī)制主體的層面，《通知》提出了“誰主辦、誰負(fù)責(zé)，屬地管理，分級(jí)負(fù)責(zé)”的辦事原則。從法學(xué)原理來講，任何人不得做自己的裁判，因此對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部直播帶貨的規(guī)制主體應(yīng)當(dāng)具備層級(jí)性的特征，分級(jí)負(fù)責(zé)是核心，除了主辦方在責(zé)任機(jī)制敦促下的自我約束外，應(yīng)當(dāng)建立向上級(jí)主管部門備案述職機(jī)制，使主辦方接受來自上級(jí)的監(jiān)督。

(二)依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的分類和內(nèi)容設(shè)定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)履行的義務(wù)

領(lǐng)導(dǎo)干部直播帶貨實(shí)際上面臨著一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)群。如上所述，這些風(fēng)險(xiǎn)整體可以分為兩類，因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)兩種風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)干部的義務(wù)，才能針對(duì)性地遏制風(fēng)險(xiǎn)。

首先，市場失靈傳遞而來的風(fēng)險(xiǎn)主要是產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和安全風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵在于把好銷售貨品的質(zhì)量關(guān)，所以，應(yīng)當(dāng)要求領(lǐng)導(dǎo)干部會(huì)同商家建立起流程化的質(zhì)量和安全控制機(jī)制。但另一方面，產(chǎn)品質(zhì)量和安全受到多元因素的影響，即便有領(lǐng)導(dǎo)干部參與建立機(jī)制采取措施，也不能保證萬無一失。因此，由此引發(fā)的售后事宜，也應(yīng)當(dāng)明文要求領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行事后督促，切實(shí)保障消費(fèi)者的權(quán)益。

其次，與直播帶貨與政績考核強(qiáng)行掛鉤引發(fā)的系列問題相對(duì)應(yīng)，規(guī)制主體可以進(jìn)行績效考核，但應(yīng)當(dāng)避免績效評(píng)價(jià)扭曲領(lǐng)導(dǎo)直播帶貨的公益屬性，特別應(yīng)當(dāng)避免量化評(píng)價(jià)，因?yàn)楦鱾€(gè)地方電商基礎(chǔ)不同，農(nóng)產(chǎn)品可以轉(zhuǎn)化為網(wǎng)貨的數(shù)量、種類、規(guī)格不一，很難一刀切地評(píng)比。[10]此外，還應(yīng)針對(duì)腐敗問題作出明示性禁止規(guī)定，出于對(duì)扭曲競爭的考慮也應(yīng)明確領(lǐng)導(dǎo)干部不得帶特定商家的貨品。

(三)匹配適度的責(zé)任機(jī)制

令人遺憾的是，《通知》對(duì)法律責(zé)任的安排極為宏觀，更多是方針、指引。在法理上，義務(wù)只有和責(zé)任相對(duì)應(yīng)、相匹配，才能對(duì)被規(guī)制主體產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，達(dá)致規(guī)制的效果。因而，要談規(guī)制，必談法律責(zé)任。然而，一個(gè)棘手的問題是，如果對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部直播帶貨的法律責(zé)任設(shè)置過于苛刻，就有可能產(chǎn)生規(guī)制過度的情形。市場監(jiān)管是既強(qiáng)調(diào)安全又強(qiáng)調(diào)效率的規(guī)制，過于嚴(yán)苛的做法顯然將會(huì)阻卻領(lǐng)導(dǎo)干部開展活動(dòng)的積極性。

因此，筆者建言，可以考慮采取二分法的責(zé)任設(shè)置機(jī)制。一方面，在未發(fā)生嚴(yán)重后果的情形下，應(yīng)當(dāng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)履行的義務(wù)采取自我檢討、責(zé)令改正、通報(bào)批評(píng)，納入相關(guān)評(píng)價(jià)等形式進(jìn)行柔性約束，避免挫傷領(lǐng)導(dǎo)干部的積極性。另一方面，針對(duì)發(fā)生嚴(yán)重后果的情形，設(shè)置警告、記過的行政處分作為剛性托底。

綜合全文來看，市場監(jiān)管法風(fēng)險(xiǎn)—規(guī)制的范式分析能夠系統(tǒng)地揭示領(lǐng)導(dǎo)干部直播帶貨的規(guī)制基礎(chǔ)，不失為有益的規(guī)制思路。領(lǐng)導(dǎo)干部直播帶貨作為目前扶貧攻堅(jiān)的“核武器”，只有受到法治的約束和保障，才能有益長效。安徽省網(wǎng)信辦出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)公益直播活動(dòng)的通知》是先行者、開幕式，進(jìn)一步的完善還應(yīng)當(dāng)在路上。