張 旭，劉佳寧

(內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院,內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070)

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，對(duì)社會(huì)公眾生命健康造成嚴(yán)重?fù)p害的各類疾病嚴(yán)重影響公眾健康的事件。財(cái)政是國(guó)家治理的重要支柱，是政府對(duì)重大突發(fā)事件進(jìn)行應(yīng)急響應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)與財(cái)力保障。在應(yīng)對(duì)此次新冠疫情中，財(cái)政應(yīng)急機(jī)制起到重要作用，在第一時(shí)間阻止疫情進(jìn)一步惡化。

一、 構(gòu)建重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件財(cái)政應(yīng)急機(jī)制的必要性

(一)有利于風(fēng)險(xiǎn)防控與應(yīng)急處置

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有嚴(yán)重危害性，因此風(fēng)險(xiǎn)防控和應(yīng)急處置就顯得尤為重要。應(yīng)急管理理論認(rèn)為，應(yīng)急管理就是風(fēng)險(xiǎn)管理，就是為了充分防御突發(fā)事件，減輕社會(huì)危害。對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理是應(yīng)急管理的核心，表現(xiàn)在對(duì)人力物力的組織和利用。當(dāng)事件發(fā)生后，事件的影響方式及特征都會(huì)表現(xiàn)出來(lái)，這需要對(duì)事件可能造成的影響進(jìn)行分析預(yù)測(cè)，并出臺(tái)措施。國(guó)家第一時(shí)間發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警并將防護(hù)措施告知人民群眾，這些可以最大限度地保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。新冠肺炎疫情在湖北武漢市集中爆發(fā)后，國(guó)家衛(wèi)健委發(fā)布緊急通報(bào)，使得疫情在短時(shí)間內(nèi)得到有效的控制，最大限度地保護(hù)人民生命和財(cái)產(chǎn)安全，減少了資源損失。

(二)有利于疫情防控和社會(huì)穩(wěn)定

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)性，如何高效快速的控制疫情和穩(wěn)定人心是對(duì)國(guó)家應(yīng)急能力的重大考驗(yàn)。公共產(chǎn)品理論認(rèn)為，公共產(chǎn)品主要由政府提供，用于滿足社會(huì)公共需要，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。在社會(huì)不穩(wěn)定的情況下，私人部門不愿付出太多的投資，此時(shí)應(yīng)急財(cái)政很有必要介入，需要政府提供大量各式各樣的公共產(chǎn)品來(lái)滿足社會(huì)公共需要，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)資源配置效率最大化，著眼社會(huì)整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益來(lái)保障人類社會(huì)得以可持續(xù)發(fā)展。新冠肺炎疫情初期，關(guān)于疫情的各類謠言憑空問(wèn)世，各類生活、醫(yī)療、防護(hù)物資的緊缺，加劇了社會(huì)的不穩(wěn)定性。此時(shí)，政府運(yùn)用其權(quán)威性減少謠言的危害，運(yùn)用公共財(cái)政提供各類物資滿足大家的需求，迅速地控制疫情和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，為共同抗擊疫情提供基礎(chǔ)性保障。

(三)有利于推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有公共性，公眾對(duì)于政府處理的滿意度，直接體現(xiàn)了國(guó)家治理的能力。國(guó)家治理現(xiàn)代化理論認(rèn)為，公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，發(fā)現(xiàn)不足并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，從而推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。國(guó)家治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，主要從思想文化意識(shí)形態(tài)探索現(xiàn)代化，體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家的軟實(shí)力。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生既可以推進(jìn)國(guó)家治理理論的完善，也可以加速實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。在抗擊SARS疫情后我國(guó)首次提出建立健全各種預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，隨后制定保障預(yù)案、頒布應(yīng)急預(yù)案、出臺(tái)應(yīng)急法律，為應(yīng)急工作提供了制度、規(guī)范和程序上的保障。

二、“COVID-19”新冠疫情中財(cái)政應(yīng)急機(jī)制存在的問(wèn)題

在抗擊非典成功后，我國(guó)提出要“建立健全各種預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制”，相繼出臺(tái)了各項(xiàng)預(yù)案和法律，基本形成了以應(yīng)急預(yù)案為統(tǒng)領(lǐng)，以應(yīng)急管理體制、機(jī)制、法制為配套的“一案三制”框架。但在“COVID-19”新冠肺炎疫情防控中，仍存在一些不足。

(一)財(cái)政預(yù)防機(jī)制中應(yīng)急資金準(zhǔn)備不足、應(yīng)急權(quán)力不夠明確

1．應(yīng)急資金準(zhǔn)備不足。財(cái)政應(yīng)急資金是財(cái)政預(yù)防機(jī)制的重要組成部分，是財(cái)政應(yīng)急管理的重要內(nèi)容。財(cái)政應(yīng)急資金準(zhǔn)備不足表現(xiàn)在預(yù)備費(fèi)規(guī)模偏小，預(yù)備費(fèi)設(shè)置的初衷是國(guó)家財(cái)政預(yù)算應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件的開(kāi)支。預(yù)備費(fèi)的提取比例直接影響到財(cái)政應(yīng)急資金能否得到保障。由表1可知，我國(guó)的中央預(yù)備費(fèi)占本級(jí)支出的比例連年下降，此次應(yīng)對(duì)新冠疫情中，用于抗疫的財(cái)政資金主要來(lái)源于各部門的存量資金，這樣的做法會(huì)導(dǎo)致其他各部門的運(yùn)轉(zhuǎn)困難與科學(xué)治國(guó)的理念相違背。

表1 近五年中央預(yù)備費(fèi)提取情況

2.應(yīng)急權(quán)力不夠明確。現(xiàn)代國(guó)家對(duì)于法治建設(shè)相當(dāng)重視，不僅是對(duì)公民的權(quán)力義務(wù)通過(guò)法律來(lái)制定，同時(shí)對(duì)于政府的權(quán)力用法律來(lái)限制。一方面現(xiàn)代法治國(guó)家大多在《憲法》中明確規(guī)定政府的應(yīng)急權(quán)力，而我國(guó)對(duì)此方面規(guī)定為空白。另一方面對(duì)于財(cái)政應(yīng)怎樣編制應(yīng)急預(yù)算及各級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)多少比例的支出，我國(guó)僅有《預(yù)算法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急方案》等行政法規(guī)做出相關(guān)規(guī)定。

(二)財(cái)政事中處置機(jī)制中財(cái)政資金投入方向失衡、監(jiān)管不到位

1.財(cái)政資金投入方向失衡。安全保障的預(yù)防性投入與事后整改的比例是1∶5①，應(yīng)把資金投入到預(yù)防上，而不是等災(zāi)難發(fā)生后花費(fèi)更多的財(cái)力進(jìn)行補(bǔ)償。在實(shí)際操作中我國(guó)在預(yù)防性投入較少，2017年預(yù)防服務(wù)費(fèi)用支出僅占當(dāng)年衛(wèi)生費(fèi)用的6.6%②。新冠疫情期間，湖北省各大醫(yī)院出現(xiàn)的醫(yī)護(hù)人員緊缺，醫(yī)療物資匱乏的問(wèn)題，從側(cè)面印證各級(jí)財(cái)政在預(yù)防階段的投入較少。

2.財(cái)政資金監(jiān)督不到位。我國(guó)在財(cái)政資金監(jiān)督方面存在兩大方面的問(wèn)題，第一是對(duì)于資金的籌集和分配監(jiān)督不力，應(yīng)急資金是否及時(shí)撥付到位，管控單位是否存在貪污和挪用，使用過(guò)程中是否存在違法違規(guī)；第二是忽視監(jiān)督資金使用的效率，資金使用的合法性和合規(guī)性是對(duì)資金監(jiān)督機(jī)制的必然要求，我國(guó)的應(yīng)急資金在儲(chǔ)備上并不寬裕，每次的應(yīng)急資金大多數(shù)都來(lái)源于其他部門的資金存量。監(jiān)督資金的使用效率尤為重要，有利于緩解財(cái)政支出壓力。

(三)財(cái)政事后善后機(jī)制中征用補(bǔ)償不到位、資金績(jī)效評(píng)價(jià)不全面

1.稅收優(yōu)惠過(guò)于單一。目前我國(guó)采取的稅收優(yōu)惠方式主要可以歸納為降低應(yīng)納所得、直接減免稅和捐贈(zèng)扣除，而其他稅收優(yōu)惠方式如退稅、虧損彌補(bǔ)、投資抵免等方式應(yīng)用較少?，F(xiàn)行稅收政策不利于更加科學(xué)的防災(zāi)救災(zāi)技術(shù)研發(fā)、更加高效的醫(yī)療產(chǎn)品研發(fā)。

2.財(cái)政征用補(bǔ)償不到位。在“COVID-19”新冠疫情阻擊戰(zhàn)中，全國(guó)各地都征用了大量的民間設(shè)施，我國(guó)法律規(guī)定“被征用的財(cái)產(chǎn)在使用完畢或者突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)返還。財(cái)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。”③我國(guó)目前對(duì)于征用后補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)、方式、程序尚未有明確的規(guī)定，從以往來(lái)看，后期很多補(bǔ)償并沒(méi)有完全到位。

3.財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)不全面。公共衛(wèi)生事件發(fā)生突然，政府著眼于“應(yīng)急”，更多地把注意力集中在應(yīng)急處理上，大多數(shù)項(xiàng)目未能編制項(xiàng)目支出績(jī)效指標(biāo)。因而在救災(zāi)款的使用方面不可避免地會(huì)出現(xiàn)大量擠占挪用救災(zāi)資金、隨意調(diào)整資金的使用用途、挪用恢復(fù)重建資金等低效、浪費(fèi)甚至違法違規(guī)現(xiàn)象，并且以合規(guī)性為主的現(xiàn)行審計(jì)制度與應(yīng)急財(cái)政資金的應(yīng)急性存在著天然的矛盾。

三、完善重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件財(cái)政應(yīng)急機(jī)制的策略

(一)構(gòu)建集政策、法律、系統(tǒng)為一體的財(cái)政事前預(yù)防機(jī)制

1.加大財(cái)政應(yīng)急資金在事前預(yù)防投入。財(cái)政首先應(yīng)該加大對(duì)公共衛(wèi)生領(lǐng)域的投入，此次疫情中暴露出我國(guó)公共衛(wèi)生資源的緊缺問(wèn)題，醫(yī)務(wù)人員隊(duì)伍配備、醫(yī)療技術(shù)更新提高、醫(yī)院基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等都需要加強(qiáng)；其次是應(yīng)該樹(shù)立集體和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，財(cái)政出資，政府部門牽頭，其他各級(jí)單位配合，聯(lián)合出品關(guān)于公共衛(wèi)生疾病防控的各類宣傳片，提高全社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)；最后財(cái)政應(yīng)完善預(yù)防預(yù)警機(jī)制，加大對(duì)以往病例的研究工作，不放過(guò)任何一個(gè)可能的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)預(yù)防預(yù)警機(jī)制要有靈活性，在預(yù)警和應(yīng)急做好無(wú)縫銜接，做好隨時(shí)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備。

2.完善財(cái)政管理應(yīng)急相關(guān)法律。通過(guò)建立完善的法律體系用于行政部門規(guī)范執(zhí)法，使突發(fā)公共衛(wèi)生事件的財(cái)政應(yīng)急機(jī)制逐步符合“合法性、規(guī)范性、高效性”的要求，同時(shí)應(yīng)該將公共應(yīng)急法納入憲法，應(yīng)在《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中增加?財(cái)政應(yīng)急預(yù)算編制、 應(yīng)急支出在各級(jí)政府間的承擔(dān)比例、明確賦予財(cái)政在遇到突發(fā)性事件時(shí)的權(quán)利和義務(wù)等細(xì)則，這既是對(duì)我國(guó)現(xiàn)行應(yīng)急法律空白的填補(bǔ)，也是全面依法治國(guó)的要求。

3.優(yōu)化應(yīng)急物資儲(chǔ)備與管理系統(tǒng)。在2019-2020年疫情初期，全國(guó)各地出現(xiàn)的口罩價(jià)格瘋漲，消毒物品供不應(yīng)求等現(xiàn)象歸根到底是我國(guó)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備出現(xiàn)了問(wèn)題，各大公立醫(yī)院對(duì)于基礎(chǔ)性的物資儲(chǔ)備太少。因此利用大數(shù)據(jù)物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)優(yōu)化現(xiàn)行應(yīng)急物資儲(chǔ)備供應(yīng)系統(tǒng)是不二選擇，系統(tǒng)需要可以統(tǒng)計(jì)出各大醫(yī)院基礎(chǔ)醫(yī)療物資儲(chǔ)備及各類醫(yī)療器械情況，并同步更新產(chǎn)品數(shù)量和處理即將過(guò)期醫(yī)療用品，在疫情期間可以綜合各大醫(yī)院收治患者情況，統(tǒng)一安排調(diào)配醫(yī)療物資，更加高效的利用物資，緩解行政壓力。

(二)組建央地權(quán)責(zé)明確、財(cái)政監(jiān)督嚴(yán)格的財(cái)政事中處置機(jī)制

1.清晰劃分央地財(cái)政應(yīng)急管理事權(quán)與支出責(zé)任。建立權(quán)利明確、責(zé)任清晰的央地財(cái)政機(jī)制。將中央和地方政府在事中處置方面的權(quán)利與責(zé)任劃分清楚，地方政府可以得到第一手資料，更清楚解決問(wèn)題的關(guān)鍵點(diǎn)，因此中央應(yīng)該授予地方在事中一定的決策權(quán)，中央政府的權(quán)利和責(zé)任主要是對(duì)于地方政府處理后的結(jié)果進(jìn)行科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u(píng)價(jià)，同時(shí)監(jiān)督地方政府在執(zhí)行政策過(guò)程中是否存在違規(guī)違法行為。

2.加強(qiáng)事中財(cái)政應(yīng)急資金內(nèi)外部監(jiān)督。從以往的情況來(lái)看，應(yīng)急資金的撥付需要在最短的時(shí)間內(nèi)撥付到相關(guān)部門，這就使得撥付過(guò)程中的手續(xù)會(huì)盡可能的簡(jiǎn)化，這同時(shí)給監(jiān)督工作帶來(lái)了很大的困難，因此從多方面、多渠道、多步驟對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行監(jiān)督很有必要。首先要形成一套專門應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的審計(jì)程序；其次，建立集財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督、審計(jì)部門監(jiān)督和外部群眾監(jiān)督為一體的監(jiān)督機(jī)制；最后優(yōu)化信息發(fā)布與公開(kāi)監(jiān)督工作方式。其中最重要的是要將事后階段轉(zhuǎn)移到事中階段，并在查賬的基礎(chǔ)上加入切身實(shí)地調(diào)研、廣納群眾意見(jiàn)等渠道進(jìn)行強(qiáng)化應(yīng)急內(nèi)外部監(jiān)督。

(三)建立財(cái)政補(bǔ)償、稅收優(yōu)惠、績(jī)效評(píng)價(jià)多維度的財(cái)政善后處理機(jī)制

1.完善多角度應(yīng)急財(cái)政征用補(bǔ)償制度。完善多角度的應(yīng)急財(cái)政征用補(bǔ)償制度，合理、高效的進(jìn)行應(yīng)急財(cái)政征用補(bǔ)償，保障各類臨時(shí)征用的財(cái)產(chǎn)安全，進(jìn)而鼓勵(lì)更多社會(huì)各界人士積極參與，最終提高政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的處理能力。首先，細(xì)化征用補(bǔ)償?shù)母骷?jí)分工和工作準(zhǔn)則。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》進(jìn)行應(yīng)急管理的分工，制定一套完整的財(cái)產(chǎn)征用、交接、返還、補(bǔ)償和公示的工作準(zhǔn)則。其次，編寫公平合理的征用補(bǔ)償細(xì)則。針對(duì)征用財(cái)產(chǎn)種類、財(cái)產(chǎn)價(jià)值和財(cái)政損耗程度等情況進(jìn)行等級(jí)劃分，科學(xué)合理地制定征用補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)。最后，加入應(yīng)急財(cái)政征用補(bǔ)償監(jiān)督審核制度。將財(cái)政征用補(bǔ)償工作透明完整地公布給社會(huì)大眾，同時(shí)接受第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，擴(kuò)大其職責(zé)權(quán)限，使財(cái)政征用補(bǔ)償工作最大化的公開(kāi)，廣泛地接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。

2.制定多方位的突發(fā)公共衛(wèi)生事件財(cái)稅政策預(yù)案。制定預(yù)案一方面可以在事發(fā)后，高效快速的做出反應(yīng)，以最短的時(shí)間穩(wěn)定各企業(yè)，使企業(yè)有更多的獲得感。根據(jù)以往應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的財(cái)稅措施，進(jìn)行效果分析，在結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況制定出恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的財(cái)稅預(yù)案。形成初步預(yù)案后，利用現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行模擬實(shí)證分析，對(duì)政策實(shí)施效果有預(yù)判。其三是制定預(yù)案時(shí)需要各級(jí)政府結(jié)合該地區(qū)的行業(yè)特色，廣泛吸納社會(huì)意見(jiàn)，使預(yù)案實(shí)施更具有針對(duì)性。

3.設(shè)計(jì)多層次的財(cái)政應(yīng)急資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。能否擁有一個(gè)多層次較完善的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系將直接關(guān)系到我國(guó)應(yīng)急資金能否效用最大化，甚至影響財(cái)政的公信力。首先，評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)應(yīng)該根據(jù)公共衛(wèi)生事件的特點(diǎn)進(jìn)行設(shè)計(jì)，并通過(guò)各種官方或非官方渠道收集人民群眾廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)，最終指標(biāo)體系應(yīng)包含財(cái)政應(yīng)急資金的總數(shù)及各類支出，受災(zāi)地區(qū)得到援助的效果，受災(zāi)人民群眾滿意度等方面的指標(biāo)。其次，賦予指標(biāo)權(quán)重時(shí)結(jié)合財(cái)政應(yīng)急資金的特點(diǎn)，對(duì)指標(biāo)賦予權(quán)重，側(cè)重于財(cái)政資金的使用去向、對(duì)受災(zāi)地區(qū)的援助效果和受災(zāi)人民群眾滿意等方面。最后，對(duì)指標(biāo)進(jìn)行打分時(shí)要結(jié)合公共衛(wèi)生事件和財(cái)政應(yīng)急資金的特點(diǎn)進(jìn)行打分，廣泛采取群眾意見(jiàn)，并對(duì)社會(huì)各界人士的分?jǐn)?shù)進(jìn)行單獨(dú)計(jì)算和綜合計(jì)算，有利于分析各界人士的關(guān)注點(diǎn)。

[注釋]

① 中國(guó)地質(zhì)大學(xué)工程學(xué)院院長(zhǎng)羅云指出，安全保障的預(yù)防性投入與事后整改的比例是1∶5。

② 第十三屆人大常委會(huì)第七次會(huì)議上關(guān)于財(cái)政醫(yī)療衛(wèi)生資金分配和使用情況的報(bào)告。

③ 《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十二條。