王美桃

(財(cái)政部預(yù)算評(píng)審中心，北京，100820)

一、最低生活保障制度的基本內(nèi)涵

最低生活(或收入)保障制度是一項(xiàng)典型的社會(huì)救助制度。制度在運(yùn)行過程中，需要通過一定的原則和方法來確定潛在目標(biāo)對(duì)象的受益資格，從而使有限的社會(huì)救助資源真正用于那些切實(shí)需要幫助的困難群體[1]。一般情況下，社會(huì)救助補(bǔ)貼對(duì)象的瞄準(zhǔn)主要涉及兩方面的問題：一是設(shè)標(biāo)問題，即根據(jù)政策的目標(biāo)要求，界定“誰是最需要的人”，并且規(guī)定受益標(biāo)準(zhǔn)；二是尋標(biāo)問題，即通過一定的手段、方法和技術(shù)把“最需要的人”甄別出來，并基于救助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行救助。對(duì)于最低生活保障制度而言，潛在最低生活保障人群的確定就是按照一國(guó)或地區(qū)相關(guān)制度規(guī)定的受益資格和受益標(biāo)準(zhǔn)找到符合資格的受益對(duì)象，并實(shí)現(xiàn)差額救助的過程。它是最低生活保障制度執(zhí)行的核心工作和關(guān)鍵問題。

根據(jù)歐盟委員會(huì)及OECD秘書會(huì)的聯(lián)合調(diào)查，OECD國(guó)家的最低收入保障制度受益人群占比數(shù)據(jù)獲取難度較大(1)2012年歐盟委員會(huì)及OECD秘書會(huì)聯(lián)會(huì)開展的這項(xiàng)調(diào)查，旨在研究收集工作相關(guān)福利受益人的數(shù)據(jù)，并對(duì)其進(jìn)行分析比較。。在OECD國(guó)家中，低保人群與社會(huì)救助人群很難區(qū)分，甚至有些國(guó)家的最低收入保障制度是福利制度的組成部分。一般情況下，制度受益人會(huì)同一時(shí)間收到多種福利補(bǔ)貼。此外，最低收入保障申請(qǐng)是以家庭為單位的，官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)旨在分析最低收入的再分配范圍，核心關(guān)注點(diǎn)是有多少個(gè)體生活在低保家庭，而非低保申請(qǐng)人的數(shù)量(2)法國(guó)和葡萄牙是較晚建立最低收入保障制度的歐盟國(guó)家，歐盟15國(guó)中僅有意大利和希臘沒有設(shè)立該制度。。

可見，最低生活保障制度不同于社會(huì)保險(xiǎn)，一般通過資產(chǎn)調(diào)查選定受益人，稅收是其主要的財(cái)政來源。因此，無論在哪個(gè)國(guó)家，受益人群的選定以及低保標(biāo)準(zhǔn)的確定都很重要。但是由于各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的貧困人口需求、生活水平和政府財(cái)力不同，受益人群的選定標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)。

二、典型國(guó)家經(jīng)驗(yàn)

(一)部分歐洲國(guó)家的最低收入保障制度

1.制度概況

歐洲國(guó)家的貧困問題從未消失，以生計(jì)托底為主的最低收入保障(Minimum Income Protection，MIP)制度也一直存在。

(1)最低收入保障政策的制定

多數(shù)歐洲國(guó)家(如英國(guó)、德國(guó)、丹麥等)的最低收入保障政策由中央政府制定，部分國(guó)家(如芬蘭、意大利等)由地方政府制定，還有部分國(guó)家(如奧地利、瑞典等)由中央和地方兩級(jí)政府聯(lián)合制定。

(2)最低收入保障金的兌付

歐洲一半以上國(guó)家(如丹麥、比利時(shí)、瑞典等)由地方財(cái)政承擔(dān)最低收入保障金的兌付，約1/3的國(guó)家(如英國(guó)、匈牙利等)由中央和地方兩級(jí)財(cái)政按比例承擔(dān)，極少數(shù)國(guó)家(如芬蘭等)由中央財(cái)政承擔(dān)。

(3)最低收入保障制度的主要類型

目前，歐洲國(guó)家最低收入保障制度主要有五種類型：一是向所有公民開放的簡(jiǎn)單全面的保障計(jì)劃，它一般存在保障資金不足的問題(如荷蘭、比利時(shí)等)；二是簡(jiǎn)單無差別的最低收入保障制度，其制度覆蓋面和補(bǔ)貼金額相對(duì)有限(如奧地利、匈牙利等)；三是滿足絕大多數(shù)人最低生存需求的一般福利計(jì)劃(如英國(guó)、丹麥等)；四是覆蓋絕大多數(shù)人員的差異化最低收入保障計(jì)劃(如法國(guó)、愛爾蘭等)；五是覆蓋部分人員的碎片化保障計(jì)劃(如保加利亞)。

(4)申請(qǐng)資格

普適性的申請(qǐng)資格是針對(duì)申請(qǐng)者的國(guó)籍或公民資格、年齡、健康狀況、工作意愿以及擁有的金融資產(chǎn)、住房等設(shè)置的基本約束條件。近年來，多數(shù)歐洲國(guó)家對(duì)申請(qǐng)最低收入保障的人群設(shè)置了嚴(yán)格的約束條件，而處于經(jīng)濟(jì)危機(jī)中的國(guó)家會(huì)進(jìn)一步收緊相關(guān)條件。

2.救助標(biāo)準(zhǔn)

多數(shù)歐洲國(guó)家建立了基于一系列特定指標(biāo)或家庭成員構(gòu)成的救助標(biāo)準(zhǔn)確定機(jī)制[2]。例如，瑞士建議以最貧困家庭戶可支配收入的10%為基準(zhǔn)確定救助標(biāo)準(zhǔn)[3]。德國(guó)的救助標(biāo)準(zhǔn)以低收入群體的支出為依據(jù)，通常測(cè)算樣本戶每5年的收支情況。芬蘭的最低救助福利標(biāo)準(zhǔn)與生活費(fèi)用指數(shù)密切掛鉤，且每4年調(diào)整一次。但許多歐洲國(guó)家設(shè)定救助標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)武斷，基礎(chǔ)依據(jù)合理性不足，對(duì)政治因素的考慮遠(yuǎn)超過科學(xué)依據(jù)。

3.受益人群覆蓋情況

一半以上的歐洲國(guó)家(如比利時(shí)、丹麥、愛沙尼亞、芬蘭、英國(guó)、瑞典等)的最低收入保障制度全面覆蓋了處于“貧困陷阱”中的公民。但是保加利亞、希臘、西班牙、克羅地亞、意大利、拉脫維亞、葡萄牙、羅馬尼亞8國(guó)的最低收入保障制度覆蓋率卻十分有限。此外，同一國(guó)家的不同區(qū)域的最低收入保障制度覆蓋率也各有不同。

許多歐洲國(guó)家有關(guān)最低收入保障制度受益人員的詳細(xì)資料是缺失的[4]。其中，在絕大多數(shù)國(guó)家中，僅有部分滿足制度受益條件的人群會(huì)申領(lǐng)相關(guān)補(bǔ)助金。例如，在德國(guó)，約有1/3～2/5滿足最低收入保障資格條件的人員未申請(qǐng)相關(guān)補(bǔ)貼。在英國(guó)，約1/3滿足制度條件的人員未申請(qǐng)家計(jì)調(diào)查相關(guān)福利。在瑞士，社會(huì)救助的不申請(qǐng)率約為28%。在被調(diào)查的歐洲國(guó)家中，不愿意主動(dòng)申請(qǐng)最低收入保障金的人員主要集中在部分特定人群，如農(nóng)民、無家可歸者及生活在貧民窟的居民等。

從個(gè)人、社會(huì)、管理和制度四個(gè)維度考察發(fā)現(xiàn)，歐洲國(guó)家滿足最低收入保障制度受益條件的人群不申領(lǐng)補(bǔ)貼的原因是多方面，具體包括個(gè)人福利意識(shí)淡薄、制度復(fù)雜、申請(qǐng)程序煩瑣和社會(huì)關(guān)注度高等(見圖1)。

圖1 部分歐洲國(guó)家社會(huì)保障制度受益人群不申領(lǐng)補(bǔ)貼的因素分析

多數(shù)歐洲國(guó)家已建立了最低收入保障制度或非繳費(fèi)型家計(jì)調(diào)查制度，但是各國(guó)最低收入保障制度的貢獻(xiàn)率十分有限。由于制度覆蓋面窄、信息宣傳不到位、申請(qǐng)率不高以及監(jiān)管力度加大等客觀原因，弱勢(shì)群體靠領(lǐng)取救助金過上體面的生活是不現(xiàn)實(shí)的。另外，由于缺乏相關(guān)制度研究及動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，許多國(guó)家很難測(cè)算最低收入保障人群的占比。

(二)美國(guó)補(bǔ)充保障收入計(jì)劃

1.制度概況

美國(guó)補(bǔ)充保障收入(SSI)是一項(xiàng)針對(duì)老年人、盲人和殘疾人的聯(lián)邦級(jí)最低收入保障計(jì)劃[5]，作為基于家計(jì)調(diào)查的現(xiàn)金救助項(xiàng)目，其資金來源于美國(guó)財(cái)政部的一般基金，而非社會(huì)保障基金[6]。截至2018年12月，SSI計(jì)劃已向80萬美國(guó)公民提供了救助金(含聯(lián)邦政府管理的州級(jí)補(bǔ)充保障金)，人均補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為551美元/月[7]。

SSI計(jì)劃的基礎(chǔ)申請(qǐng)資格按照年齡、殘疾程度、視力情況可被分為三大類，申請(qǐng)者需要滿足收入和資產(chǎn)約束條件，以及公民身份和居住要求等一般條件，具體申請(qǐng)條件會(huì)動(dòng)態(tài)調(diào)整。例如，在收入限制條件方面，2002年申請(qǐng)者收入限制為每月780美元(單身/兒童)或1170美元(夫妻)[8]，2016年收入限制為每月733美元(單身/兒童)或1100美元(夫妻)。在資產(chǎn)限制條件方面，1989年申請(qǐng)者可數(shù)資產(chǎn)限制為1500美元(單身/兒童)或2250美元(夫妻)，2019年資產(chǎn)限制為2000美元(單身/兒童)或3000美元(夫妻)[9]。

2.補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

SSI計(jì)劃的初衷是保障處在貧困線下的美國(guó)居民的生活。制度補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定在人口普查局的法定貧困線以下，實(shí)際支付給單身受益人的救助金約為法定貧困線的75%，夫妻受益人的救助金約為法定貧困線的90%。SSI計(jì)劃的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)每年1月會(huì)根據(jù)生活成本指數(shù)增加，該指數(shù)常用于調(diào)整美國(guó)社會(huì)養(yǎng)老、遺屬和殘疾保險(xiǎn)制度(OASDI)的福利水平。隨著時(shí)間的推移，SSI計(jì)劃補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)占美國(guó)法定貧困線的比重基本保持穩(wěn)定[10]。2002年，在沒有其他收入的情況下，凡符合SSI計(jì)劃的單身受益人每月可領(lǐng)取545美元的聯(lián)邦現(xiàn)金福利，夫妻受益人每月可領(lǐng)取817美元該項(xiàng)福利。2019年，SSI計(jì)劃月度聯(lián)邦補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)如下：居住自有住房的個(gè)人為771美元，居住非自有住房的個(gè)人為514美元；夫妻自住者為1157美元，居住其他地方的夫妻為771美元；配套申請(qǐng)的醫(yī)療補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為30美元[11]。另外，SSI計(jì)劃鼓勵(lì)受益人依法申請(qǐng)政府提供的各種福利。

3.保障人群占比測(cè)算

1955年，美國(guó)制定了官方的貧困線衡量標(biāo)準(zhǔn)。2011年，美國(guó)人口署還制定了“補(bǔ)充貧困衡量標(biāo)準(zhǔn)”(SPM)，該舉措擴(kuò)展了官方貧困衡量標(biāo)準(zhǔn)，旨在幫助那些未被納入官方貧困衡量標(biāo)準(zhǔn)的低收入家庭和個(gè)人[12]。

美國(guó)貧困線每年都在變動(dòng)，且不同種族的貧困率變動(dòng)差異較大[13](見圖2)。目前美國(guó)至少有48種貧困線，分別適用于50個(gè)州和哥倫比亞特區(qū)內(nèi)不同類型、不同收入水平的個(gè)人和家庭。美國(guó)人口署常用抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)來測(cè)算低保人群數(shù)量，即通過跟蹤和分析社區(qū)總?cè)丝?、種族、中等家庭收入及按年齡統(tǒng)計(jì)的貧困狀況，確定低保人群占總?cè)丝诘谋戎?。另外，美?guó)人口署還通過訪談形式了解低保人群申請(qǐng)條件變動(dòng)情況，具體表現(xiàn)為通過與地區(qū)學(xué)校、醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)、宗教場(chǎng)所、社區(qū)等部門的代表或負(fù)責(zé)人座談，確定低收入或少數(shù)族裔人群在就學(xué)、就醫(yī)、宗教活動(dòng)、社區(qū)活動(dòng)中的參與度。為了消除貧困，美國(guó)還建立了以家庭為單位的貧困救助體系,其涵蓋貧困家庭臨時(shí)救助(TANF)政策，老年人、殘疾人和婦女兒童等家庭救助政策，中低收入家庭的資產(chǎn)建設(shè)等。

1）鉆孔前根據(jù)地勘報(bào)告和現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的地質(zhì)地層特性和地下水位情況，提前計(jì)算出成孔干濕交界面的位置以便適時(shí)地加灌泥漿，保證成孔穩(wěn)定性，干濕交界面高程不應(yīng)低于地下水位高程并宜與黏性土層匹配。在現(xiàn)場(chǎng)確定泥漿池位置，修建泥漿池時(shí)做好防滲工作，泥漿池的大小必須保證存漿量大于鉆孔需漿量。鉆孔時(shí)不斷地量測(cè)孔深[2]，達(dá)到交界面時(shí)及時(shí)進(jìn)行灌漿，灌漿時(shí)必須避免或盡量減少對(duì)孔壁的擾動(dòng)。

圖2 美國(guó)不同種族人群的貧困率

(三)加拿大收入保證補(bǔ)貼金制度

1.制度簡(jiǎn)述

加拿大收入保證補(bǔ)貼金(GAI)制度源于美國(guó)，是一種收入支持計(jì)劃。它設(shè)定了最低收入標(biāo)準(zhǔn)，旨在為每位加拿大公民提供維持基本生活的最低收入。1974年加拿大聯(lián)邦政府和馬尼托巴湖地方政府開展試點(diǎn)(3)試點(diǎn)期為3年。加拿大和馬尼托巴湖政府按照居民家庭結(jié)構(gòu)和經(jīng)常性收入分類分檔，家庭收入不超過既定限額的可申領(lǐng)GAI補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)隨家庭規(guī)模和結(jié)構(gòu)以及年度通脹率調(diào)整。以家庭年收入低于13000美元的四口之家(含2大和2小)為例，補(bǔ)貼金額設(shè)為3800美元、4800美元和5800美元三檔，負(fù)稅率也分為35%、50%和75%三檔。，根據(jù)低收入者實(shí)際收入與維持一定社會(huì)生活水平所需要的消費(fèi)支出差額，運(yùn)用稅收征管體系，依率計(jì)算并發(fā)放該群體的補(bǔ)助，該試點(diǎn)計(jì)劃又被稱為負(fù)所得稅(NIT)制度[14]。NIT制度是配合累進(jìn)所得稅制設(shè)計(jì)的，即收入低于特定水平的人或家庭可從政府得到補(bǔ)貼，具體補(bǔ)貼金額等同于GAI制度下的最低生活補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。其中，負(fù)所得稅=(最低生活補(bǔ)貼金額-個(gè)人實(shí)際收入)×負(fù)所得稅率。實(shí)踐中，GAI制度和NIT制度都旨在確保無收入家庭獲得最低生活保障的現(xiàn)金福利，但具體補(bǔ)助金額會(huì)隨著家庭收入的增加而逐步減少。截至2016年底，既定收入水平下的18～64歲加拿大公民每年可收到18000美元的GAI制度補(bǔ)貼，但是如果受益人收入每增加100美元，則GAI制度補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)降低50美元。隨著GAI制度或NIT制度補(bǔ)貼水平的提升，政府需付出的財(cái)政成本增加。鑒于此，2016年3月安大略省自由黨政府決定重新啟動(dòng)了該省的最低生活保障制度(GAINS)，并安排了相關(guān)預(yù)算，這是加拿大最低收入保障制度的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)[15]。

2.補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

GAINS補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)高于聯(lián)邦政府提供的老年養(yǎng)老金和附加最低收入保障制度補(bǔ)貼，每個(gè)受益人的月補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)介于2.5美元到83美元之間，且補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)隨個(gè)人收入和婚姻狀況的變動(dòng)而改變。一般而言，如果受益對(duì)象沒有個(gè)人收入，則獲得最高補(bǔ)貼金。2018年，GAINS對(duì)無收入的單身受益人、家庭受益人分別提供16989美元/年、24027美元/年的補(bǔ)貼金。另外，GAINS補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)每3個(gè)月隨通脹水平調(diào)整一次。2021年1月1日至2021年3月31日，GAINS補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為單身申請(qǐng)人每年19409.88美元，夫妻雙方每人每年15019.80美元[16]。

3.低保人群占比測(cè)算

為測(cè)算和跟蹤低收入人口的變動(dòng)情況，加拿大聯(lián)邦政府先后設(shè)置了三類貧困線測(cè)算指標(biāo)，包括統(tǒng)計(jì)局1960年制定的低收入臨界點(diǎn)指標(biāo)(LICOs)(4)低收入臨界點(diǎn)的統(tǒng)計(jì)對(duì)象是在衣食住上消費(fèi)超過社會(huì)平均值20%以上的家庭(以1992年家庭收入和消費(fèi)支出為測(cè)算基準(zhǔn))。按照扣除所得稅時(shí)間不同，低收入臨界點(diǎn)指標(biāo)又可細(xì)分為L(zhǎng)ICO-BT和LICO-AT。其中，采用LICO-BT計(jì)算法時(shí)，補(bǔ)貼對(duì)象家庭總收入的70%用于衣食住；采用LICO-AT計(jì)算法時(shí)，補(bǔ)貼對(duì)象家庭總收入的63%用于衣食住。兩種比例下補(bǔ)貼對(duì)象家庭所取得的收入即為低收入水平線。、1991年制定的低收入衡量標(biāo)準(zhǔn)(LIM)(5)低收入衡量標(biāo)準(zhǔn)等于調(diào)整后中等收入家庭的50%。具體測(cè)算流程如下：首先，用家庭收入除以調(diào)整后的家庭規(guī)模(家庭人數(shù)的平方根)來計(jì)算每個(gè)個(gè)體的“等效家庭收入”；其次，將調(diào)整后的家庭收入平均分配給每個(gè)人，確定每個(gè)人的“等效家庭收入”的中位數(shù)，即以中等收入家庭戶收入的50%為基準(zhǔn)；最后，用“等效家庭收入”乘以家庭規(guī)模得出其他家庭戶的最低收入。及1997年人力資源發(fā)展部和聯(lián)邦省區(qū)域社會(huì)發(fā)展研究信息局共同構(gòu)建的市場(chǎng)籃子測(cè)算指標(biāo)(MBM)[17]。2018年，加拿大政府指定市場(chǎng)籃子測(cè)算指標(biāo)為官方貧困測(cè)算指標(biāo)，具體是將代表個(gè)人或四口家庭(含兩個(gè)成人和兩個(gè)孩子)適度基本生活水平的食品、衣物、住房、交通等一籃子費(fèi)用，作為劃分低收入人群與其他收入人群的分界線[18]，并通過勞動(dòng)收入動(dòng)態(tài)調(diào)查(SLID)獲取低收入人群的市場(chǎng)收入、稅前收入和稅后收入等。依據(jù)MBM測(cè)算，2018年加拿大共有320萬國(guó)民(占總?cè)丝?.7%)符合低收入保障人群標(biāo)準(zhǔn)，其中GAI制度受益人將增加到75萬人，未來5年每個(gè)受益人年制度成本約為9421美元～10169美元。2021年3月，加拿大聯(lián)邦財(cái)政部長(zhǎng)公布了GAI制度年度預(yù)算支出的四種模型，預(yù)計(jì)GAI制度年度補(bǔ)貼總支出介于1319億美元～4645億美元之間[19]。在安大略省管轄的部分行政區(qū)內(nèi)，社會(huì)救助制度運(yùn)行總成本中30%為行政管理成本，而GAI制度的運(yùn)行成本僅占制度補(bǔ)貼金的2%～3%[20]。

總體來看，GAI制度及后續(xù)補(bǔ)充的最低收入保障制度一定程度上緩解了貧困，并改善了受益低收入家庭的生活水平。但是，加拿大20世紀(jì)90年代前的收入保證補(bǔ)貼金制度具有明顯的缺陷：一是制度越慷慨，政府需付出的成本越高；二是制度過于慷慨，會(huì)抑制人們的工作熱情；三是制度執(zhí)行難度較大。

(四)韓國(guó)國(guó)民最低生活保障制度

1.制度簡(jiǎn)述

自2000年10月起，韓國(guó)正式實(shí)施國(guó)民最低生活保障制度(NBLSS)。為消除制度盲點(diǎn)和貧困，2015年7月，韓國(guó)對(duì)該制度實(shí)施改革，調(diào)整了補(bǔ)貼給付方式，使基本生活保障、醫(yī)療、教育和住房等救助的給付分開運(yùn)行[21]。其中，基本生活保障救助主要向絕對(duì)貧困群體提供最基本的生活救助，而醫(yī)療、教育、住房等救助則是針對(duì)有需要的絕對(duì)和相對(duì)貧困人群(見圖3)。

圖3 2015年韓國(guó)國(guó)民最低生活保障制度受益人選擇標(biāo)準(zhǔn)和津貼發(fā)放方案

相對(duì)而言，改革后的NBLSS擴(kuò)大了范圍，在基本生活保障制度受益人選擇率保持不變的情況下，醫(yī)療保險(xiǎn)、住房津貼、教育津貼等制度的受益人選擇率均高于基本生活保障制度，這有利于將應(yīng)補(bǔ)未補(bǔ)的困難居民納入補(bǔ)貼范圍內(nèi)。在改革后的NBLSS下，改革前首爾30.7%的非受益人被納入制度補(bǔ)貼范圍，全國(guó)國(guó)民最低生活保障人數(shù)也持續(xù)增加。2016年韓國(guó)有163萬制度受益人，到2018年底制度受益人增加到174.4萬人[22]。

2.受益人選定標(biāo)準(zhǔn)

在其他條件不變的情況下，被認(rèn)定為韓國(guó)國(guó)民最低生活保障制度受益人既要滿足收入認(rèn)定額標(biāo)準(zhǔn)，也要滿足撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)[23]。

(1)收入認(rèn)定額標(biāo)準(zhǔn)

韓國(guó)通過財(cái)產(chǎn)收入換算制度計(jì)算收入認(rèn)定額，具體公式如下：

收入認(rèn)定額=收入評(píng)價(jià)額+財(cái)產(chǎn)收入換算額

=(實(shí)際收入-家庭專項(xiàng)支出-勞動(dòng)收入抵扣項(xiàng))+(各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的總額-基本扣除額-負(fù)債)×各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的收入換算率

其中，實(shí)際收入以最近一年的月平均工資收入為基準(zhǔn)測(cè)算得出；家庭專項(xiàng)支出指家庭的特殊性額外支出，主要包括殘疾(兒童)津貼、殘疾人養(yǎng)老金、單親家庭子女撫養(yǎng)費(fèi)用、兒童補(bǔ)充津貼等八類，可抵扣實(shí)際收入。此外，不同種類財(cái)產(chǎn)的收入換算率的計(jì)算方法也不同。截至2021年3月，韓國(guó)國(guó)民最低生活保障制度認(rèn)定的收入標(biāo)準(zhǔn)為低于中等收入的75%(個(gè)人收入為1317896韓元，四人家庭收入為3561881韓元)，財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)為大城市1.88億韓元、中小城市1.18億韓元、農(nóng)村地區(qū)1.01億韓元及以下，其中，金融財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)為不高于500萬韓元(但申請(qǐng)住房支持者該標(biāo)準(zhǔn)為不高于700萬韓元)[24]。

(2)撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)

韓國(guó)現(xiàn)行制度中的撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人包括法定受益人的配偶、直系親屬及直系親屬的配偶(如兒媳、女婿等)?！俄n國(guó)國(guó)民最低生活保障法案》第8條第2款規(guī)定的撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定條件如下：一是無撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人；二是有撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人，但無撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力；三是撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人原本無獨(dú)立撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力，但在受益人領(lǐng)取撫養(yǎng)贍養(yǎng)津貼的基礎(chǔ)上可履行撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)(也被認(rèn)定為無撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力)；四是撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人有撫養(yǎng)贍養(yǎng)能力，但無法履行撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)或回避撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)。滿足以上四條中的任何一條都可被認(rèn)定達(dá)到撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人標(biāo)準(zhǔn)。另外，撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)人家庭成員計(jì)算法與法定受益人家庭相同，在調(diào)查收入及財(cái)產(chǎn)情況時(shí)應(yīng)排除與法定受益人無撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)關(guān)系的人的財(cái)產(chǎn)收入。

3.受益人群占比測(cè)算

韓國(guó)國(guó)民最低生活保障制度受益人包括一般受益人和制度受益人。如圖4所示，2010年后，韓國(guó)國(guó)民最低生活保障制度總受益人數(shù)呈波動(dòng)性增長(zhǎng)，其中一般受益人數(shù)波動(dòng)幅度較大，而制度受益人數(shù)基本持平，最低生活補(bǔ)貼領(lǐng)取率變動(dòng)曲線呈倒U型。就2018年而言，韓國(guó)國(guó)民最低生活保障制度受益總?cè)藬?shù)為174.4萬人，其中一般受益人為165.4萬人，制度受益人為9萬人，受益總戶數(shù)為116.5萬戶。從受益人家庭規(guī)模劃分來看，1人家庭受益戶占比最高，約占總補(bǔ)貼戶數(shù)的66.2%。國(guó)民最低生活保障制度是韓國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分。最低生活保障經(jīng)費(fèi)由國(guó)家提供，人均受益標(biāo)準(zhǔn)不低于最低生活成本。該制度奠定了韓國(guó)現(xiàn)代福利國(guó)家最低生活保障制度的基礎(chǔ)，在社會(huì)福利史上具有非常重要的意義。

圖4 韓國(guó)最低生活保障制度年度受益人數(shù)和領(lǐng)取率變動(dòng)趨勢(shì)圖(2009—2018年)

(五)日本最低生活保障制度

1.保障內(nèi)容

日本最低生活保障制度又稱公共扶助制度或國(guó)家扶助制度，是國(guó)家或公共團(tuán)體對(duì)無法維護(hù)生活或陷入生活貧困狀態(tài)的個(gè)體，按照其貧困程度給予必要的保護(hù)及提供最低限額的保障，以達(dá)到促進(jìn)其生活自立目的的給付制度[25]。日本在生活保障方面的扶助包括生活扶助、教育扶助、住宅扶助、醫(yī)療扶助、分娩扶助、創(chuàng)業(yè)扶助、喪葬扶助。此外，除了對(duì)上述七種扶助提供資金外，日本政府還根據(jù)受益人身體和精神狀況，提供救護(hù)設(shè)施、康復(fù)設(shè)施及就業(yè)技能培訓(xùn)設(shè)施等。日本最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)要滿足餐飲、服裝、家居用品及日常生活方面的基本需要，具體標(biāo)準(zhǔn)由厚生勞動(dòng)大臣根據(jù)地區(qū)、年齡、性別、家庭成員收入、資產(chǎn)狀況、獨(dú)立生活的能力、撫養(yǎng)義務(wù)等因素綜合確定[26]。2019年11月日本最低生活保障制度受保護(hù)家庭共計(jì)1636952戶，受保護(hù)人員數(shù)共計(jì)2071747人。2020年最低生活保障費(fèi)預(yù)算支出為28699.4億日元，比2019年同期增長(zhǎng)了3.3%[27]。

2.運(yùn)行原則及流程

日本最低生活保障制度對(duì)所有日本國(guó)民開放，遵循申請(qǐng)保護(hù)原則、保護(hù)基準(zhǔn)原則、保護(hù)的應(yīng)激性原則、以家庭為單位原則等，這些原則規(guī)定為行政機(jī)關(guān)收入認(rèn)定工作指明了方向。為獲取受益家庭情況，日本政府通過家計(jì)調(diào)查、制度受益人調(diào)查及醫(yī)療救助者調(diào)查等對(duì)受益人家庭情況進(jìn)行月度統(tǒng)計(jì)，具體內(nèi)容包括戶數(shù)、互助年齡、住房狀況、福利領(lǐng)取情況、家庭成員狀況(例如年齡、性別、就業(yè)狀況、疾病、退休金等)。每年7月份各縣市需將有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)逐一披露[28]。通常日本最低生活保障制度補(bǔ)貼申請(qǐng)分為事前征詢、提出申請(qǐng)和發(fā)放津貼三個(gè)階段(詳見圖5)。其中，提出申請(qǐng)階段需要相關(guān)部門開展家計(jì)調(diào)查和資格核驗(yàn)；發(fā)放津貼階段需要對(duì)受益人家庭狀況進(jìn)行定期跟蹤反饋。

圖5 日本最低生活保障制度的津貼申請(qǐng)程序

3.補(bǔ)貼和測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)

日本政府給予最低生活保障制度強(qiáng)制優(yōu)先支付權(quán)，據(jù)實(shí)結(jié)算救助津貼預(yù)算支出，這有利于政府在救助資金總額偏少時(shí)開展寬范圍的最大限度開展救濟(jì)工作。最低生活保障基準(zhǔn)則根據(jù)受益人實(shí)際生活水平與保障最低生活需要的費(fèi)用支出的差額核定。從1987年4月起，日本最低生活保障補(bǔ)貼基準(zhǔn)執(zhí)行分級(jí)分類管理制度，具體包括1級(jí)1類、2級(jí)2類、2級(jí)1類、2級(jí)2類、3級(jí)1類、3級(jí)2類六個(gè)補(bǔ)貼檔次[29]。另外，最低生活保障基準(zhǔn)執(zhí)行年度動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，厚生勞動(dòng)大臣每年定期公布最低生活基準(zhǔn)額，該基準(zhǔn)額依據(jù)申請(qǐng)人家庭構(gòu)成、成員年齡結(jié)構(gòu)及所處地區(qū)等客觀因素測(cè)算得出，涵蓋吃、穿、住、行等基本生活需求及水電等家庭基本消費(fèi)。具體測(cè)算過程如表1所示。

表1 日本最低生活保障津貼測(cè)算過程單位：日元/月

三、啟示

雖然各國(guó)的最低生活保障制度不盡相同，但依據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平科學(xué)界定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)(或貧困線)這一動(dòng)態(tài)指標(biāo)是各國(guó)普遍的做法。另外，低保對(duì)象是社會(huì)中的底層貧困群體，英國(guó)、美國(guó)、加拿大、日本、韓國(guó)等國(guó)家均分門別類地制定救助政策，有針對(duì)性地采取措施。研究典型國(guó)家最低生活保障制度運(yùn)行機(jī)制和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算方法，對(duì)最低生活保障制度建設(shè)有一定的啟示意義。

第一，完善最低生活保障制度立法。健全立法是最低生活保障制度有效運(yùn)行的根本保障。美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、加拿大、日本、韓國(guó)等國(guó)家在建立與發(fā)展最低生活保障制度的過程中，同步建立和完善了與該制度相關(guān)的法律。我國(guó)最低生活保障制度自建立至今已經(jīng)形成相對(duì)獨(dú)立的發(fā)展體系，一定程度上為制度的統(tǒng)籌發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，但配套的法律法規(guī)仍需進(jìn)一步完善。1999年10月《城市居民最低生活保障條例》頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)城市居民最低生活保障法律制度從探索到建立的完成。然而我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度的實(shí)施依據(jù)還是2007年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，其屬于其他規(guī)范性文件范疇。因此，要進(jìn)一步提升最低生活保障制度的法制化水平。目前，各地區(qū)都在積極嘗試將城鄉(xiāng)最低生活保障制度并軌，部分地區(qū)出臺(tái)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一低保制度的文件，如《重慶市城鄉(xiāng)居民最低生活保障條例》《浙江省最低生活保障辦法》等。2014年5月施行的《社會(huì)救助暫行辦法》是我國(guó)第一部統(tǒng)籌各項(xiàng)社會(huì)救助制度的行政法規(guī)，但是該法規(guī)內(nèi)容不夠詳盡。因此，建議優(yōu)化《社會(huì)救助暫行辦法》的立法程序，進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)內(nèi)容，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況及時(shí)補(bǔ)充或更新立法內(nèi)容。同時(shí)，應(yīng)確保最低生活保障制度能夠在統(tǒng)一的法規(guī)下合理地運(yùn)行，從而加快我國(guó)最低生活保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的進(jìn)程，強(qiáng)化制度的執(zhí)行力和效力。

第二，合理細(xì)化救助對(duì)象分類。多數(shù)國(guó)家的最低生活保障制度對(duì)救助家庭和個(gè)體的基本情況進(jìn)行了分類，并按照不同家庭成員的數(shù)量和年齡結(jié)構(gòu)分配不同額度的補(bǔ)貼，對(duì)老年人、兒童、殘障人士以及病患家庭給予不同程度的額外補(bǔ)貼，對(duì)單身且撫養(yǎng)孩子的家庭給予最高水平的補(bǔ)貼。此外，韓國(guó)、日本等國(guó)家還增設(shè)了教育補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼等專項(xiàng)補(bǔ)貼。補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)受益人的教育等級(jí)、居住地級(jí)別等具體確定。相對(duì)而言，我國(guó)對(duì)受益人群的劃分不夠精細(xì)。建議完善我國(guó)分類救助辦法，對(duì)最低生活保障制度受益家庭進(jìn)行更加科學(xué)細(xì)致的劃分，按照各類人群的需求和其他實(shí)際情況構(gòu)建分類救助的最低生活保障制度。同時(shí)，應(yīng)將各項(xiàng)救助標(biāo)準(zhǔn)與均等家庭收入水平掛鉤，明確邊界，從而滿足不同受益人群的基本生活需求和特殊需求。

第三，科學(xué)界定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)(或貧困線)。最低生活保障制度的設(shè)立旨在讓處于絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困的老年人、殘障人士、兒童等人群過上體面的生活。我國(guó)在完善最低生活保障制度的過程中要堅(jiān)持“低標(biāo)準(zhǔn)、低托底”的紅線，將最低生活保障待遇與最低工資水平相銜接，避免“養(yǎng)懶漢”。英美等發(fā)達(dá)國(guó)家都是依據(jù)自身社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平界定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)(或貧困線)，并充分考慮制度受益人(家庭)的致貧原因、貧困程度等，避免出現(xiàn)單一標(biāo)準(zhǔn)不能滿足所有受益人需要的問題。此外，要通過各種就業(yè)幫扶措施增強(qiáng)個(gè)人或家庭的自救能力，使政府職能真正回歸“兜底”本位。

第四，建立低保人群待遇水平與物價(jià)聯(lián)動(dòng)測(cè)算機(jī)制。加拿大、日本、韓國(guó)等國(guó)家的最低生活保障制度是通過支出是否滿足基本生活所需來判斷貧困與否，低保待遇水平由受益對(duì)象的實(shí)際購買力與必要支出市場(chǎng)價(jià)格之間的差額決定。在測(cè)算保障對(duì)象補(bǔ)貼的過程中，一方面要推動(dòng)低保待遇水平與物價(jià)水平聯(lián)動(dòng)測(cè)算機(jī)制的構(gòu)建，提高低保待遇確定的科學(xué)性；另一方面要細(xì)化家庭收入標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不同收入標(biāo)準(zhǔn)的困難人口采取不同的救助方式，避免由教育支出、治病支出及交通支出等發(fā)展性支出導(dǎo)致的貧困問題。此外，應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)等信息化手段，科學(xué)考察受益人群預(yù)算補(bǔ)貼支出變動(dòng)趨勢(shì)，保障制度的財(cái)政可持續(xù)性。