馮科

財政部網(wǎng)站上周末公布的一項通知引起廣泛關(guān)注。這項通知提出，原來由自然資源部門負責征收的國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入，將全部劃轉(zhuǎn)給稅務部門負責征收。該通知也給出了具體的時間表：2021年7月1日開始在河北、內(nèi)蒙古、上海、浙江、安徽、青島和云南省進行試點，2022年1月1日起全面實施征管劃轉(zhuǎn)工作。這是對2018年《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》和《國稅地稅征管體制改革方案》里有關(guān)非稅收入征管職責將劃轉(zhuǎn)到稅務部門規(guī)定的落實。

從這份通知來看，最受關(guān)注的

土地出讓收入的劃轉(zhuǎn)只涉及征收機構(gòu)的調(diào)整。原來土地出讓收入由自然資源部門進行征收，如今改由稅收部門管理。同時，征收范圍、對象、標準、分成、使用等，均與原有政策一致，這就意味著土地出讓收入的歸屬并未發(fā)生改變，也不存在增加用地企業(yè)負擔的問題。因此，不宜過度解讀國有土地使用權(quán)出讓收入劃轉(zhuǎn)征收部門的問題。

土地出讓收入被納入預算內(nèi)財政收入，相當于地方政府稅收收入來源的增加。財政部數(shù)據(jù)顯示，去年地方政府預算內(nèi)財政收入約是10萬億元，并沒有包括8萬多億元的土地出讓收入。如果這筆資金被放入預算內(nèi)，地方政府預算內(nèi)收入將有18萬億元，這就意味著它們的負債能力有所增強，對于地方政府舉債和化解當前地方政府的債務危機是不無裨益的。

網(wǎng)上有一種聲音認為，這項措施將帶來地方土地財政時代的結(jié)束。這是一種武斷的說法。新規(guī)實施后，土地出讓收入仍然由地方政府支配，只是相應稅費征收更規(guī)范，有關(guān)國有土地使用權(quán)出讓的信息更透明。之前有的地方政府賣了地不上報或者少上報，使得地產(chǎn)宏觀調(diào)控的結(jié)果不太理想?，F(xiàn)在國有土地使用權(quán)出讓信息由稅務系統(tǒng)統(tǒng)一掌握，中央將對相關(guān)情況一目了然，地產(chǎn)宏觀調(diào)控的透明度將有所增加。

當然，土地出讓收入原本屬于預算外收入，地方政府使用起來受到的限制比較少，以后所有相應開支都將被納入到稅務系統(tǒng)。具有這樣的信息透明度后，地方政府對于使用這筆收入的自由裁量權(quán)將受到約束。這也要求國有土地使用權(quán)出讓方面的舉措需要更加規(guī)范化，有沒有超賣土地，有沒有按照規(guī)定進行買賣等都將受到管理。比如有的土地使用者是上市公司，和地方政府關(guān)系好，它們以前或可以遲交或緩交土地出讓金。但在新規(guī)的規(guī)范管理之下，這樣的灰色空間將受到大大壓縮。某種程度上說，這可能影響到地方政府搞土地財政的積極性。

輿論還關(guān)注這項新規(guī)是否會對房地產(chǎn)市場產(chǎn)生影響，筆者認為，目前來說，這項政策對房價沒有太多影響，不足以引起房價的上漲或下跌。新規(guī)是具體專業(yè)領(lǐng)域的具體變動，它不是房地產(chǎn)調(diào)控措施，也沒有直接涉及老百姓，房地產(chǎn)市場的反應應該不會很強烈。

然而，我們不能排除新規(guī)未來可能會對房地產(chǎn)市場產(chǎn)生一定影響。土地出讓收入將被完全納入到國家非稅預算內(nèi)財政收入，如果中央政府未來想要改革稅制，新規(guī)將為之提供可能性。比如如果中央政府不希望地方政府搞太多土地財政，就可以考慮一種舉措，即為某個省市設(shè)定土地出讓收入的一定限額，超出部分都收歸中央。這將遏制地方政府過于倚重土地出讓收入來維持地方政府運轉(zhuǎn)的沖動，為中央政府未來稅收結(jié)構(gòu)的調(diào)整、房地產(chǎn)的調(diào)控進行技術(shù)上的準備?！?/p>

（作者是北京大學金融與產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心主任，博士生導師）