和鳳花，和春庭

(云南省怒江州林業(yè)和草原局，云南 怒江 673199)

1 引言

習近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會議上提出“生態(tài)補償脫貧一批”，要加大貧困地區(qū)生態(tài)保護修復(fù)力度，增加重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，擴大政策實施范圍，可以讓有勞動能力的貧困人口就地轉(zhuǎn)成護林員等生態(tài)保護人員[1]。針對山區(qū)貧困群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè)難、外出務(wù)工難、穩(wěn)定收入少、脫貧致富內(nèi)生動力不足的情況，作為全國“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)的云南省怒江傈僳族自治州(以下簡稱“怒江州”)，把生態(tài)保護與脫貧攻堅、綠色發(fā)展有機結(jié)合起來，以國家生態(tài)護林員政策為抓手，創(chuàng)新管理模式，用足用活政策，實現(xiàn)了生態(tài)保護與脫貧攻堅“雙贏”，有力助推了怒江州鄉(xiāng)村振興進程。

2 怒江州概況

2.1 州情概況

怒江州國土面積1.47萬km2，國境線長450 km，98%以上的面積是高山峽谷，墾殖系數(shù)不足5%?？?cè)丝?5.7萬人，居住著傈僳、怒、獨龍、普米等22個民族，少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘?3.2%，是一個集邊疆、民族、山區(qū)于一體的民族自治州。從2015年至2019年，怒江州地區(qū)生產(chǎn)總值由113.45億元增長到181.66億元，年均增長10.7%，農(nóng)村常住居民人均可支配收入從2015年的4791元提升到2019年的7062元，建檔立卡戶人均純收入由2549元提升到8594元。2020年11月14日，云南省宣布怒江州貧困縣全部脫貧摘帽，全州脫貧攻堅取得了關(guān)鍵性勝利，標志著怒江州從“三區(qū)三州”脫貧攻堅“貧中之貧、堅中之堅、難中之難”的典型代表一躍成為全國脫貧攻堅的樣板，現(xiàn)在已邁進下一階段——鄉(xiāng)村振興方向。

2.2 自然概況

怒江州是全國乃至全世界生物多樣性最為豐富、最具特色的地區(qū)之一，同時也是怒江、瀾滄江、伊洛瓦底江3條國際河流的上游，承擔著維護國家生態(tài)安全的重要責任，生態(tài)區(qū)位極其重要。截至2020年底，全州林業(yè)用地面積1919.66萬畝，占國土面積的87.74%?；盍⒛拘罘e量1.86億m3，森林覆蓋率78.90%。自然保護區(qū)面積599.4萬畝，占國土總面積的27.2%。境內(nèi)怒江、瀾滄江、獨龍江3大水系水質(zhì)保持在Ⅲ類以上，生態(tài)環(huán)境狀況指數(shù)等級排名云南省第一位。素有“動植物王國的明珠”“世界物種基因庫”之美稱，已知種子植物4300多種，國家一、二級保護植物24種；脊椎動物580多種，國家一、二級保護動物67種。獸類和鳥類種類占到云南省的一半以上，兩棲類、爬行類亦占到云南省的1/5和1/3；植被類型、植被亞型和群系分別占云南省的4/5、1/2和2/5[2]。經(jīng)評估，全州每年提供的森林生態(tài)服務(wù)價值達1204.82億元，約占云南省的1/10，單位面積森林生態(tài)服務(wù)功能價值0.76萬元/畝[2]，位列云南省前列。

3 生態(tài)護林員政策實施情況

生態(tài)護林員政策是解決深度貧困地區(qū)群眾外出務(wù)工難、就業(yè)增收難最直接、最有效的途徑。對更好的保護森林資源安全，維護生態(tài)多樣性穩(wěn)定，構(gòu)建祖國西南生態(tài)安全屏障，促進邊境地區(qū)少數(shù)民族經(jīng)濟社會發(fā)展，促進貧困人口就業(yè)增收具有十分重要的意義。2016年以來，國家共下達怒江州生態(tài)護林員指標30145名，涉及125665人貧困人口，占全州貧困總?cè)丝?69612人的46.61%，僅生態(tài)護林員報酬就實現(xiàn)戶均增收1萬元，人均增收0.24萬元，助推了怒江州30145戶125665人貧困人口在家門口就地就業(yè)實現(xiàn)精準脫貧，帶貧益貧效益顯著。

3.1 生態(tài)護林員結(jié)構(gòu)比例

3.1.1 按民族構(gòu)成分

生態(tài)護林員按民族構(gòu)成分，少數(shù)民族29678人，占總?cè)藬?shù)的95.6%；漢族1367人，占總?cè)藬?shù)的4.4%。主要以主體民族傈僳族為主，占總?cè)藬?shù)的66.77%。反映出生態(tài)護林員政策主要惠及的是少數(shù)民族群體，其中還包括怒族、獨龍族、普米族等怒江州特有民族和少小民族(表1)。

表1 生態(tài)護林員民族構(gòu)成

3.1.2 按文化程度分

生態(tài)護林員按文化程度分，主要以小學(xué)文化程度為主，占總?cè)藬?shù)的60.33%。反映出貧困群眾總體文化水平不高的現(xiàn)狀(表2)。

表2 生態(tài)護林員文化程度比例

3.1.3 按年齡結(jié)構(gòu)分

生態(tài)護林員按年齡結(jié)構(gòu)分，主要以30～50歲年齡段的壯勞力為主，占總?cè)藬?shù)的80.67%。反映了深度貧困地區(qū)貧困群眾因勞動技能、文化水平、語言溝通等因素制約，外出務(wù)工實現(xiàn)增收受限，青壯年群體在農(nóng)村居多(表3)。

表3 生態(tài)護林員年齡結(jié)構(gòu)

3.1.4 按性別結(jié)構(gòu)分

生態(tài)護林員按性別結(jié)構(gòu)分，男性占絕對多數(shù)達81.59%，但女性參與生態(tài)保護的比例正逐年增加(表4)。

表4 生態(tài)護林員性別結(jié)構(gòu)

3.2 生態(tài)護林員管理模式

3.2.1 堅持嚴格選聘

州、縣人民政府分別成立領(lǐng)導(dǎo)小組，負生態(tài)護林員管理主體責任，明確林業(yè)、扶貧、財政部門工作職責。結(jié)合森林資源、管護任務(wù)、難易程度、貧困人口分布狀況等實際情況，制定工作方案，成立由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))干部、村委會、村民小組組成的生態(tài)護林員選聘工作組，以查閱資料、實地走訪等方式考察備選建檔立卡人員，確保選聘工作質(zhì)量。堅持公開、公平、公正原則，通過召開村組會議、廣播、張貼選聘公告等方式，廣泛宣傳生態(tài)護林員選聘工作政策，嚴格執(zhí)行生態(tài)護林員選聘程序，聚焦建檔立卡貧困人口，采取自愿報名、綜合權(quán)衡建檔立卡貧困戶的家庭成員構(gòu)成、貧困程度、致貧原因、勞動力狀況和當?shù)厣仲Y源情況等因素精準選聘生態(tài)護林員，實現(xiàn)選聘生態(tài)護林員“零差錯”。

3.2.2 創(chuàng)新管理模式

怒江州出臺《怒江州加強生態(tài)護林員管理體系建設(shè)的實施意見》《怒江州森林管護人員管理辦法》等系列制度，建立縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組4級森林資源管護體系，創(chuàng)新管理模式。分別設(shè)立森林資源管護大隊、中隊、小隊和小組，大隊長由縣森林公安局相關(guān)責任人擔任，負責管理全縣護林員隊伍；中隊長由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府相關(guān)負責人擔任，負責上傳下達、下情上報和輿情監(jiān)管等工作；小隊長由具有一定管理能力的生態(tài)護林員擔任；小組長在村民小組中評選，協(xié)助小隊長工作；林草部門負責統(tǒng)籌日常管理和綜合考核工作。推行公開招聘、民主推薦森林資源管護小隊長，實行量化考核、差別化薪酬制。生態(tài)護林員隊伍自上而下實行層級管理，自下而上實行逐級報告制度，層層壓實責任，層層落實責任人，形成管理嚴格、運轉(zhuǎn)靈活、政令通暢、指揮有序、作戰(zhàn)有方的生態(tài)護林員管理體系。

3.2.3 加強日常管理

按照森林管護責任區(qū)的遠近、難易，合理劃定責任區(qū)，實行片區(qū)化、網(wǎng)格化管護，一片一區(qū)專人管護，做到“山有人管、林有人護、火有人防、責有人擔”。建立健全生態(tài)護林員巡山日志、工作報告、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、考勤、績效考核、獎懲等規(guī)章，規(guī)范管理和培訓(xùn)制度。建立生態(tài)護林員信息化視訊協(xié)同管理體系，配備具備定位功能的巡山視頻記錄儀，動態(tài)監(jiān)管生態(tài)護林員巡山情況。依托新時代農(nóng)民講習所、職業(yè)學(xué)校等開展森林資源管護、森林草原防滅火、林業(yè)實用技術(shù)等生態(tài)護林員培訓(xùn)，實現(xiàn)了培訓(xùn)全員覆蓋，提升了隊伍素質(zhì)。

3.2.4 加強監(jiān)督檢查

出臺生態(tài)護林員管理考核制度，實行動態(tài)管理、定期考核和年度績效考核。由州級林業(yè)草原部門組成督查組，對生態(tài)護林員聘用、管護補助資金發(fā)放、巡山護林等開展定期不定期專項督查，確保人員聘用精準，履職工作盡責，資金使用合規(guī)。督查結(jié)果作為縣鄉(xiāng)年度考核依據(jù)，確保生態(tài)護林員政策精準落實落地。

4 生態(tài)護林員政策實施成效

4.1 拓展職能職責

通過組織培訓(xùn)和隊伍建設(shè)，生態(tài)護林員不僅承擔森林、濕地等生態(tài)保護的職責，還積極參與林業(yè)法律法規(guī)宣傳、造林綠化、退耕還林、經(jīng)濟林果提質(zhì)增效、鄉(xiāng)村人居環(huán)境提升、治安整治、民族團結(jié)維穩(wěn)、疫源疫情防控等農(nóng)村工作，實現(xiàn)了“一專多能”。生態(tài)護林員通過巡山護林和參與鄉(xiāng)村社會事業(yè)，受到村民尊重，增強了自信，激發(fā)了內(nèi)生動力，樹立了靠勞動脫貧的觀念。實現(xiàn)了扶志和扶智相結(jié)合，拓展了生態(tài)護林員的作用，取得了生態(tài)、經(jīng)濟和社會的一舉三得的效果。

4.2 政策成效顯著

怒江州把生態(tài)護林員作為推動生態(tài)脫貧的切入點，精準聚焦深度貧困鄉(xiāng)村和建檔立卡貧困人口，探索出獨具特色的“生態(tài)護林員+”生態(tài)脫貧模式和路子，以一項職能發(fā)揮好護林員、技術(shù)員、巡邊員、帶頭員、宣傳員、應(yīng)急員、人力資源儲備員“七大員”作用[3]，在怒江州生態(tài)文明建設(shè)、脫貧攻堅中承擔了極其重要的角色，實現(xiàn)了4個方面的成效。一是生態(tài)得到保護。隨著生態(tài)護林員隊伍不斷壯大，護林員人均管護面積由6000多畝下降到500多畝，林區(qū)治安環(huán)境日益改善，森林資源得到有效保護。目前，怒江州林分平均蓄積、林木綠化率、林地占國土面積比例3項均居云南省第一，森林覆蓋率居云南省第二。二是脫貧成效顯著。通過各族群眾不懈努力，全州林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值從2014年的9.14億元增長到2020年的25.25億元，增長176%，2020年全州農(nóng)民人均純收入中林業(yè)收入達3242.53元，僅生態(tài)護林員一項政策就助推30145戶125665人建檔立卡貧困人口精準脫貧。三是民族更加團結(jié)。全州生態(tài)護林員少數(shù)民族比例高達95.6%，29678名少數(shù)民族同胞參與到生態(tài)保護中來，涵蓋了全國56個民族中的24個民族，助推了傈僳族、怒族、普米族和獨龍族等少數(shù)民族和特有脫貧，強化了民族團結(jié)和國土安全[3]，促進了民族和諧、邊疆穩(wěn)定。四是貧困群眾贏得尊嚴。生態(tài)護林員讓全州三分之一貧困家庭的勞動力走出家門，走上公益崗位，其中5716名家庭婦女已成為生態(tài)保護中靚麗的風景線，貧困群眾的幸福感獲得感逐漸增強。

5 生態(tài)護林員管理存在的問題

5.1 管理難度日益加大

由于怒江州特殊社會發(fā)育和經(jīng)濟發(fā)展等原因，生態(tài)護林員大多是不會說普通話、文化水平低、勞動技能差、外出務(wù)工難、就業(yè)途徑少的貧困群體。隨著工作的推進，護林員隊伍數(shù)量增加10倍有余，多種民族鑲嵌居住，民族族別多，關(guān)系復(fù)雜。怒江州10萬人實施易地扶貧搬遷后，跨縣(市)、跨鄉(xiāng)(鎮(zhèn))安置的生態(tài)護林員居住地遠離管護責任區(qū)，巡山護林不便，給生態(tài)護林員的上崗管理帶來新的問題、新的矛盾。

5.2 缺乏有效的考核獎懲機制

民眾普遍認為生態(tài)護林員是國家的一項扶貧政策，補助資金是扶貧資金，生態(tài)護林員的管護費必須全部兌現(xiàn)給個人，將生態(tài)護林員政策理解為國家對貧困戶的一種福利待遇。雖然建立了生態(tài)護林員考核獎懲激勵機制，但不能做到獎優(yōu)懲劣、獎勤罰懶，出現(xiàn)干多干少、干好干壞一個樣的情況，挫傷了生態(tài)護林員的工作積極性，管護成效也大打折扣。

5.3 履職能力較弱

從整體上看，生態(tài)護林員的文化水平、勞動技能普遍偏低，特別是在過去一些深度貧困地區(qū)，雖然已經(jīng)實現(xiàn)脫貧，但群眾素質(zhì)貧困尤為突出，生態(tài)護林員缺乏森林防火、林業(yè)生產(chǎn)、病蟲害識別防治等方面的知識，在履職盡責中還存在不能全面了解掌握工作職責，不能依法高效履行職能等情況，影響巡山護林工作開展成效。

5.4 基層管理能力薄弱

機構(gòu)改革后，基層林業(yè)站劃歸鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府管理，沒有專門人員對生態(tài)護林員進行管理。還存在選聘材料、管護協(xié)議、巡山記錄等檔案材料管理不規(guī)范，材料缺漏、生態(tài)護林員管理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)更新不及時等問題。

6 對策與建議

6.1 加強隊伍管理

做好生態(tài)護林員的“選、管、用”，嚴格執(zhí)行“縣建、鄉(xiāng)管、村用”的管理制度，嚴格選聘程序?？h市及時更新完善生態(tài)護林員信息系統(tǒng)，對生態(tài)護林員實行實時動態(tài)管理。加大易地扶貧搬遷生態(tài)護林員的考核管理，縣市妥善安排好生態(tài)護林員的工作，對跨縣市、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中安置的易地搬遷生態(tài)護林員，簽訂代管協(xié)議，落實社區(qū)管理護林員職責，就近就地妥善安排參與生態(tài)管護相關(guān)工作，明確管護任務(wù)、崗位職責及考核辦法，確保穩(wěn)崗就業(yè)和履行職責。

6.2 健全考核機制

加強對生態(tài)護林員考核和動態(tài)管理，制定和完善生態(tài)護林員考核體系和指標，建立與考核結(jié)果掛鉤的獎懲制度，對生態(tài)護林員巡山護林、管護森林資源質(zhì)量、成效進行監(jiān)測監(jiān)控和績效評價，明確生態(tài)護林員勞務(wù)費可按照不超過10%的比例作為績效獎勵，年終按照考核結(jié)果獎勤罰懶、獎優(yōu)懲劣，充分調(diào)動生態(tài)護林員工作積極性。優(yōu)化“四級”管理制度，打造一支責任到位、紀律嚴明、政令暢通的護林隊伍，建立差別化薪酬制度，倡導(dǎo)多勞多得，避免生態(tài)護林員政策流于形式發(fā)放資金[4]。

6.3 加強能力提升

落實生態(tài)護林員崗前培訓(xùn)制度，加大生態(tài)護林員培訓(xùn)次數(shù)，拓寬培訓(xùn)內(nèi)容，豐富培訓(xùn)形式，提高護林員愛林護林、災(zāi)害識別、應(yīng)急處置、林產(chǎn)業(yè)技能等意識、知識和技能，提升履職能力。所有生態(tài)護林員需進行職能職責及業(yè)務(wù)培訓(xùn)后方可上崗。每年必須對生態(tài)護林員開展2次以上的業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)，使其全面熟練掌握巡山護職責和林草業(yè)務(wù)技術(shù)，全面提升生態(tài)護林員的能力水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)。

6.4 建立管理制度

深化生態(tài)護林員“四級”管理機制，整合優(yōu)化基層天保所管護生態(tài)護林員力量，逐步探索推行“按崗位管理”的模式，確保有專人負責生態(tài)護林員工作。將生態(tài)護林員考核、勞務(wù)報酬發(fā)放情況納入信息化建設(shè)，優(yōu)化管理信息系統(tǒng)。鼓勵生態(tài)護林員在家門口發(fā)展與林有關(guān)的產(chǎn)業(yè)，持續(xù)穩(wěn)定增加收入，逐漸向興旺發(fā)達方向邁進。