程燕林，阿儒涵，2

（1.中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院；2.中國科學院大學公共政策與管理學院）

2018 年，財政部印發(fā)《中共中央國務院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》，將預算績效管理提升至國家戰(zhàn)略層面?？萍加媱澲С鍪俏覈斦萍贾С龅闹匾M成部分，且科技計劃量大面廣，涉及科技管理、一線科研人員等多個層面，對全面推進預算績效管理意義重大?；诖?，本文從預算績效管理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)績效評價出發(fā)，梳理我國科技計劃績效評價的實踐，分析其中存在的問題，并提出相關(guān)的對策建議。

一、我國科技計劃績效評價的實踐

我國科技計劃績效評價從無到有、從逐步探索到形成制度化的實踐，大致經(jīng)歷了以下四個階段。

第一階段，開展項目結(jié)題驗收評價。1982 年中國科學院成立基金局，以項目形式支持科研人員在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域開展自由探索。在那時，我國尚未建立完善的科技計劃體系及科技計劃的績效評價體系，這一階段以項目結(jié)題驗收的方式評價項目的完成情況及效果，為后續(xù)開展科技計劃層面的評價打下基礎(chǔ)。

第二階段，開展科技計劃評價。1993 年，原國家科委開始將科技評價手段引入科技宏觀管理環(huán)節(jié)，作為調(diào)整和評價國家科技計劃及其項目的重要依據(jù)。從1994 年開始，科技管理部門開始了對科技計劃的評估。隨著國家對科技計劃評估的重視，科技評價機構(gòu)和人才隊伍的建設(shè)也逐漸規(guī)范化。1997 年科技部成立了國家科技評估中心，并依托科技部評估中心開展科技計劃的評估工作，先后對“863”計劃、“973”計劃、重大專項等開展了多次評估。這一階段的評估工作更側(cè)重對科技計劃自身科技內(nèi)涵層面成效的評價，并非真正意義上的績效評價。以“863”計劃“十五”評估為例，2006 年科技部委托國家科技評估中心開展“863”計劃“十五”評估，旨在通過此次評估，完善國家科技計劃評估體系建設(shè)，促進形成科技計劃評估規(guī)范化、制度化、常規(guī)化的工作機制，并將科技計劃評估作為計劃管理的重要組成部分，通過評估結(jié)果的應用，實現(xiàn)計劃評估“分析診斷、決策參考、增強責任”等方面的功能。此次評估工作以“十五”期間“863”計劃總體執(zhí)行情況為對象，圍繞戰(zhàn)略調(diào)整與目標定位、組織實施與管理、效果與影響三個維度，采取綜合評估與專題評估相結(jié)合的方式，采用定性和定量相結(jié)合的方法開展評估。最終形成了包括總報告、專題報告、案例分析報告，以及相關(guān)支撐研究和調(diào)研報告在內(nèi)的系列報告。同時，也形成了若干快報、專報，并向主管部門領(lǐng)導提交評估成果。

第三階段，探索開展科技計劃的績效評價。2000 年以來，隨著我國政府財政支出績效評價工作的逐步推進，開始探索科技領(lǐng)域的績效評價。其中，最引人關(guān)注的是2010 年開展、歷時一年半的“國家自然科學基金資助與管理績效國際評估”。此次評估由財政部與國家自然科學基金委（以下簡稱基金委）聯(lián)合開展，根據(jù)《國家自然科學基金條例》和《中央級民口科技計劃（基金）經(jīng)費績效考評管理暫行辦法》，結(jié)合公共支出績效評估需求和科學基金發(fā)展需求，圍繞科學基金戰(zhàn)略定位、資助績效、管理績效和社會影響等四個方面的內(nèi)容進行評估，全面總結(jié)了科學基金設(shè)立25 年以來的經(jīng)驗、成效與不足，充分了解了科技界對科學基金的觀點、意見和建議，為之后完善科學基金打下了良好的基礎(chǔ)。此次評估采取了“國內(nèi)準備+國際評估”的組織模式，國家科技評估中心作為獨立評估機構(gòu)負責整個評估活動的設(shè)計和開展，在基金委的配合下獨立準備評估所需證據(jù)材料。財政部和基金委作為評估組織方，積極支持但不干預第三方獨立評估，為國際評估專家的客觀評估提供保障。13 位國際評估專家來自6 個國家，構(gòu)成國際評估專家委員會，由美國科學理事會原主席杰爾教授擔任專家委員會主席，全國人大常委會副委員長韓啟德院士和德國科學基金會原主席溫奈克教授擔任副主席。國際評估專家委員會根據(jù)評估結(jié)果出具評估報告，評估報告向社會公開，基金委對評估報告提出的評估結(jié)論與建議高度重視，并在之后的項目資金管理中積極采納改進。此次評估是我國規(guī)模最大、范圍最廣、國際化程度最高的戰(zhàn)略性、綜合性績效評估，受到國內(nèi)外科技界的廣泛關(guān)注，也是科技計劃績效評價的成功嘗試。

第四階段，科技計劃績效評價步入正軌。2018 年《中共中央國務院關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號）的出臺，將全面預算績效管理提升至國家戰(zhàn)略高度。2020 年《中央財政科技計劃（專項、基金等）績效評估規(guī)范（試行）》的發(fā)布，標志著我國科技計劃的績效評價工作全面展開并步入正軌。

以2020 年7 月開展的國家杰出青年科學基金（以下簡稱“杰青”）項目績效評價為例，本次績效評價由財政部預算評審中心組織專家和第三方機構(gòu)成立績效評價工作組，對國家自然科學基金委員會2014—2019 年杰青項目展開了績效評價。重點圍繞杰青基金的決策管理機制、管理模式、項目成效等情況展開績效評價，旨在加強財政資金績效管理，提高財政資金使用效益，提高科技資源配置效率。本次績效評價綜合采用“因素分析法”“專家評分法”和“公眾評價法”等方法，評價指標設(shè)置為決策、過程、產(chǎn)出、效益4 個一級指標，下設(shè)8 個二級指標，總分值設(shè)定為100 分?？冃гu價結(jié)果根據(jù)評價分數(shù)分為4個等級：綜合得分在90（含）～100分為優(yōu)，80（含）～90 分為良，60（含）～80 分為中，60 分以下為差?？冃гu價最終形成了《國家杰出青年科學基金績效評價報告》，以附件形式反映在《國家自然科學基金委員會2019 年度部門決算》中，并在國家自然科學基金委員會官網(wǎng)“經(jīng)費決算”欄目向公眾公開。此次評價是全面實施預算績效管理背景下，依據(jù)財政預算管理相關(guān)文件的規(guī)范要求，對計劃層面的科技活動進行績效評價的重要實踐，在“五大類科技計劃”中尚屬首次。

二、我國開展科技計劃績效評價存在的問題

通過對我國開展科技評價實踐的分析，發(fā)現(xiàn)我國科技計劃層面的績效評價在頂層設(shè)計、評價方法、結(jié)果應用等方面存在以下問題。

第一，缺乏制度化的頂層設(shè)計。主體體現(xiàn)在兩個方面：一是從評價主體來看。當前的科技計劃評價由財政主管部門和科技主管部門基于自身職責分別組織開展，財政主管部門側(cè)重績效管理和資金使用效率的績效，而科技主管部門側(cè)重科技計劃進展與成果產(chǎn)出的績效，兩者不可避免地出現(xiàn)界限不清、交叉重復的問題，導致科研人員、機構(gòu)需多次重復提交素材，給科研人員造成了一定的管理負擔，且影響了評價工作的效率。二是從評價對象來看。當前科技計劃的績效評價以計劃內(nèi)部階段性的績效評價為主，單個科技計劃層面以及科技計劃整體層面開展的績效評價較少，尚未形成統(tǒng)一的、周期性的、長效的、規(guī)范化的科技計劃績效評價制度體系?？傮w呈現(xiàn)出“宏觀不足、微觀有余”的現(xiàn)象，制約績效評價結(jié)果的發(fā)揮。

第二，缺乏分類評價?，F(xiàn)階段，我國對科技計劃的績效評價采取“一刀切”的方式，以一套標準、一套方法，甚至是統(tǒng)一的一級指標開展科技計劃績效評價。然而，我國五大類科技計劃涵蓋基礎(chǔ)前沿、應用研發(fā)、基地人才、技術(shù)創(chuàng)新引導基金等多個類型，創(chuàng)新鏈條、計劃內(nèi)涵與目標等方面均存在較大的差異。例如，國家自然科學基金側(cè)重支持基礎(chǔ)前沿，旨在培育源頭創(chuàng)新能力，實現(xiàn)“從0 到1”的突破；國家重點研發(fā)計劃側(cè)重突破國民經(jīng)濟和社會發(fā)展主要領(lǐng)域的技術(shù)瓶頸；基地人才專項旨在支持創(chuàng)新人才和優(yōu)秀團隊的科研工作，提高我國科技創(chuàng)新的條件保障能力。顯然，很難通過“一刀切”的方式實現(xiàn)對五大類科技計劃的績效評價。缺乏分類評價機制，導致績效評價停留在“走過場”“形式化”的階段，未能達到績效評價的管理目標。

第三，過于依賴“打分制”。目前我國中央財政科技計劃績效評價多采用“綜合打分制評價法”，評價結(jié)果以量化分數(shù)、分級分檔的形式體現(xiàn)。這種方法存在諸多的不合理之處。一是，綜合打分制“一刀切”的評價體系難以體現(xiàn)評價對象的差異性；二是，將管理績效與產(chǎn)出績效綜合評價，難以反映績效實質(zhì)；三是，打分結(jié)果受評委個體主觀影響較大，不同評委打分結(jié)果難以橫向比較。因此，“打分制”的方法存在過分追求形式上的科學合理性，而忽略績效評價實質(zhì)的問題。特別是，現(xiàn)階段的科技計劃績效評價在組織實施中，依托審計、咨詢公司等第三方機構(gòu)開展評價工作，而這類第三方評價機構(gòu)往往難以真正把握科技的規(guī)律和特點。評審專家只是受第三方委托參與評價，充當“打分器”的角色，未能真正發(fā)揮評判、診斷和指導的作用。

第四，評價結(jié)果應用不科學?，F(xiàn)階段，我國財政科技計劃績效評價未能建立規(guī)范、科學的結(jié)果應用機制，評價結(jié)果上報、公開的對象、內(nèi)容、途徑等大都基于被評對象的主觀意愿，有選擇性地上報或公開，且多被作為進一步爭取預算的依據(jù)。績效評價的結(jié)果基本止步于結(jié)論的形成，未能建立有效的基于績效評價結(jié)果的反饋與管理改進機制，未能實現(xiàn)績效評價的管理目標。

三、對改進我國科技計劃績效評價的對策建議

針對我國科技計劃績效評價問題的分析，同時借鑒國際先進經(jīng)驗，本文從績效評價的頂層設(shè)計與組織機制、績效目標的提出與確立、績效評價方法的設(shè)計與選擇、績效評價結(jié)果的應用等方面，提出對未來我國科技計劃績效評價改革的政策建議。

第一，加強頂層設(shè)計，重點完善宏觀和中觀層面的科技計劃績效評價體系。一是加強績效評價制度設(shè)計部門、管理部門、執(zhí)行部門之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，建立“橫向協(xié)同、縱向貫通”的組織管理體系；二是在現(xiàn)有對項目評價較為完善的基礎(chǔ)之上，建立由項目到專項、再到計劃層面的“自下而上”的微觀—中觀—宏觀績效評價體系，并在今后一段時間內(nèi)重點加強對宏觀和中觀層面的評價；三是針對不同層級的評價，明確各層級績效評價的定位與目標，設(shè)計相應的評價周期，探索適合的評價方法和標準，研究制定一套成熟的績效評價理論與方法；四是加強績效評價專家?guī)旖ㄔO(shè)，同時，研究建立評審專家信用評價和監(jiān)督機制。

第二，遵循科學規(guī)律，建立適合于不同科技計劃類型的分類評價體系?；诳萍加媱澋奶攸c，結(jié)合當前五大類科技計劃的分類標準，構(gòu)建共性與個性相結(jié)合、領(lǐng)域與主題相結(jié)合、短期與長期相結(jié)合的分類評價體系。對于工程性強、科學路徑清晰的科技計劃，如國家科技重大專項、應用示范類國家重點研發(fā)計劃等，構(gòu)建“結(jié)構(gòu)化的打分制指標體系”，側(cè)重對目標與結(jié)果的評價；對于探索性強、科學路徑并不清晰的科技計劃，如國家自然科學基金、基礎(chǔ)研究與應用基礎(chǔ)研究類國家重點研發(fā)計劃等，可借鑒“基于證據(jù)的績效管理”理念，側(cè)重高優(yōu)先級績效目標的達成情況；對于人才、基地類項目，基于計劃目標，設(shè)計差異化的評價指標體系。

第三，改進評價方法，扭轉(zhuǎn)對“綜合打分制評價法”的過度依賴，建立符合績效管理理念和科技特點與規(guī)律的方法體系。一是牢固樹立績效管理理念，深刻把握績效評價的內(nèi)涵，理解績效評價的綜合性與一般性評價之間的不同，正確認識“綜合打分制”在高質(zhì)量績效評價中應用的局限性，尤其是不適用于科技活動的績效評價的問題；二是打破對“綜合打分制”的過度依賴，為科技評價“解套”，回歸科技活動的本質(zhì)，借鑒基于證據(jù)的績效評價方法體系，探索建立更加符合科技活動特點與規(guī)律的績效評價方法體系。

第四，強化結(jié)果應用，通過績效評價切實提升科技計劃的資金使用效率和創(chuàng)新績效。為推進績效評價結(jié)果的使用，可以采取以下措施：一是規(guī)范評價過程和結(jié)果的公開化流程，建立評價結(jié)果的公開、上報機制，可通過官方網(wǎng)站、科技計劃管理和執(zhí)行部門內(nèi)部等渠道進行公開，根據(jù)不同的對象，明確公開及上報的內(nèi)容與范圍。二是明確績效評價結(jié)果的使用方向，既可構(gòu)建科學合理的績效評價結(jié)果與預算的掛鉤機制，同時明確評價結(jié)果與掛鉤對象之間的內(nèi)在關(guān)系，避免不恰當掛鉤傷及“無辜”，也可建立基于績效評價結(jié)果的問責與改進機制，以績效評價為抓手，動態(tài)調(diào)整科技計劃資助布局、對象、內(nèi)容等要素，切實發(fā)揮績效評價的管理職能。三是建立績效評價結(jié)果反饋機制，尤其應當將專家診斷的改進建議反饋給科技計劃的承擔機構(gòu)和科學家，以便提升創(chuàng)新績效。