史桂芬，沈淘淘

(東北師范大學 經(jīng)濟與管理學院，吉林 長春 130117)

伴隨工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進，農(nóng)村剩余勞動力大規(guī)模向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程是勞動生產(chǎn)率不斷提高的過程，也是農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率趨同、工業(yè)與農(nóng)業(yè)兩部門平衡發(fā)展的過程[1]，但在中國這一趨同現(xiàn)象不明顯，二元經(jīng)濟結構特征依然顯著[2]。中國存在大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的非穩(wěn)定性、周期性的不徹底遷移是這一現(xiàn)象產(chǎn)生的關鍵所在。大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口長期在城市工作但未獲得城市戶籍及附載于戶籍制度上的黏附性利益，戶籍人口城鎮(zhèn)化率滯后于常住人口城鎮(zhèn)化率則為這一事實提供支撐(見圖1)。目前，我國仍有2.36億流動人口(見圖2)，其在融入城鎮(zhèn)過程中仍面臨“看得見，進不去”的“玻璃門”障礙，這種城鎮(zhèn)排斥不利于推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程。

圖1 2010—2019年兩個城鎮(zhèn)化率的情況(單位：%)數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒》《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒》 。

圖2 2010—2019年流動人口規(guī)模(單位：億人)數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實現(xiàn)經(jīng)濟、政治、公共權益、社會關系和身份認同等是社會融合的核心內(nèi)容。學界根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民在融合過程中地位的不同賦予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會融合不同概念，但均認為社會融合是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐漸適應城鎮(zhèn)生活，平等享有公共服務、社會權利及社會福利的動態(tài)過程[3]，而非簡單的地域轉(zhuǎn)移與非農(nóng)化過程。不同學者從經(jīng)濟、社會、文化、心理等維度對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會融合狀況進行測量分析，發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口仍處于社會邊緣化地位，總體社會融合水平不高，同時，不同維度的社會融合水平具有明顯差異，如公共服務融合表現(xiàn)最好，經(jīng)濟融合和心理文化融合得分較低[4]。此外，人口流動背景下城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)戶籍居民與流動人口的新二元結構分割現(xiàn)象，進一步阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會融合及新型城鎮(zhèn)化建設[5]。

在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》發(fā)布后，我國一直推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制。截止到2020年，1億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶(1)中國新聞網(wǎng).《國家發(fā)改委：超過1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶》.https://baijiahao.baidu.com/s?id=1689279859556528793&wfr=spider&for=pc.。然而，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程緩慢確實是不爭的事實。為此，黨的十九屆五中全會也明確提出“深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。因此，立足于我國國情，深層次挖掘制約農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會融合的因素，是當前新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展亟待解決的關鍵問題。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問題是一個包含經(jīng)濟、社會、政治、文化與精神等多方面的綜合性問題[6]。關于影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會融合的因素，除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口個人稟賦外，還涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、農(nóng)村土地制度、戶籍制度及所附載的公共品[7-9]。例如，受城鎮(zhèn)失業(yè)風險規(guī)避及農(nóng)村土地價值上升等影響，農(nóng)地仍舊發(fā)揮保障性功能[10]，其與財產(chǎn)性功能進一步制約土地流轉(zhuǎn)，不利于農(nóng)村勞動力遷移到城市[11]；“隱性戶籍墻”將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口排斥在分享城市資源和社會福利之外[12]，使城鎮(zhèn)化發(fā)展的紅利難以在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城市戶籍人口之間公平分配，如農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在住房保障、公共醫(yī)療、社會保障及子女教育等公共服務方面與城市戶籍人口有著較大的區(qū)別，從而造成基本公共服務不均等、公共品供需不匹配以及社會資源分配不公平等問題[13]。

我國城鎮(zhèn)化進程歷史性落后的關鍵在于人口聚集受到抑制，難以對經(jīng)濟集聚做出積極反應。為重新加快啟動我國城鎮(zhèn)化進程，必須打破限制人口集聚的因素[14]，而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會融合是實現(xiàn)可持續(xù)人口集聚的重要途徑。隨著新型城鎮(zhèn)化推進以及新時代我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會融合問題日益復雜化，不再局限于單一視角下的制度障礙，也并非簡單個人發(fā)展的問題[15]，而是一個長期多維的動態(tài)過程。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市的過程，是對城鎮(zhèn)與農(nóng)村兩個空間布局的再調(diào)整，是對城鄉(xiāng)二元戶籍制度及土地制度的再思考，是對公共品這一滿足基本生活需要的再反思。基于此，本文設計了實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會融合的路徑，以期減小城鄉(xiāng)間的制度摩擦，打通城鄉(xiāng)要素流動的通道，推進新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

一、推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會融合的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是指從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化的過程和結果。新型城鎮(zhèn)化為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設提供就業(yè)崗位、專業(yè)人才、先進技術、資金及市場空間[16]，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展則為新型城鎮(zhèn)化提供保障和支撐[17]。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化存在著相輔相成、互相影響的長期關系[18]。在兩者互動發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，釋放了農(nóng)業(yè)剩余勞動力，為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供人力資源，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會融合提供先決條件。

(一)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會融合：理論邏輯

1.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的“替代效應”

“十四五”是我國完成“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)”戰(zhàn)略目標的關鍵節(jié)點。農(nóng)業(yè)機械化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎，也是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不可或缺的一環(huán)。理論上，農(nóng)業(yè)機械化是機械化生產(chǎn)替代傳統(tǒng)的手工勞動方式，技術、機器替代勞動力的過程，即農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)量減少和工作強度減弱的過程。農(nóng)業(yè)機械化的普及為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)注入新活力，能夠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，減少農(nóng)業(yè)勞動力需求，促使大量農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門，由此本文認為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設對農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移具有“替代效應”。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2003—2019年，全國耕種收綜合機械化率從33.48%上升至70%，城鎮(zhèn)化率從40.53%上升至60.60%，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占總從業(yè)人員的比重從49.10%下降至25.10%(見圖3)。總體來看，全國耕種收綜合機械化率水平每提高1個百分點，城鎮(zhèn)化水平提高0.55個百分點，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占比降低0.66個百分點。機械化的大力推廣在降低一產(chǎn)從業(yè)人員比重的同時提高了城鎮(zhèn)化水平，進一步驗證農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的逐步提升對農(nóng)業(yè)人口的有效替代以及對新型城鎮(zhèn)化建設的推動效應。

圖3 2003—2019年全國農(nóng)作物耕種收綜合機械化率、城鎮(zhèn)化率、第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占比的變化(單位：%)

2.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的“收入效應”

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展所引發(fā)的農(nóng)民增收效應主要體現(xiàn)在兩方面。一方面，農(nóng)業(yè)機械化和農(nóng)機裝備產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級促使農(nóng)業(yè)剩余勞動力持續(xù)轉(zhuǎn)移，推動技術進步及勞動邊際產(chǎn)出增加，提高農(nóng)民平均收入水平。另一方面，農(nóng)業(yè)信息化如數(shù)字農(nóng)業(yè)及智慧農(nóng)業(yè)的發(fā)展帶來農(nóng)業(yè)技術手段的革新，不僅能夠降低傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營風險，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟效益，更有利于降低農(nóng)產(chǎn)品流通成本，拓展新市場，進而提升農(nóng)民收入。如圖4所示，2013—2019年，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平逐漸提升，城鄉(xiāng)可支配收入比從2.81降至2.64，即農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展顯著提高了農(nóng)村居民收入水平，縮小城鄉(xiāng)收入差距。

圖4 2013—2019年城鎮(zhèn)化率、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平及城鄉(xiāng)可支配收入比

根據(jù)馬斯洛需求理論，居民收入的增加會引致消費需求升級。與農(nóng)村相比，城鎮(zhèn)地區(qū)可以提供大量就業(yè)崗位、便利的公共基礎設施及高質(zhì)量的公共服務，滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的多元化需求，比如增加非農(nóng)收入、給予子女高質(zhì)量的教育等。基于此，農(nóng)業(yè)人口不斷向城鎮(zhèn)集聚，這個過程不僅需求集中與分工細化，還能創(chuàng)造更高的收入，從而進一步吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)地區(qū)聚集。因此，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對農(nóng)業(yè)人口的“收入效應”主要體現(xiàn)在收入增加和消費需求升級的內(nèi)動力，驅(qū)使農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)地區(qū)遷移。

綜上，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化互為依托、相輔相成的內(nèi)在邏輯上，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會融合提供動力。從外源動力來看，伴隨農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推廣，機器、技術對勞動力的替代效應，釋放了農(nóng)村剩余勞動力，推動農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。從內(nèi)源動力來看，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高及農(nóng)民增收，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對城鎮(zhèn)教育、醫(yī)療等高質(zhì)量公共服務的需求增加，促使其積極主動地遷徙且融入城鎮(zhèn)。

(二)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會融合：推進措施

立足于我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平滯后于新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化水平的事實(2)基于黃祖輝等(2013)的研究，作者通過計算產(chǎn)業(yè)結構與就業(yè)結構的關系及三次產(chǎn)業(yè)部門的勞動力對GDP的貢獻率來說明這一事實。從產(chǎn)業(yè)結構與就業(yè)結構的關系來看，2019 年，我國三次產(chǎn)業(yè)增加值的比重依次為7.1%、39.0%、53.9%，而同期就業(yè)比重則依次為25.1%、27.5%、47.4%。由此可知，我國農(nóng)業(yè)勞動力的比重明顯高于農(nóng)業(yè)增加值的比重，這說明我國新型城鎮(zhèn)化與工業(yè)化沒有充分吸收農(nóng)業(yè)剩余勞動力。同時，2019年第一產(chǎn)業(yè)勞動力對GDP的貢獻度為0.28，也遠低于其他兩個產(chǎn)業(yè)的貢獻度(1.42和1.14)，即我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化遠滯后于工業(yè)化與城鎮(zhèn)化水平(數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局)。，為加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，提出如下改進措施。

第一，推廣農(nóng)業(yè)機械化。農(nóng)業(yè)機械化的普及是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的核心動力。為大力推廣農(nóng)業(yè)機械化，政府需要完善農(nóng)業(yè)機械化投入穩(wěn)定增長的政策體系，例如拓寬財政支持農(nóng)機化的領域與范圍、穩(wěn)定實施農(nóng)機購置補貼政策等。考慮到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距的現(xiàn)實，東部地區(qū)應在發(fā)揮本土技術優(yōu)勢的基礎上，推廣技術密集型的機械化生產(chǎn)；在中西部地區(qū)，要進一步提高土地規(guī)模集約程度，為機械化生產(chǎn)提供基礎條件。此外，還需積極推動和促進縣域間的交流與合作，形成區(qū)域間優(yōu)勢互補格局，以進一步提高機械化生產(chǎn)效率。

第二，加強農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新。利用科技對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)進行改造升級是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。加快推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化及可持續(xù)化發(fā)展的關鍵。因此，增加農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費、建設農(nóng)業(yè)科技人員隊伍、改善農(nóng)業(yè)科研條件尤為重要。除此之外，還需要打通科研與推廣兩個關鍵環(huán)節(jié)的鴻溝，借助信息技術與農(nóng)業(yè)的深度融合，加快農(nóng)業(yè)科研成果的轉(zhuǎn)化和示范應用，建成從研發(fā)到市場、從生產(chǎn)到消費環(huán)環(huán)相扣的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新體系。

第三，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。實施新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育工程建設是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的前進方向和必由之路。相較于小農(nóng)戶而言，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)?；?、集約化、專業(yè)化、市場化經(jīng)營的程度更高。應加快培育種植大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體等多種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；進一步加大新型職業(yè)農(nóng)民的教育培訓投入力度，培育一批掌握文化、技術、管理、經(jīng)營等稟賦的新型農(nóng)民，以期為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設提供專業(yè)人才儲備。同時，加大政策宣傳的引導力度，使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體準確理解政策內(nèi)涵，提升自身素養(yǎng)，增強輻射帶動小農(nóng)戶發(fā)展的作用，穩(wěn)步發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模化。

二、破除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會融合的土地羈絆

粗放式經(jīng)濟發(fā)展模式下，我國面臨“土地城鎮(zhèn)化”與“人口城鎮(zhèn)化”不匹配問題，1990—2000年我國“土地城鎮(zhèn)化”速度比“人口城鎮(zhèn)化”快1.71倍，2000—2010年這一差距擴大至1.85倍[19]。隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出，我國逐漸由“土地城鎮(zhèn)化”向“人口城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)變，而破除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地束縛是實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變的關鍵路徑。為此，深刻剖析土地制度與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的邏輯關系及現(xiàn)實問題，探索土地制度改革對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會融合的作用機制，對促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設具有重要現(xiàn)實意義。

(一)土地制度與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會融合：邏輯闡釋

土地作為農(nóng)民的重要資源之一，其流轉(zhuǎn)、征收及退出制度具有多層管制(3)我國農(nóng)村土地受到三重管制，包括規(guī)劃管制、用途管制和所有制管制(劉守英，2014)。，在一定程度上導致土地價值不能充分實現(xiàn)，土地功能難以正常發(fā)揮，嚴重阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化及“以人為本”的城鎮(zhèn)化進程。

1.土地流轉(zhuǎn)為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會融合提供資本支持

在“土地確權”和“三權分置”的政策保障下，加快土地流轉(zhuǎn)不僅能增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的財產(chǎn)性收入，減輕其融入城市社會的成本壓力，還能促進規(guī)模農(nóng)業(yè)(4)規(guī)模農(nóng)業(yè)是指土地比較集中、實行規(guī)模經(jīng)營、機械化和集約化程度都較高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。及鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)。目前，我國農(nóng)村地區(qū)擁有大量土地資源(5)我國有13億可承包土地，人均擁有100平方米宅基地、110平方米其他集體建設用地、1 500平方米耕地，農(nóng)村集體建設用地(不含耕地)面積為城市建設用地面積的2.5倍。，通過不同形式的土地流轉(zhuǎn)及用途轉(zhuǎn)換，能夠提高土地的使用效率，釋放50—80億的土地財富價值，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的生活需求和社會融合提供財產(chǎn)保障，從而助推人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展[20]。

圖5 2005—2017年家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積及占比

受制度安排的影響，我國土地流轉(zhuǎn)的動力明顯不足[21]，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：一是農(nóng)村土地缺乏靈活有效的流轉(zhuǎn)機制，以農(nóng)用地為代表的土地資本流動困難[22]。二是農(nóng)村土地產(chǎn)權主體模糊及農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意識薄弱等問題使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場并不成熟。近幾年，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積整體呈上升趨勢，2017年家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積為5.12億畝，但流轉(zhuǎn)面積僅占家庭承包經(jīng)營耕地面積的36.98%(見圖5)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能力仍處于較低水平[23]。三是土地流轉(zhuǎn)過程中由于社會保障功能缺位及流轉(zhuǎn)收益較少，農(nóng)戶貿(mào)然失地可能面臨就業(yè)困難等社會風險，造成大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“轉(zhuǎn)而不遷”的空間錯位現(xiàn)象。

2.土地征收對實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會融合產(chǎn)生倒逼效應

土地征收是城鎮(zhèn)化過程中的一個普遍現(xiàn)象。近幾年，我國土地征收增速呈下降態(tài)勢，但土地征收規(guī)模仍較高，截止到2017年，征收面積為432.40萬畝(見圖6)。這背后反映了大量農(nóng)村土地被政府征收，土地所有權從農(nóng)民集體所有變?yōu)閲宜?，被征地農(nóng)民則成為失地農(nóng)民。征地割裂了農(nóng)民享受后續(xù)土地增值收益的權益，對失地農(nóng)民可持續(xù)生計帶來重大沖擊[24]，使大量失地農(nóng)民流入城市轉(zhuǎn)向非農(nóng)就業(yè)，在一定程度上加速了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會融合的進程。

圖6 2008—2017年我國土地征收面積及增速

我國“保障式”土地征收模式(6)2019年新《土地管理法》提出，土地征收補償?shù)幕驹瓌t為“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠生計有保障”。雖為助推城鎮(zhèn)化快速發(fā)展取得顯著成效，但也因利益分配過程中矛盾凸顯帶來社會風險[25]，甚至是群體性沖突(7)據(jù)國土資源部統(tǒng)計，每年因征地利益訴求矛盾而群體性上訪事件占農(nóng)村群體性上訪事件的65%以上。。究其原因是目前我國土地征收機制仍有欠缺，主要體現(xiàn)在公共利益界定及征收補償制度等方面。公共利益的精準界定有利于防止農(nóng)地的過度轉(zhuǎn)用，2019年我國新《土地管理法》對公共利益做了列舉式的規(guī)定(8)2019年新《土地管理法》首次采用列舉與概括的折中模式對土地征收的公共利益進行明確界定，并規(guī)定“一定條件下為了城鎮(zhèn)成片開發(fā)建設的可依法實施征地”。其中，“一定條件”為土地征收中公共利益的擴張預留了制度空間。，但在一定程度上仍為土地征收中公共利益的擴張預留了制度空間[26]。此外，我國土地征收還存在征地補償標準低(9)根據(jù)《土地管理法》，征地補償主要包括土地補償費、安置補助費以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用以及安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，但實際中，征地補償往往忽略了土地的流轉(zhuǎn)增值價值。以陜西西咸新區(qū)為例，農(nóng)民耕地補償費為3.65萬元/畝，而西咸區(qū)2017—2019年農(nóng)民可支配收入為1.3萬元，其征地補償尚未達到三年的人均可支配收入。、利益分配失衡及補償路徑不明等問題[27]。

3.土地退出為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會融合創(chuàng)造有利條件

土地具有一定的生活保障和社會福利功能，是農(nóng)戶進城落戶和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要物質(zhì)基礎，面對融入城市生活的現(xiàn)實成本和放棄農(nóng)村土地的機會成本，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口陷入是否永久定居城市的兩難抉擇困局。農(nóng)民是否享有“退出權”(10)土地退出是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后在失去農(nóng)民身份的同時，依法退出宅基地的使用權和耕地的承包經(jīng)營權，如我國《土地承包法》規(guī)定“承包期內(nèi)，承包方全家遷入市區(qū)，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方”，《土地管理法》規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”等。，不僅關系到農(nóng)民自身的土地收益，也直接影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會融合的實際進程[28]。若能完善土地退出機制，合理處置農(nóng)民宅基地使用權和土地承包經(jīng)營權，充分實現(xiàn)土地資產(chǎn)變現(xiàn)，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收益，則能更好地促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市。

隨著農(nóng)村勞動力向城市的轉(zhuǎn)移，1978年以來我國農(nóng)村人口約減少1.5億，新建住宅面積卻增加3 400萬畝，農(nóng)村呈現(xiàn)“人口減少、土地增加”的現(xiàn)象[29]。農(nóng)村大量耕地和宅基地閑置，部分地區(qū)鄉(xiāng)村農(nóng)房空置率超過35%(11)參見魏后凱、黃秉信：《農(nóng)村綠皮書：中國農(nóng)村經(jīng)濟形勢分析與預測(2018—2019)》，引自魏后凱、杜志雄主編《中國農(nóng)村發(fā)展報告——聚焦“十四五”時期中國的農(nóng)村發(fā)展》，中國社會科學出版社，2020，第29頁。，嚴重違背了土地節(jié)約集約利用的原則，造成農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移不徹底等問題，究其根源是農(nóng)村土地缺乏有效的退出補償動力機制。大量學者研究發(fā)現(xiàn)，預期能夠按時足額獲得退地補償及預期退地后生活質(zhì)量顯著提高的農(nóng)民更愿意退出土地[30]，而不完善的退出補償機制無法保障農(nóng)民的主體地位，使其不能充分享有土地的增值收益，從而降低了農(nóng)民市民化的意愿[31]。

(二)土地制度改革促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會融合：思路芻議

人口與土地是城鎮(zhèn)化建設的關鍵要素，在明晰人地關系的基礎上，以土地制度改革打通城鄉(xiāng)人口自由流動的堵點是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要路徑。農(nóng)村土地制度改革涉及的主體和利益關系較為復雜，未來改革須立足于現(xiàn)實癥結，以實現(xiàn)農(nóng)村土地權益和保障農(nóng)民利益為改革方向，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、征收及退出制度，從而為促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會融合提供思路。

第一，完善土地流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范土地交易行為。建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，探索土地資本化實現(xiàn)方式，提高土地市場化交易水平，發(fā)揮市場在土地流轉(zhuǎn)中的主導性作用。同時，增強土地資產(chǎn)融資變現(xiàn)能力，創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式，提高農(nóng)民土地增值收益，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會融合提供資本支持。還應建立土地流轉(zhuǎn)交易和監(jiān)管平臺，保障農(nóng)民土地產(chǎn)權和收益，規(guī)范土地交易機制，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠破除土地羈絆，從而實現(xiàn)永久性轉(zhuǎn)移和社會融合。

第二，強化農(nóng)村土地權力，提高征地補償標準。土地征收制度改革應借助法律規(guī)定明確公共利益范圍，合理區(qū)分土地出讓和土地征收市場，改變政府對農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市土地的雙重壟斷局面，且以農(nóng)地三權分置為方向，強化農(nóng)民的主體地位，明確和保障農(nóng)民的土地承包權、經(jīng)營權及集體所有權，提升農(nóng)民在土地征收、利益分配等環(huán)節(jié)的話語權。此外，逐漸提高征地補償標準，合理分配土地增值收益，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口充分享有土地的財產(chǎn)性收益，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口永久定居城市、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合奠定經(jīng)濟基礎。

第三，創(chuàng)新土地退出機制，拓寬城鄉(xiāng)融合渠道。健全農(nóng)村土地退出與回收機制，合理處置農(nóng)村空閑土地，放松土地使用限制條件，使農(nóng)村土地成為發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)及實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要載體。還應賦予農(nóng)民有償土地退出權，合理評估農(nóng)村土地價值，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的農(nóng)村宅基地財產(chǎn)權與城鎮(zhèn)購房和抵押貸款相掛鉤，提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市定居意愿和融合能力，從而進一步打通城鄉(xiāng)融合發(fā)展的通道。

三、消除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會融合的戶籍屏蔽

戶籍制度是國家標記公民身份、進行社會治理的重要手段。改革開放以來，我國戶籍制度經(jīng)歷了從封閉、控制與隔離到不斷被打破、解構和變革的過程。戶籍制度的改革變遷不僅與經(jīng)濟發(fā)展息息相關，更是城鄉(xiāng)二元社會形成、發(fā)展再融合的反映[32]。新中國成立初期，戶籍制度在國家管理和城市發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，但隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提升及社會主要矛盾的深刻變化，戶籍制度已然成為我國城鎮(zhèn)化建設及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會融合的制度壁壘。全面深化戶籍制度改革將為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展帶來機遇和動力[33]，是我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會融合的重要一環(huán)。

(一)戶籍制度約束農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會融合：問題剖析

自改革開放以來，我國進行了多輪戶籍制度改革，城鄉(xiāng)二元戶籍制度逐漸松動，為城鎮(zhèn)化發(fā)展與流動人口社會融合提供了制度基礎。但在新型城鎮(zhèn)化建設的背景下，戶籍制度改革仍然存在不全面、不充分的現(xiàn)實問題。

1.人口與經(jīng)濟結構扭曲

我國的戶籍制度是計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，是國家重要的行政管理手段之一。其在穩(wěn)定社會經(jīng)濟秩序、把控城市發(fā)展節(jié)奏等方面曾起過積極作用，但隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和改革開放政策的實施，這一制度與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和結構調(diào)整不相適應，阻礙了生產(chǎn)力發(fā)展，帶來城鎮(zhèn)化嚴重滯后等一系列弊端[34]。在現(xiàn)行的條件戶籍和積分戶籍制度下，過度依賴政府打分作為人才衡量的標準違背了市場經(jīng)濟體制中生產(chǎn)要素自由流動的客觀規(guī)律，忽略了資源配置的經(jīng)濟效率。且相對于中、高技能的勞動者來說，低技能勞動者在城市規(guī)模擴張中能獲得更多好處[35]。戶籍制度通過行政手段人為地將城鄉(xiāng)勞動力市場分割開來，造成人口與經(jīng)濟結構扭曲，嚴重制約了經(jīng)濟發(fā)展。

2.制度與流動方向相悖

近年來，隨著戶籍制度改革的不斷深化，中小城市和小城鎮(zhèn)逐漸放開落戶限制，但囿于其就業(yè)機會較少、公共服務水平較低，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶意愿不強。相反，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶意愿強烈的大城市及特大城市嚴格控制人口規(guī)模[36]，將吸引外來人員落戶的重點放在爭奪高端人才上，出現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶意愿與城市戶籍政策不匹配的困局。如圖7所示，與人口流出大省吉林省相比較，2006年至2017年上海市的常住人口數(shù)穩(wěn)步增加，但戶籍人口數(shù)卻穩(wěn)定在1 400萬左右。2017年，上海市常住人口與戶籍人口差額約為960萬人，大致為同年吉林省戶籍人口數(shù)2 616萬的三分之一。此外，地方戶籍制度改革雖然降低了“準入門檻”，但改革所帶來的附加條件如文憑、技術證書的要求，房價、醫(yī)療、子女教育的支出都為農(nóng)民工取得當?shù)貞艏畮砹诵碌慕?jīng)濟門檻和素質(zhì)門檻[37]?？梢?，當前的戶籍制度傾向于吸引更多的資本、技術和人才，而非立足于真正的人口自由遷移。

圖7 2006—2017年上海市與吉林省常住人口數(shù)及戶籍人口數(shù)(單位：萬人)

3.城鄉(xiāng)及區(qū)域差距擴大

新中國成立以來，我國工業(yè)的發(fā)展、城市的建設是以農(nóng)業(yè)的反哺、農(nóng)村的犧牲為代價的。大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為城市建設做出巨大貢獻，卻無法共享城市發(fā)展的成果，被迫返鄉(xiāng)或淪為城市的邊緣群體[38]。戶籍制度的“功能超載”是城鄉(xiāng)間戶口和城市間戶口等級差異的根本原因[39]。我國現(xiàn)行的戶籍制度不僅發(fā)揮著人口登記及遷移的人口管理功能，更承擔著住房、就業(yè)、教育、衛(wèi)生及社會保障等社會管理重任，從本質(zhì)上仍然體現(xiàn)著公民身份及社會地位的差異。而這種不公平性質(zhì)的身份差異將降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對生活的幸福感和安全感，以及對城市的歸屬感和融入感[40]。與此同時，我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡，城市類型的不同意味著其戶口所附著的公共服務及福利待遇的差異。戶籍制度的區(qū)域異質(zhì)性使得沿海發(fā)達地區(qū)能夠吸引更多的人才和資金流入，而內(nèi)陸欠發(fā)達地區(qū)將面臨人才和資金流失的困局，城鄉(xiāng)及區(qū)域間差距將進一步擴大。

(二)戶籍制度助推農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會融合：機制闡釋

戶籍制度是限制農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自由遷移及社會融合的關鍵變量。在新型城鎮(zhèn)化建設的背景下，如何深化戶籍制度改革、實現(xiàn)人口自由遷移及社會融合具有深刻的現(xiàn)實意義及社會價值。

第一，增強落戶意愿，降低生活成本。我國各省份、各城市應進一步放寬落戶限制，降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城市的學歷要求、年齡要求等，增強其落戶意愿，破除落戶進程中的各類隱形門檻，降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的醫(yī)療支出、子女教育支出等，降低其生活成本，充分發(fā)揮市場在人口流動調(diào)控中的作用，并建立起部門間、地區(qū)間統(tǒng)一的戶籍規(guī)范管理和信息共享制度，強化戶籍改革的城鄉(xiāng)及區(qū)域統(tǒng)籌安排，實現(xiàn)人口自由遷移。

大規(guī)模的人口流動將為城市建設帶來充足的勞動力，優(yōu)化勞動力要素的空間配置，改變城鄉(xiāng)勞動力市場分割的現(xiàn)狀。勞動力數(shù)量的增加將改變勞動力買方市場的格局，推動勞動力價格上升，形成產(chǎn)業(yè)結構轉(zhuǎn)型升級的倒逼機制。同時，人口的集聚將帶來規(guī)模效應，促進人力資本的形成和勞動生產(chǎn)率的提升。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶所催生的公共服務需求也將拉動城市基礎設施投資，優(yōu)化大、中、小城市間的產(chǎn)業(yè)空間布局，提升經(jīng)濟發(fā)展的效率。

第二，消除福利歧視，增加城市認同感。應逐步剝離戶籍制度所附著的各項社會福利，不斷弱化其資源配置及社會控制功能。將就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房等公共服務的覆蓋面從戶籍人口擴展至城市外來常住人口，消除戶籍對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的福利歧視；把戶籍的人口登記服務功能放在首位，以居住地劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，使戶口登記如實反映公民的居住和身份狀況，縮小戶口等級差異，增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市認同感。此外，還應加強職業(yè)教育培訓，豐富職業(yè)教育形式，擴展農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市的就業(yè)空間，以期實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會融合。

人口的充分流動將帶來勞動力收入均等的必然趨勢，縮小城鄉(xiāng)及區(qū)域間的收入差距。取得戶籍后的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也將擴大自身在文化、娛樂、交通等方面的消費需求，拉動經(jīng)濟增長。此外，農(nóng)村人口的減少也有利于農(nóng)業(yè)的機械化和規(guī)?；l(fā)展，提高農(nóng)業(yè)的土地利用率。農(nóng)村可以因地制宜地發(fā)展專業(yè)化和特色化產(chǎn)業(yè)，并將人均GDP提高到和大城市一樣的高度上，使人口的空間分布與GDP相匹配，實現(xiàn)社會發(fā)展的公平。

四、消解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會融合的公共品有效供給瓶頸

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會融合的本質(zhì)是弱化其與城鎮(zhèn)居民的差異性，使二者平等享受社會生活中的各項基本權利，即實現(xiàn)公共品有效供給。一方面，通過向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供衛(wèi)生醫(yī)療保障，增加就業(yè)、創(chuàng)業(yè)機會，降低其融入城鎮(zhèn)社會的生活成本；另一方面，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女享有平等教育權利，提升精神文化水平，增強其對城市的歸屬感，從外在形式到內(nèi)在精神實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、心理、文化層面真正的社會融合。然而，我國典型的二元經(jīng)濟形態(tài)和城鄉(xiāng)分割的戶籍管制使公共品呈現(xiàn)供需不匹配、供給不均等問題，不利于新型城鎮(zhèn)化建設[41]。消解公共品供給機制矛盾，突破公共品有效供給瓶頸，是推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會融合的根本所在。

(一)公共品供給與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口：特征事實分析

公共品有效供給是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會融合的核心驅(qū)動，是社會民眾發(fā)展和生存的基本條件，是新型城鎮(zhèn)化建設“以人為本”的本質(zhì)要求[42]。然而，我國公共產(chǎn)品供給目前還存在與需求主體不匹配、規(guī)模不足、質(zhì)量不高及發(fā)展不平衡等短板。

1.公共品供需不匹配

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)集聚改變了城鄉(xiāng)人口規(guī)模與結構，出現(xiàn)城市公共品需求增加與農(nóng)村公共品結構性、區(qū)域性供給相對過剩的問題。在地方政府以戶籍人口為標準的公共品供給模式下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所在城市不承擔提供公共產(chǎn)品的責任，而其戶籍所在地又因地區(qū)限制以及提供公共產(chǎn)品質(zhì)量與類型的差異，無法有效滿足其基本公共品需求，從而出現(xiàn)公共產(chǎn)品供需主體、數(shù)量及結構上的空間不匹配[43]，尤其在教育、醫(yī)療及社會保障等福利性公共品方面較為明顯[44]。隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對城市適應能力的增強，隨遷子女規(guī)模不斷擴大，2019年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女因本地升學難和入學費用高兩類原因面臨教育問題的比重分別為34.2%和28.9%，較2018年提高7.5和1.7個百分點，且此特征在500萬以上人口的特大規(guī)模城市更為顯著(12)據(jù)2014年《關于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》對城市規(guī)模分類如下：小城市(常住人口<50萬)、中等城市(50萬≤常住人口<100萬)、大城市(100萬≤常住人口<500萬)、特大城市(常住人口≥500萬)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女教育問題數(shù)據(jù)來源于2019年《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》。。由于社會保障制度存在城鄉(xiāng)二元設計缺陷，相關配套制度滯后，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保障參與率較低(見圖8)(13)目前，《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》已公布到2019年，但有關農(nóng)民工參與“五險”的統(tǒng)計，僅截止到2014年。此外，圖8與圖10中的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口均指外出農(nóng)民工群體。。

圖8 2008—2014年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加社會保障比例情況(單位：%)

2.公共品供給非均等化

基于我國城鄉(xiāng)二元結構及地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的基本事實，公共品供給呈現(xiàn)城鄉(xiāng)間、地區(qū)間不均等現(xiàn)象。目前我國醫(yī)療衛(wèi)生資源呈現(xiàn)重城市輕農(nóng)村、農(nóng)村支付水平低且負擔重等問題，這使城鄉(xiāng)一體化建設陷入困境[45]。此外，我國養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、住房保障和最低生活保障均存在城鄉(xiāng)二元供給失衡現(xiàn)象。如圖9所示(14)2019年《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》僅統(tǒng)計進城農(nóng)民工的居住情況，故而本處使用進城農(nóng)民工群體的信息表示農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的居住情況。，根據(jù)城市規(guī)模劃分的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人均居住面積，2018年和2019年均不足25平方米，而2018年城鎮(zhèn)人口人均建筑面積為39平方米(15)數(shù)據(jù)來源：CEIC數(shù)據(jù)庫。，可見農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房條件仍較為嚴苛，且隨城市規(guī)模擴大，趨勢愈加明顯，現(xiàn)行住房保障制度無法消解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)人口的住房矛盾。

圖9 城市規(guī)模劃分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人均居住面積(單位：平方米)

考慮到社會保障轉(zhuǎn)移供給存在流動性障礙，失地農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移使本就在二元結構中流轉(zhuǎn)不暢的社會保障制度銜接問題更加嚴峻。除了公共服務資源的城鄉(xiāng)差異外，東部公共服務供給水平和質(zhì)量遠高于中西部地區(qū)所產(chǎn)生的區(qū)域間公共服務差異問題亟待解決[46]。同時，不同群體間公共品供給非均等化較為明顯，尤其是游離于城市社會體系和農(nóng)村社會體系的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以享受同城市居民一致的就業(yè)、教育、住房及社會保障等公共服務福利待遇。就業(yè)待遇差別最為直接地體現(xiàn)在工資差距上，圖10為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)職工就業(yè)工資差距對比，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口工資雖逐年上漲，但漲幅小，較城鎮(zhèn)職工工資仍有很大差距。此外，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口工資支付保障制度的缺失導致了農(nóng)民工工資偏低和拖欠問題。

圖10 2008—2019年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)職工人均月收入變化及增長率情況

(二)公共品有效供給助推農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會融合：對策探析

“用足投票”理論表明人們可以借助流動方式表達對公共品的真實偏好[47]，地方政府可以據(jù)此實現(xiàn)公共品的有效供給。而我國現(xiàn)行的二元戶籍制度使得城鄉(xiāng)住房保障、公共醫(yī)療、社會保障及子女教育等公共品供給存在差距，無形中提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市準入門檻，抑制其市民化的意愿與能力，同時也使地方政府缺乏推動其市民化的內(nèi)在動力。故而，構建福利供給制度一體化，實現(xiàn)公共品有效供給是新型城鎮(zhèn)化建設的制度和政策保障[48]，也是破解中國大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口非穩(wěn)定性、周期性和不徹底遷移的關鍵。

第一，公共品供給多元化。通過多種途徑化解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會融合中公共品供給的成本及制度約束，明晰中央政府和地方政府公共品供給范圍，避免地方政府層層推卸責任，并規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，防止地方政府產(chǎn)生過度依賴。在政府賦權準入和嚴格監(jiān)管的前提下，推進公共品供給市場化改革，鼓勵社會組織籌集和企業(yè)自主捐贈形式，從而形成政府、企業(yè)、社會三方合理分擔成本的公共品有效供給機制。同時，還應建立需求傳達平臺以關注農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公共品訴求，在確保公平性的前提下，精準給予公共產(chǎn)品以加速消弭城鄉(xiāng)區(qū)隔，進而實現(xiàn)社會融合。

第二，提高空間配置效率。針對東部公共品供給水平和質(zhì)量遠高于中西部地區(qū)，以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口多由經(jīng)濟落后區(qū)域流向經(jīng)濟較發(fā)達區(qū)域的特征事實，應建立城鄉(xiāng)間及區(qū)域間公共資源配置機制，如增強對中西部轉(zhuǎn)移支付以平衡區(qū)域間財力，均衡公共品供給水平。在激勵部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近遷移，避免公共品供給浪費的同時，還應構建公共品供給同常住人口掛鉤的動態(tài)調(diào)整機制，將福利性公共品供給覆蓋至城市外來常住人口，以提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移的穩(wěn)定性及社會融合度，從而實現(xiàn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化。

第三，多維度社會融合途徑。針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的職業(yè)技能增強和文明素養(yǎng)培育目標，政府、社區(qū)、個人多方協(xié)作合力為其提供職業(yè)培訓、法規(guī)普及等社區(qū)教育，舉辦增進人際交往的多元化社區(qū)活動，拓寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市的廣度。此外，鼓勵非政府組織搭建人文關懷平臺，幫助其培養(yǎng)自我身份認同感，以進一步挖掘農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市的深度。

五、結 論

新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是“以人為本”。實際上，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口僅實現(xiàn)地域轉(zhuǎn)移和職業(yè)轉(zhuǎn)變，未充分實現(xiàn)市民化。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會融合是一個多維互動的歷史過程，涉及人與農(nóng)業(yè)、土地、戶籍及公共品四方面的動態(tài)關系。據(jù)此，本文設計了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會融合的制度框架，即推廣農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、破解土地羈絆、消除戶籍屏蔽及實現(xiàn)公共品的有效供給。

本文提出的以上四條路徑，并非彼此獨立，而是相互聯(lián)系、相互制約的一個系統(tǒng)。農(nóng)村土地制度改革、規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展三者相互制約、相輔相成。同時，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展所釋放的剩余勞動力，在流動中因戶籍限制無法享有平等的權益，無法實現(xiàn)穩(wěn)定遷移與社會融合，而深化戶籍制度改革、推動基本公共服務均等化的制度安排是破解該矛盾的關鍵。隨著戶籍管制的放松及公共品的有效供給，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對保障性土地、農(nóng)業(yè)的依賴程度下降。因此，高效協(xié)同推進四條路徑，逐漸打通農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市發(fā)展的制度性通道，對于高質(zhì)量城鎮(zhèn)化建設及共同富裕遠景目標的實現(xiàn)具有重要意義。