王青斌，付小彥

(1.中國(guó)政法大學(xué) 法治政府研究院，北京 100088；2.中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088)

信用承諾制度是我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)的重要組成部分。國(guó)務(wù)院辦公廳明確提出，要建立健全信用承諾制度，加快梳理可開(kāi)展信用承諾的行政許可事項(xiàng)，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體主動(dòng)向社會(huì)做出信用承諾，支持行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)建立健全行業(yè)內(nèi)信用承諾制度(1)參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系 建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)[2019]35號(hào))。。從廣義上理解，信用承諾的主體為自然人、法人等市場(chǎng)主體，而承諾對(duì)象卻包括行政主體、社會(huì)公眾、特定主體等。作為本文研究對(duì)象的信用承諾，特指行政相對(duì)人向行政主體所做出的承諾，即“行政性信用承諾”。具體是指在行政執(zhí)法活動(dòng)中，行政相對(duì)人向行政主體提交規(guī)定格式的信用承諾書(shū)，就自身所滿(mǎn)足的條件、標(biāo)準(zhǔn)，所提交材料的真實(shí)性、有效性以及所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任等做出承諾，行政主體據(jù)此做出特定的行政決定或者采取一定的監(jiān)管措施。

信用承諾制度最早見(jiàn)于行政許可領(lǐng)域中推行的告知承諾制，其在提高許可效率、降低許可成本、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境方面發(fā)揮了良好作用，進(jìn)而被廣泛應(yīng)用于其他行政執(zhí)法領(lǐng)域。然而，對(duì)于信用承諾在當(dāng)前的行政執(zhí)法體系中應(yīng)當(dāng)如何定性、具有什么樣的法律效力等問(wèn)題，理論上不無(wú)爭(zhēng)議。本文擬從信用承諾制度的實(shí)踐應(yīng)用入手，分析其面臨的合法性困境，并嘗試對(duì)上述問(wèn)題做出回應(yīng)，進(jìn)而結(jié)合加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)的背景提出信用承諾制度的完善路徑。

一、信用承諾制度適用的現(xiàn)實(shí)圖景

對(duì)信用承諾制度的適用情況進(jìn)行梳理并描摹其特征，既是正確認(rèn)識(shí)信用承諾制度的需要，也是進(jìn)一步研究其合法性困境與性質(zhì)、效力的前提基礎(chǔ)。

(一)信用承諾制度的實(shí)踐探索

1.信用承諾制度的立法實(shí)踐

2014年，國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014—2020年)》提出逐步建立行政許可申請(qǐng)人信用承諾制度，開(kāi)展各行業(yè)企業(yè)誠(chéng)信承諾活動(dòng)，這是最早使用“信用承諾”一詞的權(quán)威性政策文件[1]。隨后，從中央到地方，有關(guān)建立信用承諾制度的立法如雨后春筍一般涌現(xiàn)出來(lái)。然而，信用承諾制度的立法位階整體偏低，中央層面對(duì)信用承諾的規(guī)定主要出現(xiàn)在國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件和部門(mén)規(guī)范性文件中；在地方層面，各級(jí)地方政府及其職能部門(mén)也主要通過(guò)規(guī)范性文件推行信用承諾制度，偶見(jiàn)地方政府規(guī)章(2)筆者通過(guò)北大法寶檢索信用承諾制度的相關(guān)法律法規(guī)，發(fā)現(xiàn)目前僅有《上海市行政審批告知承諾管理辦法》(上海市人民政府令第4號(hào))在法律位階上為地方政府規(guī)章。。在立法形式方面，雖有地方政府頒發(fā)的整體性信用承諾規(guī)范(3)譬如《石家莊市人民政府辦公室印發(fā)〈關(guān)于在行政管理服務(wù)事項(xiàng)中全面實(shí)施信用承諾和信用核查的實(shí)施方案〉的通知》(石政辦發(fā)[2020]3號(hào))。，但更多的是國(guó)務(wù)院部門(mén)及地方政府部門(mén)在本領(lǐng)域頒布的信用承諾規(guī)范(4)譬如《北京市企業(yè)技術(shù)中心建設(shè)管理告知承諾制實(shí)施細(xì)則(試行)》(京經(jīng)信發(fā)[2018]8號(hào))。。在立法領(lǐng)域方面，中央層面關(guān)于信用承諾的立法探索主要集中于行政審批和行政證明兩個(gè)領(lǐng)域；地方層面除了制定以上兩個(gè)領(lǐng)域的信用承諾規(guī)范外，還將信用承諾運(yùn)用于行政處罰、行政登記、行政確認(rèn)、行政補(bǔ)貼、城市管理等領(lǐng)域并發(fā)布了相關(guān)規(guī)范(5)相關(guān)規(guī)范有《關(guān)于在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵤┹p微違法行為告知承諾制的意見(jiàn)》(浙市監(jiān)法[2019]24號(hào))、《北京市市場(chǎng)主體登記告知承諾制度實(shí)施意見(jiàn)(試行)》(京市監(jiān)發(fā)[2020]50號(hào))、《關(guān)于做好受疫情影響企業(yè)職工線上職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼工作的通知》(滬人社職[2020]49號(hào))、《關(guān)于做好稅收政策支持的疫情防控重點(diǎn)保障物資生產(chǎn)企業(yè)名單管理有關(guān)辦法的通知》(滬發(fā)改財(cái)金[2020]14號(hào))等。。

第五，分發(fā)攻擊。這種類(lèi)型的攻擊發(fā)生時(shí)間一般是在計(jì)算機(jī)軟件和其硬件的開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)過(guò)程當(dāng)中進(jìn)行的，還有可能在安裝的過(guò)程中安全虛假軟件所致。攻擊者對(duì)原有的計(jì)算機(jī)配置進(jìn)行破壞，導(dǎo)致計(jì)算機(jī)無(wú)法正常使用。財(cái)政資金相關(guān)數(shù)據(jù)是財(cái)政部門(mén)的關(guān)鍵信息，財(cái)政部門(mén)為了有效地減少計(jì)算機(jī)人為威脅的因素，保證財(cái)政資金的安全，在構(gòu)建計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)及維保方面，要選擇有較多經(jīng)驗(yàn)和較高的信譽(yù)公司進(jìn)行合作。相關(guān)公司能夠提供全面的外包服務(wù)的能力，在購(gòu)買(mǎi)之后有駐廠專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員對(duì)其進(jìn)行日常維保和檢查，最大限度地減少問(wèn)題的發(fā)生率。

2.信用承諾制度的執(zhí)法實(shí)踐

在相關(guān)立法的指引下，各部門(mén)紛紛在執(zhí)法實(shí)踐中推行信用承諾制度。關(guān)于信用承諾與傳統(tǒng)執(zhí)法方式的關(guān)系，有的部門(mén)將其理解為替代關(guān)系，即相對(duì)人必須通過(guò)做出信用承諾來(lái)辦理相關(guān)行政事項(xiàng)，沒(méi)有是否做出信用承諾的選擇自由(6)譬如根據(jù)《開(kāi)封市民政局關(guān)于在我市2019年度市級(jí)社會(huì)組織年度檢查工作中試行承諾制的通知》，社會(huì)組織必須采用信用承諾的方式辦理年檢，不再采用以往的社會(huì)組織提交年檢材料、登記管理機(jī)關(guān)審查年檢材料的模式。。而有的部門(mén)則給予相對(duì)人選擇權(quán)，相對(duì)人不選擇信用承諾方式辦理行政事項(xiàng)的，行政主體按照法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定辦理(7)參見(jiàn)《深圳市人力資源和社會(huì)保障局政務(wù)服務(wù)信用承諾管理辦法》(深人社規(guī)[2020]14號(hào))第3條：“申請(qǐng)人不選擇信用承諾方式申報(bào)的，市、區(qū)人力資源部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的有關(guān)規(guī)定實(shí)施政務(wù)服務(wù)?！薄Ｔ趫?zhí)法實(shí)踐中，以運(yùn)用目的為維度，信用承諾總體上可以分為兩類(lèi)。一類(lèi)是以提高行政執(zhí)法效益、便利相對(duì)人為主要目的的信用承諾，即相對(duì)人做出信用承諾后行政主體會(huì)快速做出相應(yīng)的行政決定，如深圳市人力資源和社會(huì)保障局的政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)會(huì)根據(jù)申請(qǐng)人的信用承諾自動(dòng)進(jìn)行審批(秒批)(8)參見(jiàn)《深圳市人力資源和社會(huì)保障局政務(wù)服務(wù)信用承諾管理辦法》(深人社規(guī)[2020]14號(hào))第9條。。另一類(lèi)是以加強(qiáng)監(jiān)管、提高誠(chéng)信水平為目的的信用承諾，即在相對(duì)人簽署信用承諾書(shū)后行政主體并不會(huì)做出一定的行政決定，信用承諾僅僅是行政主體加強(qiáng)監(jiān)管的手段。如宿遷市城市管理局在城市管理中推行信用承諾制，通過(guò)商鋪簽署《市區(qū)沿街商鋪信用承諾書(shū)》來(lái)實(shí)現(xiàn)商戶(hù)自管、社會(huì)共管，商戶(hù)違反承諾將會(huì)被扣除一定的信用分(9)參見(jiàn)《“信用承諾+契約管理”潔凈一座城》，信用中國(guó)網(wǎng)，https：//www.creditchina.gov.cn/chengxinzhuti/lianhechengfa/shouxinanli/201807/t20180730_121972.html.(最后訪問(wèn)時(shí)間：2020年9月20日)。。

3.信用承諾制度的司法實(shí)踐

在司法實(shí)踐中，信用承諾引起的有關(guān)爭(zhēng)議主要集中在以下三點(diǎn)。一是行政主體根據(jù)相對(duì)人的虛假承諾做出的行政決定是否會(huì)損害第三人的利益。在誠(chéng)達(dá)永華律師事務(wù)所案中，原告訴稱(chēng)徐某向上海市司法局做虛假承諾騙取了相關(guān)行政許可，導(dǎo)致原告被稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令整改，上海市司法局的這一行為已對(duì)原告造成嚴(yán)重的實(shí)際損害(10)北京市第三中級(jí)人民法院[2016]京03行初25號(hào)行政判決書(shū)。。二是相對(duì)人簽署信用承諾書(shū)后，行政主體是否還應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，簽署承諾書(shū)能否免除行政主體的審核義務(wù)。在白小燕案中，原告訴稱(chēng)被告在辦理變更登記時(shí)，未盡到審查義務(wù)，根據(jù)虛假材料辦理變更登記。法院也支持了原告的主張，認(rèn)為被告未對(duì)材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，導(dǎo)致事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤，依法撤銷(xiāo)變更登記(11)山西省太原市杏花嶺區(qū)人民法院[2019]晉0107行初63號(hào)行政判決書(shū)。。在洪婷玉案中，上訴人訴稱(chēng)審核申請(qǐng)人是否符合參拍條件系行政主體的職責(zé)，不能通過(guò)申請(qǐng)人自我承諾的方式代替行政主體的審核，而法院對(duì)此未做出回應(yīng)(12)上海市第三中級(jí)人民法院[2017]滬03行終781號(hào)行政判決書(shū)。。三是行政主體可否將簽署信用承諾書(shū)作為行政行為做出的前置條件。在鄧麗星案中，原告認(rèn)為被告要求其簽署承諾書(shū)后方可提出額度拍賣(mài)申請(qǐng)嚴(yán)重侵犯了其申請(qǐng)權(quán)，而法院則沒(méi)有對(duì)此做出回應(yīng)(13)上海市浦東新區(qū)人民法院[2017]滬0115行初260號(hào)行政判決書(shū)。。

對(duì)于f2的分析如下，每個(gè)電子都受到垂直于導(dǎo)線的分力f2，而導(dǎo)體棒受到向左的力F總則是這些分力f2的合力。我們可以先假設(shè)該導(dǎo)體棒的長(zhǎng)度為L(zhǎng)，其橫截面積為S，在單位體積內(nèi)的電荷數(shù)為n，且做定向運(yùn)動(dòng)的自由電子的電量為e。

本研究利用手機(jī)答題方式回收小測(cè)驗(yàn)試卷125份，其中對(duì)照組回收63份試卷，試驗(yàn)組回收62份，未出現(xiàn)無(wú)效試卷?？傮w試卷回收率為100%。學(xué)生小測(cè)驗(yàn)平均分為（70.88±16.22）分，對(duì)照組為（63.06±15.95）分，試驗(yàn)組為（78.57±12.42）分，試驗(yàn)組得分更高，兩組比較，差異具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P＜0.05）。對(duì)照組平均耗時(shí)為352.00（243.00，437.00）s，試驗(yàn)組平均耗時(shí)為254.00（216.75，349.50）s，實(shí)驗(yàn)組耗時(shí)較少，差異有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P＜0.05），見(jiàn)表2。

(二)信用承諾制度的特征

就我國(guó)當(dāng)前的信用承諾制度而言，其適用呈現(xiàn)出以下幾個(gè)方面的特征：

1.適用方式多樣

實(shí)踐中，信用承諾的適用方式可以分為兩類(lèi)：強(qiáng)制性信用承諾與自愿性信用承諾。強(qiáng)制性信用承諾是指法律明確規(guī)定相對(duì)人應(yīng)當(dāng)做出信用承諾，做出信用承諾由此成為相對(duì)人的一項(xiàng)法定義務(wù)。典型的是審計(jì)承諾，《審計(jì)法實(shí)施條例》規(guī)定，被審計(jì)單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)本單位提供資料的真實(shí)性和完整性做出書(shū)面承諾(14)參見(jiàn)《審計(jì)法實(shí)施條例》第28條。。如果相對(duì)人違反這一義務(wù)做出虛假承諾，將被處以警告乃至罰款的行政處罰。此外，信用修復(fù)承諾也屬于強(qiáng)制性信用承諾(15)《廣州市建筑市場(chǎng)信用管理辦法》第19條第2款規(guī)定：“信息主體在提出信用修復(fù)申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)做出信用修復(fù)承諾并提供相關(guān)證明材料?！?。與此相反，自愿性信用承諾是指承諾做出與否由相對(duì)人自行決定，法律并不會(huì)對(duì)此加以干涉。如湖北省在政府采購(gòu)領(lǐng)域建立了信用承諾制，但參與政府采購(gòu)的供應(yīng)商是否簽署信用承諾書(shū)實(shí)行自愿原則(16)參見(jiàn)《湖北省財(cái)政廳關(guān)于實(shí)施政府采購(gòu)信用承諾制度的通知》(鄂財(cái)采發(fā)[2018]9號(hào))。，《采購(gòu)法》與《采購(gòu)法實(shí)施條例》也并未強(qiáng)制要求供應(yīng)商做出信用承諾。

兵馬俑是中國(guó)古代雕塑藝術(shù)史上的一顆明珠。走近兵馬俑，使我們看清幾千年前軍事裝備與戰(zhàn)爭(zhēng)的概貌；半坡村遺址是一個(gè)比較完整的村落遺址，走近半坡村，讓我們看到古時(shí)中國(guó)一個(gè)鄉(xiāng)村的農(nóng)耕生活圖景；而銅綠山古銅礦遺址，讓我們看到先民是怎樣從事采礦與冶煉的工業(yè)生產(chǎn)場(chǎng)面。

1.信用承諾對(duì)行政相對(duì)人的拘束力

信用承諾對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生拘束力的正當(dāng)性基礎(chǔ)在于誠(chéng)實(shí)信用原則。最初誠(chéng)實(shí)信用被作為一種道德準(zhǔn)則，主要依靠人們內(nèi)心的道德自律來(lái)發(fā)揮作用；后來(lái)，這種道德規(guī)范被法律規(guī)范吸收，并成為民法中的“帝王條款”；及至現(xiàn)在，誠(chéng)實(shí)信用原則已發(fā)展成為一般法律原則，擴(kuò)大適用于商法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法、行政法等部門(mén)法[21]?！敖^對(duì)命令是不以主體的決定為條件的命令。誠(chéng)實(shí)就是這樣一個(gè)絕對(duì)命令，人們不管利益和愛(ài)好如何，都必須誠(chéng)實(shí)?！盵22]而信用即指信守承諾，尤其是在社會(huì)信用體系建設(shè)的背景下，是否信守承諾深刻影響著公民、法人等主體的信用評(píng)價(jià)及行為便利。有學(xué)者主張誠(chéng)信原則應(yīng)當(dāng)是“行政法之最高形式原則”，“行政相對(duì)人也應(yīng)言而有信，不得反復(fù)無(wú)?；蛉我夥椿冢駝t應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任”[23]。因此，相對(duì)人一旦做出承諾，就應(yīng)當(dāng)基于誠(chéng)實(shí)信用原則的要求而去履行承諾，誠(chéng)實(shí)信用原則是信用承諾產(chǎn)生拘束力的基礎(chǔ)。

3.簡(jiǎn)化行政程序

信用承諾的適用程序通常為“告知—承諾—做出行政決定—監(jiān)督檢查”。與傳統(tǒng)行政執(zhí)法方式相比較，信用承諾制度改變了行政決定做出的程序與基礎(chǔ)，并在一定程度上簡(jiǎn)化了行政程序。依據(jù)傳統(tǒng)的行政執(zhí)法方式，行政主體在做出行政決定前應(yīng)當(dāng)依法履行審慎的審查義務(wù)，即應(yīng)當(dāng)調(diào)查清楚賴(lài)以做出行政決定的事實(shí)根據(jù)。而根據(jù)信用承諾制度，行政主體做出決定前不需要實(shí)質(zhì)審查相對(duì)人是否滿(mǎn)足法定條件，而是先由相對(duì)人做出信用承諾，行政主體形式審查后根據(jù)承諾直接做出行政決定，事后再通過(guò)檢查判斷相對(duì)人的承諾是否屬實(shí)。如《北京市政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)告知承諾審批管理辦法》規(guī)定，有關(guān)政府部門(mén)受理申請(qǐng)人簽署的告知承諾書(shū)以及告知承諾書(shū)約定的材料后，直接做出同意的決定，在決定做出后三個(gè)月內(nèi)對(duì)申請(qǐng)人履諾情況開(kāi)展抽查(19)參見(jiàn)《北京市政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)告知承諾審批管理辦法》(京審改辦發(fā)[2020]1號(hào))第11、12條。。

二、信用承諾制度適用的合法性困境

信用承諾制度當(dāng)前仍處于探索階段，從制度內(nèi)涵到適用特征都與傳統(tǒng)的行政執(zhí)法方式大相徑庭，在實(shí)踐中也遭遇到合法性的質(zhì)疑。因此，在探討信用承諾制度的完善路徑之前，應(yīng)當(dāng)首先明晰其面臨的合法性困境。

(一)信用承諾沖擊了職權(quán)法定原則

職權(quán)法定原則是指任何行政職權(quán)的來(lái)源與作用都必須具有明確的法定依據(jù)，否則越權(quán)無(wú)效，要受到法律追究、承擔(dān)法律責(zé)任[2]143。這一原則包含三層含義：一是行政職權(quán)來(lái)源于法；二是行政職權(quán)受制于法；三是越權(quán)無(wú)效，并應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。信用承諾對(duì)職權(quán)法定原則的沖擊體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。首先，對(duì)強(qiáng)制性信用承諾而言，行政主體通過(guò)相對(duì)人的承諾獲得了對(duì)違背承諾者的行政處罰權(quán)。例如《湖北省司法廳辦公室關(guān)于建立公共法律服務(wù)領(lǐng)域信用承諾制度的通知》規(guī)定：“若違背承諾約定，經(jīng)查實(shí)，愿意接受行業(yè)主管部門(mén)和信用管理部門(mén)相應(yīng)的規(guī)定處罰?！边@就意味著，如果相對(duì)人違背了承諾，即使沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)，行政主體也可以對(duì)其進(jìn)行處罰，這一處罰權(quán)不是來(lái)源于法律、法規(guī)的設(shè)定，而是來(lái)源于相對(duì)人的承諾。其次，行政主體通過(guò)相對(duì)人的承諾延緩了部分行政職責(zé)的履行。行政職權(quán)的行使必須具有明確的法定依據(jù)，受到法的全面、全程和實(shí)際的制約，這是職權(quán)法定原則的核心要求[2]144?！缎姓S可法》規(guī)定：“根據(jù)法定條件和程序，需要對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指派兩名以上工作人員進(jìn)行核查?！?20)《行政許可法》第34條第3款。這一規(guī)定要求，在法定情形下，行政主體做出行政許可決定前應(yīng)當(dāng)對(duì)相對(duì)人是否符合許可條件履行實(shí)質(zhì)性的審查職責(zé)。而依據(jù)告知承諾制，如果申請(qǐng)人簽署信用承諾書(shū)，則行政主體只對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行形式審查即可當(dāng)場(chǎng)做出許可決定，事后再對(duì)承諾內(nèi)容是否屬實(shí)進(jìn)行檢查。這意味著，行政主體將本應(yīng)于做出許可決定前履行的實(shí)質(zhì)性審查職責(zé)延緩到做出許可決定后再履行。最后，行政主體通過(guò)相對(duì)人的承諾免除了部分行政職責(zé)的履行。實(shí)踐中的典型例子是輕微違法行為告知承諾制，相對(duì)人首次違法且情節(jié)輕微、無(wú)主觀故意的，簽署承諾書(shū)后即可免于行政處罰(21)參見(jiàn)《關(guān)于在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵤┹p微違法行為告知承諾制的意見(jiàn)》(浙市監(jiān)法[2019]24號(hào))。。行政處罰權(quán)是法律賦予行政主體的職權(quán)，權(quán)力本身即是責(zé)任，行政主體不能任意處置和放棄。處罰法定原則不僅要求處罰權(quán)的啟動(dòng)需要有法律的明文規(guī)定，不予處罰的判決也應(yīng)當(dāng)依法而為[3]。行政主體基于相對(duì)人的信用承諾就放棄履行行政處罰職責(zé)，違反了職權(quán)法定原則。

蘇楠心頭一顫，阿姨，您是說(shuō)李碧汝？蘇楠真切感受到了，楊小水果然像李嶠汝說(shuō)的那樣，過(guò)于關(guān)心李碧汝，而不是自己的親生女兒。這種時(shí)候，這種場(chǎng)合，什么樣的親情能勝過(guò)母女之情？來(lái)之前，蘇楠其實(shí)已經(jīng)做好了寬慰楊小水的準(zhǔn)備，告訴她瞿醫(yī)生是誰(shuí)，告訴她姥姥和父母的悔意，還有自己對(duì)楊小水撫育將近四年的感激……而且，她還準(zhǔn)備宣布一個(gè)沒(méi)有跟父母商量的決定，將來(lái)，她會(huì)和李嶠汝一起，把楊小水當(dāng)母親來(lái)孝敬。

(二)信用承諾可能加重相對(duì)人的義務(wù)與責(zé)任

法律義務(wù)是為保障權(quán)利和權(quán)力的有效運(yùn)行或?qū)崿F(xiàn)而由法律設(shè)定或當(dāng)事人約定并通過(guò)預(yù)設(shè)一定的法律責(zé)任來(lái)保障的、相關(guān)主體在一定條件下必須做或不能做的某種行為[4]。由此可知，義務(wù)既可來(lái)源于法律的設(shè)定，也可來(lái)源于當(dāng)事人的自我約定。如果沒(méi)有法律法規(guī)的依據(jù)，也沒(méi)有當(dāng)事人的自我約定，其他任何規(guī)范都無(wú)權(quán)為當(dāng)事人設(shè)定義務(wù)。信用承諾對(duì)相對(duì)人義務(wù)與責(zé)任的影響體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。首先，強(qiáng)制性信用承諾與作為前置條件的信用承諾本身即加重了相對(duì)人的義務(wù)。無(wú)論是法律、法規(guī)規(guī)定相對(duì)人必須做出信用承諾，抑或是行政主體自行將信用承諾作為做出某一行政行為的前置條件，其本身都在于通過(guò)為相對(duì)人設(shè)定義務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)。其次，信用承諾的內(nèi)容加重了相對(duì)人的義務(wù)。信用承諾書(shū)通常為格式條款，不僅包括相對(duì)人應(yīng)當(dāng)遵循的法定義務(wù)，還規(guī)定了法定義務(wù)之外的責(zé)任。如行政許可中告知承諾的適用需要相對(duì)人承諾“自身能夠滿(mǎn)足行政審批機(jī)關(guān)告知的條件、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求”，但相對(duì)人是否符合許可條件本應(yīng)由行政主體進(jìn)行審查，卻通過(guò)簽署承諾書(shū)的方式讓相對(duì)人自負(fù)其責(zé)。最后，違反信用承諾的后果加重了相對(duì)人的責(zé)任。如若相對(duì)人事后沒(méi)有履行承諾義務(wù)，不僅要承擔(dān)行政行為被撤銷(xiāo)的后果，還會(huì)面臨警告、罰款等行政處罰或者被列入黑名單的風(fēng)險(xiǎn)(22)《上海市行政審批告知承諾管理辦法》(上海市人民政府令第4號(hào))第14條規(guī)定，對(duì)違反承諾的被審批人可以給予警告；對(duì)違反承諾且造成危害后果的，可處1萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下罰款；對(duì)違反承諾且造成嚴(yán)重危害后果的，可處10萬(wàn)元以上30萬(wàn)元以下罰款?！稄B門(mén)市規(guī)劃管理過(guò)程中推行信用承諾制度的暫行辦法》(夏規(guī)[2018]197號(hào))第8條規(guī)定，違背承諾約定的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)將其列入信用“黑名單”，同時(shí)將“黑名單”信息通過(guò)廈門(mén)市公共信用信息平臺(tái)及“信用廈門(mén)”網(wǎng)站推送給相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)，并給予相應(yīng)的失信懲戒。。信用承諾對(duì)相對(duì)人責(zé)任與義務(wù)的加重，可能會(huì)削減相對(duì)人做出信用承諾的積極性，影響信用承諾的推廣與運(yùn)用。

(三)信用承諾可能會(huì)影響行政目標(biāo)和公共利益的實(shí)現(xiàn)

行政法的基本目標(biāo)就是公共利益的最大化[5]。行政主體是公共利益的代表，根據(jù)職權(quán)法定原則，行政主體應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定公平、公正地行使自己的職權(quán)，以在實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的同時(shí)最大限度地維護(hù)公共利益。行政法所體現(xiàn)和調(diào)整的正是以公共利益為本位的利益關(guān)系，個(gè)人利益應(yīng)服從公共利益[6]。然而，信用承諾的運(yùn)用反而會(huì)對(duì)行政目標(biāo)和公共利益的實(shí)現(xiàn)造成影響。實(shí)踐當(dāng)中，行政主體基于相對(duì)人的信用承諾延緩或者免除履行部分職責(zé)，并在此基礎(chǔ)上快速做出行政決定。這一機(jī)制雖然有助于提高行政效率、便利行政相對(duì)人，但在這種情況下，行政決定的做出其實(shí)是欠缺相應(yīng)的法定事實(shí)要件和證據(jù)要件的。并且，由于信用承諾是相對(duì)人的主觀意志表達(dá)，虛假承諾或事后違反承諾的情況難以完全避免。如此，行政主體必然面臨要經(jīng)常撤銷(xiāo)已經(jīng)做出的行政決定或者重新做出行政決定的風(fēng)險(xiǎn)，不僅會(huì)浪費(fèi)行政資源，也會(huì)破壞社會(huì)秩序的穩(wěn)定，行政目標(biāo)和公共利益必然受到損害。

三、信用承諾的性質(zhì)與效力

信用承諾性質(zhì)的厘清，有助于從內(nèi)在機(jī)理層面明確信用承諾是什么；信用承諾效力的構(gòu)建，有助于從外在效果層面明確信用承諾能夠產(chǎn)生什么影響。明確以上兩點(diǎn)，既是對(duì)信用承諾合法性困境的理論回應(yīng)，也是對(duì)信用承諾完善路徑的理論鋪墊。

為了能夠保持學(xué)生們的學(xué)習(xí)積極性，進(jìn)一步激勵(lì)學(xué)生通過(guò)參加大賽來(lái)提高自己，作為高校的管理層面應(yīng)該建立相應(yīng)的鼓勵(lì)機(jī)制。高校鼓勵(lì)機(jī)制的建立，能夠保證指導(dǎo)教師團(tuán)隊(duì)的穩(wěn)定發(fā)展，確保學(xué)生參賽的積極性和學(xué)生學(xué)習(xí)的勁頭。

(一)信用承諾的性質(zhì)

其次，信用承諾與民事單方允諾并不完全相同，它具有公法上的意義，本質(zhì)上為實(shí)施行政管理的一種方式，行政主體通過(guò)相對(duì)人的承諾來(lái)實(shí)現(xiàn)行政管理。其一，信用承諾的受允諾方為行政主體。對(duì)于作為民事法律行為的單方允諾而言，允諾方與受允諾方均為私主體。而行政執(zhí)法中運(yùn)用的信用承諾，其允諾方為公民、法人等私主體，受允諾方卻為享有公權(quán)力的行政主體。其二，信用承諾的目的在于更好地完成行政任務(wù)，實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。行政主體之所以在行政執(zhí)法過(guò)程中引入信用承諾，其直接目的表現(xiàn)為讓相對(duì)人加強(qiáng)自我約束、自我管理，但其根本目的卻是通過(guò)相對(duì)人的自我承諾以低成本、高效率實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。其三，信用承諾的內(nèi)容體現(xiàn)了公共利益與私人利益之間的博弈平衡。從功利主義的角度來(lái)看，行政相對(duì)人做出信用承諾的動(dòng)機(jī)是追求個(gè)人利益的最大化，其做出信用承諾是為了更加便利高效地獲得行政主體給予的某種利益，這種利益表現(xiàn)為給予許可、補(bǔ)貼或者免予處罰等。而行政主體在這一過(guò)程中所代表的是公共利益，其除了要盡可能地滿(mǎn)足相對(duì)人的個(gè)人利益訴求外，還要竭力維護(hù)公共利益，避免公共利益因之受到損失，以在個(gè)人利益與公共利益之間謀求一種平衡。其四，信用承諾的意思自治有所削弱。意思自治是處于核心地位的民法基本原則，是指民事主體可以自由地基于其意愿進(jìn)行民事活動(dòng)[18]。根據(jù)意思自治原則，允諾人當(dāng)然可以按照自己的意愿為其設(shè)定義務(wù)，只要這種意愿的表達(dá)不違背法律的禁止性規(guī)定即可。然而，過(guò)分強(qiáng)調(diào)意思自治會(huì)伴生一系列社會(huì)問(wèn)題，意思自治應(yīng)當(dāng)受到來(lái)自國(guó)家的干預(yù)[19]。行政主體在執(zhí)法過(guò)程中引導(dǎo)相對(duì)人做出信用承諾，其根本目的在于完成行政任務(wù)，允諾人并不能完全根據(jù)自己的意志為自身設(shè)定義務(wù)，信用承諾的內(nèi)容作為一種格式條款已事先被行政主體擬定好，允諾人只需按照格式條款做出承諾即可。

1.作為民事法律行為的單方允諾

單方允諾，又稱(chēng)單獨(dú)行為或者單方約束，其作為債的發(fā)生原因之一，很早被我國(guó)民法學(xué)者所注意到。張廣興教授認(rèn)為，單方允諾指表意人向相對(duì)人做出的為自己設(shè)定某種義務(wù)，使相對(duì)人取得某種權(quán)利的意思表示[7]。梁慧星教授將單方允諾闡釋為“當(dāng)事人可以以單方意思表示對(duì)不特定人做出給付的允諾”[8]。司法實(shí)踐也對(duì)單方允諾之債做出了肯定，“單方允諾之債是指表意人向相對(duì)人做出的為自己設(shè)定某種義務(wù)，使相對(duì)人取得某種權(quán)利的意思表示，它是表示人單方的意思表示，單方允諾的內(nèi)容是為自己設(shè)定某種義務(wù)，使相對(duì)人取得某種權(quán)利”(23)遼寧省沈陽(yáng)市中級(jí)人民法院[2014]沈中民三終字第00265號(hào)民事判決書(shū)。。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)《民法典》規(guī)定了單方允諾的債務(wù)承擔(dān)，第552條“第三人向債權(quán)人表示愿意加入債務(wù)，債權(quán)人未在合理期限內(nèi)明確拒絕”中的用語(yǔ)是“表示”而非合意，在表示之后并不需要債權(quán)人同意就產(chǎn)生出債務(wù)承擔(dān)的效力，這近似于一個(gè)單方允諾[9]。

隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，識(shí)字難的問(wèn)題是能夠得到有效解決的。微課就是最好的解決工具之一，課堂教學(xué)的目的從來(lái)都不是填鴨式教育，將知識(shí)灌輸給學(xué)生的教學(xué)方法本身就存在問(wèn)題。教師應(yīng)當(dāng)與學(xué)生積極互動(dòng)，將學(xué)生學(xué)習(xí)興趣充分提高，使其有著強(qiáng)烈的學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)，主動(dòng)去學(xué)習(xí)一些解決問(wèn)題的方法或技巧。微課在小學(xué)教學(xué)中的應(yīng)用，能夠與教師課堂深度切入，找到學(xué)生最感興趣的一面，以此為契合點(diǎn)，提高學(xué)生對(duì)漢字的學(xué)習(xí)興趣。微課中可以設(shè)置一些較為新穎的簡(jiǎn)單問(wèn)題，以此來(lái)吸引學(xué)生，再利用圖文并茂的微視頻，全面提升學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣。

單方允諾具有如下特征。第一，單方允諾為單方法律行為，僅存在一個(gè)意思表示。單方允諾是依單方意思表示即可成立生效的單方法律行為[10]，其與合同最大的不同在于，合同的成立需要雙方意思表示，而單方允諾的成立只需要一方意思表示。第二，單方允諾的內(nèi)容是允諾人為自己設(shè)定某種義務(wù)。在雙務(wù)合同中，雙方當(dāng)事人之間互負(fù)義務(wù)也各享權(quán)利，不存在一方享有權(quán)利而另一方只承擔(dān)義務(wù)的情況。與之相反，允諾人做出允諾的目的就是使自己承擔(dān)某種義務(wù)，這種義務(wù)的設(shè)定只要不違背法律的強(qiáng)行性規(guī)定即可發(fā)生允諾人預(yù)期實(shí)現(xiàn)的效果。第三，單方允諾既可以向特定人做出，也可以向不特定人做出。有觀點(diǎn)主張，單方允諾只能向不特定人做出，因?yàn)椤霸谄跫s原則的要求下，對(duì)特定人所為的以給付(或賞金)為內(nèi)容的允諾，本質(zhì)上仍是一種要約”[11]153。但該學(xué)者同時(shí)又認(rèn)可，在法律另有規(guī)定的情形下，以單方允諾成立的債務(wù)關(guān)系也包括對(duì)特定人的允諾[11]160。更有學(xué)者明確指出，“立法不應(yīng)被‘向不特定人允諾’這一嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)所掣肘”[12]，司法實(shí)踐中，向特定人做出的允諾也逐漸得到法院的認(rèn)可，因此沒(méi)有必要將單方允諾限定為僅可向不特定人做出。

2.信用承諾與民事單方允諾的區(qū)別

自從家里的房子沒(méi)了以后，溫衡一想起陶小西就覺(jué)得自己還不算孤苦無(wú)依，可是現(xiàn)在她連去找他，在他身邊待一會(huì)兒的勇氣都沒(méi)有了，她也從心里明白。

若要準(zhǔn)確界定信用承諾的法律性質(zhì)，需要先明晰其與民事單方允諾的區(qū)別。首先，二者所適用的法律關(guān)系不同。信用承諾適用于行政法律關(guān)系，所謂行政法律關(guān)系，實(shí)際上即指一種以行政法規(guī)整之權(quán)利義務(wù)關(guān)系[13]，行政法律關(guān)系的主體具有不對(duì)等性。民事單方允諾適用于平等的私主體之間圍繞民事權(quán)利義務(wù)所發(fā)生的關(guān)系。其次，二者所依據(jù)的法律規(guī)范不同。信用承諾除應(yīng)遵守民事法律規(guī)范的有關(guān)規(guī)定外，還應(yīng)當(dāng)符合行政法律規(guī)范的特別規(guī)定，以切實(shí)維護(hù)公共利益，而民事單方允諾僅需要遵守民事法律規(guī)范即可。再次，二者具有不同的工具性?xún)r(jià)值。法律具有工具性?xún)r(jià)值，是實(shí)現(xiàn)共同善之制度性手段[14]。信用承諾的工具性?xún)r(jià)值體現(xiàn)為其作為一種柔性執(zhí)法機(jī)制，是對(duì)傳統(tǒng)行政執(zhí)法方式的替代。傳統(tǒng)行政執(zhí)法方式具有單方性、強(qiáng)制性的色彩，過(guò)于強(qiáng)調(diào)行政主體的公權(quán)屬性而忽視相對(duì)人的參與和合作。柔性執(zhí)法不依靠自上而下的行政強(qiáng)制性手段，而是秉持自主、平等、民主等理念，采用非強(qiáng)制性方式激發(fā)治理伙伴與治理對(duì)象的內(nèi)在潛力、主動(dòng)性與創(chuàng)造性，以尋求社會(huì)對(duì)于政府治理的信任、配合和參與，從而實(shí)現(xiàn)善治的目標(biāo)[15]。有學(xué)者直接指出，承諾書(shū)、保證書(shū)的簽訂不是行政處罰、行政強(qiáng)制等強(qiáng)制手段，而是屬于較為嚴(yán)格的柔性執(zhí)法方式[16]。信用承諾作為一種柔性執(zhí)法機(jī)制，其核心在于相對(duì)人的自我約束、自我管理，充分體現(xiàn)了相對(duì)人的主體地位，有利于激發(fā)相對(duì)人對(duì)行政執(zhí)法的理解與配合。民事單方允諾的工具性?xún)r(jià)值體現(xiàn)為其是民事債權(quán)債務(wù)發(fā)生的手段，民事主體通過(guò)允諾的方式為自己設(shè)定義務(wù)、為相對(duì)人賦予權(quán)利。單方允諾作為債的發(fā)生手段的根據(jù)在于意思自治原則、權(quán)利處分原則和誠(chéng)信原則[17]87。最后，二者具有不同的目的性?xún)r(jià)值。信用承諾的目的性?xún)r(jià)值在于實(shí)施國(guó)家行政管理任務(wù)，行政主體通過(guò)相對(duì)人的承諾更高效地達(dá)成行政目標(biāo)，并實(shí)現(xiàn)其所追求的公共利益。民事單方允諾的目的性?xún)r(jià)值在于調(diào)整平等民事主體之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，并維護(hù)相對(duì)人的信賴(lài)?yán)妗?/p>

1.2.1 師資人員 選拔具備大專(zhuān)以上學(xué)歷，在社區(qū)一線工作，具有豐富的社區(qū)護(hù)理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的中級(jí)職稱(chēng)社區(qū)護(hù)理人員。共選撥總帶教老師1名，帶教老師6名。

3.信用承諾是具有公法意義的單方允諾

首先，信用承諾是行政相對(duì)人向行政主體做出的單方允諾。判斷信用承諾是否為單方允諾，需要把握兩個(gè)核心要素：一是信用承諾的做出過(guò)程中是否只存在一個(gè)意思表示；二是信用承諾的內(nèi)容是否體現(xiàn)為為允諾人設(shè)定義務(wù)。第一，信用承諾的做出過(guò)程中只存在一個(gè)意思表示。在行政相對(duì)人做出信用承諾前，通常會(huì)存在行政主體的“告知”行為(24)“告知”行為是指，行政主體通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)提供或者網(wǎng)絡(luò)下載的方式，使相對(duì)人知曉信用承諾的內(nèi)容并獲得承諾書(shū)的格式文本。如《十堰市信用辦關(guān)于全面建立信用承諾制度的通知》中規(guī)定，行業(yè)主管部門(mén)、行業(yè)組織、公共服務(wù)單位要采取網(wǎng)上下載、現(xiàn)場(chǎng)提供等多種方式，確保承諾對(duì)象以快捷高效的方式取得規(guī)范的《信用承諾書(shū)》；各級(jí)行政審批部門(mén)要在審批服務(wù)窗口提供紙質(zhì)《信用承諾書(shū)》文本。?！案嬷钡闹苯幽康脑谟谑瓜鄬?duì)人明了承諾書(shū)的內(nèi)容，而非意欲引起權(quán)利義務(wù)關(guān)系的變動(dòng)。因此，“告知”行為并不是意思表示，其應(yīng)當(dāng)被定性為行政公開(kāi)，是一種事實(shí)行為。相對(duì)人在了解承諾書(shū)的內(nèi)容后做出“承諾”行為，實(shí)質(zhì)上是將內(nèi)心所欲受到約束的效果意思表示于外的過(guò)程，在性質(zhì)上屬于意思表示。第二，相對(duì)人做出信用承諾的內(nèi)容在于為自己設(shè)定義務(wù)。通過(guò)梳理行政執(zhí)法實(shí)踐中信用承諾書(shū)的內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，所有的信用承諾書(shū)中只規(guī)定了允諾人的義務(wù)，沒(méi)有規(guī)定允諾人的權(quán)利以及受允諾人的義務(wù)。綜上兩點(diǎn)可以認(rèn)為，行政相對(duì)人向行政主體做出的信用承諾符合單方允諾的核心構(gòu)成要素。

學(xué)界鮮有關(guān)于信用承諾法律性質(zhì)的研究，已有的觀點(diǎn)傾向于將信用承諾認(rèn)定為一種行政契約。但信用承諾是否屬于行政契約值得商榷，本文認(rèn)為單方允諾可以作為理解信用承諾性質(zhì)的另一種視角。

(二)信用承諾的效力

信用承諾的性質(zhì)決定了其會(huì)產(chǎn)生何種法律效力。作為具有公法意義的單方允諾，信用承諾的法律效力具體體現(xiàn)為對(duì)行政相對(duì)人的拘束力和對(duì)行政主體的事實(shí)推定效力。

2.適用情形不一

信用承諾能夠產(chǎn)生事實(shí)推定效力的正當(dāng)性基礎(chǔ)在于行政效益原則。行政效益原則或稱(chēng)行政效能原則是行政法的一般原則，其制度建構(gòu)論上規(guī)范內(nèi)涵之一是管理或服務(wù)制度的效益最大化原則，包括制度建構(gòu)的收益應(yīng)具有正當(dāng)性和制度建構(gòu)的收益最優(yōu)化[25]。根據(jù)行政效益原則的要求，行政規(guī)則的目標(biāo)收益應(yīng)當(dāng)符合人類(lèi)的基本價(jià)值，并且行政規(guī)則的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)通過(guò)成本—收益分析以選取收益最優(yōu)化的方案。信用承諾制度的目標(biāo)在于盡可能地降低執(zhí)法成本、優(yōu)化行政服務(wù)、便利行政相對(duì)人，這一目標(biāo)具有價(jià)值正當(dāng)性?？隙ㄐ庞贸兄Z對(duì)行政主體的事實(shí)推定效力，能夠避免行政主體在事前浪費(fèi)大量的資源進(jìn)行事實(shí)調(diào)查與認(rèn)定，既有利于降低行政成本，又節(jié)省了相對(duì)人的時(shí)間成本，極大地便利了相對(duì)人。因此，信用承諾制度的實(shí)施能夠獲得最優(yōu)收益，符合行政效益原則的要求。

以行政主體是否將信用承諾作為做出某一行政行為的前置條件為標(biāo)準(zhǔn)，可以將信用承諾分為作為前置條件的信用承諾與非作為前置條件的信用承諾。作為前置條件的信用承諾，典型的例子如企業(yè)申請(qǐng)職工培訓(xùn)補(bǔ)貼時(shí)，除了要提交申請(qǐng)報(bào)告、培訓(xùn)方案以及企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照等資質(zhì)證明材料外，還必須簽署信用承諾書(shū)，否則將不予受理補(bǔ)貼申請(qǐng)(17)參見(jiàn)《關(guān)于做好受疫情影響企業(yè)職工線上職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼工作的通知》(滬人社職[2020]49號(hào))。。非作為前置條件的信用承諾常見(jiàn)的為行政許可告知承諾，相對(duì)人是否簽署信用承諾書(shū)不是受理與做出行政許可的前置條件，相對(duì)人如果不選擇告知承諾方式辦理行政許可事項(xiàng)的，行政審批機(jī)關(guān)按照法律、法規(guī)和規(guī)章的有關(guān)規(guī)定實(shí)施行政許可即可(18)參見(jiàn)《上海市行政審批告知承諾管理辦法》(上海市人民政府令第4號(hào))第12條。。

文中，音譯并非先生所青睞，先生認(rèn)為主張音譯的人,其實(shí)主張的是以音譯為主,義譯為輔。他還逐一批駁了玄奘的五不翻原則，大概隨著時(shí)代的變革發(fā)展，這些翻譯原則也不再那么絕對(duì)了。當(dāng)提及章士釗先生所說(shuō)的音譯的兩大好處不濫和持久時(shí)，先生坦然承認(rèn)章先生說(shuō)得足夠透徹，但隨即指出這兩大好處也敵不過(guò)其壞處，而且義譯也有自己的好處。此外音譯也絕非不能用,以下兩種情況可用音譯。一為“所重在音的”，如人名和大部分地名。二為“意義曖昧的”，意義不夠明確的?？磻T了先生情感細(xì)膩的散文，第一次讀到先生如此犀利、環(huán)環(huán)相扣的議論，難免訝異，卻也欣喜，先生的文風(fēng)謙遜、不卑不亢，說(shuō)理非但不枯燥還讓人忍俊不禁。

2.信用承諾對(duì)行政主體的事實(shí)推定效力

信用承諾在性質(zhì)上屬于具有公法意義的單方允諾，是相對(duì)人做出的單方意思表示，一般只對(duì)做出者自身具有拘束力。然而，由于信用承諾的受允諾方為行政主體，其目的在于協(xié)助行政主體更好地完成執(zhí)法任務(wù)，會(huì)對(duì)行政主體產(chǎn)生一定的法律效力，具體表現(xiàn)為事實(shí)推定效力。

事實(shí)推定是在訴訟中，司法人員根據(jù)兩個(gè)事實(shí)之間的常態(tài)聯(lián)系，在事實(shí)A已明確的情況下推定事實(shí)B為真。事實(shí)推定因其純屬司法人員根據(jù)邏輯經(jīng)驗(yàn)所為，故又稱(chēng)邏輯推定[24]。事實(shí)推定常被用于民事訴訟和刑事訴訟中，法官?gòu)囊阎氖聦?shí)(基礎(chǔ)事實(shí))出發(fā)推論出另一事實(shí)(推定事實(shí))必然存在，這一推論的基礎(chǔ)在于事物之間具有普遍聯(lián)系的哲學(xué)觀以及法官在長(zhǎng)期的判斷事務(wù)因果關(guān)系過(guò)程中積累的經(jīng)驗(yàn)法則。當(dāng)需要經(jīng)過(guò)推定而得知的事實(shí)無(wú)法通過(guò)直接證據(jù)得以證明時(shí)，法官采用事實(shí)推定對(duì)其予以認(rèn)定，既能夠避免在反復(fù)的舉證質(zhì)證中消耗過(guò)多的司法資源，又有利于案件情況明朗化。事實(shí)推定也可以被推廣應(yīng)用于行政執(zhí)法領(lǐng)域，當(dāng)相對(duì)人向行政主體提出某一申請(qǐng)時(shí)，其“是否符合法定條件”是一個(gè)未知事實(shí)。此時(shí)，相對(duì)人通過(guò)簽署承諾書(shū)保證自身滿(mǎn)足法定條件，簽署承諾書(shū)可以被視為基礎(chǔ)事實(shí)，行政主體基于相對(duì)人已簽署承諾書(shū)的基礎(chǔ)事實(shí)推定其符合法定條件，“符合法定條件”是行政主體基于事實(shí)推定而得出的推定事實(shí)。如此一來(lái)，行政主體便可以省去事前大量的調(diào)查、核查程序，既節(jié)省了執(zhí)法資源、提高了執(zhí)法效率，又方便了相對(duì)人。

信用承諾從生效時(shí)起即對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生拘束力。信用承諾屬于單方法律行為，只存在一個(gè)意思表示，“意思表示的生效一般應(yīng)當(dāng)區(qū)分是否有相對(duì)人，如果意思表示有相對(duì)人，則意思表示一旦到達(dá)相對(duì)人就生效；如果意思表示沒(méi)有相對(duì)人，則意思表示一經(jīng)做出即可發(fā)生效力”[20]。因此，信用承諾的生效時(shí)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)采取到達(dá)主義，只要信用承諾到達(dá)行政主體，相對(duì)人就受其拘束。拘束力的內(nèi)容具體體現(xiàn)為：首先，相對(duì)人應(yīng)當(dāng)全面履行自身所做出的承諾，這是信用承諾拘束力的直接體現(xiàn)。其次，信用承諾一旦生效，若無(wú)特殊情況，相對(duì)人不得撤銷(xiāo)承諾。即禁止相對(duì)人出爾反爾，以保護(hù)行政主體的信賴(lài)?yán)婧蜕鐣?huì)關(guān)系的穩(wěn)定。最后，相對(duì)人不履行信用承諾的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的法律責(zé)任。民事單方允諾同樣會(huì)對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生拘束力，其與信用承諾拘束力區(qū)別的關(guān)鍵點(diǎn)在于當(dāng)事人不履行承諾的法律后果不同。當(dāng)事人不履行民事單方允諾的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事法律責(zé)任，受允諾方作為債權(quán)人應(yīng)當(dāng)通過(guò)法院或者仲裁機(jī)構(gòu)，請(qǐng)求違反單方允諾的行為人承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施等責(zé)任[17]344。行政相對(duì)人不履行信用承諾的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政法律責(zé)任，行政主體在法律法規(guī)授權(quán)的范圍內(nèi)撤銷(xiāo)已經(jīng)做出的行政決定，給予相對(duì)人行政處罰或者采取失信懲戒措施。

四、信用承諾制度的完善路徑

在明確信用承諾法律性質(zhì)與法律效力的前提下，針對(duì)信用承諾制度的合法性困境，應(yīng)當(dāng)從以下四個(gè)方面對(duì)其予以完善。

(一)遵循職權(quán)法定原則確定信用承諾的適用范圍

信用承諾在性質(zhì)上屬于具有公法意義的單方允諾，其是行政主體在行政管理中所運(yùn)用的一種柔性執(zhí)法機(jī)制。柔性執(zhí)法是合作的、協(xié)商的執(zhí)法方式，反映了行政手段和理念的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變應(yīng)當(dāng)在依法治國(guó)、依法行政的目標(biāo)指引下進(jìn)行[26]。“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求政府行為方式必須從以往以命令、控制與處罰為主的強(qiáng)制執(zhí)法，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐约?lì)、指導(dǎo)與服務(wù)為主的柔性執(zhí)法。更重要的是，政府行為必須要有相應(yīng)的法律依據(jù)，不能僅僅遵從首長(zhǎng)的行政命令?！盵27]由此可知，柔性執(zhí)法雖然更強(qiáng)調(diào)相對(duì)人的參與，但仍應(yīng)當(dāng)受職權(quán)法定原則的約束，因此信用承諾適用范圍的確立應(yīng)當(dāng)遵循職權(quán)法定原則。

總體上來(lái)講，只有在法律、法規(guī)賦予行政主體裁量權(quán)的情況下，行政主體才能在執(zhí)法過(guò)程中適用信用承諾制。首先，在秩序行政領(lǐng)域，如行政許可、行政處罰領(lǐng)域，只有在上位法明確規(guī)定行政主體對(duì)行政決定的做出享有一定的裁量權(quán)時(shí)，行政主體才能適用信用承諾以延緩或者免除某一職責(zé)的履行。其次，在給付行政領(lǐng)域，信用承諾的適用也要以行政主體享有裁量權(quán)為前提。給付行政雖然是授予相對(duì)人利益，但其適用仍應(yīng)當(dāng)遵循法治原則，包括法律優(yōu)先和法律保留。法律優(yōu)先要求凡是立法上對(duì)給付行政做出規(guī)定的，給付活動(dòng)就不得違反相關(guān)的法律規(guī)定，也不得在事實(shí)上變更、廢止相關(guān)的法律規(guī)定[28]。給付行政也應(yīng)當(dāng)受到法律保留的支配，但并不要求所有的給付活動(dòng)都必須具有法律的個(gè)別授權(quán)[29]。因此，在給付行政中適用信用承諾，也應(yīng)當(dāng)以行政主體享有裁量權(quán)為前提，信用承諾的適用不得違反上位法的規(guī)定。

針對(duì)KLD-2Z兩段式滾筒烘絲機(jī)由準(zhǔn)備狀態(tài)切換至啟動(dòng)狀態(tài)，前饋控制程序啟動(dòng)后，烘絲機(jī)Ⅰ區(qū)和Ⅱ區(qū)溫度控制器同時(shí)啟動(dòng)，且Ⅰ區(qū)和Ⅱ區(qū)筒壁溫度以最大升溫速率升至前饋控制修正值，導(dǎo)致烘絲機(jī)實(shí)際脫水量遠(yuǎn)大于滾筒內(nèi)煙絲所需要的脫水量而產(chǎn)生大量干頭煙絲的問(wèn)題，采取以下優(yōu)化方案。

(二)信用承諾的適用應(yīng)當(dāng)遵循自愿與比例原則

信用承諾是一種柔性執(zhí)法機(jī)制，相對(duì)人通過(guò)單方意思表示為自己設(shè)定義務(wù)以協(xié)助行政主體共同完成行政任務(wù)，因此其適用應(yīng)當(dāng)遵循自愿原則。當(dāng)然，這里的自愿原則并不完全等同于民事意思表示中的自愿原則，而是一種有限自愿，這種有限性主要體現(xiàn)在信用承諾的內(nèi)容方面。首先，是否做出信用承諾應(yīng)當(dāng)完全根據(jù)當(dāng)事人自己的意愿。立法不應(yīng)當(dāng)將做出信用承諾設(shè)定為相對(duì)人的法定義務(wù)，行政主體也不應(yīng)當(dāng)將做出信用承諾視為做出某一行政行為的前置性條件，相對(duì)人不做出信用承諾的，行政主體不得采取任何強(qiáng)制措施。在實(shí)踐當(dāng)中，有相對(duì)人明確提出，行政服務(wù)中心要求其簽署《承諾書(shū)》后方可提出參加個(gè)人非營(yíng)業(yè)性客車(chē)額度拍賣(mài)的申請(qǐng)，嚴(yán)重侵犯了自身的申請(qǐng)權(quán)(25)上海市第三中級(jí)人民法院[2017]滬03行終778號(hào)行政判決書(shū)。。其次，在信用承諾的內(nèi)容設(shè)定方面，只應(yīng)當(dāng)賦予相對(duì)人有限度的自治性。由于信用承諾具有公法意義，關(guān)系到行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與公共利益的維護(hù)，其內(nèi)容不應(yīng)當(dāng)由相對(duì)人任意設(shè)置，相對(duì)人只享有有限的自治性。實(shí)踐當(dāng)中，信用承諾書(shū)通常被印制為格式條款，內(nèi)容由行政主體事先規(guī)定好，相對(duì)人沒(méi)有任何意思自治的空間。這種完全壓縮相對(duì)人意思自治空間的做法不符合信用承諾的本質(zhì)要求，也有相對(duì)人對(duì)此質(zhì)疑，“承諾書(shū)印制成格式文本，屬于權(quán)力濫用”(26)上海市第三中級(jí)人民法院[2017]滬03行終781號(hào)行政判決書(shū)。。有地方在信用承諾制的實(shí)施過(guò)程中即規(guī)定，“承諾對(duì)象可以在《信用承諾書(shū)》格式文本的基礎(chǔ)上增加內(nèi)容、細(xì)化事項(xiàng)，但承諾內(nèi)容不得少于格式文本內(nèi)容”(27)《湖北省財(cái)政廳關(guān)于實(shí)施政府采購(gòu)信用承諾制度的通知》(鄂財(cái)采發(fā)[2018]9號(hào))。。賦予相對(duì)人關(guān)于信用承諾內(nèi)容有限度的自治權(quán)，是信用承諾的本質(zhì)要求，相對(duì)人的意思自治只要不違背法律的禁止性規(guī)定即可。

應(yīng)該強(qiáng)化非稅收入的監(jiān)督檢查，形成法律監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、職能部門(mén)監(jiān)督三位一體的監(jiān)督體系，在監(jiān)督方式上，綜合運(yùn)用突擊檢查和日常監(jiān)督，事后檢查和事前、事中監(jiān)督，局部檢查和整體監(jiān)控等方式。同時(shí)積極組織鎮(zhèn)街做好日常的監(jiān)督檢查，定期或不定期組織開(kāi)展自查，并建立和完善非稅收入的舉報(bào)、稽查、獎(jiǎng)勵(lì)、處罰和責(zé)任追究等監(jiān)督管理制度。

信用承諾的適用還應(yīng)當(dāng)遵循比例原則。比例原則所要解決的問(wèn)題是如何將行政權(quán)的行使保持在適度、必要的限度之內(nèi)，特別是在法律不得不給執(zhí)法者留有相當(dāng)?shù)淖杂煽臻g之時(shí)，如何才能保證裁量是適度的，不會(huì)為目的而不擇手段，不會(huì)采取總成本高于總利益的行為[30]。即比例原則要求，即當(dāng)有多種行為能夠達(dá)成行政目的時(shí)，行政主體應(yīng)當(dāng)選擇對(duì)相對(duì)人侵害最小、成本最低的方式。因此，行政主體應(yīng)當(dāng)將比例原則作為行為選擇的標(biāo)準(zhǔn)，在法律、法規(guī)授權(quán)的范圍內(nèi)，行政主體能夠通過(guò)信用承諾實(shí)現(xiàn)相同的行政目標(biāo)時(shí)，就不應(yīng)當(dāng)采取傳統(tǒng)的剛性手段。

(三)構(gòu)建信用承諾的激勵(lì)機(jī)制

平衡論認(rèn)為，現(xiàn)代行政法機(jī)制是由制約機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制整合而成[31]。信用承諾的做出應(yīng)當(dāng)遵循自愿原則，但是信用承諾的內(nèi)容可能會(huì)加重相對(duì)人的義務(wù)，相對(duì)人事后不履行承諾義務(wù)還要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，因此這在一定程度上會(huì)削減相對(duì)人做出信用承諾的積極性。為了促使相對(duì)人自愿做出信用承諾并在事后全面履行信用承諾，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建有效的信用承諾激勵(lì)機(jī)制。影響公共治理主體行為選擇的因素主要來(lái)自?xún)蓚€(gè)方面——成本與收益，這就意味著公法或者通過(guò)控制機(jī)制來(lái)增加選擇成本以免目標(biāo)落空，或者通過(guò)激勵(lì)機(jī)制來(lái)增加收益以推進(jìn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[32]。相對(duì)人作為經(jīng)濟(jì)理性人，其在做出某一行為之前，一定會(huì)衡量該行為可能的成本及收益，并在此基礎(chǔ)上選擇成本最小且收益最大的行為。

我在班上發(fā)起了一個(gè)倡議，希望全班同學(xué)都能少吃一份零食，這樣就可以省些錢(qián)幫助秦風(fēng)在老家生病的同桌了。大家一致贊同時(shí)，沒(méi)想到秦風(fēng)卻拒絕了，他說(shuō)他要通過(guò)自己的努力來(lái)攢錢(qián)。

對(duì)此，可以從以下幾個(gè)方面構(gòu)建信用承諾的激勵(lì)機(jī)制。首先，在激勵(lì)方式方面，行政主體應(yīng)當(dāng)注重采用經(jīng)濟(jì)性的手段促使相對(duì)人做出并履行信用承諾。激勵(lì)手段包括經(jīng)濟(jì)誘因與非經(jīng)濟(jì)誘因的手段，同經(jīng)濟(jì)誘因有關(guān)的激勵(lì)手段有稅收優(yōu)惠、財(cái)政支持、金融扶持、投資傾斜、優(yōu)先采購(gòu)、優(yōu)先立項(xiàng)、獎(jiǎng)勵(lì)等等[33]。相對(duì)人做出并全面履行信用承諾的，行政主體可以給予相對(duì)人行政獎(jiǎng)勵(lì)或者稅收優(yōu)惠等，以增加相對(duì)人從信用承諾中能夠獲得的收益。其次，在程序方面，行政主體應(yīng)當(dāng)防止偏私并及時(shí)公開(kāi)相關(guān)信息。由于信用承諾的實(shí)施與行政主體的裁量權(quán)密切相關(guān)，在這種情況下，應(yīng)當(dāng)通過(guò)回避、禁止單方接觸等程序性規(guī)則來(lái)防止行政主體出現(xiàn)偏私。另外，行政主體應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開(kāi)信用承諾實(shí)施過(guò)程中的有關(guān)信息，以使相對(duì)人知曉自身情況，并有利于利害關(guān)系人的監(jiān)督。再次，在結(jié)果方面，將相對(duì)人做出信用承諾和履行承諾的情況作為信用評(píng)價(jià)的一個(gè)重要因素。相對(duì)人做出并積極履行承諾的，給予相對(duì)人較高的信用評(píng)價(jià)并推送給其他行政主體，以在行政管理與服務(wù)中實(shí)施聯(lián)合激勵(lì)。最后，在法律責(zé)任與救濟(jì)方面，如果行政主體沒(méi)有兌現(xiàn)激勵(lì)措施，應(yīng)當(dāng)明確其所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，并允許相對(duì)人通過(guò)法律途徑尋求救濟(jì)。

(四)完善信用承諾的效力保障機(jī)制

如前所述，信用承諾能夠?qū)π姓黧w產(chǎn)生事實(shí)推定效力。相對(duì)人是否全面履行承諾，直接關(guān)系到推定事實(shí)事后能否被推翻，行政主體根據(jù)信用承諾所做行政行為的事實(shí)基礎(chǔ)是否還存在。如果相對(duì)人事后違反信用承諾，不僅會(huì)導(dǎo)致已經(jīng)做出的行政行為被撤銷(xiāo)，相對(duì)人所追求的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，更會(huì)導(dǎo)致行政目標(biāo)落空，公共利益受損。因此，應(yīng)當(dāng)完善信用承諾的效力保障機(jī)制，以確保信用承諾的效力得以落實(shí)。

一是加強(qiáng)事后監(jiān)督檢查。行政主體根據(jù)相對(duì)人的信用承諾做出行政決定后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)相對(duì)人履行信用承諾的情況實(shí)施檢查，發(fā)現(xiàn)相對(duì)人不積極履行承諾的，應(yīng)當(dāng)首先督促相對(duì)人整改，但并不適宜直接撤銷(xiāo)行政決定或者實(shí)施制裁措施。信用承諾是促進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)的重要機(jī)制，其有效實(shí)施需要相對(duì)人的合作，因此對(duì)其的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)遵循“包容審慎原則”(28)包容審慎原則是針對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+”、共享經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)提出的監(jiān)管原則，其本質(zhì)上是為了迎合新經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，在創(chuàng)新與秩序之間尋求平衡。為了激勵(lì)相對(duì)人做出并積極履行信用承諾，對(duì)其的監(jiān)管也可以借鑒包容審慎原則。參見(jiàn)劉乃梁：《包容審慎原則的競(jìng)爭(zhēng)要義——以網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管為例》，載《法學(xué)評(píng)論》2019年第5期。，當(dāng)相對(duì)人不履行承諾時(shí)給予一定的改錯(cuò)機(jī)會(huì)。二是強(qiáng)化行政責(zé)任。實(shí)踐中，如果行政主體事后怠于行使對(duì)信用承諾履行情況的監(jiān)督檢查權(quán)，容易引發(fā)行政秩序、公共利益受損。因此，為了督促行政主體積極作為，可以由檢察機(jī)關(guān)或者社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)行政主體怠于行使監(jiān)督檢查權(quán)的行為向法院提起行政公益訴訟。三是完善違反信用承諾的制裁機(jī)制。相對(duì)人經(jīng)督促后仍不履行信用承諾的，行政主體有權(quán)對(duì)其采取一定的制裁措施。信用承諾屬于一種柔性執(zhí)法機(jī)制，由相對(duì)人自愿做出，因此在欠缺法律依據(jù)的情況下，對(duì)違反信用承諾的相對(duì)人不宜采取處罰、強(qiáng)制等高權(quán)性措施。違反信用承諾本質(zhì)上屬于失信行為，對(duì)于失信者，可以“在隨后的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)中對(duì)失信者進(jìn)行約束或限制”[34]。相對(duì)人違反信用承諾的，行政主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)相對(duì)人的具體失信情節(jié)將其列入一般失信主體名單或者是嚴(yán)重失信主體名單，并采取相應(yīng)的約束措施。

五、結(jié) 語(yǔ)

信用承諾制度作為一種新的執(zhí)法方式，體現(xiàn)了行政執(zhí)法理念的轉(zhuǎn)變。當(dāng)行政主體從昔日的權(quán)威神壇走下而成為公共治理中的一方主體時(shí)，當(dāng)行政主體不再過(guò)多地迷戀高權(quán)行政轉(zhuǎn)而采用更多的柔性執(zhí)法機(jī)制時(shí)，信任與合作就成為連接行政主體與相對(duì)人之間的堅(jiān)固紐帶。承諾并不意味著“作繭自縛”，更不應(yīng)當(dāng)成為羈束相對(duì)人的“枷鎖”。在信用監(jiān)管中，信用承諾應(yīng)當(dāng)在職權(quán)法定、自愿、比例等原則的指引下，在相關(guān)激勵(lì)機(jī)制的誘導(dǎo)下，成為相對(duì)人積極主動(dòng)選擇適用的制度，并煥發(fā)出更大的活力。