許標(biāo)文 齊心

摘 要：【目的/意義】面對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)趨于加劇、農(nóng)業(yè)常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯、非常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)不斷涌現(xiàn)，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境更加復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況，深入研究農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理政策，為建立有效的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系提出具有參考性的建議?！痉椒?過程】基于美國(guó)、日本農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理政策經(jīng)驗(yàn)，在分析我國(guó)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐基礎(chǔ)上探討其存在的問題?！窘Y(jié)果/結(jié)論】我國(guó)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理在管理體系、補(bǔ)貼機(jī)制、法律法規(guī)方面存在不足，應(yīng)通過加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、優(yōu)化補(bǔ)貼體系及完善法律法規(guī)等措施加快農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系建設(shè)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理;農(nóng)業(yè)保險(xiǎn);政策工具;美國(guó);日本

中圖分類號(hào)：F840.66;F32文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1637-5617（2021）01-0079-05

Experiences on Construction of Agricultural Risk Management System In America and Japan and Its Enlightenment to China

XU Biao-wen1， QI Xin2

（1. Institute of Agricultural Economics and Scientific Information， Fujian Academy of Agricultural

Sciences， Fuzhou， Fujian 350003， China; 2. College of Economics， Fujian Agriculture and Forestry University， Fuzhou， Fujian 350002， China）

Abstract：? 【Objective/Meaning】In the face of the aggravation of agricultural catastrophe risk， the increasing prominence of agricultural conventional risk， the continuous emergence of unconventional risk， and the more complex environment of agricultural risk， the policies of agricultural risk management were studied in depth in this paper， and some referential suggestions were put forward for establishing an effective management system of agricultural risk. 【Methods/Procedures】Based on the experience of agricultural risk management policies in America， Japan， the existing problems of agricultural risk management in China were discussed based on the analysis of the practice of agricultural risk management.【Results/Conclusions】There were some deficiencies in the management system， subsidy mechanism， laws and regulations of the agricultural risk management in China. Therefore， the measures should be taken to accelerate the construction of agricultural risk management system， such as strengthening the top-level design， optimizing the subsidy system and improving the laws and regulations， etc.

Key words： agricultural risk management; agricultural insurance; policy tool; America; Japan

農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理是事關(guān)“三農(nóng)”事業(yè)全局的一件大事，是保障農(nóng)民收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的需要，尤其在保證國(guó)家糧食安全方面，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理是推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化繞不開的重大時(shí)代課題。風(fēng)險(xiǎn)管理起源于20世紀(jì)50年代的美國(guó)，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)管理的對(duì)象、工具、政策和主體之間存在相互影響與制約，并成為政策部門關(guān)注的重要內(nèi)容。一般地，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)是指在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中對(duì)農(nóng)戶收入帶來損失的不確定性。OECD將農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)主要?jiǎng)澐譃橐话阈燥L(fēng)險(xiǎn)、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)管理型風(fēng)險(xiǎn)，并選擇不同的政策工具來化解風(fēng)險(xiǎn)。具體來說，農(nóng)戶通常會(huì)采取農(nóng)作物品種選擇、多元化經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)信貸等政策工具，政府主要采用改進(jìn)相關(guān)技術(shù)、建設(shè)大型設(shè)施、儲(chǔ)備金制度、稅收補(bǔ)貼等政策工具。隨著農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化推進(jìn)，因財(cái)政負(fù)擔(dān)、貿(mào)易規(guī)則等多種原因，政府不再過多地以直接補(bǔ)貼來化解農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，而是鼓勵(lì)農(nóng)戶采取更多風(fēng)險(xiǎn)管理工具來主動(dòng)管理農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

但農(nóng)業(yè)作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，需要靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)、政府干預(yù)的配合以應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。近年來，中央1號(hào)文件都會(huì)涉及到政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理工具，在具體的實(shí)施過程中政府也推出了最低收購(gòu)價(jià)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等多樣化、多形式的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理政策工具，這也使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成為農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理研究主要涉及的內(nèi)容。學(xué)者們提出通過立法約束人們的行為[1]，以財(cái)政補(bǔ)貼的方式給予支持[2]，并建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管體系[3]。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一種政策性保險(xiǎn)[4]，也是一種準(zhǔn)公共物品[5]。但受限于制度供給不足的根本性原因[6]，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要以成本保障為主要目標(biāo)、以常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)事件的事中風(fēng)險(xiǎn)控制和事后風(fēng)險(xiǎn)管理為管理對(duì)象，因此亟須優(yōu)化農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系，建立更有效的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。

1 美國(guó)、日本農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的做法與成功經(jīng)驗(yàn)

1.1 主要做法

1.1.1 美國(guó) 美國(guó)是農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系較為完善的發(fā)達(dá)國(guó)家之一，是國(guó)家專門保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)管理模式。美國(guó)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的政策工具根據(jù)不同時(shí)代背景和農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)行選擇，如今已經(jīng)形成了一套集合了商業(yè)性與政策性、市場(chǎng)化與干預(yù)性為一體的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，并成為了很多國(guó)家農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理模仿的對(duì)象[7]。

20世紀(jì)30年代，在經(jīng)濟(jì)“大蕭條”背景下，為保障主要農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量、穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、提高農(nóng)民抗風(fēng)險(xiǎn)能力，1938年美國(guó)《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》提出通過健全的農(nóng)作物保險(xiǎn)體系，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定性。70-80年代，隨著美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力提升、全球糧食價(jià)格上漲，美國(guó)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)從單一地維護(hù)小農(nóng)戶利益，轉(zhuǎn)變?yōu)椴粌H維持大農(nóng)戶基本收益的還防范農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格過渡波動(dòng)而使消費(fèi)者利益受損。90年代中后期，在全球貿(mào)易自由化的背景下，美國(guó)進(jìn)一步加大了農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的市場(chǎng)化程度，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)以保持農(nóng)戶收入穩(wěn)定、保障農(nóng)產(chǎn)品的基本供應(yīng)為根本目標(biāo)，同時(shí)兼顧減輕政府財(cái)稅負(fù)擔(dān)、提升農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力以及應(yīng)對(duì)WTO貿(mào)易規(guī)則等目標(biāo)。就該階段而言，美國(guó)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理已趨于完善。1996年，美國(guó)出臺(tái)了《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善和改革法》，進(jìn)一步調(diào)整成以農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃、農(nóng)業(yè)商品計(jì)劃、農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助計(jì)劃等政策工具為主，同時(shí)開始試驗(yàn)為生產(chǎn)者提供收入保險(xiǎn)計(jì)劃的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理模式，以降低農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼，避免政策的重復(fù)及邊際效應(yīng)下降。2014年，《美國(guó)農(nóng)場(chǎng)法案》將農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)定位于“維持糧食安全、確保民眾廉價(jià)糧食供應(yīng)、幫助農(nóng)民收入平穩(wěn)增長(zhǎng)和確保農(nóng)產(chǎn)品全球競(jìng)爭(zhēng)力”，風(fēng)險(xiǎn)保障水平由以產(chǎn)量為基礎(chǔ)向以收入為基礎(chǔ)轉(zhuǎn)變，取消了直接支付補(bǔ)貼項(xiàng)目，加大對(duì)農(nóng)作物風(fēng)險(xiǎn)管理項(xiàng)目的支持，并創(chuàng)設(shè)了遠(yuǎn)期購(gòu)銷合同、期貨和期權(quán)對(duì)沖、“收入保險(xiǎn)+期貨”等風(fēng)險(xiǎn)管理工具。2018年，《美國(guó)農(nóng)業(yè)提升法案》保持脫鉤和反周期補(bǔ)貼政策思路，著重于“提保障、促合作、降成本和強(qiáng)培訓(xùn)”[8]，進(jìn)一步優(yōu)化了農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系。

1.1.2 日本 日本是世界上最早開展農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的國(guó)家之一，其風(fēng)險(xiǎn)管理模式包括民間非營(yíng)利團(tuán)體經(jīng)營(yíng)、政府補(bǔ)貼和再保險(xiǎn)扶持。為不斷適應(yīng)且保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與產(chǎn)業(yè)化，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系的完善是日本當(dāng)局重要的支農(nóng)政策和保障手段[9]，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起到了良好的支撐作用。

20世紀(jì)初，日本依次成立“佃農(nóng)組合”“日本農(nóng)民總同盟”“日本農(nóng)民組合”“全國(guó)水平社”等農(nóng)民自治組織[10]，這些組織是當(dāng)下日本農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)與農(nóng)業(yè)共濟(jì)組織的前身，具有農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分散的功能。隨著農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理逐步被重視，日本政府加快對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系以及相關(guān)法律體系的建設(shè)。1929年《牲畜保險(xiǎn)法》首次以法律的形式規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，1938年《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》進(jìn)一步擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范疇，并于1957年改進(jìn)了災(zāi)后賠付機(jī)制。20世紀(jì)60年代，日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的共濟(jì)制模式初成模型，其保障能力能夠基本滿足當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展需要[11]。2003年，《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》進(jìn)一步完善了該機(jī)制，創(chuàng)設(shè)了多樣化、多形式的保障措施。2014年，日本政府初次提出開展農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)工作，以維持農(nóng)戶收入穩(wěn)定為基本目標(biāo)，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。2017年，《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》再次修訂，以法律的形式確立了農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn);同年，日本發(fā)布了《農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)制度介紹·農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償制度改革準(zhǔn)備支持項(xiàng)目實(shí)施綱要》，并更名為《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》。2019年，日本開始實(shí)施收入保險(xiǎn)制度，以農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者農(nóng)產(chǎn)品銷售收入為對(duì)象，以農(nóng)戶整體收入作為保障，有效補(bǔ)充了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入，使得農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)制度得到更大程度的普及。

1.2 成功經(jīng)驗(yàn)

1.2.1 建立了完善的管理規(guī)章體系 由美國(guó)風(fēng)險(xiǎn)管理制度的發(fā)展歷程可以看出，美國(guó)在不斷出臺(tái)新制度完善農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的法律體系。相較于美國(guó)，日本則偏向于現(xiàn)有法律的修訂和完善，不斷地根據(jù)實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題修訂現(xiàn)有法律，不斷提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面和化解能力。

1.2.2 強(qiáng)化突出政府的作用

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公共物品的性質(zhì)要求其更多的為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，因而需要政府作為主要參與主體，單憑農(nóng)戶自覺行為效果微乎其微。就美國(guó)、日本而言，當(dāng)?shù)卣紝⑥r(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理與政府各個(gè)部門相聯(lián)系，協(xié)同控制農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

1.2.3 完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的專門監(jiān)管機(jī)制

美國(guó)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理由風(fēng)險(xiǎn)管理局、農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局等機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、災(zāi)害援助等任務(wù)，權(quán)責(zé)分明，協(xié)同降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。而日本則是以四大全國(guó)性農(nóng)協(xié)組織共同管理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，既增加了管理的專業(yè)性，也能夠很好地維護(hù)農(nóng)民與消費(fèi)者的權(quán)利?？芍?，建立專業(yè)性的監(jiān)管機(jī)制能夠提高服務(wù)質(zhì)量，完善農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理制度可增強(qiáng)農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的信心并且加快完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制的步伐。

2 我國(guó)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系建設(shè)現(xiàn)狀、特點(diǎn)及存在問題

2.1 現(xiàn)狀

改革開放之前，以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)業(yè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要是自然風(fēng)險(xiǎn)，并主要以農(nóng)業(yè)基建工程、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度等政策工具來化解風(fēng)險(xiǎn)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村改革的深入發(fā)展，因市場(chǎng)失靈等原因而導(dǎo)致在長(zhǎng)達(dá)25年時(shí)間里的商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試驗(yàn)無法適應(yīng)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和救助補(bǔ)償?shù)男枰?/p>

隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政收入增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系才逐步形成，主要以直接補(bǔ)貼、保費(fèi)補(bǔ)助等形式提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本補(bǔ)貼。2003年，黨的十六屆三中全會(huì)首次提出要探索建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。2004—2017年有12個(gè)中央一號(hào)文件都強(qiáng)調(diào)要發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，探索建立農(nóng)產(chǎn)品收入保險(xiǎn)制度，并逐步形成農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分散機(jī)制。2006年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》提出要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律法規(guī)建設(shè)。2007年，浙江省、廣東省、吉林省及新疆自治區(qū)首次開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)，隨后幾年逐步向其他省份推廣。2012年，國(guó)務(wù)院頒布的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展條例》明確了以保險(xiǎn)公司為主、其他保險(xiǎn)組織為輔的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給形式，明確中央和地方建立財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)機(jī)制。2019年，為進(jìn)一步推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會(huì)、林草局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確提出建立多層次農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃研究，并大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與信貸、擔(dān)保、期貨（權(quán)）等政策工具聯(lián)動(dòng)，以及擴(kuò)大“保險(xiǎn)+期貨”、“訂單農(nóng)業(yè)+保險(xiǎn)+期貨（權(quán)）”試點(diǎn)，以推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展。銀保監(jiān)會(huì)《關(guān)于做好2019 年銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)服務(wù)鄉(xiāng)村振興和助力脫貧攻堅(jiān)工作的通知》提出“探索農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保單質(zhì)押貸款、農(nóng)戶信用保證保險(xiǎn)貸款等銀保合作產(chǎn)品”，有利于促進(jìn)“保險(xiǎn)+期貨”推廣。

2.2 特點(diǎn)

2.2.1 農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障范圍更加廣泛 我國(guó)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障品種由2007年的6個(gè)增加至2016年的211個(gè)，保障范圍由物化成本的保障向包括地租、勞動(dòng)力成本的完全成本保障擴(kuò)展，覆蓋了種植、養(yǎng)殖和加工等全產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。2018年，《關(guān)于開展三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的通知》（財(cái)金〔2018〕93號(hào)）進(jìn)一步覆蓋勞動(dòng)力成本或直接開展收入保險(xiǎn)。為支持地方優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展，2019年啟動(dòng)了“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)試點(diǎn)，并于次年擴(kuò)展至20個(gè)省份，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提標(biāo)擴(kuò)面增品的目標(biāo)。

2.2.2 農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)組織形式多樣化 我國(guó)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理組織形成了以“政府組織推動(dòng)、商業(yè)運(yùn)作為主、多方共同參與”的格局。通過政府多部門橫向協(xié)同推進(jìn)、層級(jí)政府縱向共同引導(dǎo)的方式，采取商業(yè)公司自辦、政企聯(lián)辦、保險(xiǎn)公司共保、被保險(xiǎn)人互助等模式加強(qiáng)對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)公司引導(dǎo)，建立了農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理組織體系。截至目前，我國(guó)有5家專業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、29家有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的綜合性財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司、2家農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司，他們采取下延分支機(jī)構(gòu)或營(yíng)銷服務(wù)部的方式，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)延伸至基層，為農(nóng)戶、家庭農(nóng)場(chǎng)及農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供風(fēng)險(xiǎn)保障服務(wù)。

2.2.3 農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)轉(zhuǎn)向 我國(guó)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)逐漸由保成本向保收入轉(zhuǎn)變。2007年，《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)管理辦法》規(guī)定以農(nóng)作物生產(chǎn)期內(nèi)所發(fā)生的直接物化成本為保險(xiǎn)保費(fèi)基準(zhǔn)，包括種子成本、化肥成本、農(nóng)藥成本、灌溉成本、機(jī)耕成本和地膜成本。2018年，《關(guān)于開展三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的通知》指出在直接物化成本的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增加地租成本和勞動(dòng)力成本至覆蓋全部農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。隨著市場(chǎng)變化，推出了以農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格為標(biāo)的價(jià)格指數(shù)險(xiǎn)，開展“保險(xiǎn)+期貨”業(yè)務(wù)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格基本穩(wěn)定。另外，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散制度初步建立，農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)持續(xù)開展、天氣指數(shù)保險(xiǎn)試點(diǎn)逐步推廣，實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)共體”向“農(nóng)再保”轉(zhuǎn)變，有效保障了農(nóng)戶基本收入。

2.3 存在問題

2.3.1 管理體系不健全 當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系較為松散，政府內(nèi)部尚未形成明確、明晰的組織框架，全面、系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理體制機(jī)制并未形成。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理橫向涉及到土地、環(huán)保、金融、農(nóng)業(yè)等不同部門，縱向則涉及中央、省、市、縣、鄉(xiāng)的五級(jí)政府部門，這種農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理頂層設(shè)計(jì)不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展需要。一般各省會(huì)成立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組或建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)聯(lián)席會(huì)議制度，但任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)的分管農(nóng)業(yè)副省長(zhǎng)一般難以協(xié)調(diào)財(cái)政廳、農(nóng)委、金融辦和發(fā)展改革委等部門，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理溝通成本高、政策傳達(dá)不到位等情況時(shí)有發(fā)生，協(xié)同推進(jìn)效果較差。此外，政府和市場(chǎng)的邊界有待明確，政府承擔(dān)的角色尚未明確、參與的方式較為單一。我國(guó)目前建立了保險(xiǎn)公司計(jì)提大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的機(jī)制，然而農(nóng)共體分保方式單一、成員公司間關(guān)系松散，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)下沉不足、基層保險(xiǎn)人才匱乏，因此只能作為臨時(shí)性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散制度安排[12]。

2.3.2 補(bǔ)貼機(jī)制不全面 為滿足農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)，其政策工具應(yīng)包括價(jià)格管控、補(bǔ)貼程度、保險(xiǎn)類型、期貨、再保險(xiǎn)等一攬子政策工具，而我國(guó)主要以政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為主[13]，且農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保、農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)、農(nóng)產(chǎn)品期貨等政策工具使用范圍常常受到限制，尚不能滿足農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理需求。同時(shí)，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼實(shí)行農(nóng)民繳足保費(fèi)、市縣財(cái)政補(bǔ)貼、中央和省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼隨之配套落實(shí)的制度。這使得地方政府財(cái)力直接影響農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，尤其是對(duì)于財(cái)力匱乏的農(nóng)業(yè)大省而言，農(nóng)險(xiǎn)災(zāi)損補(bǔ)償有限、參保農(nóng)戶獲得感不強(qiáng)，某種程度上限制了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面的擴(kuò)大和特色險(xiǎn)種的開發(fā)推廣。

2.3.3 法律法規(guī)不完善 目前我國(guó)正實(shí)施的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》僅作為《農(nóng)業(yè)法》和《保險(xiǎn)法》的配套法規(guī)出現(xiàn)，立法層次較低，實(shí)際上缺乏對(duì)相關(guān)主體權(quán)力義務(wù)關(guān)系的明確規(guī)定，對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的相關(guān)內(nèi)容缺乏詳細(xì)、具體和可操作性的規(guī)范[14]。從自然災(zāi)害補(bǔ)償資金的監(jiān)管方面，缺乏有效的監(jiān)管制度，這也導(dǎo)致了中國(guó)災(zāi)害損失補(bǔ)償金運(yùn)用效率低下。因此，完善與災(zāi)害損失補(bǔ)償相關(guān)的政策和法律規(guī)范是亟待解決的問題[15]。

3 美國(guó)、日本農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系建設(shè)的啟示

完善農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系是防范農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)糧食安全、保障農(nóng)民收益、改進(jìn)農(nóng)村治理的重要政策保障，對(duì)構(gòu)建和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重大意義。美國(guó)、日本在風(fēng)險(xiǎn)管理體系構(gòu)建、風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)及政策工具選擇等方面為改進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

3.1 強(qiáng)化部門協(xié)調(diào)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

加強(qiáng)土地、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、金融等部門協(xié)調(diào)，特別是增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門風(fēng)險(xiǎn)管理工具創(chuàng)新、農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等能力。依據(jù)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)形成原理，建立綜合風(fēng)險(xiǎn)管理體系框架，充分調(diào)動(dòng)政府、農(nóng)戶、金融保險(xiǎn)公司等主體的積極性，綜臺(tái)采用風(fēng)險(xiǎn)緩釋、轉(zhuǎn)移、應(yīng)對(duì)等風(fēng)險(xiǎn)管理策略，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和區(qū)劃，實(shí)現(xiàn)農(nóng)險(xiǎn)費(fèi)率動(dòng)態(tài)調(diào)整，加快形成涵蓋財(cái)政補(bǔ)貼基本險(xiǎn)、商業(yè)險(xiǎn)和附加險(xiǎn)等多層次的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品和包含事前風(fēng)險(xiǎn)防預(yù)、事中風(fēng)險(xiǎn)控制、事后理賠服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理體系。

3.2 調(diào)整管理目標(biāo)，優(yōu)化補(bǔ)貼政策

結(jié)合當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的新變化，中國(guó)大陸農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理政策目標(biāo)應(yīng)從保成本向保收入、風(fēng)險(xiǎn)管理轉(zhuǎn)變，做好預(yù)防與救助同步進(jìn)行。首先要強(qiáng)化基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息化建設(shè)，提高自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與防范能力。其次要完善和改進(jìn)當(dāng)前的財(cái)政補(bǔ)貼制度。目前，中央財(cái)政差異化補(bǔ)貼政策采取“因東中西而異”來實(shí)施，這種劃分忽視了各個(gè)省份的現(xiàn)實(shí)情況以及農(nóng)業(yè)大省往往財(cái)政實(shí)力較弱的事實(shí)。因此，應(yīng)充分考慮各省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模、地方財(cái)政實(shí)力等，依據(jù)當(dāng)?shù)刂饕霓r(nóng)業(yè)資源種類，對(duì)保障程度不同的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品、性質(zhì)不同的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體以及面臨不同的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)給予差異化補(bǔ)貼，以有效提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)化解能力。

3.3 加強(qiáng)立法約束，完善法律法規(guī)

農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)損失補(bǔ)償體系涉及多個(gè)部門、多個(gè)主體，應(yīng)當(dāng)提高該領(lǐng)域的法治程度，加快出臺(tái)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，明確各級(jí)政府部門、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、社會(huì)參與部門在風(fēng)險(xiǎn)管理中的職能，促進(jìn)參與者之間各司其職、分工明確，為增強(qiáng)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理提供必要的制度基礎(chǔ)。強(qiáng)化政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的開發(fā)和應(yīng)用，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注力度，大力推進(jìn)天氣衍生品的應(yīng)用力度。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)監(jiān)管，推進(jìn)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系有效、公平運(yùn)行，發(fā)揮其促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、推動(dòng)農(nóng)戶增收的作用，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的有力防范，從而保證農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行。

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