王志剛

《公共財政的數(shù)字化變革》

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中國財政科學(xué)研究院財政大數(shù)據(jù)研究所譯

社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社

2021年11月

不知從何時開始，“數(shù)字化”成為我們各種媒體中的熱詞，經(jīng)濟數(shù)字化、社會數(shù)字化、政府?dāng)?shù)字化……與之對應(yīng)的是數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字金融、數(shù)字貨幣、數(shù)字社會、數(shù)字政府，乃至數(shù)字地球，數(shù)字化改變了人們的生產(chǎn)、生活方式，最近大火的“元宇宙”展示了一個神奇的虛擬現(xiàn)實世界，可以說，人類已經(jīng)進(jìn)入了數(shù)字文明時代。

財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，相應(yīng)地，數(shù)字財政是政府?dāng)?shù)字治理的基礎(chǔ)和重要支柱，打造數(shù)字財政需要財政加速數(shù)字化轉(zhuǎn)型。從全球看，公共財政領(lǐng)域的數(shù)字化變革并未缺位，國際貨幣基金組織在2017年集中了全球眾多相關(guān)領(lǐng)域的理論與實踐專家，圍繞“公共財政的數(shù)字化變革”這一前沿話題展開深入而廣泛的研討，最終呈現(xiàn)給大家一部極富時代感的前沿報告。

財政政策涉及每一個人、企業(yè)、組織，可以說是連接經(jīng)濟、社會等的利益樞紐。政府如何調(diào)動各方資源并用于提供公共品和公共服務(wù)，如何利用財政政策來促進(jìn)經(jīng)濟增長，如何穩(wěn)定經(jīng)濟波動，以及如何優(yōu)化社會的資源配置……這些財政職能在數(shù)字化時代有了新的時代內(nèi)涵，以互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等為代表的數(shù)字技術(shù)迅猛發(fā)展，讓財政政策效能發(fā)揮有了強大的數(shù)字引擎，可以說，數(shù)字技術(shù)正在對財政領(lǐng)域的方方面面進(jìn)行重塑，它改變了政府收集、加工、處理信息的方式，可以優(yōu)化政府收入、支出、財政政策等實施方式。數(shù)字技術(shù)如果被巧妙地加以運用，可以大幅提高財政政策的有效性和公平性，改善民眾福祉。

本書的五個部分，分別涉及稅務(wù)管理、財政管理、公共服務(wù)提供、國際比較、數(shù)字化的價值，可以說每一部分都充分體現(xiàn)了數(shù)字化與財政業(yè)務(wù)融合的巨大價值，為我們展現(xiàn)了一幅全球各國財政數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的生動畫面，讓我們感受到財政數(shù)字化變革的脈動。數(shù)字化讓財政強基固本，為財政治理現(xiàn)代化賦能，具有強大的財政管理乘數(shù)效應(yīng)。

數(shù)字化給財政治理帶來的機遇

數(shù)字化不僅催生了眾多新經(jīng)濟業(yè)態(tài)，為經(jīng)濟增長注入了新動力，同時也為政府治理提供了眾多的機遇，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是更好的信息。強大的存儲容量和計算能力讓政府可以跟蹤和記錄大量的交易和互動信息。稅務(wù)部門使用數(shù)字系統(tǒng)可以搜集更多更真實的數(shù)據(jù)，從而為稅務(wù)管理提供了強大的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，可以化解公平與效率的緊張關(guān)系。公共財政管理的數(shù)字化，形成了大量高頻財政數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)可以為政府現(xiàn)金預(yù)測與國庫資金管理等提供有力的決策支撐。圖像識別等生物技術(shù)為每一個財政受益人賦予數(shù)字身份，從而可以識別財政政策歸宿的偏誤，一些發(fā)展中國家開展了大規(guī)模的數(shù)字身份建設(shè)，消除了大量的虛假支出。各類數(shù)字平臺匯集大量數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)在為企業(yè)創(chuàng)造價值的同時，也為政府監(jiān)管提供了更多的工具選擇。

二是更佳的系統(tǒng)。信息系統(tǒng)建設(shè)是公共財政管理現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要環(huán)節(jié)，為政府加強稅收監(jiān)管和支出政策提供更好的手段。打通數(shù)字平臺和稅務(wù)部門的數(shù)據(jù)壁壘，可以大幅減少稅收漏洞。電子或數(shù)字支付系統(tǒng)建設(shè)，可以提高政府公共服務(wù)的效率，大幅降低支出成本。電子支付系統(tǒng)可以在數(shù)字身份的基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)施策，實現(xiàn)對財政資金的穿透式監(jiān)管，減少尋租腐敗行為。

三是更好的政策。更好的信息和更佳的系統(tǒng)，為政策開辟了新的選擇。對納稅人收入、消費、財富信息的監(jiān)測能力，為稅收政策優(yōu)化提供基礎(chǔ)，可以更好地平衡資本、勞動的稅收負(fù)擔(dān)。日常財政數(shù)據(jù)可以對經(jīng)濟進(jìn)行即時預(yù)測，更科學(xué)的預(yù)測有助于提高預(yù)算編制能力，同時可以有效評估貨幣市場流動性和借貸需求，提高國庫現(xiàn)金管理能力。網(wǎng)絡(luò)等媒介可以讓公眾低成本參與財政管理過程，預(yù)算公開讓公眾更好地參與預(yù)算監(jiān)督，進(jìn)而提高預(yù)算的透明度。

數(shù)字化給財政治理帶來的挑戰(zhàn)

雖然數(shù)字化有眾多的潛在或現(xiàn)實好處，但是本書也提醒我們同樣要關(guān)注相關(guān)的挑戰(zhàn)，具體包括以下幾個方面：

一是舊的和熟悉的挑戰(zhàn)。政府采用的新技術(shù)必須要和其能力相適應(yīng)，不同國家政府治理能力不同，對新技術(shù)的吸收和掌握意愿及能力亦不相同，政治、制度和人力資本等方面的因素會影響政府采納新技術(shù)方案的程度。一些國際經(jīng)驗表明，官僚抵制、政府能力有限，以及利用新技術(shù)謀取私人利益等問題，影響了政府信息系統(tǒng)的使用效果。為了對納稅和支出進(jìn)行數(shù)字化管理，政府必須要確保更多的人和企業(yè)進(jìn)入數(shù)字世界并使用數(shù)字技術(shù)，這就需要建立一個數(shù)字包容的社會，包括發(fā)展普惠金融、推廣數(shù)字支付等。

此外，為了更好地利用數(shù)字化機遇，需要把分散于各類政府部門、私人機構(gòu)之間的信息進(jìn)行共享交換，否則會降低決策效率。

二是新的挑戰(zhàn)。數(shù)字變革能夠改變對個人和企業(yè)的激勵，他們可能會利用新技術(shù)進(jìn)行犯罪，例如利用專業(yè)軟件來刪除銷售記錄，讓稅務(wù)部門難以防范稅收欺騙。同時數(shù)據(jù)本身也具有價值，是否有必要對數(shù)據(jù)征稅也成為一個值得探討的話題。數(shù)字化的影響很大程度上取決于所收集信息的準(zhǔn)確性和及時性。要確保較高的數(shù)據(jù)質(zhì)量就需要對披露此類信息給予足夠的激勵，形成對各類交易的數(shù)字痕跡會有效打擊“暗網(wǎng)”的交易。隨著數(shù)據(jù)不斷增長，個人和企業(yè)的敏感數(shù)據(jù)需要制定相關(guān)的保護(hù)措施，包括物理和制度兩個方面。

三是基本限制。盡管數(shù)字革命拓展了財政政策的邊界，但是有一些制度和發(fā)展問題依然超出技術(shù)范圍。電子支付系統(tǒng)仍會時常受到犯罪分子的攻擊，電子支付后依然會有尋租等行為，區(qū)塊鏈技術(shù)無法在一個原始紙質(zhì)登記被摧毀的國家建立起一個土地信息系統(tǒng)，不定期交易的資產(chǎn)估值困難，以及公私產(chǎn)權(quán)存在模糊地帶。難以通過觀察私人信息來區(qū)分個人能力、努力和運氣，建立最優(yōu)稅制依然充滿挑戰(zhàn)。

美好愿景可期

既然數(shù)字革命已經(jīng)發(fā)生，各國就必須做好應(yīng)對來把握機遇，否則就難以享受數(shù)字化紅利。技術(shù)提供了一種跨越到更新和更復(fù)雜的政策制定、設(shè)計和實施的可能性，各國要做好數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為財政數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供必要的軟硬件保障。

數(shù)字革命還會帶來新的收入不平等和分配問題，例如機器和軟件可以自動執(zhí)行某些工作，可能會替代部分人工勞動，增加就業(yè)機會和結(jié)構(gòu)性失業(yè)會同時存在，如何采取適當(dāng)?shù)呢斦邅頇?quán)衡利弊得失，這些都需要深入研究。一個建議是投資教育、研發(fā)，更好地適應(yīng)數(shù)字化時代的要求。

數(shù)據(jù)正在以前所未有的速度和數(shù)量跨越國界，這些對創(chuàng)新、全球供應(yīng)鏈、國際貿(mào)易和資本流動產(chǎn)生重大影響，國家間的稅收轉(zhuǎn)移凸顯國際間的稅收協(xié)調(diào)的重要性，尤其是對一些大型跨國數(shù)字企業(yè)，制定合理的數(shù)字交易稅收規(guī)則是一個挑戰(zhàn)。

對中國財政改革的啟示

本書具有鮮明的學(xué)術(shù)性和政策性，對于指導(dǎo)發(fā)展中國家的數(shù)字財政建設(shè)具有重要借鑒意義。數(shù)字財政是以財政大數(shù)據(jù)價值為基礎(chǔ)，以財政大數(shù)據(jù)應(yīng)用為支撐，實現(xiàn)優(yōu)化政府收支，促進(jìn)公平和效率的政府收支活動;數(shù)字財政具有跨部門、跨層級、智能化、網(wǎng)絡(luò)化的特點;財政業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)化、大數(shù)據(jù)財政業(yè)務(wù)化，數(shù)字財政正逐步實現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)決策、讓數(shù)據(jù)管理、讓數(shù)據(jù)說話”，數(shù)據(jù)流、資金流緊密融合在一起，從而實現(xiàn)“以數(shù)理財、以數(shù)控稅”的雙重目標(biāo)。

實際上，中國的數(shù)字財政實踐并不落后，中國財政的數(shù)字化轉(zhuǎn)型起自上世紀(jì)90年代的二大“金”字工程為代表的財政信息化，即“金財”工程與“金稅”工程，目前進(jìn)入了新的數(shù)字財政建設(shè)階段，這一階段體現(xiàn)為數(shù)據(jù)生產(chǎn)系統(tǒng)和應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)的雙輪驅(qū)動。一是數(shù)據(jù)生產(chǎn)系統(tǒng)的建設(shè)以預(yù)算管理一體化為代表，打通縱向與橫向政府間預(yù)算數(shù)據(jù)，實現(xiàn)了預(yù)算周期一體化和項目管理一體化，以及數(shù)據(jù)一體化。

二是應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)以財政大數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)為代表，結(jié)合財政的具體業(yè)務(wù)場景推動各類大數(shù)據(jù)應(yīng)用，例如財政資金直達(dá)機制、綜合治稅、扶貧資金發(fā)放、數(shù)字消費券、政府采購云平臺、債務(wù)風(fēng)險預(yù)警、財政資金績效評價、基于財政-宏觀模型的輔助決策、資產(chǎn)管理等，尤其是2020年創(chuàng)立的直達(dá)基層直達(dá)民生的資金直達(dá)機制，在疫情的特殊時期發(fā)揮了積極作用，精準(zhǔn)、快速、嚴(yán)格，創(chuàng)新了財政政策手段。

此外，一些地方還結(jié)合本地業(yè)務(wù)特點進(jìn)行了獨具特色的財政大數(shù)據(jù)建設(shè)，大數(shù)據(jù)讓政府更懂企業(yè)、居民的訴求，從而可以極大地提升公共服務(wù)與公共需求的匹配度，大數(shù)據(jù)價值也得到了極大釋放，對財政決策、財政管理等起到了很好的助推作用。總之，數(shù)字財政可以做到“政策-項目-資金-服務(wù)對象”的四位一體，從而實現(xiàn)資金跟著項目走、公共服務(wù)跟著人走，這無疑會大幅提高財政資金使用效率，有效推動要素市場化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

數(shù)字財政建設(shè)并非一蹴而就，要加快數(shù)字財政建設(shè)步伐，不斷完善基礎(chǔ)制度和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，加快打造復(fù)合型的人才隊伍，為數(shù)字化紅利轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)字財政盈余創(chuàng)造各種條件，最終實現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步和制度優(yōu)化的深度融合，讓數(shù)字財政真正成為提升財政治理能力的推進(jìn)器。

（作者為中國財政科學(xué)研究院宏觀經(jīng)濟研究中心副主任;編輯：臧博）