□杜 薇，吳志紅

（太原工業(yè)學院 山西 太原 030008）

1 山西省土地規(guī)模及結(jié)構(gòu)概況

山西省土地面積約為15 669 779 hm2，占全國總面積的1.634%。其中，農(nóng)用地面積為10 029 585.88 hm2，約占全省土地面積的64%；建設(shè)用地1 220 797.73 hm2，占比不到7%；未利用地面積為4 419 395.39 hm2，占比接近30%。具體構(gòu)成如圖1 所示。

1.1 農(nóng)業(yè)用地

山西省農(nóng)業(yè)用地由耕地、林地、園區(qū)和其他農(nóng)用地組成。耕地面積為4 056 788 hm2，占農(nóng)業(yè)用地面積的40%，這與山西省地形以山地為主有關(guān)。林業(yè)用地面積最大，為4 854 733.37 hm2，這表明山西省在自然條件不利的情況下，綠化率持續(xù)向好。園區(qū)用地很少，僅占到農(nóng)業(yè)用地面積的4%左右。其他農(nóng)用地面積為674 671.07 hm2，占農(nóng)業(yè)用地面積的6.7%。

1.2 建設(shè)用地

建設(shè)用地是山西省3 類土地面積中最少的，占土地面積的7.2%，主要包括城鄉(xiāng)、工礦、交通、水利等建設(shè)用地。城鎮(zhèn)工礦區(qū)建設(shè)用地面積為296 746.55 hm2，農(nóng)村居民點建設(shè)用地為561 981.40 hm2，交通、水利及其他建設(shè)用地面積較小，為168 269.92 hm2。

1.3 未利用土地

未利用地是指沒有被利用的土地，包括荒草地、裸土地、沙地等。山西省未利用土地面積超過總面積的1/4。其中，荒草地是未利用土地的主要部分，占地面積為4 058 472.76 hm2，約占未利用土地面積的90%；占比第二大的土地是其他自然保留地，占地面積為493 731 hm2，約占未利用土地面積的10%。公益性水域占地面積比較小，為75 221.47 hm2，占未利用土地面積的1.6%。未利用土地絕對面積大、數(shù)量多，但由于其建設(shè)成本過高、開發(fā)較困難，可利用的未利用土地相對較少，利用效益低，目前階段仍然不能實現(xiàn)充分挖掘?；耐恋亍⒙阃恋爻蔀槲蠢猛恋氐闹饕梅较?。

2 山西省土地利用結(jié)構(gòu)的實證分析

2.1 單一動態(tài)度

土地動態(tài)度分析能夠客觀反映出土地利用類型的變化趨勢，表達式如下。

其中，K表示動態(tài)變化度；Ua、Ub表示初期和末期的土地利用類型面積；時長用T來表示。

山西省各用地類型變化情況，如表1 所示。

利用土地動態(tài)度公式和表1 數(shù)據(jù)，可計算出山西省土地利用動態(tài)度，如表2 所示。

表1 山西省各用地類型變化情況

從表2 可以看出，2005—2017 年，山西省園地、林地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、交通水利及其他建設(shè)用地的動態(tài)度為正值，其中，園地和城鄉(xiāng)建設(shè)用地的動態(tài)度大于1。園地規(guī)模增幅較大，說明這期間山西省農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整明顯，開始注重發(fā)展經(jīng)濟作物，將耕地、草地轉(zhuǎn)為園地。城市建設(shè)用地的增長可以反映出山西省城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程明顯加快，工業(yè)用地和居民用地增加，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平提高較快，居住環(huán)境得到明顯改善。耕地、草地、未利用土地和其他土地的動態(tài)度為負，說明城鎮(zhèn)化對這些類型土地有不同程度的占用。

表2 2005—2017年山西省土地利用動態(tài)度

2.2 集中度和均衡度

現(xiàn)利用香農(nóng)熵值分析法對山西省土地利用情況進行分析。假設(shè)A為山西省土地總面積，N 為山西省各類型土地個數(shù)，以Ai（i=1，2，…，N）表示山西省各類型土地面積，則有Ai=A。各類型用地占比

根據(jù)香農(nóng)熵公式，可得山西省土地利用結(jié)構(gòu)的信息熵公式[1]。

根據(jù)式（2）～（4），計算山西省土地利用結(jié)構(gòu)的信息熵、均衡度和集中度，如表3 所示。

熵值越大，土體利用的有序度就越低，均衡度值越大，土地利用的均衡度就越強。由表3 可知，山西省土地利用的熵值H和均衡度J有所下降，集中度I相應(yīng)上升，熵值H比較接近最大值Hmax。這說明山西省城市改造和建設(shè)力度不斷加大，土地利用結(jié)構(gòu)類型越來越集中，呈現(xiàn)不均衡態(tài)勢。

表3 山西省土地利用結(jié)構(gòu)的信息熵、均衡度和集中度

3 山西省土地利用結(jié)構(gòu)問題的影響因素

3.1 城鎮(zhèn)化水平提高

城鎮(zhèn)化的主要表現(xiàn)是農(nóng)業(yè)人口集中到城市，集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)土地。人口城鎮(zhèn)化率可體現(xiàn)城鎮(zhèn)化水平。2010—2018 年，山西省城鎮(zhèn)化率由48.05%提高到58.41%，城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提高，城鎮(zhèn)化建設(shè)較過去有明顯進步。對比數(shù)據(jù)可以看出，該階段山西省園地和建設(shè)用地的單一動態(tài)度變化顯著。

3.2 耕地資源流失和耕地質(zhì)量退化

單一動態(tài)度顯示，山西省耕地資源的變化為-0.05，說明耕地面積處于下降狀態(tài)。一方面，由于城鎮(zhèn)化的推進，人口集中于城市，對于城市基礎(chǔ)設(shè)施的需求不斷加大，這就要求非農(nóng)建設(shè)用地相應(yīng)增加，必然要占用其他類型土地。城市擴張中，短期內(nèi)無法將未利用土地轉(zhuǎn)換，因此不可避免地要占用近郊的優(yōu)質(zhì)耕地。另一方面，雖然國家出臺了“占補平衡”的指導原則來保護耕地，但是耕地對土質(zhì)的要求比較高，建設(shè)用地轉(zhuǎn)化成耕地是比較困難的，即使能夠轉(zhuǎn)化成功，新耕地的質(zhì)量也會明顯退化[2]。

3.3 土地利用結(jié)構(gòu)不合理

基于香農(nóng)的信息熵公式，山西省土地利用的均衡度J有所下降，集中度I相應(yīng)上升，主要是由于以下4方面的原因。

3.3.1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)失衡

隨著城鎮(zhèn)化快速推進，城鎮(zhèn)常住人口和建設(shè)用地規(guī)模迅速增加，農(nóng)村常住人口急劇減少，但農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模并未減少。如此一來，部分土地閑置利用率降低。在土地資源有限的前提下，呈現(xiàn)剛性需求的城鎮(zhèn)建設(shè)用地必然會擠占耕地等農(nóng)用地，導致土地利用強度降低，土地利用結(jié)構(gòu)問題更加突出。

3.3.2 城鎮(zhèn)建設(shè)用地缺少規(guī)劃

據(jù)統(tǒng)計資料顯示，2017 年山西省工礦倉儲用地面積達到2 245.27 hm2，比2016 年增長37.1%，與山西省工業(yè)經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的趨勢一致，同時，居民住宅用地增加了16.3%?？梢钥闯?，在城市建設(shè)用地的分配上，對居住和工業(yè)用地更加傾斜，被征用的土地大多用作居民住宅用地，發(fā)展房地產(chǎn)項目，缺少科學長遠的土地規(guī)劃。此消彼長下，居住和工業(yè)用地擠占公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、園林綠化等建設(shè)用地。這種粗放式的利用結(jié)構(gòu)，不僅影響耕地保護，還導致城鎮(zhèn)化發(fā)展偏離科學的方向。

3.3.3 交通基礎(chǔ)設(shè)施提升相對較慢

交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施的單一動態(tài)度是1.04，表明山西省近年來在該領(lǐng)域的土地投入是較多的。但是相對于快速城鎮(zhèn)化帶來的城區(qū)面積擴大、人口集聚規(guī)模增加、人口流動速度加快等情況，當前投入水平仍顯不足，無法有效提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。因此，應(yīng)進一步促進產(chǎn)業(yè)政策和土地政策的協(xié)調(diào)。

3.3.4 公共服務(wù)用地不足

2005—2010 年在山西省建設(shè)用地中，科研用地由3 062 hm2減至2 667 hm2，教育用地由98 520 hm2增至184 015 hm2，醫(yī)療用地由7 476 hm2增至21 163 hm2。2014 年，已竣工的建設(shè)用地中，3 類公共服務(wù)用地僅占6%，而住宅建設(shè)占74%。盡管公共服務(wù)用地絕對面積增長明顯，但其增速遠低于建設(shè)用地甚至是住宅用地的整體變化。此外，無論是政府還是市民，對于城市綠地的認識和重視程度不足，綠地面積增速緩慢，企業(yè)和居民侵占綠地的現(xiàn)象時有發(fā)生。

4 優(yōu)化山西省土地利用結(jié)構(gòu)的對策

4.1 完善土地利用規(guī)劃

城市土地規(guī)劃是對未來土地用途的超前性安排。要完善土地利用方面的整體規(guī)劃，根據(jù)現(xiàn)狀確立目標及方針。規(guī)劃時應(yīng)充分考慮各種因素，實現(xiàn)經(jīng)濟、生態(tài)和社會接受性的平衡，提高用地規(guī)劃的科學性。

首先，政府應(yīng)加強對土地資源的整合，完善城鎮(zhèn)土地規(guī)劃，對建設(shè)用地實行省級統(tǒng)籌，確定空間分布和使用順序，合理安排空間布局。將相關(guān)產(chǎn)業(yè)和其對應(yīng)的建設(shè)用地直接對接，減少一些不必要的配套建設(shè)用地。注重對城鄉(xiāng)接合部的管理，避免各種開發(fā)區(qū)粗放盲目式擴張而占用農(nóng)業(yè)用地。

其次，省域內(nèi)各地區(qū)在經(jīng)濟、生態(tài)和社會等方面具有差異性，在制定土地利用規(guī)劃時，要考慮各地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展目標和特色，建立與當?shù)厍闆r相符合的土地規(guī)劃指標。有些地區(qū)資源豐富，側(cè)重發(fā)展重工業(yè)；有些地區(qū)歷史文化底蘊深厚，側(cè)重于發(fā)展旅游業(yè)，應(yīng)堅持因地制宜的規(guī)劃原則。

4.2 提升土地集約度，優(yōu)化利用結(jié)構(gòu)

要本著集中、高效和節(jié)約的原則，集約利用土地，提高土地使用效率。土地使用效率不能只用單一的經(jīng)濟指標衡量，還要綜合運用生態(tài)、生活等其他指標衡量。山西省境內(nèi)80%的面積是山地，未利用土地面積很大，而人口城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生了大量剛性土地需求，集約利用土地有著很強的迫切性。

4.2.1 建設(shè)用地方面

首先，對于從事二三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民，可采取“離土不離鄉(xiāng)”的方式，建立新型農(nóng)村社區(qū)，建造高層住宅，提高容積率。充分利用荒地、廢棄土地等未利用土地，盡可能做到土地集約利用。

其次，加快舊城改造，將老城區(qū)的棚戶區(qū)和閑置的建設(shè)用地作為改造目標，盤活存量土地，積極推進“退二進三”。以立體思維看待土地利用問題，充分利用土地的地上地下空間，挖掘城鎮(zhèn)土地的使用潛力，減少對耕地的占用和置換，改過去建設(shè)用地“量的增長”為“質(zhì)的提高”。

再次，避免批而未供、供而未用、用而未盡等低效率行為，分層次制定地耗標準，根據(jù)資源承載能力，確定當?shù)氐慕ㄔO(shè)用地規(guī)模。

最后，提高開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的審批權(quán)限，撤銷未經(jīng)審批而擅自設(shè)立的各種開發(fā)區(qū)，核減和退還擴建和占用的土地[3]。在源頭上控制開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的數(shù)量、規(guī)模和建設(shè)用地供給量，適當限制城區(qū)擴張。

4.2.2 生態(tài)用地方面

要尊重自然規(guī)律，以自然恢復為主，輔助以政策干預，如退耕還林、退耕還草等。

4.2.3 農(nóng)業(yè)用地方面

堅持土地間作套種和循環(huán)利用。以增加耕地面積為目標，集中清理城中村、宅基地和“空心村”。新型農(nóng)村社區(qū)建成后，要及時拆掉老社區(qū)復耕。對于核減的開發(fā)區(qū)、清退出的長期未使用的建設(shè)用地以及過去非法占用的耕地，要及時恢復耕種。

4.3 建立動態(tài)監(jiān)控機制

山西省人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化推進比較快，土地利用結(jié)構(gòu)會隨之呈現(xiàn)明顯的變化特征，因此有必要對土地使用情況和利用效率進行全方位實時監(jiān)控。推進土地動態(tài)監(jiān)測體系的建設(shè)，建立土地信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，將項目開工竣工、土地閑置以及改變強度作為監(jiān)控重點，不定期進行巡視。