吳小紅 重慶市萬州區(qū)移民咨詢中心

緒論

三峽工程是世界上也是中國(guó)有史以來建設(shè)規(guī)模最大、綜合效益最顯著的水利設(shè)施，主體工程完工以來，不僅防洪、發(fā)電、灌溉方面的功能得到發(fā)揮，而且在航運(yùn)、旅游開發(fā)方面的綜合效應(yīng)也較為明顯。由于庫區(qū)移民對(duì)工程建設(shè)做出了巨大犧牲，中央財(cái)政下?lián)軐？顚?duì)移民進(jìn)行補(bǔ)償，為有效管理三峽庫區(qū)的專項(xiàng)資金，國(guó)務(wù)院于2019年下發(fā)了《中央水庫移民扶持基金績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》，要求相關(guān)部門重視三峽移民后扶資金管理工作，確保專項(xiàng)資金取得績(jī)效。

一、三峽移民后期扶持資金管理及績(jī)效評(píng)價(jià)

(一)三峽移民后期扶持資金管理

移民后期扶持基金的管理效率直接關(guān)系到項(xiàng)目開發(fā)的質(zhì)量，同時(shí)也與三峽庫區(qū)移民的安穩(wěn)致富息息相關(guān)，為此，財(cái)政部、水利部出臺(tái)了一系列三峽移民后期扶持項(xiàng)目及資金管理的制度，明確了三峽水庫后期扶持資金的使用范圍，強(qiáng)化了資金管理制度，嚴(yán)格支出范圍。三峽移民后期扶持資金全面實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理，確保資金投入取得實(shí)效；加強(qiáng)監(jiān)督管理，每年委托中介機(jī)構(gòu)開展上年度資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)工作，不定期組織開展三峽移民后期扶持資金實(shí)施情況的稽查、內(nèi)部審計(jì)和監(jiān)督檢查。

(二)三峽移民后期扶持資金績(jī)效評(píng)價(jià)的概念

績(jī)效評(píng)價(jià)指的是通過定性和定量的評(píng)價(jià)方法以及相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)企業(yè)某一特定期間的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)以及綜合效果進(jìn)行全面評(píng)價(jià)的管理方式。三峽移民后期扶持資金績(jī)效評(píng)價(jià)，則是指在國(guó)家對(duì)水庫移民下?lián)軐ｍ?xiàng)扶持資金并投入運(yùn)營(yíng)之后，由相關(guān)部門對(duì)資金預(yù)算執(zhí)行效果進(jìn)行審計(jì)和稽核，并運(yùn)用相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

(三)三峽移民后期扶持資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)內(nèi)容

財(cái)政部、水利部、國(guó)家發(fā)展改革委三部門在綜合多個(gè)省市績(jī)效評(píng)價(jià)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于2019年正式出臺(tái)了《中央水庫移民扶持基金績(jī)效管理暫行辦法》，該《辦法》明確了水庫移民的后期扶持資金績(jī)效評(píng)價(jià)的一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)以及各個(gè)指標(biāo)的分值、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，如表1-1所示：

表1-1 水庫移民扶持基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)表

二、三峽移民后期扶持資金績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀及存在的問題

(一)三峽移民后期扶持資金現(xiàn)狀

三峽水利工程始建于上世紀(jì)九十年代，目前，項(xiàng)目工程的防洪、發(fā)電、航運(yùn)、生態(tài)等綜合效益初步顯效，作為一項(xiàng)關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的宏偉工程，沿江近120多萬居民在項(xiàng)目建設(shè)過程異地搬遷，為兼顧庫區(qū)移民的生產(chǎn)和生活，國(guó)家財(cái)政部每年劃撥專項(xiàng)資金，用于移民后期生產(chǎn)和生活扶持。為提升后期扶持資金使用效率，三峽庫區(qū)已構(gòu)建了由多部門參與、省(市)、地、縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)的監(jiān)管體系，另外，接收移民的各省、市、縣每年都對(duì)后期扶持資金進(jìn)行了自評(píng)，部分市縣還委托了第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，評(píng)估結(jié)果表明，大部分市縣的移民后期扶持資金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)綜合得分在80分以上，評(píng)價(jià)結(jié)果為“良”等次的居多。

(二)三峽移民后期扶持資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作存在的問題

1.三峽移民后期扶持資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作的工作量大、涉及的部門多

需要對(duì)相關(guān)部門以及受益移民進(jìn)行大量的調(diào)查、考察項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)、查看資金入賬和付出明細(xì)賬薄等，在此基礎(chǔ)上才能全面掌握后期扶持資金的績(jī)效狀況，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不統(tǒng)一、不規(guī)范的現(xiàn)象較為普遍，直接影響了績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量。

2.后扶項(xiàng)目設(shè)計(jì)不到位，工程質(zhì)量難于保證

后扶項(xiàng)目是國(guó)家扶持三峽庫區(qū)恢復(fù)生產(chǎn)的重點(diǎn)工程，但在具體實(shí)施過程中，由于項(xiàng)目設(shè)計(jì)不合理、預(yù)算不準(zhǔn)確，后扶項(xiàng)目資金浪費(fèi)和超標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象較為普遍。另外，在后扶項(xiàng)目建設(shè)過程中，還存在工程監(jiān)理缺失的現(xiàn)象，造成后期項(xiàng)目的工程質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，這直接影響到項(xiàng)目管理指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、時(shí)效指標(biāo)、成本指標(biāo)的綜合評(píng)分值。

3.項(xiàng)目管理民主監(jiān)督機(jī)制不健全

在項(xiàng)目實(shí)施過程中，由于工程大多采用分包制，各建筑分包商在工程質(zhì)量、材料采購、資金支付等方面并沒有向移民公開、透明，移民對(duì)后扶項(xiàng)目的進(jìn)展情況、效益情況并不了解。根據(jù)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，只要出現(xiàn)此類問題，那么就要按情節(jié)輕重進(jìn)行扣分處理，直到扣完為止。

(三)優(yōu)化三峽移民后期扶持資金績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)策

1.強(qiáng)化政策執(zhí)行力，確保資金下達(dá)與支出的合規(guī)性

三峽移民后期扶持資金下達(dá)、支出方向，是提高績(jī)效評(píng)價(jià)分值的重要指標(biāo)，各相關(guān)部門在資金管理及下達(dá)、分配環(huán)節(jié)必須嚴(yán)格執(zhí)行政策執(zhí)行力，首先是要嚴(yán)格遵循財(cái)政部印發(fā)的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，構(gòu)建后期扶持資金管理專職部門，組織協(xié)調(diào)各地區(qū)財(cái)政預(yù)算平衡，確保后期扶持資金基數(shù)，其次是要強(qiáng)化稽察、審計(jì)、監(jiān)測(cè)評(píng)估部門的事前、事中和事后的全程跟蹤監(jiān)督檢查，對(duì)資金下達(dá)及分配不合理或違規(guī)違法行為堅(jiān)決要求整改，再次是關(guān)注評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，資金分配不合理將在績(jī)效評(píng)價(jià)中予以扣分處理，而分值與中央分配的下一年度后期扶持資金直接掛鉤。

2.強(qiáng)化項(xiàng)目管理，確保資金使用的合理性

項(xiàng)目管理包含兩個(gè)層面的內(nèi)容，一是居民個(gè)人的直補(bǔ)資金管理，由于直補(bǔ)資金需要精準(zhǔn)、及時(shí)發(fā)放到每個(gè)家庭，這就要求移民管理部門深入基層，逐戶上門為居民建檔立卡，而家庭人口數(shù)具有動(dòng)態(tài)變化的特點(diǎn)，如果家庭人口統(tǒng)計(jì)不及時(shí)將直接影響資金分配的績(jī)效結(jié)果以及群眾的滿意度，因此，建立人口核定和動(dòng)態(tài)管理制度就顯得尤為重要，這就可以有效防止移民補(bǔ)償款被用作他用；二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及生產(chǎn)型扶持項(xiàng)目的專項(xiàng)資金管理，此類項(xiàng)目的資金管理，要求相關(guān)部門建立準(zhǔn)確合理的預(yù)算方案，在建設(shè)過程中，還必須實(shí)施民主參與制度，通過移民的參與和監(jiān)督，提升后期扶持資金使用效率。

3.關(guān)注產(chǎn)出指標(biāo)，確保資金使用質(zhì)量

三峽水利工程投資大、搬遷移民數(shù)量多、效益回收期長(zhǎng)，對(duì)庫區(qū)群眾進(jìn)行生產(chǎn)生活補(bǔ)助是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，因此，對(duì)庫區(qū)移民的補(bǔ)助并不能僅僅限于簡(jiǎn)單的扶貧式補(bǔ)助，而是要關(guān)注移民的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展計(jì)劃，提升移民的勞動(dòng)技能和自我發(fā)展能力。因此，對(duì)于后期扶持資金的管理方式就不能過于簡(jiǎn)單化，必須綜合衡量移民當(dāng)前經(jīng)濟(jì)收入與未來發(fā)展?jié)摿χg的關(guān)系，劃撥專項(xiàng)資金用于舉辦技術(shù)培訓(xùn)班，提升當(dāng)?shù)貏趧?dòng)者就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，特別是針對(duì)符合發(fā)展種殖、養(yǎng)殖業(yè)條件的地區(qū)，還需要當(dāng)?shù)卣块T完善各類配套設(shè)施建設(shè)，這都是提升后扶資金使用效率的重要舉措。

4.關(guān)注效益指標(biāo)，確保資金使用效益

從國(guó)家三部委2019年出臺(tái)的《中央水庫移民扶持基金績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》 可以得知，后扶資金的效益指標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益三個(gè)方面，所謂經(jīng)濟(jì)效益，指的是在后扶資金的幫助下，移民的人均可支配收入是否得到了提升，用于幫助移民致富的后扶項(xiàng)目是否產(chǎn)生收益；所謂社會(huì)效益，指的是移民生活條件是否得到改善，移民區(qū)是否實(shí)現(xiàn)了脫貧攻堅(jiān)任務(wù)；而生態(tài)效益指的是水、電、路及村莊環(huán)境改造等情況?；诖?，在后扶資金管理中必須從服務(wù)對(duì)象滿意度角度謀劃資金使用效益。

三、三峽移民后期扶持資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作應(yīng)注意的問題

(一)建立動(dòng)態(tài)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

中央水庫移民扶持基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系涉及一級(jí)指標(biāo)6個(gè)，二級(jí)指標(biāo)21個(gè)，三級(jí)指標(biāo)21個(gè)，這些不同層面的指標(biāo)可以較為全面反映后扶資金績(jī)效狀況，但隨著政策的調(diào)整，績(jī)效指標(biāo)的內(nèi)容也需隨之進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，以適應(yīng)不同政策環(huán)境下的資金管理需要，另外，三峽移民后扶資金的下達(dá)與分配涉及多個(gè)省市，而各地區(qū)的自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)條件也存在一定的差異，因此，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)也需要根據(jù)不同的情況進(jìn)行制定差異化的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，以提升后扶資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的科學(xué)性。

(二)建立自查與檢查相結(jié)合的監(jiān)督體系

目前，三峽后扶資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)基本能夠反映資金下達(dá)、分配狀況，然而，在設(shè)計(jì)的考核指標(biāo)中，大多是定性指標(biāo)，而這種指標(biāo)的評(píng)價(jià)結(jié)果所含水份較大，特別是定量指標(biāo)過于單一，這給客觀準(zhǔn)確的績(jī)效評(píng)價(jià)帶來很大的不確定性，比如“項(xiàng)目實(shí)施過程中是否實(shí)行公開”“公示組織機(jī)構(gòu)是否健全”“移民對(duì)后期扶持政策實(shí)施滿意度”等文字表述，在具體評(píng)價(jià)時(shí)顯得模糊不清，因此，在評(píng)價(jià)時(shí)，必須堅(jiān)持自查與檢查相結(jié)合的方式，地方各級(jí)移民機(jī)構(gòu)對(duì)本地區(qū)評(píng)價(jià)材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)，省級(jí)部門在對(duì)照地方自評(píng)材料的基礎(chǔ)上進(jìn)行復(fù)查，最終形成本省績(jī)效自評(píng)報(bào)告。

(三)推廣采用委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)

國(guó)家三部委出臺(tái)的績(jī)效管理辦法明確指出，績(jī)效評(píng)價(jià)工作可委托第三方機(jī)構(gòu)參與實(shí)施，相對(duì)來說，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)更具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)，評(píng)價(jià)打分更具科學(xué)性和權(quán)威性，由于第三方機(jī)構(gòu)站在中立地位，對(duì)后扶項(xiàng)目情況、資金使用分配情況以及資金效果進(jìn)行審計(jì)分析之后，可以做出更客觀、更公正的評(píng)價(jià)報(bào)告。

四、結(jié)語

國(guó)務(wù)院于2019年發(fā)布《中央水庫移民扶持基金績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》之后，各省市縣對(duì)水庫移民后扶資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作更加規(guī)范化，然而，三峽移民后扶資金績(jī)效價(jià)工作中依然暴露出諸多的問題，這就要求相關(guān)部門以該《辦法》為基礎(chǔ)，對(duì)標(biāo)對(duì)表，緊扣指標(biāo)，逐項(xiàng)落實(shí)各項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的要求，以切實(shí)提升三峽移民后扶資金的使用效率。