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        鄉(xiāng)村旅游農(nóng)家樂發(fā)展的法律規(guī)制

        2021-05-26 03:18:30李子玉李瓊瓊薛澳國侯亞娟肖萌娜
        江蘇農(nóng)業(yè)科學 2021年7期
        關鍵詞:法律規(guī)制農(nóng)家樂鄉(xiāng)村旅游

        李子玉 李瓊瓊 薛澳國 侯亞娟 肖萌娜

        摘要:鄉(xiāng)村旅游農(nóng)家樂因其生態(tài)性和鄉(xiāng)土性對城市居民有較大的吸引力。在鄉(xiāng)村旅游農(nóng)家樂快速發(fā)展中也暴露出建設用地不規(guī)范、環(huán)境污染較嚴重、食品安全問題多、糾紛解決難度大等問題,嚴重制約著鄉(xiāng)村旅游農(nóng)家樂的發(fā)展。日本鄉(xiāng)村旅游農(nóng)家樂在發(fā)展中法律法規(guī)完善、政府大力支持、發(fā)展模式多樣、經(jīng)營方式規(guī)范等給我們提供了有益的經(jīng)驗啟示。我國鄉(xiāng)村旅游農(nóng)家樂應從規(guī)范農(nóng)家樂建設用地、強化農(nóng)家樂環(huán)境治理、保障農(nóng)家樂食品安全、健全農(nóng)家樂糾紛解決方面加以完善,促進鄉(xiāng)村旅游農(nóng)家樂健康持續(xù)發(fā)展。

        關鍵詞:鄉(xiāng)村旅游;農(nóng)家樂;環(huán)境治理;食品安全;法律規(guī)制

        中圖分類號: F323.4文獻標志碼: A

        文章編號:1002-1302(2021)07-0008-07

        收稿日期:2020-06-30

        基金項目:西部法制研究中心基地項目(編號:19JDX02)。

        作者簡介:李子玉(1997—),女,陜西商南人,碩士研究生,研究方向為民法學。E-mail:1586651087@qq.com。

        1 鄉(xiāng)村旅游農(nóng)家樂概念及其發(fā)展現(xiàn)狀

        1.1 農(nóng)家樂的概念與特點

        農(nóng)家樂是一種俗稱,當前學界對“農(nóng)家樂”一詞并無具體的定義。農(nóng)家樂依托當?shù)剞r(nóng)村自然資源以及地理特點,以“吃農(nóng)家飯、住農(nóng)家屋、游農(nóng)家景、享農(nóng)家樂”為主要內(nèi)容,農(nóng)民利用自家住宅,結合農(nóng)村自然風光來吸引游客暢游[1]。農(nóng)家樂主要概括為以下幾個特點。

        1.1.1 生態(tài)性

        農(nóng)家樂植根于良好的自然生態(tài)環(huán)境和宜人的生產(chǎn)生活環(huán)境,以綠色天然的農(nóng)產(chǎn)品、詩情畫意的田園風光展示出其良好的生態(tài)性。農(nóng)家樂固有的鄉(xiāng)土性和城市繁雜的陌生感這一矛盾,為農(nóng)家樂的發(fā)展帶來動力。中國農(nóng)村傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土氣息,為農(nóng)家樂增添了天然的吸引力。

        1.1.2 鄉(xiāng)土性

        淳樸善良的農(nóng)民,濃厚的鄉(xiāng)土氣息,在內(nèi)涵上充分體現(xiàn)“農(nóng)”的主題。農(nóng)村風貌與鄉(xiāng)土特色結合,充分體現(xiàn)鄉(xiāng)土特征,民風民俗民情在社會發(fā)展中得到優(yōu)化傳承。農(nóng)村勞動生活所散發(fā)出的獨特鄉(xiāng)土氣息,吸引著城市居民去體驗和感受農(nóng)村風貌以及與自然和諧共處的狀態(tài)。農(nóng)村地區(qū)的這種濃厚的區(qū)域本位主義和家鄉(xiāng)觀念特色的非規(guī)范性,使鄉(xiāng)土文化具有深刻的淳樸性,對于城市游客具有極大的誘惑力和吸引力[2]。這是農(nóng)家樂旅游最為重要和顯著的特點。

        1.1.3 主要目標是城市居民

        現(xiàn)代城市生活具有節(jié)奏快、工作壓力大等特點,工業(yè)化的迅速發(fā)展帶來的環(huán)境問題也日益嚴重。多數(shù)城市居民向往慢節(jié)奏的生活,期望回歸自然,感受淳樸的鄉(xiāng)風、優(yōu)美的風光景色、清新的空氣環(huán)境和綠色自然的食物。鄉(xiāng)村的這些特點吸引著無數(shù)城市居民來度假,體驗沒有經(jīng)歷過的生活。集生活休閑于一體是農(nóng)家樂吸引城市居民的主要原因。

        1.2 農(nóng)家樂的發(fā)展現(xiàn)狀

        以農(nóng)村清新舒適的自然環(huán)境、傳統(tǒng)特色的農(nóng)村文化為基礎發(fā)展起來的現(xiàn)代鄉(xiāng)村旅游,是出現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)的一種新型旅游模式。2019年初步統(tǒng)計顯示,我國鄉(xiāng)村旅游收入超過8 400億元。隨著人們對旅游休閑度假的需求增長,鄉(xiāng)村自然風貌的體驗是一個不二之選。農(nóng)家樂以其濃厚的鄉(xiāng)村特色帶來極大吸引力,新興的鄉(xiāng)村休閑游逐步步入大眾視野。從發(fā)展歷程來看,2001年的旅游工作重點就是新興發(fā)展起來的鄉(xiāng)村旅游。農(nóng)業(yè)旅游示范點在2005年時高達200多個。此后,鄉(xiāng)村旅游在我國如雨后春筍般發(fā)展。根據(jù)2017年底統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,鄉(xiāng)村旅游人數(shù)由7.2億人次迅猛增長到29億人次,鄉(xiāng)村旅游的營業(yè)收入非??捎^,增長率高達32.4%。2018年全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游接待人次超30億,營業(yè)收入超過8 000億元。到2019年更是一個大突破。

        近年來,國家高度重視鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。促進現(xiàn)代鄉(xiāng)村旅游發(fā)展是落實鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的重要體現(xiàn)。為進一步推進鄉(xiāng)村旅游健康發(fā)展,各部門聯(lián)合推出多種利好政策。鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)無疑會成為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化中的潛力股。隨著經(jīng)濟的發(fā)展,傳統(tǒng)鄉(xiāng)村旅游模式與城市居民的需求之間的矛盾日趨加大,這促使現(xiàn)代鄉(xiāng)村旅游開始朝著產(chǎn)業(yè)帶動、生態(tài)高效、休閑文化的方向發(fā)展。在這一過程中,實現(xiàn)了農(nóng)村的經(jīng)濟收入新發(fā)展,同時對農(nóng)村的人居環(huán)境有一定的不利影響。

        2 陜西省商南縣金絲峽景區(qū)農(nóng)家樂發(fā)展的問題審視

        位于陜西省商洛市商南縣東南部的金絲峽景區(qū),從地理上劃分屬于長江流域漢江水系丹江中游地區(qū)。作為商洛市屈指可數(shù)的幾個國家5A級旅游景區(qū),為商洛市的經(jīng)濟發(fā)展做出了極大的貢獻,為當?shù)厝罕娞峁┝吮姸嗟木蜆I(yè)機會。但在其發(fā)展和經(jīng)營過程中,也暴露出一些全國農(nóng)家樂鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中存在的共性問題。

        2.1 建設用地不規(guī)范

        隨著商南縣金絲峽鎮(zhèn)農(nóng)家樂的不斷發(fā)展,產(chǎn)生了一系列用地問題。結合我國《土地管理法》有關內(nèi)容的規(guī)定,將農(nóng)家樂土地使用中的開發(fā)用地類型分為住宅房屋及其周邊荒地開發(fā)和耕地的直接利用。但在土地使用過程中,大部分人不了解變更土地用途時須辦理變更登記手續(xù),而是直接利用耕地來建造房屋,有關部門也未進行直接有效的管理,現(xiàn)針對存在的問題作出以下分析。

        2.1.1 經(jīng)營者未經(jīng)審批占地建房

        鄉(xiāng)村旅游的蓬勃發(fā)展,給開展鄉(xiāng)村旅游的地區(qū)創(chuàng)造了巨大商機。農(nóng)家樂或休閑農(nóng)莊所有者為了獲取豐厚的經(jīng)濟利益,在原有建筑基礎上進行加層等各種形式的私搭亂建,產(chǎn)生大量違章建筑,開設一系列不符合衛(wèi)生和安全檢驗標準的餐館、旅社和娛樂設施等。這些違法行為在鄉(xiāng)村旅游發(fā)達地區(qū)大量存在,破壞了國家的一戶一宅制度。

        2.1.2 宅基地的非法買賣與利用

        農(nóng)家樂快速發(fā)展,土地使用需求增多,農(nóng)家樂買賣宅基地成為普遍情況。而宅基地作為福利性用地,不得用作經(jīng)營目的。但在農(nóng)家樂效益可觀的情況下,存在農(nóng)民將自有宅基地通過各種途徑轉變?yōu)榻?jīng)營性用地的現(xiàn)象。宅基地的非法買賣與利用只為獲取經(jīng)濟利益,置國家利益和集體利益于不顧。

        2.1.3 缺乏針對性用地管理政策

        國務院于2004年出臺《關于深化改革嚴格土地管理的辦法》,隨后各級人民政府下發(fā)了一系列文件,如上海市《關于推進本市農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展的若干意見》等,通過不斷完善的規(guī)章制度來解決農(nóng)村土地問題[3]。但是透過這些文件可以看出,從中央到各級政府只是從土地流轉和政策扶持上進行重點監(jiān)管,農(nóng)家樂產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展過程中暴露出來的問題并沒有得到解決。同時,由于各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平具有差異性,這就需要地方政府做到具體問題具體分析。涉及的農(nóng)家樂用地分類管理問題并非是幾個政策出臺就可以解決的,需要各地政府部門針對實際情況發(fā)布針對性的政策。

        2.1.4 政府對非法用地監(jiān)管不嚴

        農(nóng)家樂屬于農(nóng)業(yè)項目,然而相關管理部門對這類農(nóng)業(yè)項目的可行性研究以及審批程序并沒有做出具體規(guī)定。因此,實踐中一些規(guī)模較大的經(jīng)營者不按照審批規(guī)劃開發(fā)經(jīng)營,甚至出現(xiàn)了一些經(jīng)營者以農(nóng)家樂開發(fā)為名進行房地產(chǎn)開發(fā)之實的情形。由于我國農(nóng)村還未建立相應健全的監(jiān)察執(zhí)法體系,各村集體經(jīng)濟組織對于農(nóng)家樂的使用權也沒有相應的監(jiān)督、審查權限,導致在農(nóng)家樂農(nóng)村土地使用中審查、監(jiān)督角色的缺位。

        2.2 環(huán)境污染較嚴重

        近年來,農(nóng)家樂引起環(huán)境污染的問題引起廣泛重視。水體污染、大氣污染、生態(tài)破壞、噪聲污染等在農(nóng)家樂的發(fā)展過程中表現(xiàn)得尤為突出[4]。在農(nóng)家樂的發(fā)展過程中,剩菜剩飯、牲畜糞便、污水廢水、塑料食品包裝、燒烤污染物等都會引起農(nóng)村環(huán)境污染。商南縣金絲峽景區(qū)周圍農(nóng)家樂主要存在以下問題:

        2.2.1 污染物處理方式不規(guī)范

        不論是城市還是鄉(xiāng)村,污染物的處理都極為重要。當?shù)剞r(nóng)家樂對污染物處理采用隨意丟棄、填埋、焚燒等方式,這種粗暴處理行為,對當?shù)氐沫h(huán)境產(chǎn)生了巨大影響。隨意丟棄污染物的行為不僅破壞景區(qū)美觀,更重要的是由于這些農(nóng)家樂主要位于山區(qū),而山區(qū)對于污染物的處理能力相對較弱,因此每到假期及旅游旺季,游客的大量流動給這些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成了極大壓力。污染物大量填埋,其中難以降解的塑料包裝袋等污染物滲入土壤,年復一年地累積,造成當?shù)赝恋氐膰乐馗g。污染物焚燒產(chǎn)生的有害氣體,不僅造成了嚴重的環(huán)境污染,還嚴重危害了周邊居民的身體健康。

        2.2.2 規(guī)章制度落實不到位

        國家目前還沒有相關防治方法來專門規(guī)制農(nóng)家樂污染問題,只能依靠當?shù)赜嘘P部門的政策文件來管理。金絲峽景區(qū)管理部門根據(jù)景區(qū)情況制定過一些管理辦法和規(guī)章,但民眾知曉率低,執(zhí)行效果差,實踐落實困難;同時當?shù)丨h(huán)保部門的監(jiān)管力量有限,存在著較大的監(jiān)管難度,因此這些規(guī)章辦法的存在只是流于表面,并未發(fā)揮應有的效果。制度落實不到位,致使當?shù)爻霈F(xiàn)“有法不依、執(zhí)法不嚴”的情況。一些農(nóng)家樂依然隨意處理污染物,污染環(huán)境的行為不能得到及時整治,景區(qū)環(huán)境進一步惡化。

        2.2.3 環(huán)境污染造成巨大影響

        農(nóng)家樂主要分布在景區(qū)周圍,其在發(fā)展過程中造成的污染對周圍的景區(qū)環(huán)境影響較大,主要表現(xiàn)在水體污染、大氣污染、噪聲污染、植被破壞、交通堵塞、水土流失、破壞土壤等方面。

        因為缺乏污水處理設備,在農(nóng)家樂生產(chǎn)經(jīng)營過程中產(chǎn)生的污水無法良好處理。部分農(nóng)家樂直接將大量的污水排放到周圍的河流、農(nóng)田中,不僅破壞河流水質(zhì)、農(nóng)田土壤,而且也對景區(qū)周圍環(huán)境和當?shù)鼐用竦娘嬘盟斐晌廴?。此外,激增的游客?shù)量使得當?shù)赜盟枨罅恐鸩郊哟?,迫使當?shù)卮笏灵_發(fā)地下水資源,致使當?shù)氐叵滤恢鹉晗陆?,當?shù)厝罕娚钣盟щy,并且給當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成了嚴重破壞。

        由于當?shù)鼐皡^(qū)的公共交通設施不健全,大量游客只能自行開車前往,景區(qū)沒有足夠的停車位,不可避免會造成交通擁堵。不僅破壞當?shù)亟煌ōh(huán)境,而且車輛尾氣給當?shù)氐拇髿猸h(huán)境帶來污染。另外,許多農(nóng)家樂在生產(chǎn)經(jīng)營過程中,為了節(jié)省成本,往往會選擇一些便宜的劣質(zhì)燃料,這些劣質(zhì)燃料在燃燒過程中產(chǎn)生的廢氣嚴重超標,使得當?shù)氐拇髿猸h(huán)境逐年變差。同時,一些農(nóng)家樂和游客進行的野外燒烤,也會造成大氣污染。

        2.3 食品安全問題多

        農(nóng)家樂的市場準入門檻較低,近年來越來越多的人開始經(jīng)營農(nóng)家樂,農(nóng)家樂在發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題也越來越多,食品安全問題就是其中之一。

        2.3.1 經(jīng)營者對食品安全把控不嚴格

        在利益驅(qū)使下,食品加工過程中存在的不衛(wèi)生的操作環(huán)境、不符合安全標準的操作流程等都被經(jīng)營者選擇性地忽視,使得加工出來的食品存在著非常嚴重的安全隱患。尤其是在旅游旺季,經(jīng)營者由于人手不夠會尋求自己的親戚朋友或雇傭臨時工來幫忙。這些人大多數(shù)都沒有健康證、沒有經(jīng)過相關培訓、對食品安全應該注意的衛(wèi)生問題不清楚,食品安全意識十分薄弱[5]。

        農(nóng)家樂的食材主要源于野外采摘、自家種植或者購買。野外采摘的食材風險較大,經(jīng)營者采摘之后也是經(jīng)過簡單的清洗,若其中有毒有害殘留物較多,會對人的身體造成一定危害;自家種植食材的主要問題是,農(nóng)藥殘留可能超標;購買的食材主要問題是,原料采購環(huán)節(jié)沒有統(tǒng)一的管理,進貨渠道不正規(guī),對原料相關安全檢驗等資料不進行查閱,使食品原材料質(zhì)量往往難以保障,忽視了很多食品安全方面的問題。

        同時,經(jīng)營者經(jīng)常會在食品加工過程中添加色素、香精、防腐劑以保證菜品的顏色、味道、保質(zhì)期等。食品添加劑是影響人們健康的主要因素,但經(jīng)營者為了獲取利益往往以損害消費者身體健康為代價。

        2.3.2 監(jiān)管部門對問題處理得不妥善

        主管部門職責不明。當農(nóng)家樂出現(xiàn)食品安全問題時,公安、工商、食安、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等部門都可根據(jù)自己部門監(jiān)管范圍進行處罰。但是由于農(nóng)家樂經(jīng)營地往往比較偏僻,導致各部門互相推諉,不愿負責。長此以往,讓此類問題愈演愈烈。

        監(jiān)管力度較弱。農(nóng)家樂經(jīng)營場所主要分布在偏遠地區(qū),節(jié)假日時游客較多,而節(jié)假日恰逢政府相關部門正常休假,此時對農(nóng)家樂的監(jiān)管力度相對較弱且容易出現(xiàn)空檔。

        處罰不夠嚴厲。在處理農(nóng)家樂食品安全問題時,多數(shù)人認為懲罰力度不夠,政府對出現(xiàn)問題的農(nóng)家樂經(jīng)營者沒有進行嚴厲的處罰,讓經(jīng)營者抱有得過且過的態(tài)度,無法深刻認識自己的問題。

        2.3.3 消費者的自身防范意識不夠強

        在游玩過程中,大多游客往往存在貪圖一時之快、盲目消費的情況。消費者食品安全意識低,自身防范意識較弱。大多數(shù)游客常年生活在城市,對很多食材的加工和制作過程并不清楚,辨別能力不足,一味地追求食品的味道,其余一概不知。

        2.4 糾紛解決難度大

        2.4.1 解決方式選擇不合理

        《民事訴訟法》規(guī)定,解決民事糾紛的方式有和解、調(diào)解、仲裁、訴訟。在這4種糾紛解決方式中,和解、調(diào)解的方式在解決日常民事糾紛中被大量使用,仲裁因其特殊的條件性而被賦予了特殊條件下的使用權,訴訟則因其強制性而往往轉化為當事人最后的選擇。這種選擇傾向性也體現(xiàn)在農(nóng)家樂的糾紛解決中。多數(shù)人表示會選擇和解、調(diào)解的方式解決糾紛;選擇以訴訟來解決糾紛的人數(shù)較少。大多數(shù)人在選擇糾紛解決方式時最在乎的是成本,其次為時間,人際關系和風俗習慣也在影響著人們的判斷和選擇。

        由此可知, “無訟”的傳統(tǒng)觀念依舊影響著當代的農(nóng)村老百姓,不通過訴訟就力圖解決糾紛的方式依舊是人們的首選。同時,由于時代的發(fā)展,人們對效率的追求也越來越迫切,導致了人們在選擇糾紛解決方式時考慮最多的是時間和成本。由此,也就帶來了農(nóng)家樂糾紛解決方式選擇不合理的問題。

        2.4.2 消費者維護權益困難

        消費者維權難這一問題一直困擾著我國廣大的消費群眾,也是國家解決民生問題的一大難題。盡管我國有《消費者權益保護法》《反不正當競爭法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》等一系列保護消費者權益的法律,但是這些法律在實踐過程中存在著許多問題,尤其是《消費者權益保護法》在消費者權益保護方面起到的作用依舊不盡人意。我國經(jīng)濟和法制處于發(fā)展階段,以效率(發(fā)展生產(chǎn)力)為先而非公平(保護消費者合法權益)為重是其基本特征和主流價值追求;商事活動及制度的不完善,商人與消費者雙邊權利邊界的模糊不清;傳統(tǒng)道德評判機制的作用及其影響;作為身兼引導消費、保護消費者權益與維護競爭、制止不正當競爭二職于一身的《消費者權益保護法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》等,缺乏與《消費者權益保護法》的通盤考慮和協(xié)調(diào)一致等因素[6],讓我國消費者的維權道路充滿了“艱難險阻”。

        除了以上因素,消費者法律知識欠缺、侵權行為舉證難、維權成本高、追責主體不明確等,也使得消費者維權難上加難。

        2.4.3 政策出臺落實不到位

        政策是政府主體化、實踐化、觀念化的反映。政府政策的出臺、宣發(fā)和落實,每一個環(huán)節(jié)和過程都決定著政策的生命力和影響力。但從實際情況來看,當?shù)卣雠_的相關政策在宣傳和落實方面不到位。大部分人對相關政策的出臺及實施狀況并不清楚,而且部分人表示當?shù)卣畬m紛問題并未出臺相關政策,而已出臺的政策落實情況也很差,形同虛設。

        2.4.4 政府普法宣傳不到位

        法治社會的建設離不開普法工作,法制觀念的培養(yǎng)也離不開普法工作。只有人人知法、懂法、遵法、守法、用法,才可以稱得上是法治社會。多數(shù)人對農(nóng)家樂消費糾紛相關的法律法規(guī)并不了解,這就顯示出了我國普法形勢的嚴峻性和普法工作深入開展的迫切性。

        3 日本農(nóng)家樂發(fā)展的經(jīng)驗借鑒

        近年來,我國鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展態(tài)勢良好,但目前仍處于發(fā)展階段,很多方面并不完善。例如,農(nóng)家樂無專門法律法規(guī),政府支持力度較小,經(jīng)營模式單調(diào),經(jīng)營方式缺乏合理性,服務態(tài)度有待提高等問題。因此,借鑒日本鄉(xiāng)村旅游業(yè)的多元化、多層次的發(fā)展格局,對我國農(nóng)家樂發(fā)展有一定的積極意義。

        3.1 農(nóng)家樂法律法規(guī)完善

        據(jù)調(diào)查統(tǒng)計,2019年赴日旅游人數(shù)突破4 000萬,日本旅游人數(shù)的快速增長,與日本完善的旅游業(yè)有很大關系。為了保障鄉(xiāng)村旅游業(yè)的良好發(fā)展,同時嚴格規(guī)范相關經(jīng)營者的行為,日本政府在食品安全、住宿、休閑農(nóng)業(yè)規(guī)劃、游客旅行、森林的開發(fā)與保護等方面都制定了嚴格的法律法規(guī),為鄉(xiāng)村旅游業(yè)的繁榮發(fā)展奠定了良好的法律基礎。

        3.2 政府大力支持農(nóng)家樂

        日本鄉(xiāng)村旅游發(fā)展速度十分迅猛,主要歸功于日本政府的鼓勵與引導。換句話就是,日本鄉(xiāng)村旅游能取得成功關鍵因素在于政府。

        首先,日本中央政府和地方政府以分工協(xié)作的方式,共同促進鄉(xiāng)村旅游穩(wěn)健發(fā)展。中央政府負責提供技術、資金和政策方面的支持;地方政府則負責具體的規(guī)劃、部署、宣傳、實施等一系列細節(jié)。二者各司其職,效果顯著。

        其次,日本政府認為在農(nóng)村人口大量流失、農(nóng)民收入較低、鄉(xiāng)村環(huán)境污染十分嚴重等不利的條件下,發(fā)展鄉(xiāng)村旅游有利于穩(wěn)定農(nóng)村人口,增加經(jīng)濟收入,保護鄉(xiāng)村環(huán)境,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展新策略。因此政府大力推動鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展。

        最后,日本政府采取多項措施,助力農(nóng)村地區(qū)全方位發(fā)展農(nóng)、林、牧、副、漁等多種形式的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目,同時出臺鄉(xiāng)村旅游相關優(yōu)惠政策,加大政府財政在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展方面的投入力度,鼓勵農(nóng)民參與農(nóng)耕、民宿、休閑農(nóng)場、療養(yǎng)公寓、修學旅行等農(nóng)村服務業(yè)發(fā)展,提高農(nóng)民經(jīng)濟收入。

        3.3 農(nóng)家樂發(fā)展模式多樣

        日本作為較早在亞洲地區(qū)開始發(fā)展鄉(xiāng)村旅游農(nóng)家樂的國家之一,其農(nóng)家樂模式自20世紀60年代至今,一直在不斷更新。在此過程中,日本逐漸形成節(jié)令水果型、家庭農(nóng)場型、養(yǎng)老療養(yǎng)型、農(nóng)業(yè)體驗型等新型農(nóng)家樂模式。

        3.3.1 節(jié)令果園型 節(jié)令果園,是指根據(jù)不同種類水果的成熟時間定期開放果園,為游客提供水果采摘、進行水果銷售的一種農(nóng)家樂發(fā)展模式。這種模式不僅可以讓游客體驗采摘的樂趣,而且有利于保證水果的新鮮程度和質(zhì)量。同時果園不僅僅可以用來采摘水果,還可以在其他季節(jié)供游客賞花和觀光旅游。

        3.3.2 休閑民宿型 日本民宿因服務周到、環(huán)境優(yōu)美、價格實惠而廣受世界各地旅游者的好評。日本民宿風格多樣,且充分與當?shù)氐淖匀毁Y源相結合。例如,有些民宿依托豐富的溫泉資源,開發(fā)了溫泉民宿,吸引了不少國內(nèi)外游客。同時日本還建造了自然休養(yǎng)村和休閑度假村,讓游客住在鄉(xiāng)村、吃在鄉(xiāng)村、玩在鄉(xiāng)村,在體驗民宿的同時了解農(nóng)民生活、享受大自然的秀麗風光。

        3.3.3 家庭農(nóng)場型 家庭農(nóng)場型農(nóng)家樂也在日本農(nóng)家樂中占有很大地位。家庭農(nóng)場型是以家庭為經(jīng)營主體開展的專業(yè)休閑農(nóng)場,以生產(chǎn)瓜菜、水果、桑蠶以及其他農(nóng)產(chǎn)品,發(fā)揮獨特的自然優(yōu)勢,利用池塘、山林、牧場、河道等自然條件,開展獨具特色的鄉(xiāng)村旅游活動[7]。日本的家庭農(nóng)場以家庭為單位,利用其擁有的農(nóng)業(yè)資源、自然資源,將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活與自然生態(tài)融為一體,從而吸引城鎮(zhèn)居民到家庭農(nóng)場感受回歸自然、安詳寧靜的境界。

        3.4 農(nóng)家樂經(jīng)營方式規(guī)范

        日本農(nóng)家樂的成功離不開其特色的管理方式。

        第一,引進和培養(yǎng)專業(yè)人才。農(nóng)家樂的穩(wěn)健發(fā)展離不開專業(yè)的管理人才,不同的農(nóng)家樂經(jīng)營發(fā)展模式不同,根據(jù)經(jīng)營特色引進專業(yè)管理人才,促進農(nóng)家樂長期穩(wěn)定發(fā)展。第二,通過政府引導、行業(yè)自治、農(nóng)戶參與的運營管理模式,推動農(nóng)家樂服務朝著更加優(yōu)質(zhì)的方向發(fā)展。第三,現(xiàn)代化的營銷傳播手段。利用網(wǎng)絡、媒體等方式宣傳農(nóng)家樂,營銷水平較高,營銷效果比較理想,能夠更好地吸引游客觀光游玩。

        4 鄉(xiāng)村旅游農(nóng)家樂發(fā)展的法律完善

        4.1 規(guī)范農(nóng)家樂建設用地

        4.1.1 推進立法實施 對目前鄉(xiāng)村旅游農(nóng)家樂中存在的無專門法可依、執(zhí)法難的情況,應當加快推進相關立法的實施工作。同時,商洛市應當制定并出臺《農(nóng)家樂管理條例》,規(guī)范鄉(xiāng)村旅游農(nóng)家樂的發(fā)展,由政府引導,立法保障,來推進鄉(xiāng)村旅游農(nóng)家樂的規(guī)范化、專業(yè)化和法治化發(fā)展。

        4.1.2 規(guī)范用地使用 自2020年1月1日起施行的,經(jīng)十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過的新土地管理法規(guī)定,結合當?shù)剞r(nóng)家樂發(fā)展現(xiàn)狀,規(guī)范農(nóng)家樂用地問題。國家對于土地的使用采取土地用途管制制度,詳細編制規(guī)劃,分類規(guī)定其用途,嚴格限制土地流轉和按照土地利用規(guī)劃使用土地。當某集體經(jīng)濟組織成員承包土地時,需經(jīng)過法定的程序,與村集體訂立土地承包合同,取得土地承包經(jīng)營權。

        對土地非法出租、出讓的,可以依法收回其土地使用權,并處以對出讓、出租費用5倍以上10倍以下的罰款。未經(jīng)法定程序擅自改變土地使用方式的,責令其限期拆除建筑物和其他設施,恢復土地原狀[8]。

        4.1.3 實施分類審批 對于小規(guī)模不符合搭建要求的建筑,政府應出臺相應的政策整改;對于大規(guī)模建筑物,依照經(jīng)營性用地進行審批;同時采用靈活辦法,根據(jù)各地具體情況,適當放寬,以支持農(nóng)家樂的發(fā)展。

        4.1.4 強化監(jiān)督管理 加強審批后農(nóng)家樂的監(jiān)督管理、定期查看、及時反饋問題,將土地審批使用情況錄入監(jiān)管系統(tǒng);各級政府全程規(guī)劃,實施落實責任到地方,妥善解決出讓問題,定期巡查的情況做好記錄,建立管理檔案;經(jīng)營者在建設過程中,應嚴格遵守審批內(nèi)容,并引導其充分利用房前屋后閑置的土地,提高土地利用率[9]。

        4.2 強化農(nóng)家樂環(huán)境治理

        商南縣應當加大對環(huán)境保護的投入力度。資金來源方面,政府可設立環(huán)境治理專項基金,并制定相關政策,促進環(huán)保多元化融資體系的建設。同時,當?shù)丨h(huán)保公益組織應在資金等其他方面支持環(huán)境治理工作的開展,并號召當?shù)鼐用駷榧亦l(xiāng)環(huán)境建設做出應有的貢獻。另外,還可以在對嚴重的環(huán)境污染行為進行處罰后,將罰金用于環(huán)境治理。除此之外,對于可回收物品,充分發(fā)揮其剩余價值,提高經(jīng)濟效益,并將所得資金用于環(huán)境保護。

        4.2.1 加大責任處罰力度

        經(jīng)營者未按法定標準排放污染物的,責令其限期改正或停業(yè)整頓;情節(jié)嚴重的,處以罰款,并將其不良信息納入個人征信系統(tǒng);構成犯罪的,追究刑事責任。

        4.2.2 改進污水處理技術

        日益完善的廢水處理技術可有效解決農(nóng)家樂分散、排污處理難的問題[10]。因此商南縣有關部門應積極引進廢水處理技術,并給農(nóng)家樂提供技術支持和資金扶持;修建垃圾集中無害化處理地,組織相關人員統(tǒng)一回收垃圾,讓有回收利用價值的垃圾充分發(fā)揮其剩余價值,對無用及有害垃圾進行有效處理。

        4.2.3 規(guī)范垃圾處理方式

        參照《西安市生活垃圾分類管理辦法》,規(guī)范垃圾處理方式,認真搞好垃圾分類工作,可將生活垃圾分為4個類型:可回收物、有害垃圾、廚余垃圾和其他垃圾[11]。各種垃圾必須正確分類,運送到指定地方統(tǒng)一集中處理,不可亂堆亂扔、污染環(huán)境。

        4.2.4 加強環(huán)境宣傳教育

        加強環(huán)境宣傳教育,增強經(jīng)營者的環(huán)保意識。農(nóng)家樂經(jīng)營者應該更加主動地學習垃圾分類知識,自覺落實到行動中,對不同種類的垃圾采取不同的處理方式,讓農(nóng)家樂周圍環(huán)境得到改善。同時,在景區(qū)周圍設置必要的環(huán)保標識,如垃圾分類、循環(huán)利用等標識,可對游客的不文明行為起到一定的教育作用,最終力求杜絕各種不文明行為。

        4.3 保障農(nóng)家樂食品安全

        4.3.1 建立食品安全保障機制

        規(guī)范食品安全法律規(guī)制保障機制、監(jiān)管機制和市場準入機制。依據(jù)《食品安全法》等相關法律的規(guī)定,從原材料的采購到菜品上桌的過程中,建立健全食品安全監(jiān)督管理機制。經(jīng)營者對消費者的身體健康造成損害的,依法承擔民事賠償責任。同時,應當提高食材供應商的市場準入標準,供應商提供符合食品安全標準的原材料,不得損害消費者合法權益。農(nóng)家樂經(jīng)營者應當做好食品留樣工作,以便監(jiān)管部門進行抽樣監(jiān)督。

        4.3.2 嚴格制定執(zhí)行懲罰措施

        經(jīng)營者制造、采購或加工使用不符合食品安全標準的產(chǎn)品,限期責令改正,拒不改正的,處以罰款,構成犯罪的,依法追究刑事責任。供應商提供不符合食品安全標準原材料的,依法沒收其違法所得,處以罰款,造成重大食品安全責任事故的,依法追究其責任。

        4.3.3 提高經(jīng)營者食品安全意識

        相關部門應當向經(jīng)營者傳播食品安全知識,從而引起經(jīng)營者對食品安全問題的重視。同時對經(jīng)營者進行安全教育宣講,定期發(fā)放食品安全手冊,組織經(jīng)營者統(tǒng)一進行學習,提高經(jīng)營者的食品安全意識。政府需制定一套合理規(guī)范的農(nóng)家樂經(jīng)營者培訓流程,對經(jīng)營者和服務人員進行系統(tǒng)的基礎技能和知識培訓,提升從業(yè)人員的專業(yè)素養(yǎng);通過互聯(lián)網(wǎng)將法律常識制作成淺顯易懂的視頻或創(chuàng)編為朗朗上口的語言文字,在人們?nèi)粘J褂玫腁PP中宣傳;借助微博、微信、抖音等平臺推廣,讓人們在娛樂放松的同時學習法律常識。

        政府應當協(xié)同景區(qū)開展普法宣傳工作。以普法欄目劇為例,聯(lián)合周邊高校和其他社會團體,組織學生和文藝工作者通過相聲、小品、朗誦等大眾喜聞樂見的方式開展普法宣傳活動。以此對游客產(chǎn)生潛移默化的影響。同時,景區(qū)應當通過繪制簡潔、生動的法制漫畫宣傳法律知識,并在景區(qū)內(nèi)放置法律宣傳冊,供經(jīng)營者學習,提高農(nóng)家樂經(jīng)營者的法律意識。

        4.4 健全農(nóng)家樂糾紛解決

        在農(nóng)家樂糾紛解決方式的選擇上,人們基于時間、成本的考量,以及受儒家思想“和為貴”的影響,大部分當事人選擇用和解與調(diào)解這2種相對溫和的“非訴”方式來解決糾紛。同時,因為絕大多數(shù)糾紛發(fā)生在農(nóng)家樂經(jīng)營者與游客之間,此類糾紛往往爭議小、易解決。加之傳統(tǒng)的訴訟模式不利于構建和諧的社會關系,且容易浪費司法資源。因此,在農(nóng)家樂糾紛解決機制上,應當建立以調(diào)解為中心、多種方式相結合的多元化糾紛解決機制。

        4.4.1 以調(diào)解為中心解決糾紛

        在農(nóng)家樂糾紛的調(diào)解中,應當將人民調(diào)解放在首位,利用人民調(diào)解的主動性、經(jīng)濟性和便利性促進糾紛的有效解決。其次,當人民調(diào)解及其他調(diào)解方式無法解決問題時,及時適用法院調(diào)解,積極有效地促進當事人之間的和解,防止矛盾的進一步擴大。因此,建立起以調(diào)解為中心,尤其是依靠人民調(diào)解和法院調(diào)解的方式來解決農(nóng)家樂經(jīng)營活動中產(chǎn)生的糾紛,不僅可以有效節(jié)約司法資源,還因調(diào)解的非訴性和主觀能動性,能夠有效節(jié)約當事人的時間和成本,提高糾紛解決效率,促進案件解決的公平、公正。

        4.4.2 采取多元化糾紛解決機制

        建立起以調(diào)解為主,和解、仲裁為輔的非訴性糾紛解決機制和以訴訟為主的糾紛解決機制。首先,通過多元化糾紛解決機制,將非訴性糾紛解決機制和訴訟糾紛解決機制相結合,不僅可以做到博采眾長、優(yōu)勢互補,還有利于更加及時、高效、便捷地解決民事糾紛,既節(jié)省時間又減少經(jīng)濟成本。其次,這種解決機制還有利于減少當事人之間的對抗,盡可能避免沖突的擴大化,從而有效促進社會環(huán)境的和諧、穩(wěn)定。再次,多元化糾紛解決機制較為靈活,在賦予公民更多的自由空間和選擇機會的同時,也保障了公民權利。最后,構建多元化糾紛解決機制也是我國司法改革的一項重要任務,其發(fā)展對于構建中國特色社會主義法治社會具有重要意義。

        5 總結

        隨著農(nóng)家樂的興旺發(fā)展和當?shù)亟?jīng)濟水平的不斷增長,隱藏在其繁榮景象背后的卻是農(nóng)村土地資源的流失、環(huán)境的持續(xù)惡化、安全隱患的存在、規(guī)劃管理的混亂、信息化水平的低下、立法與執(zhí)法的矛盾,這些因素都在一定程度上制約了金絲峽景區(qū)農(nóng)家樂資源的充分發(fā)揮。而農(nóng)家樂作為一個新型的旅游休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展形式,其規(guī)范有序的推進需要一定的時間和條件的保障。為了有效解決這一問題,需要政府在統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)管理的基礎上,制定完善的政策和法律,同時注重自然生態(tài)的保護,完善基礎設施。在重點調(diào)查研究農(nóng)家樂發(fā)展的瓶頸制約因素、關鍵環(huán)節(jié)與重點領域的基礎上,通過實踐總結、經(jīng)驗借鑒、完善和創(chuàng)新,更好地推進農(nóng)家樂的良性發(fā)展。

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