梁 靜，崔英杰，李 穹

(1.威海市土壤與固體廢物污染防治中心，山東 威海 264200； 2.威海市機(jī)動(dòng)車排氣污染監(jiān)控中心，山東 威海 264200；3.威海市環(huán)境宣教信息中心，山東 威海 264200)

1 引言

生態(tài)環(huán)境損害導(dǎo)致的是一種特殊原因與結(jié)果的“二元性”結(jié)構(gòu)，其損害行為有可能造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能減損等損害結(jié)果，均會(huì)對(duì)人和生態(tài)環(huán)境造成二元損害[1]。黨的“十九大”提出，加快生態(tài)文明體制改革，必須樹(shù)立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，堅(jiān)決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為。建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是生態(tài)文明制度體系建設(shè)的重要組成部分，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大決策部署。威海市積極響應(yīng)，大力推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償體制改革，通過(guò)依法主動(dòng)磋商的方式督促賠償義務(wù)人履行損害賠償或修復(fù)責(zé)任，進(jìn)一步提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作效率，有效破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困局。自2018年試行生態(tài)環(huán)境損害賠償改革以來(lái)，威海市制定工作方案，健全配套制度，強(qiáng)化工作措施，積極開(kāi)展實(shí)踐探索，生態(tài)環(huán)境依法治理的能力和水平得到進(jìn)一步提升。

2 威海市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的探索現(xiàn)狀

在案例實(shí)踐中，相關(guān)部門(mén)各負(fù)其責(zé)，密切配合，使一批環(huán)境污染及生態(tài)破壞問(wèn)題在第一時(shí)間內(nèi)得到賠償或者修復(fù)，提高了生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作效率，有效防止了環(huán)境損害持續(xù)擴(kuò)大，修復(fù)了受損的生態(tài)環(huán)境。

試行生態(tài)環(huán)境損害賠償改革后，威海市于2020年5月完成了第一件案例實(shí)踐，截至2020年12月20日，全市共完成案例實(shí)踐52件，8個(gè)區(qū)市實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償全覆蓋，省、市級(jí)交辦的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件線索全部核查完畢，生態(tài)環(huán)境損害賠償案值2279.21萬(wàn)元，有關(guān)情況見(jiàn)表1?？梢钥闯觯M管各區(qū)市均已開(kāi)展了生態(tài)環(huán)境損害賠償工作，但是，各區(qū)市在案件數(shù)量、案件案值上并不均衡，差距較大。

表1 2020年威海市各區(qū)市生態(tài)環(huán)境損害賠償案件統(tǒng)計(jì)

從案件類別看，主要包括大氣污染、水環(huán)境污染、固體廢物污染、生態(tài)破壞、盜伐樹(shù)木等5個(gè)方面，詳見(jiàn)圖1?？梢钥闯觯呀?jīng)開(kāi)展的案例主要來(lái)自生態(tài)環(huán)境部門(mén)，其它相關(guān)部門(mén)案例較少，有的領(lǐng)域尚未實(shí)現(xiàn)“零突破”。

3 威海市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的探索經(jīng)驗(yàn)

3.1 高位推動(dòng)，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)

威海市委、市政府高度重視生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作，成立了由分管副市長(zhǎng)任組長(zhǎng)的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由自然資源等16個(gè)部門(mén)作為成員單位共同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作。領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布了《威海市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作規(guī)程及辦公室工作細(xì)則》，建立健全了生態(tài)損害賠償領(lǐng)導(dǎo)小組工作流程、工作細(xì)則和運(yùn)行機(jī)制。市生態(tài)環(huán)境局將該項(xiàng)工作納入年度工作要點(diǎn)，并作為各區(qū)市一把手考核內(nèi)容，確保有力有序有效推行。

圖1 威海市生態(tài)環(huán)境損害賠償案件類別分布

3.2 配套制度，構(gòu)建體系

一是建立改革工作責(zé)任制。威海市委市政府印發(fā)了《威海市生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作方案》，厘清了相關(guān)部門(mén)職責(zé)分工，將生態(tài)環(huán)境損害賠償改革工作量化分解到相關(guān)部門(mén)和區(qū)市，明確任務(wù)、目標(biāo)和要求，對(duì)案件線索和有效處置情況定期進(jìn)行通報(bào)，確保圓滿完成改革任務(wù)。二是實(shí)行工作會(huì)商制度。根據(jù)工作進(jìn)程，生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門(mén)適時(shí)召開(kāi)培訓(xùn)會(huì)、座談會(huì)、學(xué)習(xí)交流等10余次，開(kāi)展調(diào)研幫扶2輪，對(duì)案件線索進(jìn)行核實(shí)分類研判，對(duì)開(kāi)展工作的難點(diǎn)進(jìn)行探討。三是規(guī)范和加強(qiáng)賠償資金管理。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)了《關(guān)于盡快申請(qǐng)同級(jí)財(cái)政部門(mén)開(kāi)通生態(tài)環(huán)境損害賠償資金執(zhí)收編碼的通知》，目前，區(qū)市財(cái)政部門(mén)設(shè)立了本轄區(qū)的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金賬號(hào)。財(cái)政部門(mén)規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償資金統(tǒng)籌用于損害結(jié)果發(fā)生地開(kāi)展的生態(tài)環(huán)境修復(fù)所需的各項(xiàng)支出,實(shí)行?？顚Ｓ?。四是建立與公益訴訟的銜接機(jī)制。相關(guān)部門(mén)在啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查后，同步告知人民法院和檢察機(jī)關(guān)，避免生態(tài)環(huán)境損害賠償與公益訴訟“撞車”，造成司法資源浪費(fèi)。

3.3 重點(diǎn)突破，大膽實(shí)踐

一是探索履行賠償責(zé)任的方式。對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體操作流程進(jìn)行實(shí)踐，對(duì)企業(yè)做好相關(guān)政策的宣傳引導(dǎo)，根據(jù)賠償義務(wù)人主觀過(guò)錯(cuò)、經(jīng)營(yíng)狀況、環(huán)境損害等因素，設(shè)計(jì)多樣化責(zé)任承擔(dān)方式，不斷豐富賠償義務(wù)人履行賠償責(zé)任的方式。在案例實(shí)踐中，某企業(yè)異味擾民問(wèn)題嚴(yán)重，周邊群眾反映強(qiáng)烈。雖然歷次廢氣監(jiān)測(cè)結(jié)果均符合排放標(biāo)準(zhǔn)，但考慮到威海要向精致城市方向發(fā)展的目標(biāo)和人民群眾對(duì)美好生活環(huán)境的期盼，賠償權(quán)利人決定對(duì)該企業(yè)啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償。經(jīng)專家評(píng)估和部門(mén)磋商，企業(yè)自愿以超出實(shí)際損害價(jià)值的替代修復(fù)賠償模式，對(duì)廢氣污染治理設(shè)施進(jìn)行提標(biāo)改造，妥善解決廢氣異味問(wèn)題。既彌補(bǔ)了對(duì)大氣環(huán)境造成的損害，同時(shí)又改善了企業(yè)周邊居民的生活環(huán)境，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)效益和環(huán)境效益雙贏，更體現(xiàn)了損害賠償制度改革在推動(dòng)企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任方面的積極作用。二是探索損害賠償與行政處罰的關(guān)系。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度側(cè)重修復(fù)受損害的環(huán)境，而行政處罰主要是為了維護(hù)社會(huì)公共利益和社會(huì)秩序。在案例實(shí)踐中，某企業(yè)在施工過(guò)程中，未采取管控措施，產(chǎn)生揚(yáng)塵污染，被生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員查處，賠償權(quán)利人采用委托專家評(píng)估的方式，對(duì)可能造成的生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果與企業(yè)磋商，最終使企業(yè)認(rèn)識(shí)到，管控不到位也會(huì)對(duì)環(huán)境造成損害，甚至可能導(dǎo)致企業(yè)因違反法律法規(guī)受到行政處罰。該企業(yè)立即采取措施，主動(dòng)消除環(huán)境影響。該案例探索了對(duì)損害當(dāng)事人主動(dòng)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、賠償損失，履行生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議的，按照從輕或者減輕處罰的有關(guān)規(guī)定實(shí)施行政處罰[2]；對(duì)未達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境違法行為采用啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償程序的方式，督促企業(yè)嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)管控措施。三是探索實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)新途徑。生態(tài)環(huán)境損害賠償是綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)等手段解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域突出環(huán)境問(wèn)題，維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益的一項(xiàng)新舉措。由賠償權(quán)利人及其指定的部門(mén)機(jī)構(gòu)通過(guò)主動(dòng)磋商的方式督促賠償義務(wù)人開(kāi)展損害賠償或修復(fù)，一方面可以減少司法資源的浪費(fèi)，另一方面有利于生態(tài)損害責(zé)任第一時(shí)間得到追究，生態(tài)環(huán)境損害賠償或修復(fù)責(zé)任能夠盡早履行。對(duì)于磋商不成的，由行政機(jī)關(guān)受賠償權(quán)利人委托提起民事訴訟，依法追究當(dāng)事人的賠償責(zé)任。

3.4 三維聯(lián)合，高效互動(dòng)

一是聯(lián)合相關(guān)部門(mén)。生態(tài)環(huán)境資源的管理職能散落在生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等不同部門(mén)，遇到管轄權(quán)不明確的案件無(wú)法形成統(tǒng)一高效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。文登市與自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水務(wù)、林業(yè)等部門(mén)建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域線索移交機(jī)制;榮成市積極與財(cái)政部門(mén)對(duì)接，落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金賬戶；臨港區(qū)與檢察機(jī)關(guān)建立合作機(jī)制，部門(mén)之間聯(lián)合協(xié)作與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商，共同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。二是聯(lián)合相關(guān)區(qū)市。試行前期，開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、簽署賠償協(xié)議、提起賠償訴訟都需要以市政府作為賠償權(quán)利人去實(shí)施。后期為了提高生態(tài)環(huán)境損害賠償工作效率，優(yōu)化工作程序，市生態(tài)環(huán)境損害賠償領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室研究，報(bào)請(qǐng)市政府統(tǒng)一指定由各區(qū)市政府(管委)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體工作，加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作向常態(tài)化、制度化轉(zhuǎn)變。三是聯(lián)合相關(guān)公眾。針對(duì)某企業(yè)異味污染問(wèn)題，在磋商及修復(fù)過(guò)程中，生態(tài)環(huán)境部門(mén)組織企業(yè)周邊群眾代表和專家共同參與，主動(dòng)接受公眾監(jiān)督，讓人民群眾親身體驗(yàn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)取得的實(shí)效，增強(qiáng)人民群眾對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的獲得感。

4 存在問(wèn)題

一是工作基礎(chǔ)薄弱。兩年來(lái)的試行實(shí)踐，主要依靠政策推動(dòng)，缺乏必要的法律依據(jù)，對(duì)損害確認(rèn)理解存在分歧，威海市缺乏具備資質(zhì)的環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)，鑒定隊(duì)伍使用的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估方法不一，鑒定技術(shù)水平參差不齊，導(dǎo)致鑒定結(jié)果存在一定的不確定性，難以為生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和司法審判工作的順利開(kāi)展提供有效支撐和可靠依據(jù)[3]。二是工作推進(jìn)不平衡，案件主要來(lái)自生態(tài)環(huán)境部門(mén)，其他部門(mén)案例較少，有的部門(mén)還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“零突破”。三是生態(tài)環(huán)境損害賠償工作涉及專業(yè)性和法律性問(wèn)題，由改革試行轉(zhuǎn)為常態(tài)化業(yè)務(wù)工作，工作人員的配置和能力不足等問(wèn)題更加凸顯。

5 對(duì)策建議

5.1 加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害賠償方面立法

2020年5月28日全國(guó)人大審議通過(guò)的《民法典》“侵權(quán)責(zé)任編”專設(shè)“第七章 環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”，規(guī)定了生態(tài)華景損害賠償責(zé)任，賦予了國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織享有生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)，并明確了生態(tài)環(huán)境損害的賠償范圍、懲罰性賠償?shù)葍?nèi)容，從實(shí)體法角度確立了生態(tài)環(huán)境損害賠償法律制度[4]。但是，作為一項(xiàng)涵蓋追責(zé)情形、賠償范圍、索賠主體、職責(zé)分工、調(diào)查與磋商、鑒定評(píng)估、訴訟程序、資金管理等實(shí)體和程序全面的改革制度，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)某绦蚝鸵笮枰M(jìn)一步明確細(xì)化[5]。從頂層設(shè)計(jì)上進(jìn)一步明確具有生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能的相關(guān)部門(mén)的生態(tài)環(huán)境損害賠償職責(zé)，從省、市法律層面需要對(duì)鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)及鑒定評(píng)估隊(duì)伍進(jìn)行制度化、標(biāo)準(zhǔn)化管理，切實(shí)保障生態(tài)環(huán)境損害賠償工作規(guī)范化、精確化、科學(xué)化。

5.2 進(jìn)一步夯實(shí)工作基礎(chǔ)

一是組建專業(yè)的調(diào)解隊(duì)伍。為了提升賠償能力、提高磋商效率，促進(jìn)磋商盡快達(dá)成一致，吸收各環(huán)境保護(hù)職能部門(mén)、專業(yè)律師、調(diào)解員、司法機(jī)關(guān)，組成生態(tài)環(huán)境損害調(diào)解隊(duì)伍，避免了行政執(zhí)法和民事索賠在同一部門(mén)，防止了性質(zhì)不同的執(zhí)法權(quán)和索賠權(quán)的混淆[6]，保障了磋商、訴訟與司法確認(rèn)的銜接。二是完善生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)制度。由于損害發(fā)生后修復(fù)費(fèi)用高、時(shí)間長(zhǎng)，責(zé)任人缺乏賠償能力容易導(dǎo)致環(huán)境得不到及時(shí)修復(fù)，在工作過(guò)程中探索引入生態(tài)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，由保險(xiǎn)公司參與損害賠償工作，提供監(jiān)督和保障。三是加強(qiáng)對(duì)損害評(píng)估機(jī)構(gòu)的規(guī)范與培養(yǎng)。加快生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估專業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害賠償人員培訓(xùn)制度，開(kāi)展相關(guān)政策規(guī)范、評(píng)估技術(shù)等方面的專業(yè)培訓(xùn)，促進(jìn)專業(yè)評(píng)估團(tuán)隊(duì)的建設(shè)，為生態(tài)環(huán)境損害提供智力支持和技術(shù)保障[7]。四是細(xì)化各項(xiàng)技術(shù)規(guī)范。目前，我國(guó)環(huán)境損害鑒定評(píng)估理論體系建設(shè)方面仍處于起步階段，尚未形成完備的環(huán)境損害鑒定評(píng)估管理模式，從鑒定評(píng)估技術(shù)規(guī)范方面看，沒(méi)有統(tǒng)一性的程序與技術(shù)體系[8]。在具體實(shí)踐中存在職能部門(mén)和司法機(jī)關(guān)對(duì)賠償適用范圍存在爭(zhēng)議，案件辦理程序不統(tǒng)一、不規(guī)范等問(wèn)題。需要可操作性強(qiáng)的技術(shù)規(guī)范，統(tǒng)一文書(shū)模板和辦案流程作指導(dǎo)，為損害賠償制度的常態(tài)化運(yùn)行提供保障。

5.3 拓寬賠償權(quán)利人范圍

改革方案規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人為省政府和設(shè)區(qū)的市政府，而在實(shí)際工作中，案件線索多由基層掌握，每個(gè)案件的啟動(dòng)和訴訟均要進(jìn)行自下而上的請(qǐng)示和批復(fù)，耗時(shí)較長(zhǎng)，且由于縣級(jí)政府不負(fù)責(zé)管轄行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害賠償工作，積極性不高。建議國(guó)家和省級(jí)修訂實(shí)施方案時(shí)，將賠償權(quán)利人范圍拓寬到縣級(jí)政府，既發(fā)揮了基層部門(mén)的積極性、主動(dòng)性，也為市級(jí)層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、二次磋商、強(qiáng)化推進(jìn)留足了空間和余地[9]。

6 結(jié)語(yǔ)

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是為了滿足新時(shí)代我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的需求而確立的[10]，改革實(shí)踐充分表明，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是一項(xiàng)新的行之有效的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，是生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。這項(xiàng)改革以民事法律手段推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償和修復(fù)，是對(duì)以行政手段為主的管理方式的有效補(bǔ)充，有助于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，也有助于培養(yǎng)企業(yè)與大眾的環(huán)境責(zé)任感，更加體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想，切實(shí)保障了公眾生態(tài)環(huán)境權(quán)益，以工作實(shí)績(jī)提升人民群眾對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的獲得感和幸福感。