毛科俊

本次新冠肺炎疫情對我國經濟社會發(fā)展造成一定的負面影響，基礎設施特別是新型基礎設施建設是“六穩(wěn)”工作的重要抓手，近期黨中央、國務院多次對傳統(tǒng)和新型基礎設施統(tǒng)籌發(fā)展、加快新型基礎設施建設等進行部署安排，受到各級政府重視和社會廣泛關注?？傮w上看，本次疫情中我國交通運輸體系有力保障了應急救援、生產生活必須等物資調配，但也暴露出一體化銜接不暢，功能性、服務性設施短板等中長期問題，以及與新型基礎設施融合不足、應急狀態(tài)下交通系統(tǒng)韌性有待提升等新問題。交通運輸領域是基礎設施投資的重要領域，也是新型基礎設施的重要應用場景，應抓住“新一輪”基礎設施建設的機遇，加快轉變以傳統(tǒng)基建項目為重點、以政府（或地方政府融資平臺、央企）為主體、以銀行貸款為主要融資手段的發(fā)展方式，構建與交通運輸一體化、智能化、融合化發(fā)展相適應的投融資政策和制度，精準保障“新一輪”基礎設施建設發(fā)展。

一、與改革開放以來交通運輸發(fā)展的階段性特征相適應，投融資政策有力保障了傳統(tǒng)交通基建發(fā)展

改革開放以來，為盡快消除交通基礎設施對經濟發(fā)展的瓶頸制約，我國確立了交通優(yōu)先的發(fā)展導向，國家加大對交通基礎設施建設的要素配置，特別是經過“十五”“十一五”“十二五”“十三五”四個五年持續(xù)大規(guī)模的投資，交通基礎設施建設取得了歷史性偉大成就，在實踐中形成了符合我國國情和發(fā)展實際的交通投融資政策體系，對加快交通運輸發(fā)展發(fā)揮了至關重要的作用。一是充分發(fā)揮地方各級政府積極性，以政府為主導，堅持效率優(yōu)先、兼顧公平，高強度、持續(xù)性推動交通基礎設施建設;二是以市場化改革為主線，配套收費、價格等政策，逐步形成“中央+地方（或融資平臺）+央企+銀行”多元化投融資主體;三是建立交通專項資金制度，形成交通運輸發(fā)展穩(wěn)定的資金來源，發(fā)揮了“蓄水池”功能。40年來，我國發(fā)揮集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，以地方政府和國有企業(yè)（或政府融資平臺）為主體，高效率地整體提升我國各種交通方式發(fā)展水平，建立起具有超大規(guī)模優(yōu)勢的交通基礎設施網絡。

二、我國交通運輸步入一體化、智能化、融合化的發(fā)展階段，需要優(yōu)化調整交通投融資政策加以保障

交通投融資政策要適應交通運輸發(fā)展階段特征要求。去年9月中共中央國務院印發(fā)的《交通強國建設綱要》，描繪了新時代交通運輸事業(yè)發(fā)展的藍圖，提出建設交通強國和實現交通運輸現代化，要加快轉變交通運輸發(fā)展方式，由以建設為主向建設、服務和技術裝備協調發(fā)展轉變，由各方式獨自發(fā)展向一體聯動發(fā)展轉變，需要得到組織優(yōu)化、服務創(chuàng)新和融合發(fā)展等軟性設施的有力支撐。

我國交通運輸發(fā)展階段與美國經歷有類似之處。上世紀50年代開始，通過約40年時間，以州際公路基本建成為標志，美國總體完成交通基礎設施大建設發(fā)展階段。1991年，美國國會通過了地表運輸聯運及效率法案（簡稱冰茶法案），推動美國交通運輸發(fā)展政策深度調整，聯邦政府關注點由基礎設施建設轉向設施管養(yǎng)、多方式一體銜接、交通安全、城市交通擁堵治理等，并同步優(yōu)化公路信托基金使用等投資政策。當前，我國交通設施能力制約已總體消除，但在增強移動性、提高可及性等方面，還存在設施不銜接、全程服務不足、系統(tǒng)韌性不強等功能性、服務性結構性短板，這些都需要調整交通財政資金加以保障。

未來傳統(tǒng)交通基建投資效益下降，且資金籌措難度加大?；A設施投資存在最優(yōu)規(guī)模，近年來傳統(tǒng)交通設施出現短期需求不足、投資效益下降等現象，資金等資源如果過多地向傳統(tǒng)領域傾斜，會對其他領域發(fā)展造成“擠占”，不利于我國基礎設施體系整體效能提升。同時，汽車消費疲軟背景下車輛購置稅增長乏力，在嚴格防范地方政府債務下，交通專項債的規(guī)模難以大幅增長且使用條件限制較多，特別是為保障生產生活恢復以及交通運輸業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展，疫情期間國家實行港建費、民航發(fā)展基金、收費公路通行費等免征（收）政策，交通專項資金難以保障傳統(tǒng)交通基建的高強度投資。

三、交通運輸領域是傳統(tǒng)與新型基礎設施融合發(fā)展的重要場景，具有廣闊的應用空間，需要優(yōu)化調整投融資政策積極推動

以5G、人工智能、工業(yè)互聯網、物聯網等為標志的新型基礎設施，是優(yōu)化經濟結構和支撐高質量發(fā)展的新型供給，將深刻改變生產生活、消費和流通方式。在當前疫情對經濟發(fā)展造成一定負面影響的情況下，對通過以新型基礎設施建設為抓手來激發(fā)新發(fā)展動力和拉動經濟增長寄予極大的希望。

新型基礎設施通過與應用場景結合，才能發(fā)揮最大效益。與交通等傳統(tǒng)基礎設施相比，新型基礎設施往往投資規(guī)模較小，直接效益不明顯，同時又具有更新換代快的特征，比如從4G到5G推廣應用僅用6年左右的時間，存在投資成本尚未收回又要再投資的風險。但新型基礎設施間接拉動作用明顯，需要與廣泛的應用場景相結合，推動上下游產業(yè)協同聯動，才能實現最大價值。

交通運輸領域是傳統(tǒng)與新型基礎設施融合發(fā)展的重要場景。交通運輸與大數據、云技術、人工智能、工業(yè)互聯網等結合日益密切，新業(yè)態(tài)、新模式不斷涌現，提升了運行效率和服務品質，也促進新動力和新產業(yè)培育發(fā)展。比如，依托大數據、人工智能等技術建立的出行服務平臺，不斷提升出行服務體驗;采用工業(yè)互聯網技術打造云平臺，嵌入物流、金融等功能，促進產供銷精確匹配。但同時應該看到，交通運輸與新型基礎設施融合深度和層次不夠，多為單點、局部結合，設施設備智能化升級、運行管理模式智能化重塑、服務業(yè)態(tài)智能化再造等還有很大的提升空間和發(fā)展?jié)摿Α?/p>

以智能化升級為重點的交通運輸與新型基礎設施融合發(fā)展，多聚焦在軟性設施領域，往往由市場主導，技術路線、商業(yè)模式、投資回報方式不明確，具有較大的不確定性和風險。與傳統(tǒng)交通基建由政府主導投資和融資不同，交通運輸與新型基礎設施應充分發(fā)揮市場作用，除了具有公益性平臺或設施外，政府應加強跨領域跨部門綜合統(tǒng)籌，推動體制改革和政策協同，破除體制障礙和行政壁壘，促進傳統(tǒng)與新型基礎設施協同發(fā)展，激發(fā)市場參與活力。

四、有關建議

“十四五”及更長的一段時期，交通運輸精準補短板、設施升級改造和管護、一體化運輸、智能化升級、新模式業(yè)態(tài)發(fā)展、跨域跨業(yè)融合以及治理能力建設等任務仍十分繁重，仍需要保持一定的投資規(guī)模。資金是重要的要素保障，也是關鍵制約之一，應加快構建與交通高質量發(fā)展相適應的投融資政策體系，有效保障任務實施。

一是適時調整財政資金使用方式。綜合全生命周期協同、一體化服務等軟性設施以及與新型基礎設施融合發(fā)展等要求，結合未來交通任務具有“點小面廣”、難以通過實體工作量考核等特征，適時調整財政資金使用方式和使用重點，有序推進交通運輸領域各類專項資金整合，探索建立以目標和功能考核為導向的投資動態(tài)調整機制，進一步提高資金使用效益。

二是分類精準制定投資政策。傳統(tǒng)交通基建具有投資大、沉沒成本高、投資回收期長等特點，雖然已有不少項目由社會資本參與投資建設和運營，但總體上仍由政府和國有企業(yè)主導，但未來交通任務偏重于軟性組織或服務，則需要更好發(fā)揮市場配置資源的作用。應根據公益性、準公益性、經營性等項目屬性，精準制定投資政策，提升投資效率。對基礎性平臺、公益性設施建設和管養(yǎng)等，具有明顯的公共產品屬性，應采用以政府投資為主的方式;對服務組織優(yōu)化、模式業(yè)態(tài)創(chuàng)新、融合聯動開發(fā)以及應急服務保障等，政府應通過政策環(huán)境營造和必要的資金引導，鼓勵包括民間企業(yè)在內的各類社會主體公平投資建設和運營。

三是適時研究車輛購置稅支出使用政策。車輛購置稅是交通建設領域規(guī)模最大的穩(wěn)定中央財政資金來源。從有利于更好發(fā)揮其引導和調控能力，推進方式間區(qū)域間協調發(fā)展，彌補地方政府支出壓力等角度，適時開展車輛購置稅在交通運輸領域支出范圍研究，加大對一體銜接、智能化升級、治理能力等軟性設施支持力度，同時結合交通運輸領域財政事權與支出責任劃分要求，細化深化研究中央和地方支出分配比例，增強地方使用的靈活性。

四是更好發(fā)揮金融市場作用。未來交通任務面臨的投融資需求差異性越來越大，投資主體越來越多元，投融資模式越來越復雜，發(fā)揮金融市場作用，將更為有效。比如在部分區(qū)域、部分領域推動資產證券化（ABS）、基礎設施不動產信托基金（REITs）等金融工具創(chuàng)新，不僅有利于盤活存量資產、提高資產利用效率，也有利于降低地方政府隱性債務。再如，在推進服務組織創(chuàng)新、智能化平臺建設以及與新型基礎設施融合下新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展中，企業(yè)的核心價值往往體現在專利、標準等輕資產上，則需要通過金融市場開展融資模式創(chuàng)新。

五是加強與深化改革的頂層設計銜接。當前，交通投融資領域存在的債務風險以及投資效益低、融合模式單一、投資與需求結構性脫節(jié)、資金期限長短期錯配等突出問題，通過交通運輸領域自身往往難以有效防范和解決。應按照中央全面深化改革，提高治理能力和治理體系現代化的總體部署，結合交通運輸發(fā)展階段和行業(yè)特點，將交通投融資政策需求與財稅、預算、投資改革以及宏觀調控體系健全相銜接相匹配，積極穩(wěn)妥推進，增強政策的精準性、實操性。

（作者單位：國家發(fā)展改革委運輸所）