謝暉 黃淑娟 李偉

面對(duì)實(shí)踐中行政強(qiáng)制執(zhí)行“濫”和“亂”的問(wèn)題，為保護(hù)公民、法人或其他組織合法權(quán)益不受行政機(jī)關(guān)侵犯，督促行政機(jī)關(guān)依法行政，《行政強(qiáng)制法》確立了以司法強(qiáng)制執(zhí)行為主、自行強(qiáng)制執(zhí)行為輔的雙軌制行政強(qiáng)制執(zhí)行制度，讓行政強(qiáng)制執(zhí)行進(jìn)入司法審查的范圍，有力扭轉(zhuǎn)了行政強(qiáng)制執(zhí)行中存在的大量違法現(xiàn)象。但也有一些相對(duì)人利用法定期限轉(zhuǎn)移或者隱匿財(cái)產(chǎn)，導(dǎo)致行政決定無(wú)法實(shí)現(xiàn)，最高人民法院因此規(guī)定行政機(jī)關(guān)在一定情形下可以申請(qǐng)法院采取財(cái)產(chǎn)保全措施。需要特別注意的是，司法解釋中明確了行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全，還規(guī)定了行政管理相對(duì)人可以以行政訴訟原告的身份提起財(cái)產(chǎn)保全（學(xué)界稱(chēng)之為暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)制度）。二者的目標(biāo)截然不同，本文將行政機(jī)關(guān)提出的財(cái)產(chǎn)保全申請(qǐng)稱(chēng)之為行政決定財(cái)產(chǎn)保全，以便區(qū)分。①通常情況下，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院采取財(cái)產(chǎn)保全措施的依據(jù)是生效的行政決定，但從法條和理論上進(jìn)行討論，行政機(jī)關(guān)還可以依據(jù)法院已經(jīng)生效的判決書(shū)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全，但由于此時(shí)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)可以直接強(qiáng)制執(zhí)行，且此類(lèi)情形更類(lèi)似于訴訟執(zhí)行，因此本文不做討論。另外，《行政監(jiān)察法》和《禁止傳銷(xiāo)條例》規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)和工商管理部門(mén)在查辦案件時(shí)可以申請(qǐng)人民法院采取財(cái)產(chǎn)保全措施，但均為保存證據(jù)考慮，亦并非本文研究的為保證行政決定得以實(shí)現(xiàn)而采取的財(cái)產(chǎn)保全措施。為考察行政決定財(cái)產(chǎn)保全制度的運(yùn)行效果，筆者對(duì)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)公開(kāi)的行政決定財(cái)產(chǎn)保全審查裁定書(shū)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)該制度在實(shí)踐中存在裁判結(jié)果不統(tǒng)一、適用情形混亂、缺乏說(shuō)理等諸多問(wèn)題，該制度并沒(méi)有真正起到依法提高行政決定執(zhí)行效果的作用，因此有必要對(duì)這一制度進(jìn)行反思并優(yōu)化和完善。

一、行政決定財(cái)產(chǎn)保全運(yùn)行現(xiàn)狀

《行政強(qiáng)制法》并未對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全作出規(guī)定，為支持行政機(jī)關(guān)依法行政，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《執(zhí)行解釋》）第49條對(duì)訴訟過(guò)程中法院采取財(cái)產(chǎn)保全措施作了規(guī)定（以下簡(jiǎn)稱(chēng)訴訟財(cái)產(chǎn)保全），第92條對(duì)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行前法院采取財(cái)產(chǎn)保全措施作了規(guī)定（以下簡(jiǎn)稱(chēng)執(zhí)前財(cái)產(chǎn)保全）。而這兩條規(guī)定分別被《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《適用解釋》）第76條和第159條所完全承繼。

（一）審查結(jié)果的差異

中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)是全球最大的裁判文書(shū)庫(kù)，隨著中國(guó)司法裁判文書(shū)上網(wǎng)公開(kāi)的深度和廣度日益加深，研究者對(duì)司法數(shù)據(jù)的透徹分析和全面解讀成為可能。②LiebmanB.L.，RobertsM.，SternR.E.，etal.，“MassDigitizationofChineseCourtDecisions：HowtoUse TextasDataintheFieldofChineseLaw”，SSRNElectronicJournal，2017。通過(guò)對(duì)司法數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)分析，有助于更加科學(xué)地評(píng)估和理解司法制度的實(shí)施狀況。筆者查詢(xún)了中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)公開(kāi)的所有涉及行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全審查裁定書(shū)，③數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)至2020年6月30日，以“行政案件”，判決主文關(guān)鍵詞“凍結(jié)”為準(zhǔn)予保全裁定的檢索條件，以“行政案件”、案號(hào)“財(cái)?！薄⑴袥Q主文“駁回”為駁回保全申請(qǐng)的檢索條件，去重后排除暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)申請(qǐng)后共檢索到11995份裁定書(shū)。發(fā)現(xiàn)各地行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全情況存在較大差異，只有湖南、河北、湖北等地法院受理并審查行政機(jī)關(guān)提出的財(cái)產(chǎn)保全申請(qǐng)數(shù)量明顯高于其他地區(qū)，大部分省市法院受理的此類(lèi)案件數(shù)均未過(guò)百（見(jiàn)表1），這種結(jié)果顯然與行政機(jī)關(guān)追求行政決定實(shí)際執(zhí)行效果的需求相悖。

表1 全國(guó)法院審查行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全案件情況①對(duì)于行政機(jī)關(guān)是否提出司法財(cái)產(chǎn)保全申請(qǐng)，由于缺乏可靠的統(tǒng)計(jì)渠道，甚至部分地區(qū)只是行政機(jī)關(guān)在非正式場(chǎng)合以口頭方式事先和人民法院進(jìn)行咨詢(xún)，故筆者以中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)中審查裁定書(shū)為統(tǒng)計(jì)和考察樣本，結(jié)合訪(fǎng)談，對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院財(cái)產(chǎn)保全的現(xiàn)狀進(jìn)行考察。

為何法院受理行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全案件數(shù)量差距如此之大，這么多省、市的法院受理案件數(shù)甚至為0。而與之相對(duì)應(yīng)的是，行政非訴案件執(zhí)行到位率并不高，甚至低于普通民事執(zhí)行案件。行政機(jī)關(guān)為什么不申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全或者說(shuō)法院為什么不受理行政機(jī)關(guān)的財(cái)產(chǎn)保全？筆者對(duì)審查案件數(shù)量為0的J省F市的16名審判人員和61名執(zhí)法人員進(jìn)行訪(fǎng)談，在行政執(zhí)法人員中，59.02%表示不申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全是因?yàn)殡y以收集申請(qǐng)材料，18.03%反映法院要求過(guò)于嚴(yán)格是沒(méi)有申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的主要原因，22.95%表示不知道可以申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全。對(duì)此，受訪(fǎng)法官普遍表示由于缺乏法律和司法解釋明確規(guī)定，為避免保全錯(cuò)誤對(duì)行政機(jī)關(guān)的保全申請(qǐng)進(jìn)行較為嚴(yán)格的審查，且有事還會(huì)“勸誡”行政機(jī)關(guān)不要申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的因素。

各地法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的財(cái)產(chǎn)保全審查結(jié)果也存在較大差異（見(jiàn)表2）。筆者隨機(jī)抽取了600份裁判文書(shū)作為研究樣本，②由于檢索結(jié)果范圍較廣且同一法院的裁判結(jié)果和文書(shū)內(nèi)容存在較多雷同，對(duì)文書(shū)數(shù)量超過(guò)100的省、市的裁定書(shū)，筆者進(jìn)行隨機(jī)抽樣，共提取樣本600件。發(fā)現(xiàn)同樣是“為保證行政決定得以執(zhí)行”申請(qǐng)保全，有法院認(rèn)定其理由符合法律規(guī)定，也有法院認(rèn)定行政機(jī)關(guān)未提交被執(zhí)行人逃避執(zhí)行的證據(jù)，從而作出了不同的審查結(jié)果。對(duì)于財(cái)產(chǎn)保全何時(shí)解除，同樣存在不同理解，大部分法院在行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)解除或者行政決定被撤銷(xiāo)的情形下就解除了保全措施，部分法院在行政裁定書(shū)中寫(xiě)明行政機(jī)關(guān)30日內(nèi)未申請(qǐng)保全或者起訴將解除保全措施，甚至也有觀點(diǎn)認(rèn)為行政決定被撤銷(xiāo)并非解除財(cái)產(chǎn)保全措施的法定情形（案例3）。

表2 樣本案件裁定結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

（二）兩種情形的混同

《民事訴訟法》根據(jù)是否提起訴訟將財(cái)產(chǎn)保全區(qū)分為訴前財(cái)產(chǎn)保全和訴訟中財(cái)產(chǎn)保全，這一界限在民事訴訟中區(qū)分十分明顯。參考了民事訴訟財(cái)產(chǎn)保全的相關(guān)規(guī)定，行政決定財(cái)產(chǎn)保全也分為訴訟財(cái)產(chǎn)保全和執(zhí)前財(cái)產(chǎn)保全，并區(qū)分適用情形。但需要注意的是，不同于民事訴訟中，訴訟前和訴訟中的互斥關(guān)系，行政訴訟過(guò)程中和行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行前在時(shí)間范圍內(nèi)存在重合，或者說(shuō)，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行前包含了行政訴訟中的范圍。而仔細(xì)分析還可以發(fā)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)訴訟中和執(zhí)行前財(cái)產(chǎn)保全適用情形的區(qū)別在于，《適用解釋》第159條規(guī)定的“可能逃避執(zhí)行”，實(shí)際上只是“可能導(dǎo)致行政決定難以執(zhí)行”的情形之一。二者在適用時(shí)間和情形中均存在混同，而從司法解釋文字意義上理解，相對(duì)人未提起行政訴訟的，行政機(jī)關(guān)只有發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人可能逃避執(zhí)行的才可以申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全，而如果提起了行政訴訟，只要發(fā)現(xiàn)行政決定可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)就可以申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全。這一點(diǎn)與實(shí)踐中存在一定反差，在司法實(shí)踐中，最影響執(zhí)行效果的情形在于當(dāng)事人下落不明，因而如果當(dāng)事人提起行政訴訟，其逃避執(zhí)行的可能性比行政決定作出后下落不明的可能性小得多。

在實(shí)踐中，由于被執(zhí)行人逃避執(zhí)行證據(jù)難以取得，為防止當(dāng)事人在申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行前逃避執(zhí)行、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)，導(dǎo)致行政決定無(wú)法實(shí)現(xiàn)，即使當(dāng)事人沒(méi)有提起行政訴訟，行政機(jī)關(guān)在申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行前也大多是以“為防止當(dāng)事人逃避執(zhí)行”“確保行政決定得以實(shí)現(xiàn)”“情況緊急”甚至是“不履行行政決定”為申請(qǐng)理由。對(duì)此，法院裁定準(zhǔn)予采取財(cái)產(chǎn)保全措施的法律依據(jù)仍然是第159條，而其中的論證邏輯卻并沒(méi)有在裁判文書(shū)中體現(xiàn)出來(lái)，或者說(shuō)無(wú)法體現(xiàn)出來(lái)，這一點(diǎn)在下一部分將進(jìn)行詳細(xì)論述。可以說(shuō)在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)和法院混用了司法解釋規(guī)定的兩種保全情形（見(jiàn)表3）。

表3 準(zhǔn)予保全裁定中申請(qǐng)理由和裁定理由統(tǒng)計(jì)表

（三）理由論證的匱乏

前文已述，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院采取財(cái)產(chǎn)保全措施大多數(shù)并沒(méi)有提供充分的可以推定被執(zhí)行人“可能逃避執(zhí)行”的依據(jù)，而是依照其主觀推定提出，但法院卻十分自然地從“行政決定可能難以執(zhí)行”得出了“被執(zhí)行人可能逃避執(zhí)行”的法律事實(shí)，并以此作為使用《適用解釋》第159條的小前提，具體的論證過(guò)程無(wú)從得知，但顯然不過(guò)出于對(duì)行政機(jī)關(guān)的核心性尊讓。①參見(jiàn)孟天廣、王翔：《國(guó)家社會(huì)關(guān)系視角下的非訴行政執(zhí)行制度：基于司法大數(shù)據(jù)的分析》，載《治理研究》2019年第6期。在一定程度上放松了審查標(biāo)準(zhǔn)，甚至以行政機(jī)關(guān)的判斷代替了法院的審查，缺乏對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)理由是否符合法律規(guī)定的論證過(guò)程，導(dǎo)致所謂的司法審查“虛置”。站在司法權(quán)的立場(chǎng)而言，是否可以采取財(cái)產(chǎn)保全措施是人民法院主客觀相統(tǒng)一的判斷，不能完全是主觀認(rèn)為，而必須基于一定有形的、現(xiàn)實(shí)和客觀的情形。②參見(jiàn)最高人民法院：《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2018年版，第715頁(yè)。但是由于審查標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于模糊，法院對(duì)“可能難以執(zhí)行”或者“可能逃避執(zhí)行”缺乏一套精細(xì)化的判斷標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致人民法院自由裁量權(quán)過(guò)大，出于防范風(fēng)險(xiǎn)的目的人為降低或者提高審查標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)傳統(tǒng)行政法理論，行政決定在未經(jīng)法定程序被撤銷(xiāo)前，于實(shí)體法上仍具有效力，③參見(jiàn)莊漢：《正義與效率的契合：以行政訴訟中暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)制度為視角》，清華大學(xué)出版社2010年版，第61頁(yè)。行政相對(duì)人有必要遵守和執(zhí)行行政決定，相對(duì)人拒不履行，從主觀上就存在抗拒執(zhí)行行政決定的意思表示，對(duì)其采取財(cái)產(chǎn)保全措施也是恰當(dāng)?shù)?。?dāng)然，行政法首先是規(guī)范和控制行政權(quán)的法律規(guī)范系統(tǒng)，④參見(jiàn)姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2015年版，第18頁(yè)?？刂菩姓?quán)是其根本功能，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)理由的審查還是有必要的。

二、行政決定財(cái)產(chǎn)保全制度異化歸因

財(cái)產(chǎn)保全是保證行政決定得以最終實(shí)現(xiàn)的有效保障，但在實(shí)踐中，存在適用法律模糊、保全情形混亂、解除保全前提不明確等亂象。追其原因，主要有以下幾點(diǎn)：

（一）公權(quán)力和私權(quán)利的沖突

行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行前向人民法院申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全，目的在于保證行政決定得以實(shí)現(xiàn)，其理論基礎(chǔ)在于行政決定的公定力與執(zhí)行力。根據(jù)傳統(tǒng)行政法理論，行政決定生效后即具有執(zhí)行力，行政管理相對(duì)人應(yīng)當(dāng)按照行政決定確定的方式和期限履行義務(wù)，“訴訟不停止執(zhí)行”原則正是這一理論的集中體現(xiàn)。且行政的本質(zhì)在于對(duì)公共利益的維護(hù)和分配，行政案件歸根結(jié)底就是公共利益和個(gè)人利益的沖突。⑤參見(jiàn)周佑勇：《行政法原論（第三版）》，北京大學(xué)出版社2018年版，第5頁(yè)。行政機(jī)關(guān)通過(guò)合法使用國(guó)家賦予的權(quán)力的手段維護(hù)國(guó)家與社會(huì)的公共利益和調(diào)整各方主體的利益分配，⑥參見(jiàn)陳秀平、陳繼雄：《法治視角下公權(quán)力與私權(quán)利的平衡》，載《求索》2013年第10期。行政機(jī)關(guān)作出的決定以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，體現(xiàn)國(guó)家的意志，如果行政決定無(wú)法實(shí)現(xiàn)將影響國(guó)家治理效能，①參見(jiàn)唐明伯：《論被告申請(qǐng)“先予執(zhí)行”被訴行政行為》，載《高等財(cái)經(jīng)教育研究》2019年第2期。因此通過(guò)財(cái)產(chǎn)保全的方式保證行政決定的實(shí)現(xiàn)符合公共利益。但是，站在行政管理相對(duì)人的立場(chǎng)，公民、法人和其他組織對(duì)自己的合法財(cái)產(chǎn)具有排他的所有權(quán)，憲法規(guī)定公民的合法私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯，非因法定的理由和程序不得影響當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。而在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全更多的是考慮行政行為的效果，公共利益和個(gè)人自由存在一定沖突的情形下，應(yīng)當(dāng)如何平衡，是司法機(jī)關(guān)必須面對(duì)的問(wèn)題，不同的價(jià)值取向是導(dǎo)致法院作出不同裁判的根本原因。

（二）民事審判和行政審判理念的碰撞

財(cái)產(chǎn)保全制度主要來(lái)自于民事審判領(lǐng)域，《民事訴訟法》中財(cái)產(chǎn)保全占有獨(dú)立的章節(jié)，《行政訴訟法》中也明文規(guī)定人民法院審理行政案件，關(guān)于財(cái)產(chǎn)保全“本法沒(méi)有規(guī)定的，適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定”。司法解釋中關(guān)于申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的條件也幾乎完全脫胎于民事訴訟的相關(guān)規(guī)定，對(duì)于訴訟中申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的情形，民事訴訟和行政訴訟都規(guī)定為“因一方當(dāng)事人的行為或者其他原因”可能難以執(zhí)行的。在司法實(shí)踐中，法院審查行政機(jī)關(guān)提出的財(cái)產(chǎn)保全申請(qǐng)更是深受民事訴訟財(cái)產(chǎn)保全相關(guān)規(guī)定的影響。如以行政機(jī)關(guān)未提供擔(dān)保為由不予受理保全申請(qǐng)，又如要求行政機(jī)關(guān)在30日內(nèi)提起訴訟或者申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。顯然，作出此類(lèi)裁定的法官完全是以民事審判的理念審查行政案件，而更多的不受理行政決定財(cái)產(chǎn)保全申請(qǐng)的法官是被民事審判思維所影響。如何在行政案件的財(cái)產(chǎn)保全中正確參考適用民事訴訟法相關(guān)規(guī)定，是讓這一制度能夠切實(shí)落地生根的基礎(chǔ)。不僅是對(duì)財(cái)產(chǎn)保全適用情形上，在解除財(cái)產(chǎn)保全的適用情形中行政審判和民事審判的邏輯碰撞更為明顯，行政案件與民事糾紛有明顯不同，民事案件當(dāng)事人有充分的處分權(quán)，其爭(zhēng)議未經(jīng)法定程序作出終局裁定不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，而行政機(jī)關(guān)的處分權(quán)受法律限制，行政決定作出后即具有公定力和執(zhí)行力，代表國(guó)家意志。因此法院在參考民事訴訟相關(guān)規(guī)定解除保全措施的，應(yīng)當(dāng)充分審查解除保全后是否繼續(xù)存在行政決定無(wú)法實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）程序與效率的博弈

行政訴訟經(jīng)過(guò)30年的發(fā)展，社會(huì)對(duì)行政審判的需求有了一定轉(zhuǎn)變：在維護(hù)公民個(gè)體權(quán)利的前提之下，從維護(hù)社會(huì)秩序和公共利益的角度出發(fā)，保障行政權(quán)的有效行使。②參見(jiàn)沈?？。骸秾?shí)踐視角下的行政法治》，北京大學(xué)出版社2019年版，第150頁(yè)。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出的決定通常至少半年后才能申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，在此期間內(nèi)，相對(duì)人民事活動(dòng)較為頻繁，6個(gè)月過(guò)后其財(cái)產(chǎn)情況變化較大，本人也可能已然失去蹤跡，此時(shí)再采取司法強(qiáng)制措施也很難取得令人滿(mǎn)意的效果。因此，強(qiáng)制執(zhí)行前的財(cái)產(chǎn)保全，不僅對(duì)行政機(jī)關(guān)而言可以最大限度的實(shí)現(xiàn)行政決定的效率，對(duì)人民法院而言也能夠有效減少?gòu)?qiáng)制執(zhí)行的工作量，提高行政決定執(zhí)行到位率，為解決行政決定“執(zhí)行難”提供幫助。但是，現(xiàn)階段行政機(jī)關(guān)依法行政的能力和素質(zhì)還有待提高，行政機(jī)關(guān)程序違法甚至實(shí)體違法的現(xiàn)象還仍然存在，對(duì)當(dāng)事人尋求救濟(jì)的權(quán)利還需要提供有力保障。如果人民法院貿(mào)然凍結(jié)當(dāng)事人的合法財(cái)產(chǎn)，之后行政決定被依法撤銷(xiāo)，會(huì)對(duì)司法和行政的公信力產(chǎn)生損害。更遑論部分行政機(jī)關(guān)試圖將財(cái)產(chǎn)保全作為一種向相對(duì)人施以壓力的手段，在財(cái)產(chǎn)保全措施采取后，通過(guò)行政和解或者調(diào)解的手段，迫使相對(duì)人盡快履行行政義務(wù)，實(shí)際上無(wú)論是民事糾紛還是行政爭(zhēng)議中，財(cái)產(chǎn)保全也確實(shí)的起到了這方面的作用。①參見(jiàn)劉利賢、王建榮：《試論財(cái)產(chǎn)保全制度的完善》，《探索社會(huì)主義司法規(guī)律與完善民商事法律制度研究——全國(guó)法院第23屆學(xué)術(shù)討論會(huì)獲獎(jiǎng)?wù)撐募ㄉ希罚?81頁(yè)。顯然，司法機(jī)關(guān)在在公正和效率中如何權(quán)衡也是影響審查結(jié)果的重要導(dǎo)向。

三、行政決定財(cái)產(chǎn)保全制度功能定位

行政決定是行政機(jī)關(guān)根據(jù)國(guó)家賦予的權(quán)力實(shí)施行政管理的具體載體，行政決定是否能夠?qū)崿F(xiàn)關(guān)系到行政管理甚至是國(guó)家治理效能。行政決定財(cái)產(chǎn)保全不同于行政訴訟暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)制度，也不同于民事訴訟財(cái)產(chǎn)保全，有其特有的功能。

（一）保障債權(quán)功能

公法之債最早是作為德國(guó)司法目的的產(chǎn)物而確立，②參見(jiàn)王厚冬：《公法之債論——一種體系化的研究思路》，蘇州大學(xué)2016年學(xué)位論文。日本公法學(xué)家美濃部達(dá)吉從理論上提出“債權(quán)的概念為公私法所共通”③【日】美濃部達(dá)吉：《公法與私法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第86-87頁(yè)。，從而為大陸法系廣泛所接受并運(yùn)用。我國(guó)公法學(xué)界也引入了公法債權(quán)的概念，將其定義為在公法范圍內(nèi)，國(guó)家或者國(guó)家機(jī)關(guān)要求特定當(dāng)事人作為、不作為或者給付的權(quán)利。由于行政機(jī)關(guān)、國(guó)家司法機(jī)關(guān)都可以單方對(duì)特定當(dāng)事人產(chǎn)生公法債權(quán)，故參考這一概念，將行政機(jī)關(guān)根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)授權(quán)，基于行政程序?qū)ο鄬?duì)人單方產(chǎn)生的債權(quán)，定義為行政法債權(quán)。財(cái)產(chǎn)保全的首要目的，就是保障債權(quán)的實(shí)現(xiàn)。所謂保全即保護(hù)使之安全，財(cái)產(chǎn)保全是指法院在強(qiáng)制執(zhí)行前或訴訟過(guò)程中，根據(jù)利害關(guān)系人或當(dāng)事人提出的申請(qǐng)，或者依職權(quán)對(duì)當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)作出強(qiáng)制性保護(hù)措施，④參見(jiàn)江偉主編：《民事訴訟法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2000年版，第179頁(yè)。目的在于限制對(duì)財(cái)產(chǎn)的處分，使該財(cái)產(chǎn)維持現(xiàn)狀。行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全也不外如是，其首要功能在于限制相對(duì)人處分其財(cái)產(chǎn)導(dǎo)致責(zé)任財(cái)產(chǎn)減損，影響到行政決定效力的實(shí)現(xiàn)。因此如果本身相對(duì)人沒(méi)有足夠的財(cái)產(chǎn)，就沒(méi)有需要保全的財(cái)產(chǎn)，也沒(méi)有必要進(jìn)行財(cái)產(chǎn)保全。

（二）維護(hù)公益功能

行政行為在本質(zhì)上是一種為公眾提供公共服務(wù)的行為，①參見(jiàn)葉必豐：《行政行為原理》，商務(wù)印書(shū)館2019年版，第8頁(yè)?，F(xiàn)代行政法具有私人權(quán)利的有效保障和公共福祉的制度體現(xiàn)雙重功能。②參見(jiàn)莊漢：《正義與效率的契合：以行政訴訟中暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)制度為視角》，清華大學(xué)出版社2010年版，第48頁(yè)。行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的行為自不例外，同樣具有這雙重功能：一方面避免公共利益因相對(duì)人的行為受損；另一方面也需要維護(hù)公民的合法權(quán)利。從公共利益目的而言，人民希望國(guó)家公權(quán)力體系是有效率的，從而可以讓他們得到物超所值的服務(wù)——用盡可能少的稅賦獲得最優(yōu)的公共管理服務(wù)。③參見(jiàn)沈巋：《論行政法上的效能原則》，載《清華法學(xué)》2019年第4期。從上述論斷而言，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全具有維護(hù)公共利益的功能，通過(guò)司法機(jī)關(guān)的保全措施，減少了未來(lái)為執(zhí)行行政決定可能產(chǎn)生的費(fèi)用，提高了行政的效率。尤其是在現(xiàn)代價(jià)值多元化和利益沖突的時(shí)代背景下，行政行為追求公共利益的價(jià)值更為重要。④參見(jiàn)葉俊榮：《行政法案例分析與研究方法》，臺(tái)灣三民書(shū)局1999年版，第9-11頁(yè)。因此只有在公共利益可能受損的情形下，行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)公共利益才具有申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的正當(dāng)性。

（三）訴訟和諧功能

2000年《執(zhí)行解釋》規(guī)定了為保護(hù)國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益不受損失，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)先予執(zhí)行?！缎姓?qiáng)制法》第59條也規(guī)定因情況緊急，為保障公共安全，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院立即執(zhí)行。但是不論是先予執(zhí)行還是立即執(zhí)行，都是對(duì)當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)的實(shí)際處分，一旦執(zhí)行錯(cuò)誤就難以回轉(zhuǎn)，且容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人的矛盾激化，可能造成行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相關(guān)的責(zé)任。從另一方面而言，對(duì)于無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)（也是大部分的行政機(jī)關(guān)），要在法定的期限屆滿(mǎn)后才可以申請(qǐng)法院執(zhí)行，在此期限內(nèi)可能導(dǎo)致行政決定難以實(shí)現(xiàn)的因素較多。尤其是《適用解釋》刪去了行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的條文。換言之，即使情況緊急，無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)也無(wú)權(quán)先予執(zhí)行或者在復(fù)議、訴訟期限內(nèi)立即執(zhí)行，行政決定難以實(shí)現(xiàn)的可能性大大增加，易導(dǎo)致行政決定的效力難以最終實(shí)現(xiàn)，影響行政公權(quán)力的實(shí)施。因此，財(cái)產(chǎn)保全的作用更加凸顯。因?yàn)?，如果司法不?duì)行政決定予以支持，放任行政決定難以執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)對(duì)司法強(qiáng)制執(zhí)行的積極性會(huì)受到極大的影響，從而導(dǎo)致司法與行政、行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的對(duì)立。因此，行政決定需要如財(cái)產(chǎn)保全一樣的暫時(shí)性保護(hù)措施，既保證行政生效決定的最終有效執(zhí)行，又不至于激化行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的矛盾。

四、行政決定財(cái)產(chǎn)保全制度的優(yōu)化路徑

以行政案件中財(cái)產(chǎn)保全制度的功能出發(fā)，結(jié)合行政行為的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的特有原則，并以原則為指引找到行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全制度的優(yōu)化方向。

（一）確立行政決定財(cái)產(chǎn)保全的原則

不同于普通民事保全，行政爭(zhēng)議財(cái)產(chǎn)保全涉及到公權(quán)力和私權(quán)利的沖突、財(cái)產(chǎn)保全和行政訴訟目的的沖突、執(zhí)行成本和所得效益的沖突，因此對(duì)行政機(jī)關(guān)提出的財(cái)產(chǎn)保全申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：

1.衡平原則

行政案件的財(cái)產(chǎn)保全應(yīng)當(dāng)就公權(quán)力與私權(quán)利進(jìn)行衡平。首先，財(cái)產(chǎn)保全措施的采取應(yīng)當(dāng)出于維護(hù)公共利益和公共秩序的需要，如果行政相對(duì)人沒(méi)有對(duì)抗行政決定的意思表示或者行為，沒(méi)有影響到公共利益或者公共秩序，則行政機(jī)關(guān)不得進(jìn)行財(cái)產(chǎn)保全；其次，被維護(hù)的公共價(jià)值或者公共利益必需高于行政相對(duì)人受到侵害的權(quán)利，比如稅收、工資、社會(huì)保險(xiǎn)等制度是維護(hù)共同體之間的共存共處而存在的最高利益和根本利益，①參見(jiàn)童光法：《公法與私法劃分之探討》，載《首都高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究文集》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2005年版，第126頁(yè)。有必要通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制手段進(jìn)行維護(hù)；最后，即使是為了維護(hù)公共利益的需要而有必要犧牲個(gè)人權(quán)利，也只能犧牲違反行政管理秩序的相對(duì)人的權(quán)益，而不能犧牲其他債權(quán)人的合法權(quán)利，我國(guó)《侵權(quán)責(zé)任法》等法律法規(guī)作出了民事賠償債權(quán)優(yōu)先于罰款、罰金受償?shù)囊?guī)定，②參見(jiàn)肖澤晟：《論行政強(qiáng)制執(zhí)行中債權(quán)沖突的處理》，載《法商研究》2011年第3期。即“民事責(zé)任有限承擔(dān)原則”，如行政機(jī)關(guān)以發(fā)生糾紛為由申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全，就可能存在違反衡平原則的風(fēng)險(xiǎn)。

2.比例原則

人民法院判斷行政決定財(cái)產(chǎn)保全是否“確需”對(duì)行政相對(duì)人實(shí)施財(cái)產(chǎn)保全措施應(yīng)當(dāng)符合比例原則的要求。首先，采取財(cái)產(chǎn)保全措施能夠達(dá)到行政機(jī)關(guān)和人民法院達(dá)到的被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)不被轉(zhuǎn)移、行政決定得以執(zhí)行的目的。如果財(cái)產(chǎn)已被行政機(jī)關(guān)扣押的，也不應(yīng)當(dāng)再申請(qǐng)人民法院進(jìn)行保全，以免浪費(fèi)司法資源。其次，人民法院采取財(cái)產(chǎn)保全措施是必要的，已經(jīng)沒(méi)有任何其他能夠給行政相對(duì)人造成更小侵害的措施來(lái)取代上述保全措施。因此，即使行政相對(duì)人存在財(cái)產(chǎn)變動(dòng)，但并非主觀上刻意逃避執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)或人民法院能通過(guò)執(zhí)行罰或者強(qiáng)制執(zhí)行措施能夠達(dá)到執(zhí)行效果的情形下，可以不必采取財(cái)產(chǎn)保全措施。最后，財(cái)產(chǎn)保全請(qǐng)求的范圍應(yīng)當(dāng)與行政決定確定的義務(wù)相符，財(cái)產(chǎn)保全不得采取超過(guò)目的需要的過(guò)度的措施，應(yīng)盡可能使行政相對(duì)人的損失減少到最低限度。人民法院和行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將行政決定得以執(zhí)行的利益和給行政相對(duì)人造成的后果之間進(jìn)行衡量，財(cái)產(chǎn)保全的方式和范圍應(yīng)當(dāng)與行政相對(duì)人應(yīng)承擔(dān)的行政義務(wù)相稱(chēng)，如不相稱(chēng)，即使保全有助于行政決定的實(shí)現(xiàn)，人民法院也不應(yīng)作出保全裁定。

3.避免先決原則

參考大陸法系的相關(guān)理論，通說(shuō)認(rèn)為民事訴訟案件財(cái)產(chǎn)保全要對(duì)原告勝訴率進(jìn)行審查，在原告有勝訴可能性的情形下，才進(jìn)入到下一步對(duì)申請(qǐng)理由的審查。行政爭(zhēng)議不同，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)對(duì)行政爭(zhēng)議作出了判斷，即行政決定。該行政決定具有公定力，無(wú)論行政相對(duì)人是否申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，非經(jīng)法定撤銷(xiāo)程序，該行政決定仍然具有法律效力。人民法院無(wú)權(quán)在財(cái)產(chǎn)保全程序中對(duì)行政決定的效力進(jìn)行審查或者判斷。因此人民法院審查行政機(jī)關(guān)提出的財(cái)產(chǎn)保全申請(qǐng)必須遵循避免先決原則，不得對(duì)行政決定進(jìn)行實(shí)體上的審查，以免造成審查結(jié)果與審理結(jié)果不一致的瑕疵裁判風(fēng)險(xiǎn)，而這也是司法謙抑性的必然要求。

（二）建立行政法債權(quán)分級(jí)保護(hù)的體系

行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的目的不僅在于保障行政決定得以實(shí)現(xiàn)，更重要的在于保障具有重要社會(huì)價(jià)值的公共利益不受損害。因此應(yīng)當(dāng)從債權(quán)背后體現(xiàn)的社會(huì)價(jià)值和正義理念考量其應(yīng)受保護(hù)程度。①參見(jiàn)戴新毅：《優(yōu)先取償權(quán)基本原理探析（下）——權(quán)利基礎(chǔ)論》，載《寧夏大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2004年第2期。

1.保障性行政法債權(quán)的優(yōu)先保障

所謂保障性行政法債權(quán)指為保障公民合法生存、健康、勞動(dòng)等基本人權(quán)或?yàn)楸Ｕ险毮艿恼＿\(yùn)行實(shí)施的行政決定所產(chǎn)生的請(qǐng)求權(quán)，包括責(zé)令用工單位支付的勞動(dòng)工資和繳納的社保、醫(yī)保、養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)費(fèi)用以及要求補(bǔ)繳的稅費(fèi)，通常以限期繳納決定書(shū)和行政處理決定書(shū)的方式作出。保障性行政法債權(quán)目的在于保障公民的基本人權(quán)，應(yīng)當(dāng)予以?xún)?yōu)先保障，一旦沒(méi)有到位，國(guó)家利益或者公民的基本生存權(quán)和創(chuàng)造財(cái)富的積極性就持續(xù)受到侵害，因此對(duì)于此類(lèi)債權(quán)，相對(duì)人一旦沒(méi)有在規(guī)定的期限內(nèi)及時(shí)履行義務(wù)，國(guó)家行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)及早采取措施，以免給公共利益或者公民生存權(quán)利造成損害。

2.補(bǔ)償性行政法債權(quán)的及時(shí)保護(hù)

補(bǔ)償性行政法債權(quán)，或稱(chēng)費(fèi)用性行政法債權(quán)，是對(duì)與特定公共事務(wù)具有特別關(guān)聯(lián)性的義務(wù)人施加的財(cái)產(chǎn)負(fù)擔(dān)，②參見(jiàn)葛克昌：《稅法基本問(wèn)題：財(cái)政憲法篇》，月旦出版公司1996年版，第102-105頁(yè)。即應(yīng)交未交、應(yīng)退未退的費(fèi)用，一般以限期繳納決定書(shū)的方式作出。該費(fèi)用專(zhuān)款專(zhuān)用，系特定群體為享受特定公共設(shè)施、特定服務(wù)或特別許可而應(yīng)支付的對(duì)價(jià)，①參見(jiàn)徐美菊：《論公法債權(quán)的內(nèi)部受償順序》，載《江蘇經(jīng)濟(jì)報(bào)》2013年7月3日，第B03版。具有補(bǔ)償公共支出之作用，有防水倉(cāng)效果。②參見(jiàn)熊秉元：《天平的機(jī)械原理——法律及制度經(jīng)濟(jì)學(xué)論文集（二）》，臺(tái)灣元照出版公司2002年版，第40-41頁(yè)。因此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保證專(zhuān)款的充足性，在制度上確保實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用的行政法債權(quán)在可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)的情形下及時(shí)采取措施來(lái)得到保障。

3.制裁性行政法債權(quán)的緊急保全

制裁性行政法債權(quán)，一般都是以制裁為目的的非補(bǔ)償性的罰款、沒(méi)收違法所得決定等。懲罰性債權(quán)屬于公法責(zé)任中的一種加重責(zé)任，目的在于通過(guò)給違法行為相對(duì)人帶來(lái)金錢(qián)損失的“痛苦”使相對(duì)人引以為戒，依法接受行政管理，提高行政管理效能，所實(shí)現(xiàn)的債權(quán)一律上交國(guó)庫(kù)，由財(cái)政支配。如果行政相對(duì)人只是資不抵債而并非刻意逃避執(zhí)行，也沒(méi)有保全的必要，畢竟如果行政相對(duì)人本身已經(jīng)資不抵債，那么有限的財(cái)產(chǎn)是用來(lái)承擔(dān)民事責(zé)任還是行政責(zé)任對(duì)違法行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)區(qū)別不大，罰款無(wú)法達(dá)到懲戒的目的。相反，國(guó)家有國(guó)庫(kù)作支撐，承擔(dān)責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)的能力比普通人、法人強(qiáng)，同樣的一筆款項(xiàng)、財(cái)物對(duì)國(guó)家而言可能無(wú)足輕重，但會(huì)直接關(guān)系到個(gè)人的生存保障、企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)，故該類(lèi)債權(quán)應(yīng)當(dāng)劣后于其他行政法債權(quán)和民事債權(quán)實(shí)現(xiàn)。③參見(jiàn)徐美菊：《論公法債權(quán)的內(nèi)部受償順序》，載《江蘇經(jīng)濟(jì)報(bào)》2013年7月3日，第B03版。

（三）區(qū)分不同行政法債權(quán)適用保全的情形

建立不同行政法債權(quán)的分級(jí)保護(hù)體系，需要在制度上進(jìn)行明確，法律或者司法解釋?xiě)?yīng)當(dāng)明確區(qū)分不同債權(quán)符合保全條件的適用情形。

1.保障性行政法債權(quán)的保全情形

保障性行政法債權(quán)是國(guó)家和公民最高利益的體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先進(jìn)行保障，一旦有無(wú)法實(shí)現(xiàn)的可能，國(guó)家力量就有理由介入干預(yù)即通過(guò)財(cái)產(chǎn)保全的方式進(jìn)行保障。因而對(duì)于保障性行政法債權(quán)，當(dāng)事人有履行能力而不主動(dòng)履行的，為維護(hù)公共利益、確保該債權(quán)的實(shí)現(xiàn)，在行政決定對(duì)外發(fā)生法律效力后就可以申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全。行政機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全還應(yīng)當(dāng)提供以下材料：生效的行政決定書(shū)；行政決定的送達(dá)情況；被申請(qǐng)人（行政相對(duì)人）是否主動(dòng)履行行政決定的相關(guān)材料；被申請(qǐng)人（行政相對(duì)人）的財(cái)產(chǎn)線(xiàn)索等。

2.補(bǔ)償性行政法債權(quán)的保全情形

補(bǔ)償性行政法債權(quán)是一般是專(zhuān)款專(zhuān)用的各項(xiàng)費(fèi)用，如果因?yàn)樾姓鄬?duì)人的行為或者其他情形，導(dǎo)致其責(zé)任財(cái)產(chǎn)減少，就侵害到了社會(huì)公眾的利益。但是財(cái)產(chǎn)減少是一個(gè)過(guò)程，為減少財(cái)產(chǎn)保全措施對(duì)相對(duì)人或其他相關(guān)第三人的影響，行政機(jī)關(guān)在申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全前應(yīng)當(dāng)催告行政相對(duì)人在確定的時(shí)間內(nèi)履行確定的義務(wù)，并告知其不及時(shí)履行的法律后果。即行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)對(duì)補(bǔ)償性行政法債權(quán)進(jìn)行財(cái)產(chǎn)保全的，應(yīng)當(dāng)向人民法院提供以下材料：生效的行政決定書(shū)；行政決定的送達(dá)情況；可能導(dǎo)致行政決定無(wú)法實(shí)現(xiàn)的相關(guān)材料；行政機(jī)關(guān)催告及被申請(qǐng)人（行政相對(duì)人）是否履行情況；被申請(qǐng)人（行政相對(duì)人）的財(cái)產(chǎn)線(xiàn)索等。

3.制裁性行政法債權(quán)的保全情形

制裁性行政法債權(quán)是國(guó)家機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)違法行為人施以財(cái)產(chǎn)懲戒的反向刺激，以實(shí)現(xiàn)行政管理的目的。只有在行政相對(duì)人明顯逃避執(zhí)行對(duì)抗國(guó)家行政機(jī)關(guān)管理的緊急情況下，才可以采取財(cái)產(chǎn)保全措施。故行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)保全制裁性行政法債權(quán)的，應(yīng)當(dāng)向法院提供以下材料：生效的行政決定書(shū)；行政決定的送達(dá)情況；被申請(qǐng)人（行政相對(duì)人）逃避執(zhí)行的相關(guān)材料；被申請(qǐng)人（行政相對(duì)人）的財(cái)產(chǎn)線(xiàn)索等。

結(jié)語(yǔ)

行政決定執(zhí)行難始終屬于行政機(jī)關(guān)和人民法院的“痛點(diǎn)”。財(cái)產(chǎn)保全措施能夠及時(shí)對(duì)行政法債權(quán)提供司法保護(hù)，同時(shí)對(duì)行政相對(duì)人的損害達(dá)到最小化，在維護(hù)公共利益和保護(hù)個(gè)人權(quán)益之間達(dá)成平衡，應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐中加以重視并規(guī)范適用。但是，徹底解決行政決定執(zhí)行難并非一日之功，不僅需要行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)各自更多的努力，更需要社會(huì)的支持，只有在全社會(huì)共同樹(shù)立司法裁判和行政決定的權(quán)威，才能夠真正解決行政決定執(zhí)行難題，實(shí)現(xiàn)“官民”和諧。