■ 楊文康 胡傳明

21世紀以來，南太平洋地區(qū)因其重要區(qū)位優(yōu)勢受到國際社會關注和重視，臺灣當局因與部分南太平洋地區(qū)國家有所謂“邦交”，也十分重視經(jīng)營南太平洋地區(qū)。由于臺灣島與南太平洋地區(qū)同屬“南島語系”的關系，使得臺灣當局與南太平洋地區(qū)多了一層“文化親緣”的聯(lián)系。雖然在蔡英文第一任期內(nèi)，所羅門群島與基里巴斯先后同臺灣“斷交”，使得臺灣當局在南太平洋地區(qū)“友邦”減少，但是臺灣當局依然十分重視經(jīng)營南太平洋地區(qū)。

一、臺灣當局重視經(jīng)營南太平洋地區(qū)原因

太平洋地區(qū)正在成為具有發(fā)展動力與潛力的地區(qū)，作為太平洋地區(qū)重要部分，南太平洋地區(qū)不可避免受到世界注視與矚目。臺灣當局一直在南太平洋地區(qū)有所經(jīng)營，不僅因為南太平洋地區(qū)坐擁良好的區(qū)位，而且從“友邦”數(shù)量上看是臺灣當局第二大“邦交國”聚集區(qū)，同時也是臺灣當局少數(shù)幾個可以頻刷“國際”存在感的舞臺。蔡英文上臺后，臺灣當局對南太平洋地區(qū)的重視程度更是有增無減。

(一)區(qū)位優(yōu)勢明顯

南太平洋地區(qū)戰(zhàn)略位置十分重要。西北與東南亞相鄰，西連澳大利亞，東望美洲，向南越過新西蘭與南極大陸相望。南太平洋地區(qū)是太平洋上重要節(jié)點，是環(huán)太平洋兩岸交通線重要站點。南太平洋地區(qū)扼守美洲至亞洲運輸線，占據(jù)北半球通往南半球乃至南極洲的國際海運線，是戰(zhàn)略通道交匯處。不僅如此，南太平洋地區(qū)島國還擁有2000多平方公里海洋專屬經(jīng)濟區(qū)，海洋資源、漁業(yè)資源與礦產(chǎn)資源豐富，盛產(chǎn)銅、鎳、金、鉻等金屬和木材，海底蘊藏著豐富的石油和天然氣。近年來，世界對這里投入更多的關注目光，南太平洋地區(qū)逐漸成為國際戰(zhàn)略博弈新的競技場。

南太平洋地區(qū)海域遼闊、島嶼國家眾多、地理聯(lián)系密切、海上交通便利，擁有重要的海洋資源、地緣戰(zhàn)略和政治意義。相對于以歐美為中心的“大西洋時代”而言，西方學界有“太平洋時代”提法，是以太平洋為中心地區(qū)興盛的時代。國內(nèi)外政治家與學者認為，21世紀將是太平洋的世紀。新加坡前總理李光耀曾說，世界經(jīng)濟的重心已經(jīng)明確從大西洋轉向了太平洋。如今，太平洋是世界最大貿(mào)易網(wǎng)絡所在地。在當今國際格局中，太平洋儼然成為國際社會高度關注的焦點區(qū)域之一。來自印度洋和大西洋的眾多船只穿梭于此必然會導致一個跨洋商業(yè)行為的產(chǎn)生，各經(jīng)濟體的經(jīng)濟利益在此聚集，太平洋地區(qū)儼然成為財富的流通區(qū)。當然，太平洋地區(qū)的重要性，不僅因為它有重要的商業(yè)價值，而且因為它在海洋資源和地緣戰(zhàn)略方面的有利地位。作為太平洋地區(qū)重要組成部分，南太平洋地區(qū)并不只是單純的自然地理概念，而是一個從屬于亞太地區(qū)的次級地緣政治概念。

(二)臺灣當局兩個“邦交國”聚集區(qū)之一

2019年蔡英文密集“出訪”帕勞、瑙魯、馬紹爾群島等南太平洋“友邦”。9月，所羅門群島和基里巴斯在5天內(nèi)相繼同臺灣當局“斷交”，導致臺灣當局“邦交國”數(shù)量降至15個，其中在南太平洋地區(qū)僅剩4個，在數(shù)量上是僅次于中美洲地區(qū)8個“友邦”的“邦交國”聚集區(qū)，南太平洋地區(qū)依然是蔡英文涉外關系重點和維系“邦交國”重鎮(zhèn)。

“邦交”數(shù)量多少是衡量國際社會認可度的一個關鍵指標，因而為了維持臺灣是“獨立政治實體”假象，蔡英文自然急需維持住與南太平洋地區(qū)“邦交”的關系現(xiàn)狀。特別是蔡英文上臺以來拒不承認“九二共識”，兩岸關系急劇惡化，使臺灣當局陸續(xù)失去7個“邦交國”。如果剩下的南太平洋地區(qū)“邦交國”再陸續(xù)“棄臺就陸”，那么蔡英文自詡臺灣為“主權獨立國家”的謊言也將更難以自圓其說。為避免“斷交”危機進一步惡化，蔡英文政府軟硬兼施，不惜拋出重金加大對南太平洋地區(qū)“邦交國”的“銀彈攻勢”，不斷拉攏美國加大對南太平洋地區(qū)“邦交國”的施壓力度。出于利益考量，南太平洋地區(qū)4個與臺灣當局維持“邦交關系”的“友邦”便是蔡英文極力籠絡的對象。據(jù)統(tǒng)計，南太平洋地區(qū)是蔡英文“出訪”次數(shù)最多的地區(qū)之一，其目的便是為了維系與“邦交國”的高層互信和官方互動，以達到“固邦睦誼”效果。

臺灣當局15個“友邦”列表

(三)臺灣當局謀求“國際活動空間”重要平臺

長期以來，利用在南太平洋地區(qū)的活動，增加臺灣在國際社會的能見度，一直是臺灣當局謀求“國際活動空間”重要舉措。南太平洋地區(qū)島國眾多，在聯(lián)合國和其他國際組織中擁有投票權，這對臺灣當局求取“國際活動空間”有重要利用價值。南太平洋地區(qū)“友邦”不僅常年為“臺灣入聯(lián)”提案喊話相挺，也在為推動“以臺灣名義”參加世界衛(wèi)生大會(WHA)、世界衛(wèi)生組織(WHO)、國際民航組織(ICAO)等國際組織及其相關國際會議搖旗吶喊?？梢哉f，南太平洋地區(qū)“邦交國”一直是臺灣當局謀求“國際活動空間”重要支持者和發(fā)聲者，也為此做出實質性的“挺臺”行動。例如，2019年9月，瑙魯和帕勞在第74屆聯(lián)合國大會總辯論中為臺灣當局“發(fā)聲”，呼吁聯(lián)合國及相關國際組織“接納臺灣”。蔡英文當局要想維持住這些“友誼”，甚至借助“邦交國”力量為謀求以“臺灣”名義加入聯(lián)合國氣候變化框架公約(UNFCCC)或國際刑警組織(ICPO)等國際組織鋪路，就必須鞏固與這些“邦交國”的關系。

同時，借助南太平洋地區(qū)，臺灣可以更好地與美國拉近關系，讓美國為臺灣擴大“國際活動空間”背書。眾所周知，美臺關系一直是臺灣當局涉外關系重中之重，在蔡英文“聯(lián)美抗中”政策下，臺灣當局通過各種手段和方式拉近與美國的距離，以此獲得在國際上的曝光度。鑒于南太平洋地區(qū)與美國的夏威夷州和無建制領地(如關島)在地理位置上相互毗鄰，訪問南太平洋地區(qū)“邦交國”時“過境”美國便成為臺灣強化對美關系一個重要借口。

二、臺灣當局在南太平洋地區(qū)經(jīng)營方式

蔡英文執(zhí)政后大力通過“援外計劃”“新南向政策”“金錢外交”等方式，試圖不斷鞏固與南太平洋地區(qū)“友邦”的利益關聯(lián)和交流互動，極力穩(wěn)固與南太平洋“邦交國”日漸松動的關系，企圖維系在南太平洋地區(qū)的“外交存在”，借以維持臺灣為“主權獨立實體”之幻象，極力彌補蔡英文執(zhí)政下的涉外窘境。

(一)“援外計劃”

臺灣當局在南太平洋地區(qū)多有經(jīng)營，具體行為之一當屬所謂“援外計劃”，運用和發(fā)揮臺灣在醫(yī)療、農(nóng)業(yè)等領域優(yōu)勢，爭取雙邊或多邊合作機會，基于南太平洋地區(qū)各“友邦”需求，結合臺灣當局及島內(nèi)民間力量，推動開展與南太平洋地區(qū)“邦交國”在醫(yī)療技術、農(nóng)業(yè)技術等領域的援助計劃。透過強化臺灣與南太平洋地區(qū)相關國際組織的伙伴關系，運用非政府組織(NGO)及海外臺僑網(wǎng)絡，使得臺灣當局對這些國家的援助計劃能順利落實。為擴大對外援助規(guī)模，蔡英文當局通過“政府開發(fā)援助計劃”(ODA)，大力援助醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)漁業(yè)、教育、基礎設施，并在海巡、財政、金融、打擊犯罪等領域開展協(xié)作，擴大利益交集。

為爭取南太平洋地區(qū)“友邦”支持，臺灣當局派遣許多農(nóng)技團、醫(yī)療團前往。例如，臺灣雙和醫(yī)院醫(yī)療團隊常駐馬紹爾群島，提供醫(yī)療資源。2018年9月，臺灣當局宣布投入6000萬元新臺幣設立“太平洋島國論壇國家特別醫(yī)療基金”，加大對南太平洋地區(qū)醫(yī)療援助。除此，臺灣在技術和投資方面也向南太平洋地區(qū)“邦交國”派駐了數(shù)量不等的援助團，在工程、教育等“援助項目”中給予南太平洋地區(qū)“邦交國”大力支持。例如，臺灣當局承諾資助所羅門群島興建2023年太平洋運動會體育館?；\絡政府官員方面，臺灣當局同樣不遺余力。例如，援建圖瓦盧中央政府辦公樓群、帕勞總統(tǒng)辦公室，資助圖瓦盧政府部長差旅費用等。通過諸如此類的“援外”方式，換取南太平洋島國對臺灣的“外交承認”，穩(wěn)定雙方的“外交關系”。總之，臺灣當局在南太平洋地區(qū)看似主要在開展經(jīng)濟援助活動，實則明顯附帶政治意圖。

(二)“新南向政策”

2015年9月22日，蔡 英 文 以民進黨主席及臺灣地區(qū)領導人參選人身份，在民進黨29周年黨慶“外交使節(jié)”酒會上宣布，一旦執(zhí)政，將推動“新南向政策”，以深化臺灣與東南亞、南亞及大洋洲等國家的經(jīng)貿(mào)關系。2016年民進黨執(zhí)政后提出了“新南向政策”，2017年編制44億元新臺幣“新南向預算”，2018年、2019年編制70億元新臺幣“新南向預算”。蔡英文大力推動“新南向政策”，極力擺脫臺灣對祖國大陸的經(jīng)濟依賴，鼓勵臺企到東南亞、大洋洲、南亞等地區(qū)投資設廠。但相比在東南亞、南亞、澳大利亞和新西蘭的經(jīng)營政經(jīng)利益均有考量，臺灣當局在南太平洋地區(qū)的“新南向政策”顯然是政治利益遠大于經(jīng)濟利益。臺灣在大洋洲雖有多個“邦交國”，但大多人口少、經(jīng)濟實力弱，對臺灣的經(jīng)貿(mào)并不重要，在大洋洲與臺灣經(jīng)貿(mào)關系最重要者是澳大利亞與新西蘭。因此，“新南向政策”在與臺灣有“外交關系”的南太平洋地區(qū)“邦交國”中的實際作用十分有限。

南太平洋地區(qū)“邦交國”對臺灣經(jīng)貿(mào)的重要性低，只是與臺灣交流的緊密度高。雖然這些國家與臺灣交流緊密度高，政府亦對臺友善，但是由于市場太小，不具有經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)略地位等條件限制，而且臺灣與它們在產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟結構上亦無互補性，雙方的貿(mào)易額并不高。臺灣媒體及商學界在討論“新南向”時，也甚少提及南太平洋島國，可見各界并不太重視這些國家，臺灣企業(yè)也不愿意到南太平洋地區(qū)投資。雖然蔡英文為落實“新南向政策”，多次呼吁臺灣企業(yè)到南太平洋地區(qū)投資設廠，但應者寥寥，其中很多是在蔡英文當局的行政命令下才去的公營企業(yè)。故蔡英文對于南太平洋“邦交國”只得采取“努力維持”的策略，維持雙方既有的良好關系即可。蔡英文推出“新南向政策”雖然涵蓋南太平洋地區(qū)“邦交國”，但是迄今只是聊備一格，許多政策是新瓶裝舊酒，島內(nèi)各“部會”也是雷聲大雨點小，導致成效甚微。

(三)“金錢外交”

臺灣當局鞏固和南太平洋地區(qū)“邦交國”關系的另一個重要手段就是強化“金錢外交”，通過金錢捆綁“外交”穩(wěn)住這些國家與臺灣的“友邦”關系，降低“斷交”風險?！敖疱X外交”即“以金錢換友誼”，南太平洋“友邦”因此獲得不少經(jīng)濟利益。臺灣當局不僅給南太平洋“邦交國”政府高額資金，甚至對部分政要進行私下賄賂。蔡英文投入大把金錢用于扶植“邦交國”親臺勢力，意圖阻撓某些國家與中國大陸建交或復交，粗暴干涉別國內(nèi)政，自然引起所在國政府與民間反感，對臺灣當局的“金錢收買”心生不滿、公開抵制。2019年9月，所羅門群島《島嶼太陽報》刊發(fā)消息，臺灣“代表”干預內(nèi)政，將被驅逐出境。有國會議員收到“友臺”高階官員的文件，寫明以每人100萬美元酬金換取繼續(xù)支持臺灣，但依然阻擋不了所羅門群島與臺灣“斷交”。

長期以來，“金錢外交”是臺灣當局“固邦”重要手段，蔡英文任內(nèi)繼續(xù)加大對“邦交國”的金援力度。2017年，臺灣涉外部門機密預算4.6億元新臺幣，2018年大幅增加到15.7億元新臺幣。但隨著中國大陸國際影響力日益增強，兩岸實力差距持續(xù)拉大，蔡英文當局“金錢外交”處境日益艱難，這種單純以金錢維系“邦交”關系的效果正在遞減。例如，臺灣當局在2019年9月所羅門群島宣布“棄臺”前幾個小時追加“特殊資金”，也難以挽回。

三、臺灣當局在南太平洋地區(qū)的困境

南太平洋地區(qū)是一個日益開放的發(fā)展中地區(qū)、一個交通要道，臺灣所謂“邦交國”的小圈子、謀求“國際活動空間”的舞臺。臺灣當局接連丟失所羅門群島和基里巴斯2個“友邦”容易引發(fā)“多米諾骨牌”效應，撼動其與南太平洋地區(qū)其他“友邦”的關系?，F(xiàn)今，與臺灣當局維持“邦交關系”的南太平洋島國占地區(qū)領土總面積不到1%，擁有人口占地區(qū)人口總量不到2%。南太平洋地區(qū)與中國大陸日益走近，而與臺灣漸行漸遠，臺灣當局在南太平洋地區(qū)的“外交空間”每況愈下。臺灣當局的南太平洋“友邦”大概率再亮紅燈，更有可能爆發(fā)新的“斷交”事件。

(一)南太平洋地區(qū)與中國大陸合作加深

由于在領土面積、人口數(shù)量質量、經(jīng)濟實力、政治影響力等綜合實力方面都缺乏優(yōu)勢，南太平洋地區(qū)國家自獨立后在國際舞臺上一直處于邊緣地位，加之自身經(jīng)濟體系脆弱，對外依存度高。中國作為世界第二大經(jīng)濟體和最大發(fā)展中國家，自然成為南太平洋島國重要合作對象，南太平洋地區(qū)國家對中國的向心力與日俱增。

南太平洋地區(qū)是“一帶一路”南線重點地區(qū)，以及中國實施海洋戰(zhàn)略重要環(huán)節(jié)。中國與南太平洋島國合作，無疑會為中國在南太平洋帶來新優(yōu)勢。近年來，中國與南太平洋島國合作日益加強，在政治、經(jīng)濟、文化等領域都取得豐碩成果。目前，中國在經(jīng)濟上成為南太平洋地區(qū)繼澳大利亞和美國之后第三大援助國，中國在南太平洋已有“中國—太平洋島國論壇”“中國—太平洋島國經(jīng)濟發(fā)展合作論壇”等合作平臺，合作對象包括但不限于建交國。雖然南太平洋一些國家與中國大陸沒有正式外交關系，但與中國大陸的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系正變得密切。臺灣地區(qū)前領導人馬英九都不得不承認，這些國家和中國大陸的貿(mào)易，往往是與臺灣的10倍、20倍，臺灣根本不可能在這方面跟大陸競爭。正如太平洋島國發(fā)展論壇秘書長弗朗索瓦·馬特爾指出，中國所做的一切都旨在互利共贏，這是中國在這一地區(qū)深受歡迎的原因。

不論是為了克服地理與經(jīng)濟發(fā)展障礙，還是開發(fā)天然資源或發(fā)揮東亞與南太平洋島國間交通樞紐地位，南太平洋地區(qū)都需要發(fā)展連結性，特別是加大基礎設施投資建設。有鑒于中國在南太平洋地區(qū)的影響力日漸上升，南太平洋島國都有借此強化與中國之間交流合作的動機。2018年，中國就為南太平洋地區(qū)最大經(jīng)濟體巴布亞新幾內(nèi)亞貸款、援助和基礎設施建設上投入大量資源，并支持其成功舉辦亞太經(jīng)濟合作組織(APEC)會議。中國是所羅門群島最大貿(mào)易伙伴，是巴布亞新幾內(nèi)亞和斐濟第二大貿(mào)易伙伴，是薩摩亞第三大貿(mào)易伙伴。

南太平洋島國存在地理形態(tài)破碎、人口稀少、市場狹小、財政赤字高、經(jīng)濟欠發(fā)達、技術落后、基礎設施薄弱等情況，其中帕勞人口僅有約2萬人，瑙魯和圖瓦盧則僅有約1萬人。作為帕勞經(jīng)濟發(fā)展重要支柱產(chǎn)業(yè)的觀光旅游業(yè)，到訪帕勞觀光旅游的外籍游客有一半來自中國大陸。中國大陸市場對它們具有巨大吸引力，與中國大陸的交流合作自然不斷深化。

(二)臺灣在南太平洋地區(qū)“外交空間”不斷萎縮

馬英九執(zhí)政8年，在“九二共識”共同政治基礎上，兩岸達成多項協(xié)議，兩岸關系和平發(fā)展成效顯著。蔡英文上臺后“挾洋自重”，一味奉行“仇中反中”政策，拒不承認“九二共識”，對外政策已走向“以疫謀獨”“聯(lián)美抗中”“倚美制中”的危險道路。然而，“一中原則”已獲得南太平洋地區(qū)超過70%國家承認，南太平洋地區(qū)對搭中國大陸發(fā)展便車的意愿強烈，臺灣對南太平洋地區(qū)的作用不斷降低。所羅門群島曾是臺灣當局在南太平洋面積最大、人口最多的“邦交國”，也是臺灣當局“固邦睦誼”重點對象。所羅門群島與基里巴斯同臺灣“斷交”后，臺灣當局在南太平洋地區(qū)的“外交空間”嚴重萎縮，蔡英文為求得臺灣的“外交突破”而在南太平洋地區(qū)“固邦護盤”的動作也是后續(xù)乏力。

(三)臺灣當局在南太平洋地區(qū)易再現(xiàn)“斷交”

臺灣當局想象的“國家”概念與其必須應對不斷和世界絕大多數(shù)國家“斷交”的現(xiàn)實之間存在矛盾，同時島內(nèi)“臺獨”勢力又要求擴展“國際活動空間”，推動“入聯(lián)公投”，推進“務實外交”，坐實臺灣是所謂“主權獨立國家”。蔡英文為了安撫島內(nèi)“獨”派和民進黨內(nèi)各派系，繼續(xù)在“邦交國”問題上加大力道以作回應。南太平洋地區(qū)是臺灣當局涉外關系布局中的重要一環(huán)，因而蔡英文向來重視與南太平洋“邦交國”的聯(lián)系。所羅門群島和基里巴斯同臺灣“斷交”后，臺灣當局在南太平洋地區(qū)的“邦交國”只剩下馬紹爾群島、帕勞、瑙魯、圖瓦盧。前兩者是美國前托管地，有美國自由聯(lián)系國的特殊關系，不容易“棄臺”，但后兩者皆有外交警訊。整體看，臺灣當局與南太平洋“友邦”的伙伴關系已經(jīng)大不如前。若蔡英文繼續(xù)執(zhí)迷不悟，以“臺獨”路線繼續(xù)挑釁試探祖國大陸底線，那么臺灣當局在南太平洋地區(qū)的“邦交國”不可避免“棄臺就陸”。如果地區(qū)國家必須在中國大陸與臺灣兩者之間選邊站，選擇一個作為“外交承認”的對象，答案毫無懸念。正如基里巴斯總統(tǒng)馬茂在一份聲明中說，與中國恢復外交關系的決定，是對國際關系進行長期內(nèi)部審查和評估后作出，符合國家和人民的最大利益。

臺灣當局一直視南太平洋地區(qū)為其整體涉外關系布局中的重要角色。2016年蔡英文上臺后，7個國家認清大勢、順應潮流，與臺灣“斷交”，其中在南太平洋地區(qū)就接連丟失了2個“友邦”，挫傷臺灣當局與南太平洋地區(qū)的“外交聯(lián)系”。無論臺海風云如何變化，“九二共識”才是海峽兩岸的定海神針，是臺海和平互信的基礎。只有回歸“九二共識”，臺灣當局才會有相應的涉外空間。遺憾的是，蔡英文一直以頑固的“臺獨”意識形態(tài)，拒不承認“九二共識”，一度宣稱臺灣為所謂“獨立政治實體”，不斷抹黑攻擊中國大陸，迎合美國特朗普政府的“印太戰(zhàn)略”，甘當美國“以臺制華”的工具，妄圖維系擴展與南太平洋“友邦”間的“外交關系”。在“一中原則”越來越得到國際社會認可和接受下，蔡英文的做法只能陷入日漸孤立的尷尬困境中。

歷史已經(jīng)證明，兩岸關系才是臺灣涉外關系的基石。沒有“九二共識”作為兩岸關系的穩(wěn)定劑，不但沒有海峽兩岸的和平發(fā)展，而且導致臺灣當局在南太平洋地區(qū)的“空間”岌岌可危，在此地區(qū)僅剩的“邦交國”也搖搖欲墜。只有兩岸關系回歸正軌，臺灣當局才會有良好的涉外環(huán)境，臺灣當局在南太平洋地區(qū)自然也無困境可言。否則，臺灣當局所謂的 “外交競爭”只能是以卵擊石，不但加重兩岸緊張關系，而且使臺灣涉外關系走入死胡同。正如國民黨強調(diào)的，臺灣能否具有“國際活動空間”牽系于兩岸關系的良窳。只有化解兩岸敵意，增進彼此善意，才是正本清源之道。若未來蔡英文的兩岸政策仍是拒絕“九二共識”，那么臺灣當局在南太平洋地區(qū)的經(jīng)營只會愈加慘淡。