○文/劉鳳枝

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，轉(zhuǎn)變政府管理模式的現(xiàn)實(shí)需要。2021 年2 月18 日春節(jié)后的首個(gè)工作日，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委書記、人大常委會(huì)主任石泰峰出席全區(qū)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境大會(huì)并講話，強(qiáng)調(diào)要突出問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，以更大力度和過硬舉措掃除營(yíng)商環(huán)境亂象、破除思想觀念障礙、革除作風(fēng)頑疾和腐敗沉疴，堅(jiān)決打好優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、凈化政治生態(tài)整體攻堅(jiān)戰(zhàn)。

一、營(yíng)商環(huán)境的概念、特征和評(píng)價(jià)

（一）概念和特征

營(yíng)商環(huán)境是指市場(chǎng)主體在準(zhǔn)入、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、退出等過程中涉及的政務(wù)政策、市場(chǎng)環(huán)境、法治環(huán)境、人文環(huán)境等有關(guān)外部因素和條件的總和[1]，是一項(xiàng)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革和對(duì)外開放眾多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程。良好的營(yíng)商環(huán)境是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)軟實(shí)力的重要體現(xiàn)，是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)提高綜合競(jìng)爭(zhēng)力的重要方面[1]。

營(yíng)商環(huán)境有優(yōu)劣之分，通過梳理國(guó)內(nèi)外相關(guān)理論和實(shí)踐得出，好的營(yíng)商環(huán)境通常具有以下共同特征：

1.便利性。指辦事的時(shí)間短、手續(xù)少、成本低。便利化可使市場(chǎng)主體營(yíng)商活動(dòng)更加容易，活躍度增強(qiáng)，有效降低制度性交易成本。

2.公平性。指企業(yè)無論大小，屬于何種類型，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中都能獲得平等待遇，公平競(jìng)爭(zhēng)，沒有歧視性和差異化限制。

3.透明度。指有關(guān)政策法規(guī)制度信息的公開透明程度，包括市場(chǎng)環(huán)境、政務(wù)服務(wù)、監(jiān)管執(zhí)法和法律法規(guī)等方面信息的公開知曉，沒有隱性或顯性的限制。

4.法治化。指營(yíng)商法律制度的完備程度，包括法律法規(guī)健全，法律面前各類市場(chǎng)主體一律平等，政府依法行政、市場(chǎng)監(jiān)管統(tǒng)一，依法保護(hù)企業(yè)權(quán)益，司法保護(hù)公正等。

5.國(guó)際化。指營(yíng)商制度安排與國(guó)際規(guī)則的相通對(duì)接程度，包括與國(guó)際衡量標(biāo)準(zhǔn)相近、與國(guó)際通行規(guī)則或國(guó)際慣例對(duì)接、涉外投資貿(mào)易開放程度等。

（二）營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境是目前國(guó)內(nèi)外廣泛關(guān)注的改革議題。在國(guó)際上，營(yíng)商環(huán)境研究領(lǐng)域內(nèi)廣泛認(rèn)同的是世界銀行每年發(fā)布的《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》，這是對(duì)各國(guó)營(yíng)商環(huán)境最有權(quán)威和較為全面的評(píng)價(jià)。它的指標(biāo)體系包括企業(yè)開辦、施工辦理許可、供應(yīng)電力、產(chǎn)權(quán)登記、信貸獲得、保護(hù)少數(shù)投資者、納稅、跨境貿(mào)易、合同履行、辦理破產(chǎn)及衡量勞動(dòng)市場(chǎng)法規(guī)11 個(gè)領(lǐng)域[2]。世界銀行自2003 年起每年都發(fā)布一份營(yíng)商環(huán)境報(bào)告，對(duì)全球各經(jīng)濟(jì)體的營(yíng)商環(huán)境進(jìn)行量化評(píng)估和排名，引起世界各國(guó)的關(guān)注，成為影響改革議程和投資預(yù)期的重要參考。借助營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)，可以準(zhǔn)確描述區(qū)域營(yíng)商環(huán)境現(xiàn)狀、了解區(qū)域之間的具體差距，有利于精準(zhǔn)推動(dòng)持續(xù)性改革。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁向高質(zhì)量發(fā)展的進(jìn)程中，提升營(yíng)商環(huán)境顯得非常重要。據(jù)世界銀行《全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告2020》顯示，中國(guó)營(yíng)商環(huán)境總體分?jǐn)?shù)77.9 分，排名躍居全球第31 位，比上年提升15 位。我國(guó)于2020年1 月1 日正式發(fā)布施行首部專門針對(duì)營(yíng)商環(huán)境的行政法規(guī)——《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，條例對(duì)標(biāo)國(guó)際先進(jìn)水平，從完善體制機(jī)制層面作出相應(yīng)規(guī)定[3]。

二、內(nèi)蒙古自治區(qū)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)現(xiàn)狀和存在的問題

（一）營(yíng)商環(huán)境建設(shè)現(xiàn)狀

內(nèi)蒙古自治區(qū)高度重視優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境問題，為營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境采取諸多措施，并取得一定成效，提高了政府服務(wù)的效率和水平，為各類市場(chǎng)主體減輕了負(fù)擔(dān)。但內(nèi)蒙古自治區(qū)距離營(yíng)商環(huán)境建設(shè)要求還存在較大差距?！吨袊?guó)營(yíng)商環(huán)境報(bào)告2020》顯示，內(nèi)蒙古的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)總分僅為44.97 分，全國(guó)31 個(gè)省區(qū)直轄市排名第25 位，遠(yuǎn)低于當(dāng)年人均GDP 排名，與排第一位的北京市相差33 分。在市場(chǎng)環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、法律法規(guī)環(huán)境、人文環(huán)境分項(xiàng)得分為32.73 分、51.56分、51.14 分、29.15 分，分別位居31 個(gè)省區(qū)直轄市的第26、19、26、30 位。內(nèi)蒙古自治區(qū)不僅與先進(jìn)地區(qū)相比有較大差距，也明顯弱于中西部地區(qū)[3]（見圖1、圖2）。

圖1 內(nèi)蒙古自治區(qū)營(yíng)商環(huán)境在全國(guó)排名

圖2 西部12 省營(yíng)商環(huán)境與均衡度排序比較

（二）營(yíng)商環(huán)境建設(shè)存在的問題

1.政務(wù)環(huán)境方面。政府對(duì)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的評(píng)估更多的是考慮市場(chǎng)主體增加多少、投資額增加多少、投訴量降低多少等量化因素，制度化的長(zhǎng)效治理機(jī)制和方式尚未完全形成。在政策的執(zhí)行上支持中小企業(yè)發(fā)展的政策普遍存在配套措施少、可操作性差等問題。涉及非公經(jīng)濟(jì)的部門眾多，存在相互扯皮、政策落實(shí)不到位或政策夠用不管用、政策優(yōu)惠難享用、操作難度大的問題。政務(wù)服務(wù)的便利性上存在不作為、不敢為、不愿為、不會(huì)為以及權(quán)力尋租現(xiàn)象。

2.企業(yè)發(fā)展環(huán)境方面。隱形收費(fèi)、間接成本、服務(wù)缺失現(xiàn)象未消除。某些涉企部門盡管在收費(fèi)項(xiàng)目上有了減少，但轉(zhuǎn)嫁為第三方收費(fèi)，好像與政府及涉企部門無關(guān)，實(shí)際上企業(yè)負(fù)擔(dān)并沒有減輕，企業(yè)生產(chǎn)成本加大。還有一些涉及到質(zhì)量檢測(cè)、消防生產(chǎn)、產(chǎn)品審驗(yàn)、環(huán)評(píng)、安評(píng)等方面收費(fèi)極高，都是壟斷性的，沒有價(jià)格上的回旋，讓企業(yè)難以承受。在稅費(fèi)成本上，即包括增值稅、企業(yè)所得稅、城建稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅、印花稅等企業(yè)綜合稅負(fù)成本以及教育費(fèi)附加、地方教育附加、水利建設(shè)基金、文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)等企業(yè)所需繳納的政府費(fèi)用較高。增值稅抵扣規(guī)則過于復(fù)雜、責(zé)任主體不清晰，部分涉企收費(fèi)細(xì)則不明晰，使得中小企業(yè)難以享受扶持政策。在資金獲取的便利性上，大部分中小企業(yè)拿不到貸款，作為直接融資的股票、債券市場(chǎng)門檻太高，中小企業(yè)進(jìn)入不了，一些服務(wù)于中小企業(yè)融資的小貸公司，由于融資難、風(fēng)險(xiǎn)高、稅負(fù)重、監(jiān)管錯(cuò)位等問題，發(fā)展受到影響。

3.市場(chǎng)準(zhǔn)入方面。一些不必要的審批許可、資質(zhì)資格認(rèn)可、變相審批問題仍然存在，特別是一些地方對(duì)民營(yíng)企業(yè)、異地企業(yè)設(shè)置的差別待遇、歧視性限制，形成地方保護(hù)和市場(chǎng)壁壘，對(duì)公平準(zhǔn)入形成制約。一些地方招商引資時(shí)辦事便利，手續(xù)簡(jiǎn)單，但在企業(yè)或項(xiàng)目落地后，卻提出不同監(jiān)管要求或手續(xù)不全，使企業(yè)面臨罰款停業(yè)。在企業(yè)退出環(huán)節(jié)，企業(yè)注銷手續(xù)多時(shí)間長(zhǎng)，企業(yè)破產(chǎn)辦理更是耗時(shí)耗力，特別是一些傳統(tǒng)企業(yè)出現(xiàn)資不抵債，債務(wù)無力償還，難破產(chǎn)也破不起，無法退出，成為僵尸企業(yè)，如何解決仍是難題。

4.法治保障方面。從執(zhí)法看，執(zhí)法不公、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等問題依然存在，例如對(duì)不同類型企業(yè)、不同屬地企業(yè)采取不同的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，處罰尺度不一，自由裁量權(quán)過大，一些地方部門流行運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，在專項(xiàng)整治、應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查等活動(dòng)中，采取行業(yè)性或區(qū)域性停產(chǎn)停業(yè)，給企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)造成困擾和損失。從司法看，存在著企業(yè)合法權(quán)益保護(hù)不夠、公信力不強(qiáng)等問題，例如有的地方利用行政權(quán)力干預(yù)司法審判，使相關(guān)企業(yè)受到不公正對(duì)待，有的司法部門對(duì)涉及地方政府失信違約問題，借故不予受理立案，使受損企業(yè)投訴無門，有的涉企司法訴訟程序繁雜時(shí)間漫長(zhǎng)，缺乏效率，有的被侵權(quán)企業(yè)即使勝訴，但執(zhí)行起來困難重重，造成企業(yè)維權(quán)成本過高。

總之，營(yíng)商環(huán)境影響著企業(yè)家們投資的信心、創(chuàng)新的熱心、做實(shí)業(yè)的專心以及高質(zhì)量發(fā)展的恒心。因此，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境還需要進(jìn)一步努力。

三、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的對(duì)策建議

（一）明確政府在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境方面的主體責(zé)任，作好頂層設(shè)計(jì)

一要將優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境作為內(nèi)蒙古自治區(qū)重大戰(zhàn)略任務(wù)，解決突出問題與制度設(shè)計(jì)相結(jié)合，構(gòu)建優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境長(zhǎng)效機(jī)制。二要對(duì)標(biāo)對(duì)表找差距，定目標(biāo)。將《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》相關(guān)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，作為內(nèi)蒙古自治區(qū)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的參考，充分借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，三要建立完善營(yíng)商環(huán)境外部評(píng)估機(jī)制。引入第三方評(píng)估團(tuán)隊(duì)，定期編制《內(nèi)蒙古自治區(qū)營(yíng)商環(huán)境白皮書》，開展常態(tài)化的年度評(píng)估，確保窗口部門和關(guān)鍵崗位服務(wù)流程得到評(píng)估、跟蹤和監(jiān)督，四要建立長(zhǎng)效的目標(biāo)考核和監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。把營(yíng)商環(huán)境測(cè)評(píng)情況納入各地區(qū)各單位年度績(jī)效考核內(nèi)容，將營(yíng)商環(huán)境測(cè)評(píng)和評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)移交當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)部門進(jìn)行整改，對(duì)拒不整改、推諉扯皮和工作落實(shí)不力的進(jìn)行公開曝光，對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行約談、問責(zé)，對(duì)損害企業(yè)和投資者利益的機(jī)構(gòu)和人員，依紀(jì)依規(guī)給予嚴(yán)肅處理。

（二）打造廉潔高效的政務(wù)環(huán)境，提高政務(wù)服務(wù)效率、質(zhì)量和水平

一是促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”建設(shè)，推進(jìn)實(shí)體政務(wù)大廳、網(wǎng)上政務(wù)大廳、微信手機(jī)政務(wù)大廳建設(shè)，推動(dòng)行政審批和便民服務(wù)進(jìn)一步向基層延伸，逐步實(shí)現(xiàn)行政審批和公共服務(wù)事項(xiàng)“一號(hào)申請(qǐng)，一網(wǎng)審批，一窗辦理，一條流程到底”的目標(biāo)。二是全面提升政務(wù)服務(wù)質(zhì)量。以國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，針對(duì)辦事機(jī)構(gòu)和窗口辦事人員開展系列有針對(duì)性的培訓(xùn)，政務(wù)大廳服務(wù)應(yīng)該與人民利益相貼切，服務(wù)內(nèi)容更加國(guó)際化和人性化，三是繼續(xù)加強(qiáng)干部隊(duì)伍作風(fēng)建設(shè)，對(duì)權(quán)利進(jìn)行約束，營(yíng)造廉潔高效的政務(wù)服務(wù)環(huán)境。

（三）建立法治化的營(yíng)商環(huán)境，增強(qiáng)營(yíng)商環(huán)境的公正性、穩(wěn)定性和可預(yù)期性

在立法上，以實(shí)施《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》為契機(jī)，加快相關(guān)法律法規(guī)的“立改廢”，并將聽取市場(chǎng)主體訴求作為立法的必經(jīng)程序，對(duì)不符合《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行清理和修訂，對(duì)成熟定型、行之有效的改革措施以立法形式出臺(tái)，統(tǒng)一實(shí)施。在執(zhí)法上，要堅(jiān)持依法行政，公正執(zhí)法，健全權(quán)責(zé)清單制度和監(jiān)管執(zhí)法制度，防止出現(xiàn)自由裁量權(quán)過大、選擇性執(zhí)法、多頭重復(fù)檢查等情況，建立懲罰和賠償機(jī)制，使違法者得不償失。在司法上，提升審判的公正性和便利性，杜絕權(quán)力干預(yù)司法、地方保護(hù)、涉企訴訟漫長(zhǎng)、投訴無門等現(xiàn)象，使司法成為維護(hù)公平正義的堅(jiān)實(shí)防線。

（四）構(gòu)建完備優(yōu)質(zhì)的要素環(huán)境，最大限度激發(fā)市場(chǎng)活力

一是進(jìn)一步提高要素供應(yīng)質(zhì)效，對(duì)制度性交易成本進(jìn)行一定的減少，尤其是不合理的收費(fèi)，降低電價(jià)、煤價(jià)，降低企業(yè)部分負(fù)擔(dān)。二是發(fā)展和完善現(xiàn)代物流體系，綜合布局建設(shè)物流園區(qū)體系和高效便捷的綜合運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，形成規(guī)模效應(yīng)，降低企業(yè)物流成本。三是完善普惠金融服務(wù)體，擴(kuò)展企業(yè)融資渠道，針對(duì)小城市以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)偏遠(yuǎn)地區(qū)金融服務(wù)相對(duì)空白的現(xiàn)狀，大力培育內(nèi)蒙古自治區(qū)中小銀行、村鎮(zhèn)銀行、商業(yè)性小額貸款公司、融資擔(dān)保公司等新型金融組織，以滿足各類市場(chǎng)主體的金融需求；適時(shí)推出金融機(jī)構(gòu)服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)的金融優(yōu)惠政策和金融產(chǎn)品等，有效解決企業(yè)融資難、成本過高的問題。

（五）推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)，營(yíng)造誠(chéng)信規(guī)范的市場(chǎng)環(huán)境

一是嚴(yán)格規(guī)范市場(chǎng)秩序。嚴(yán)厲打擊偷稅漏稅、銷售偽劣產(chǎn)品、低價(jià)傾銷等破壞市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的違法行為，抵制侵害知識(shí)產(chǎn)權(quán)、偷稅、假冒、逃稅、走私、污染環(huán)境等違法行為。二是充分發(fā)揮政府在信用體系建設(shè)中的示范作用，推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)。促進(jìn)政務(wù)公開，支持信貸服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展。加強(qiáng)中小企業(yè)信用體系建設(shè)，健全失信企業(yè)懲戒機(jī)制。三是加強(qiáng)營(yíng)商環(huán)境工作宣傳和輿情引導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)多媒體平臺(tái)和互聯(lián)網(wǎng)輿論的高度重視，營(yíng)造營(yíng)商環(huán)境良好的輿論氛圍。