楊俏麗 王政武 鐘永鋒

摘要：推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展不僅僅是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟問題，更關(guān)系到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是扎實推動全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展的重要途徑。推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，站好、站穩(wěn)人民立場，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、新發(fā)展格局構(gòu)建等同步推進，重點解決好城鄉(xiāng)居民共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果的公平性問題，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民共同富裕。推進以人民為中心的城鄉(xiāng)融合發(fā)展應(yīng)打破傳統(tǒng)資本導(dǎo)向型經(jīng)濟發(fā)展模式、城市優(yōu)先發(fā)展模式等桎梏，立足城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡不充分和農(nóng)村勞動力不足等現(xiàn)實困境，確立以實現(xiàn)全體人民共同富裕為目標導(dǎo)向的思路，重塑城鄉(xiāng)勞動力結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)共融共生共享發(fā)展機制，深化農(nóng)村土地制度改革，增強城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)生動力。

關(guān)鍵詞：以人民為中心；城鄉(xiāng)融合發(fā)展；共同富裕；鄉(xiāng)村振興

中圖分類號：D262文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2021）05-0070-07

自黨的十九大明確必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想后，黨中央從中國的國情和未來發(fā)展的方向出發(fā)，瞄準短板和弱項，盯緊痛點、堵點和難點，加強頂層設(shè)計和制度體系建設(shè)，通過實施脫貧攻堅戰(zhàn)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，重點解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分的問題，引導(dǎo)和規(guī)范經(jīng)濟社會改革發(fā)展向以人民為中心回歸，積極、有序、有效地推進共同富裕的進程?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》強調(diào)：健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。2021年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》把“加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”納入指導(dǎo)思想內(nèi)容，要求加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，到2025年城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平明顯提高和城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)縮小。2021年6月1日開始實施的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》提出，要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，協(xié)同推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。這彰顯了推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展在化解新時代中國社會主要矛盾中的地位和解決這一問題的重要性、緊迫性。此外，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》還提出，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度，以產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興，促進農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展，進而實現(xiàn)人與社會、經(jīng)濟、自然的協(xié)同發(fā)展，最大限度滿足人民日益增長的美好生活需要，加快實現(xiàn)全體人民共同富裕的進程。由此而言，鄉(xiāng)村振興已經(jīng)成為推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重點和難點問題。推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展不僅是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在要求，而且是踐行以人民為中心的發(fā)展思想，扎實推動全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展的重要組成和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展是扎實推動全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展的重要途徑

習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話中指出：“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主，維護社會公平正義，著力解決發(fā)展不平衡不充分問題和人民群眾急難愁盼問題，推動人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展！”[1]2021年8月17日，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)委員會第十次會議上強調(diào)：“要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，在高質(zhì)量發(fā)展中促進共同富?！薄斑m應(yīng)我國社會主要矛盾的變化，更好滿足人民日益增長的美好生活需要，必須把促進全體人民共同富裕作為為人民謀幸福的著力點，不斷夯實黨長期執(zhí)政基礎(chǔ)?！盵2]當前，中國已經(jīng)取得了脫貧攻堅的全面勝利，進入了全面推進鄉(xiāng)村振興的新發(fā)展階段，開啟了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程。在新的征程中，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，最重要和最關(guān)鍵的是要把促進全體人民共同富裕擺在更加重要的位置，以更有效的舉措不斷推動全體人民共同富裕，確保到2035年全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展。

事實上，以人民為中心一直都是中國共產(chǎn)黨推進經(jīng)濟社會改革發(fā)展的重要理念，也一直為此不斷努力。特別是黨的十九大報告明確把以人民為中心的發(fā)展思想作為中國經(jīng)濟改革發(fā)展的重要指導(dǎo)思想后，中國在經(jīng)濟社會發(fā)展中更加注重以人民為中心，增強全體人民共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果的普惠性、公平性。從以人民為中心的角度看，城鄉(xiāng)發(fā)展差距問題就是城鄉(xiāng)居民生存發(fā)展保障的失衡問題，以人民為中心的經(jīng)濟發(fā)展強調(diào)的是發(fā)展主體的全面覆蓋，不解決好城鄉(xiāng)居民生存和發(fā)展保障的均等性問題，就不可能實現(xiàn)真正的以人民為中心的經(jīng)濟發(fā)展。中國特色社會主義經(jīng)濟發(fā)展就是要堅持以人為目的的生產(chǎn)，通過經(jīng)濟的發(fā)展使社會中的每一個個人都獲得較好保障，以此來引導(dǎo)和推動中國特色社會主義經(jīng)濟發(fā)展回到保障人的生存和發(fā)展的軌道中來。中國過去的以資本為導(dǎo)向的經(jīng)濟發(fā)展模式造成的人的發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)很突出的表現(xiàn)就是“三農(nóng)”發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴大以及由此造成的城鄉(xiāng)居民發(fā)展保障失衡等。城鄉(xiāng)居民的共同發(fā)展，單純側(cè)重于城市居民或農(nóng)村居民的任何一方都無法達成目標，而是要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，把兩者作為一個整體來推進和發(fā)展，緊緊圍繞怎么樣能讓城鄉(xiāng)居民實現(xiàn)更好地發(fā)展來展開。城鄉(xiāng)融合發(fā)展就是要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，統(tǒng)籌和優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明“五位一體”總體布局，重點解決好城鄉(xiāng)發(fā)展中整體處于弱勢的農(nóng)村居民的就業(yè)、收入、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等問題，解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理以及用以滿足農(nóng)村居民日益增長的美好生活需要的公共文化、娛樂等社會公共服務(wù)有效供給問題，真正實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富，使農(nóng)村居民與城市居民一道共享經(jīng)濟發(fā)展成果，實現(xiàn)共同富裕和全面自由發(fā)展。推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展很重要的方面就是要促進城鄉(xiāng)居民同步發(fā)展，這是堅持以人民為中心發(fā)展經(jīng)濟的內(nèi)在要求，都是為了使人的生存發(fā)展得到更好的保障，推動人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展。

二、以人民為中心的城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)涵及其特征

（一）以人民為中心的城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)涵

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是以城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展和生產(chǎn)力共同提高為物質(zhì)基礎(chǔ)，以城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動為通道，以城鄉(xiāng)勞動分工演變?yōu)閮?nèi)在動力，以城鄉(xiāng)分配正義與公平為激勵，以城鄉(xiāng)社會生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系優(yōu)化為突破口，以保障城鄉(xiāng)勞動者的生存和發(fā)展為核心，以城鄉(xiāng)生產(chǎn)方式和生活方式的和諧統(tǒng)一、人與自然和諧共生為基本目標的一種發(fā)展空間與利益優(yōu)化的可持續(xù)發(fā)展模式。從歷史來看，中國城鄉(xiāng)關(guān)系的演變是社會生產(chǎn)力發(fā)展和人的生存發(fā)展方式變化的共同結(jié)果。過去，中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)出現(xiàn)的根本原因是沒有很好地處理好人的發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系而實施城市優(yōu)先發(fā)展導(dǎo)向戰(zhàn)略產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性失衡，其主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)資源配置、城鄉(xiāng)收入分配結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)社會公共服務(wù)供給失衡等方面。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是對原來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等理念和機制體制的揚棄。一方面，城鄉(xiāng)融合發(fā)展繼承了農(nóng)村優(yōu)良的傳統(tǒng)風(fēng)俗、鄉(xiāng)村文化、自然生態(tài)等以及城市的古建筑保護，強調(diào)人與自然、資源、社會、文化和諧共生；另一方面，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是對傳統(tǒng)的重城市輕農(nóng)村，重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)，重經(jīng)濟發(fā)展輕生態(tài)資源文化保護與人的生存發(fā)展等局限性的摒棄。從以人民為中心的經(jīng)濟發(fā)展角度而言，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標是通過城鄉(xiāng)聯(lián)動和融合發(fā)展來創(chuàng)造城市、農(nóng)村居民發(fā)展的良好條件，最終實現(xiàn)農(nóng)村和城市居民共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果，人與自然和諧共生。即以人民為中心的城鄉(xiāng)融合發(fā)展超越了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展局限，它不是單純的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、土地規(guī)劃布局、生產(chǎn)要素自由流動、社會公共服務(wù)資源配置等物化層面問題，而是將人的生存發(fā)展始終置于城鄉(xiāng)發(fā)展或經(jīng)濟社會發(fā)展中更加重要的位置，以促進城鄉(xiāng)居民聯(lián)動發(fā)展、互惠互利、共同提高生存發(fā)展保障水平，進而實現(xiàn)共同富裕。

（二）以人民為中心的城鄉(xiāng)融合發(fā)展的特征

1.人的聯(lián)動融合與平等發(fā)展。城鄉(xiāng)融合發(fā)展框架下，內(nèi)部成員之間的地位是平等的，在就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、社會公共服務(wù)等方面享有平等權(quán)利，并且通過勞動所獲得的收入應(yīng)能夠維持勞動力生產(chǎn)耗費補償，保障勞動者及其家庭成員生存和發(fā)展的需要，不會因為城鄉(xiāng)居民居住、就業(yè)的區(qū)域差異或行業(yè)差異等而在生存和發(fā)展保障水平出現(xiàn)反差，更不能以犧牲農(nóng)村居民的利益換取城市居民利益需求的滿足。

2.城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系互促互補有機融合。城鄉(xiāng)融合發(fā)展不僅體現(xiàn)在雙方經(jīng)濟增長的同向性和增長速度的平衡性方面，更重要的是城市和鄉(xiāng)村之間要形成內(nèi)生的聯(lián)動性和互補性，使之形成有機結(jié)合、緊密配合、相互支撐的機制。

3.城鄉(xiāng)居民勞動具有等值性。城市和鄉(xiāng)村勞動者的勞動即使具有區(qū)域、行業(yè)、崗位等方面的差異，所獲得的勞動價值也應(yīng)具有等同性；不管是生活在城市還是農(nóng)村，都要能夠?qū)崿F(xiàn)人與自然和諧共生，以及平等的生活目標。城市和鄉(xiāng)村的勞動者結(jié)合自己的意愿、專長，具有從事工業(yè)或農(nóng)業(yè)及其相關(guān)生產(chǎn)活動的自愿選擇權(quán)，以及在各種生產(chǎn)勞動之間進行轉(zhuǎn)換和組合。

4.城市和鄉(xiāng)村居民發(fā)展的平等性和協(xié)調(diào)性。長期以來，城市和鄉(xiāng)村居民發(fā)展的差異性不是人類發(fā)展的特有本質(zhì)，而是由于制度和體制機制的影響導(dǎo)致不同區(qū)域、不同群體的生存發(fā)展保障水平、生活方式在特定階段出現(xiàn)的狀態(tài)，這恰恰是以人民為中心經(jīng)濟發(fā)展需要解決好的核心問題。城鄉(xiāng)融合發(fā)展下的城市和農(nóng)村居民的發(fā)展是平等、和諧的發(fā)展，應(yīng)享有相同的發(fā)展機會、發(fā)展資源、發(fā)展空間、發(fā)展保障，相互間形成緊密的聯(lián)動關(guān)系，不因被區(qū)域、群體、行業(yè)等因素的影響而擴大差距，更不能以損害其他人的利益來實現(xiàn)另一部分人的發(fā)展。

三、以人民為中心推進中國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要困境

（一）傳統(tǒng)資本導(dǎo)向型經(jīng)濟發(fā)展模式的影響

人的發(fā)展是經(jīng)濟發(fā)展的目的，經(jīng)濟發(fā)展是服務(wù)于人發(fā)展的手段。中國城鄉(xiāng)融合發(fā)展一定程度上體現(xiàn)為城鄉(xiāng)居民生存和發(fā)展的保障水平及全面性、均衡性問題，這就要求必須把保障好城鄉(xiāng)居民的生存和發(fā)展當作城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的最終目的。在過去一段時間里，部分地區(qū)曾經(jīng)出現(xiàn)過人的發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系失衡的問題，導(dǎo)致資本在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中占據(jù)越來越重要的位置，對人的發(fā)展形成了極大沖擊和消解，經(jīng)濟效率、經(jīng)濟規(guī)模、經(jīng)濟效益在較長時期內(nèi)成了經(jīng)濟發(fā)展的目標導(dǎo)向。不管是城市還是農(nóng)村，部分地方習(xí)慣于把經(jīng)濟增長率、經(jīng)濟規(guī)模、經(jīng)濟效益作為經(jīng)濟發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，對經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)保障人生存和發(fā)展的本質(zhì)規(guī)定性重視不夠。由于對科學(xué)發(fā)展觀認識不到位，“經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先于人的發(fā)展”“經(jīng)濟發(fā)展致力于追求經(jīng)濟效益最大化”等錯誤認知深刻影響著部分人的思維模式。在城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展過程中，一些地方政府大力推動生產(chǎn)的快速發(fā)展而沒有注重其與社會生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)節(jié)，沒有把城鄉(xiāng)生產(chǎn)的發(fā)展、經(jīng)濟的發(fā)展和城鄉(xiāng)居民的生存與發(fā)展緊密聯(lián)系起來。在這種制度設(shè)計和理論指導(dǎo)下，是不可能把保障城鄉(xiāng)居民生存和發(fā)展作為經(jīng)濟發(fā)展的根本性目標的，那么城鄉(xiāng)發(fā)展失衡以及城鄉(xiāng)居民生存和發(fā)展保障水平偏低、覆蓋面不夠大、失衡性突出等就成了必然結(jié)果，如一些轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)村勞動力，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、戶籍制度、社會保障制度等弊端，無法享受到城市居民的同等待遇和權(quán)利[3]。

（二）城市優(yōu)先發(fā)展導(dǎo)致社會生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系在城鄉(xiāng)間分離

盡管黨中央歷來重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，并連續(xù)多年出臺中央一號文件予以推進，但是在實踐中，由于農(nóng)村發(fā)展點多面廣基礎(chǔ)薄弱，而城市各種優(yōu)勢資源相對集中、發(fā)展帶動作用強，部分地方在歷史上實際長期實施的是城市優(yōu)先發(fā)展的策略。實施城市優(yōu)先的導(dǎo)向和目標很明確，即城市是國家和經(jīng)濟社會發(fā)展的中心，農(nóng)村處于從屬地位，城市和農(nóng)村之間的關(guān)系就是：農(nóng)業(yè)和農(nóng)村是為工業(yè)、城市發(fā)展提供資本形成與積累的來源，它們就是要為城市發(fā)展的資本積累及原材料、勞動力供給提供服務(wù)的。在這種發(fā)展模式下，實行“工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格的剪刀差”政策，即通過扭曲產(chǎn)品和生產(chǎn)要素價格，創(chuàng)造偏向城市而不利于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的政策，獲取農(nóng)業(yè)剩余以補貼工業(yè)化；實行農(nóng)業(yè)征稅政策并將農(nóng)業(yè)所征稅收用于支持工業(yè)化、城市化發(fā)展；推行戶籍制度限制農(nóng)村勞動力向城市自由流動；教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會公共產(chǎn)品服務(wù)優(yōu)先優(yōu)質(zhì)保證城市市民需求等，成為保障城市優(yōu)先發(fā)展的制度安排，由此就形成了工業(yè)化先于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村服務(wù)于工業(yè)發(fā)展的工農(nóng)關(guān)系，形成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，城市的快速發(fā)展并沒有帶動農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的同步發(fā)展，反而令人疑惑的是，城市化快速發(fā)展背后隱藏的是城鄉(xiāng)發(fā)展差距的擴大、農(nóng)民收入不合理、農(nóng)業(yè)功能窄化、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化等，以及出現(xiàn)的新矛盾。

（三）城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡不充分問題依然突出

發(fā)展不平衡不充分的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題是中國經(jīng)濟社會發(fā)展中長期存在并亟須解決的問題[4]。黨的十八大以來，盡管黨中央高度重視推動區(qū)域和城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，并通過實施精準扶貧方略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，完善社會保障體系等加以解決，但城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分的問題依然存在。

1.城鄉(xiāng)居民收入差距大。根據(jù)2016—2021年的《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2015—2020年，盡管城市居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均可支配收入都呈現(xiàn)增長趨勢，農(nóng)村居民人均可支配收入與城市居民人均可支配收入的倍差逐漸縮小，但兩者的差值均在2.5以上，且農(nóng)村居民人均可支配收入與全國居民人均可支配收入的差值一直呈現(xiàn)擴大趨勢。如果將城市居民獲得的各類補貼、社會保障福利等非顯性收入計算在內(nèi)，再剔除掉農(nóng)民收入內(nèi)無法轉(zhuǎn)化成消費的部分，城鄉(xiāng)居民的收入差距會更大。

2.城鄉(xiāng)教育資源配置不均衡。從義務(wù)教育規(guī)?？矗?019年，全國城市的小學(xué)、初中的學(xué)校數(shù)量分別增加650所、569所，而農(nóng)村這兩類學(xué)校數(shù)量卻是分別減少2313所、136所。從義務(wù)教育學(xué)校教學(xué)條件看，2019年，義務(wù)教育階段教學(xué)儀器設(shè)備配置中，全國小學(xué)生均教學(xué)儀器設(shè)備值為1672元，農(nóng)村小學(xué)生均教學(xué)儀器設(shè)備值為1511元，農(nóng)村小學(xué)比全國平均水平少161元，約占城市小學(xué)的77.8%；全國初中生均教學(xué)儀器設(shè)備值為2625元，農(nóng)村為2354元，比全國平均水平少271元，相當于城市的76.4%。從義務(wù)教育教師隊伍看，2019年全國城市、農(nóng)村的初中階段本科及以上學(xué)歷教師比例分別為93.1%、84.0%，城鄉(xiāng)相差9.1個百分點。即使從學(xué)前教育的規(guī)模和師資力量對比看，城鄉(xiāng)差距也依然較大，2019年，城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)與鄉(xiāng)村幼兒園班數(shù)分別為67.13萬個、61.26萬個、44.47萬個，占比分別為38.83%、35.44%、25.73%；城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)、鄉(xiāng)村專任教師數(shù)量分別為133.64萬人、97.83萬人、44.84萬人，占比分別為48.37%、35.40%、16.23%[5]。從專任教師數(shù)量看，城區(qū)教職工與專任教師數(shù)量約為鄉(xiāng)村的3倍、鎮(zhèn)區(qū)的1.5倍。

3.城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給差距大。社會保障方面，根據(jù)《2019年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2019年全國城市和農(nóng)村低保平均保障標準分別為每人每月624元、444.6元，城鄉(xiāng)差距為179.4元，高40.4%；城市和農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)資金年人均分別為12542.4元、7879.8元，城市比農(nóng)村多4662.6元，約高59.2%。社區(qū)服務(wù)方面，2015—2019年，全國城市社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施覆蓋率分別為82.0%、79.3%、78.6%、78.7%和92.9%，農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施覆蓋率分別為31.8%、37.3%、40.9%、45.3%和59.3%，城市比農(nóng)村分別高出50.2%、42%、37.7%、33.4%、33.6%，盡管兩者的差距總體呈縮小趨勢，但差距依然十分明顯。此外，全國農(nóng)村和城市的醫(yī)療衛(wèi)生資源條件的差距也比較突出。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2020》，2011—2019年，盡管衛(wèi)生技術(shù)人員、執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師、注冊護士、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位方面，城市與農(nóng)村每千人口擁有量的比值不斷縮小，但該比值基本保持在2以上（除2018年和2019年醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位外）。

（四）農(nóng)村勞動力嚴重不足

脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的實施極大地改善了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的環(huán)境和條件，農(nóng)村發(fā)展的活力得到了進一步增強，但是農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移的問題依然沒有得到應(yīng)有的改善，農(nóng)村大量房屋閑置、家庭空巢率上升、農(nóng)村空心化等問題在很大程度上制約了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)生動力。根據(jù)2017—2020年的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2017—2020年，全國農(nóng)民工總量分別為28652萬、28836萬、29077萬、28560萬，其中外出農(nóng)民工總量分別為17185萬、17266萬、17425萬、16959萬。雖然全國農(nóng)民工總量、外出農(nóng)民工總量在2020年出現(xiàn)了下降趨勢，但是總數(shù)依然巨大。而且，留在農(nóng)村的主要是老人、婦女和小孩，農(nóng)村人口勞動能力受到極大限制，特別是創(chuàng)新型、知識型勞動生產(chǎn)力短缺問題突出。農(nóng)村勞動力的短缺不僅會帶來農(nóng)村的空心化，更為嚴重的是由此引發(fā)與其他因素的綜合作用，使農(nóng)村生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系遭遇前所未有的危機。這一危機如果得不到有效化解，不但會造成城鄉(xiāng)間發(fā)展的極不均衡，還會反過來阻礙城鎮(zhèn)化的持續(xù)健康發(fā)展。

四、以人民為中心推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的邏輯與進路

（一）確立以實現(xiàn)全體人民共同富裕作為推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標導(dǎo)向

長期以來，城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實施具有特定的時代背景、特殊的發(fā)展需要。而當前，中國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，中國已經(jīng)實現(xiàn)了農(nóng)村人口的全部脫貧和進入了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新發(fā)展階段，共享發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展、以人民為中心的發(fā)展構(gòu)成了“十四五”時期甚至更長時期中國經(jīng)濟社會發(fā)展的主線和時代任務(wù)?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》已經(jīng)明確了“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展堅持以人民為中心，堅持人民主體地位，堅持共同富裕的目標和方向。習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會、慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會等不同重要場合都提出要推動全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展。特別是2021年8月在中央財經(jīng)委員會第十次會議上，習(xí)近平總書記就在高質(zhì)量發(fā)展中促進共同富裕發(fā)表了重要講話，進一步明確了共同富裕的劃時代意義、核心要義、本質(zhì)要求、目標任務(wù)和實現(xiàn)途徑，為我們朝著共同富裕的目標穩(wěn)步前行提供了根本遵循和行動指南[6]。共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，中國共產(chǎn)黨人的初心和使命就是“為中國人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興”。實現(xiàn)共同富裕被賦予了特殊的內(nèi)涵和使命，正如習(xí)近平總書記2021年1月在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆五中全會精神專題研討班開班式上指出的“實現(xiàn)共同富裕不僅僅是經(jīng)濟問題，而且是關(guān)系黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的重大政治問題”“自覺主動解決地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、收入差距等問題，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感?！盵7]在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程上，我們必須“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主，維護社會公平正義，著力解決發(fā)展不平衡不充分問題和人民群眾急難愁盼問題，推動人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展?！盵1]顯而易見，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展不僅具有很強的經(jīng)濟屬性，而且具有極其重要的政治意義，其目的不僅僅是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，更重要的是它關(guān)系到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、關(guān)系到社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)、關(guān)系到中國共產(chǎn)黨推動經(jīng)濟社會發(fā)展的目標導(dǎo)向——堅持以人民為中心，推動人的全面發(fā)展和全體人民實現(xiàn)共同富裕。也就是說，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，不是簡單的要不要、想不想的問題，而是怎么樣推動、怎么樣促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展成效最大化并如何保證城鄉(xiāng)融合發(fā)展成效可持續(xù)的問題。推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就是要以此解決城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)存在，教育、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)資源城鄉(xiāng)配置失衡，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，農(nóng)村發(fā)展空間受限等不利于人民共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果、阻礙人民實現(xiàn)共同富裕進程等問題?？梢哉f，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展是落實以人民為中心的發(fā)展思想的內(nèi)在要求，就是要讓全體人民特別是長期以來處于弱勢地位的農(nóng)村居民能夠像城市居民一樣享受相同的待遇，與城鎮(zhèn)居民同權(quán)，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化[8]。因為，我們要從第二個百年奮斗目標和中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略全局出發(fā)，從實現(xiàn)人的全面自由發(fā)展和全體人民共同富裕的中國共產(chǎn)黨的使命審視，積極、有序、有力、有效地推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（二）建立城鄉(xiāng)資源共融共生共享發(fā)展機制

從短期來看，城鄉(xiāng)融合發(fā)展更多地體現(xiàn)為農(nóng)村對城市的融入（其中至少包括融入的領(lǐng)域、融入的方式、融入的廣度和融入的深度）和城市對農(nóng)村的反哺，這決定于城市和農(nóng)村兩者發(fā)展的基礎(chǔ)、資源、優(yōu)勢等因素。當前，黨中央相關(guān)戰(zhàn)略、規(guī)劃所提出的要破除城鄉(xiāng)制度壁壘，建立勞動力、資金、技術(shù)、資源等自由流動的制度性通道，暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)，其更多的也是體現(xiàn)在城市支持農(nóng)村發(fā)展的層面上。事實上，長期以來農(nóng)村發(fā)展之所以滯后于城市，很大程度上就是由于鄉(xiāng)村被限制在農(nóng)村狹小的空間，生產(chǎn)要素資源由農(nóng)村向城市單向流動，農(nóng)村為城市發(fā)展提供其發(fā)展所需要的各種生產(chǎn)資源要素，由此形成城市優(yōu)先、城市擠占農(nóng)村構(gòu)成了城鄉(xiāng)發(fā)展的主體狀態(tài)。在當前全面推進鄉(xiāng)村振興、構(gòu)建新發(fā)展格局和扎實推動全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展的背景下，推進城鄉(xiāng)融合很重要的基礎(chǔ)就是實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素的雙向自由流動[9]并真正建立起促進且有效保障城鄉(xiāng)資源共享聯(lián)動的體制機制，不但要破除長期以來阻礙生產(chǎn)要素資源在城鄉(xiāng)之間自由流動的制度性因素，而且還要通過制度功能的發(fā)揮來引導(dǎo)、鼓勵和支持城市資源按照市場的規(guī)律和農(nóng)村發(fā)展的實際需求流向農(nóng)村，進而使城市中的人才、技術(shù)、金融、互聯(lián)網(wǎng)、交通、物流等資源進入農(nóng)村市場，通過制度銜接緊密化、基礎(chǔ)設(shè)施一體化、公共服務(wù)均等化、聯(lián)系載體拓展化等[10]，實現(xiàn)規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、生態(tài)保護等方面相互融合和共同發(fā)展，形成工農(nóng)互助、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，最終逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)居民收入均衡化、城鄉(xiāng)要素配置合理化和城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化，為農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮多方面的促進作用。需要注意的是，城市資源向農(nóng)村的流向和聚集僅僅依靠市場的作用是遠遠不夠的，而且也是不可能的。這就要求，建立和完善農(nóng)村發(fā)展與城市資源整合的共建共享機制，通過激勵和利益機制來構(gòu)建起農(nóng)村和城市之間融合聯(lián)動的關(guān)系，以共商、共建、共享的方式來培育和強化城鄉(xiāng)整合共享資源和聯(lián)動發(fā)展的內(nèi)生動力。這種共建共享機制至少應(yīng)包括四個方面內(nèi)容：一是必須由政府牽頭統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，這是由政府職能和我國國情決定的。二是要成立推進城鄉(xiāng)資源整合和共享發(fā)展的專門機構(gòu)，統(tǒng)籌、管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和評價城鄉(xiāng)資源整合和共享發(fā)展的相關(guān)事宜。三是要把握好資源共享和共享發(fā)展的原則和規(guī)律。根據(jù)不同區(qū)域城鄉(xiāng)之間的資源稟賦、發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展特色等制定和實行具有差異化資源整合和共享機制，避免一刀切和千篇一律。四是要制定雙方或者多方參與的利益分配模式，增強城鄉(xiāng)資源共享融合發(fā)展的動力和保障力。

（三）重塑城鄉(xiāng)勞動力結(jié)構(gòu)，增強城鄉(xiāng)融合發(fā)展內(nèi)生動力

人是最重要也是最關(guān)鍵的生產(chǎn)要素，人在經(jīng)濟社會發(fā)展中永遠居于主導(dǎo)性地位，在新發(fā)展階段推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中也必然且必須如此。改革開放以來，特別是20世紀90年代中期之后，大規(guī)模的農(nóng)村勞動力外流轉(zhuǎn)移到城市，為城市快速發(fā)展提供了有力的勞動力供給，但同時也由此形成了城鄉(xiāng)勞動力結(jié)構(gòu)分化的問題，農(nóng)村常住人口減少、具備較強生產(chǎn)能力的勞動力向城市轉(zhuǎn)移導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展“空心化”問題突出。推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展很重要的方面就是要推進以農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)為主體的城鄉(xiāng)勞動力結(jié)構(gòu)的重塑，具體而言，重點是要改變長期以來形成的農(nóng)村勞動力向城市流出而城市勞動力無法流入農(nóng)村或者不愿意流向農(nóng)村的單向性流動問題，使農(nóng)村形成與鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)相匹配的充足勞動力。一方面，應(yīng)在打破城鄉(xiāng)要素資源流動制度壁壘的基礎(chǔ)上，通過促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，挖掘和擴大農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生潛力與空間，推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)均等化建設(shè)，建立城鄉(xiāng)銜接的社會保障制度[11]，建立健全普惠性基本公共服務(wù)體系，縮小城鄉(xiāng)居民在基本教育、基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老等公共服務(wù)方面的差距[12]，由此培育和強化農(nóng)村勞動力愿意留在農(nóng)村、城市或者城鎮(zhèn)居民希望轉(zhuǎn)移到農(nóng)村的吸引點，由當前的政策要求、制度引導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村勞動力的思想自覺和行為自覺。另一方面，要構(gòu)建農(nóng)村教育高質(zhì)量發(fā)展支持體系。對于農(nóng)村而言，勞動力的原生性培養(yǎng)比外部引流更為重要且有效。重塑農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)的重點應(yīng)該放在農(nóng)村自有勞動力的生產(chǎn)與發(fā)展方面，建立與之相適應(yīng)的農(nóng)村教育高質(zhì)量發(fā)展支持體系非常重要且緊迫。要完善農(nóng)村教育資源配置政策，加大對農(nóng)村教育短板領(lǐng)域的投資，建立與鄉(xiāng)村振興發(fā)展需要相匹配的多層次的農(nóng)村教育體系，探索建立不同區(qū)域農(nóng)村之間、城市與農(nóng)村之間教育資源統(tǒng)籌配置與整合共享政策，健全農(nóng)村教育高質(zhì)量發(fā)展評價制度支持體系[13]，大力推進農(nóng)村農(nóng)民職業(yè)教育，建立和壯大職業(yè)農(nóng)民隊伍，積極改善農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)、發(fā)展農(nóng)村新型經(jīng)營主體。

（四）深化農(nóng)村土地制度改革，提升城鄉(xiāng)融合發(fā)展效能

土地是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)要素之一，是農(nóng)村賴以發(fā)展的顯著優(yōu)勢，同時也是近年來制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要因素。推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展應(yīng)以基于改革農(nóng)村土地制度為重點的城鄉(xiāng)空間再構(gòu)和優(yōu)化為突破口，挖掘農(nóng)村發(fā)展?jié)摿?，釋放農(nóng)村發(fā)展活力，提升城鄉(xiāng)融合發(fā)展效能。一方面，按照2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和2021年9月開始實施的《中華人民共和國土地管理法實施條例》有關(guān)精神，增強土地制度改革系統(tǒng)性、融合性和戰(zhàn)略性，把土地制度改革與鄉(xiāng)村空間布局、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)等緊密結(jié)合起來，對內(nèi)通過土地制度改革加強對農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的統(tǒng)籌和管控，通過村莊整治、農(nóng)村空閑零散建設(shè)用地整理等節(jié)約建設(shè)用地，減少土地資源浪費，以空間布局優(yōu)化擴大農(nóng)村發(fā)展空間；對外根據(jù)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要和地方實際，在遵循國家土地管理有關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地配置，發(fā)揮好土地在推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展、構(gòu)建城鄉(xiāng)融合共享資源平臺等方面作用。另一方面，同步推動宅基地“三權(quán)分置”改革和土地產(chǎn)權(quán)制度改革，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，構(gòu)建農(nóng)村宅基地使用權(quán)有償退出機制、市場交易機制、增值收益分配機制[14]，盤活宅基地和房屋等資源，提高存量建設(shè)用地使用效率，建立和完善工業(yè)用地、生活用地和住宅用地等的適度轉(zhuǎn)化制度[15]；完善同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，探索建立農(nóng)村建設(shè)用地指標與城市建設(shè)用地指標置換機制，以資源互換的方式擴大城鄉(xiāng)融合發(fā)展空間，增進農(nóng)村對城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展成果的共享度；加強對土地經(jīng)營權(quán)的保護，探索農(nóng)村土地多樣化流轉(zhuǎn)方式和保障機制，提高農(nóng)村土地市場價值，通過土地入股方式與城市資源互換，推進城鄉(xiāng)聯(lián)動融合發(fā)展。

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責(zé)任編輯韋榮鋒