魏 來

協(xié)商民主(Deliberative Democracy)是指公民通過自由平等的協(xié)商、對話等方式參與公共決策和政治生活。(1)約翰·S.德雷澤克：《協(xié)商民主及其超越：自由與批判的視角》，北京：中央編譯出版社，2006年，“總序”，第1頁。協(xié)商民主在中國具有特定的生存土壤和生長邏輯(2)唐鳴、魏來：《協(xié)商民主的生長邏輯——中國經驗的整體性視角和理論研究的整合性表述》，《江蘇社會科學》2016年第5期。，形成了多層次、立體式的協(xié)商治理體系。作為協(xié)商民主的微觀體現(xiàn)和廣泛實踐形式之一，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商對于新形勢下的社會治理創(chuàng)新、基層治理能力提升和基本公共服務完善具有十分重要的意義。因此，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商被納入政策議程，并逐步融入基層社會治理，這也引起了學界的關注。

2000年以來，國內的協(xié)商民主研究取得了豐碩的成果，既有一般理論的梳理，也有中國實踐的深描。前者圍繞協(xié)商民主的理論淵源(3)王洪樹：《協(xié)商民主的復興：民主政治的現(xiàn)代反思》，《求實》2007年第3期；韓冬梅：《西方協(xié)商民主理論研究》，北京：中國社會科學出版社，2008年；盧瑾：《當代西方協(xié)商民主理論研究：現(xiàn)狀與啟示》，《政治學研究》2008年第5期；李強彬：《國外協(xié)商民主研究30 年：路線、視角與議題》，《教學與研究》2012年第2期。、學術論爭(4)談火生：《協(xié)商民主：西方學界的爭論及其對中國的影響》，《中國黨政干部論壇》2013年第7期；范會勛：《關于協(xié)商民主的爭論——國外協(xié)商民主理論研究綜述》，《理論月刊》2013年第12期。、價值定位、制度建設等問題展開討論，后者則采選“中國化”的理論輸入策略和“嵌入式”的實踐分析切口，對多樣化、多層次的中國協(xié)商民主實踐進行了多維度的分析。(5)林尚立：《協(xié)商民主制度：中國民主發(fā)展的新境界》，《人民政協(xié)報》2012年12月26日，第C04版；齊衛(wèi)平：《協(xié)商民主在中國特色社會主義政治建設中的價值定位》，《人民政協(xié)報》2013年9月18日，第C04版；包心鑒：《論協(xié)商民主的現(xiàn)實政治價值和制度化構建》，《中國政協(xié)》2013年第10期；陳家剛：《社會主義協(xié)商民主制度建設的重點與路徑》，《黨政研究》2017年第4期；談火生：《協(xié)商民主》，景躍進、張小勁、余遜達主編：《理解中國政治：關鍵詞的方法》，北京：中國社會科學出版社，2012年；陳剩勇、何包鋼主編：《協(xié)商民主的發(fā)展》，北京：中國社會科學出版社，2006年；陳家剛主編：《協(xié)商與協(xié)商民主》，北京：中央文獻出版社，2015年。但也應該認識到，既有研究在取得部分共識的同時，也在研究取向和研究內容上表現(xiàn)出相當?shù)牟町愋?。有學者認為，國內協(xié)商民主研究總體上仍處于“第一代”水平，在本土化和批判性上用力不足，甚至存在拿來就用和全盤肯定的邏輯誤區(qū)。(6)吳曉林、張翔：《共識中的差異：國內協(xié)商民主研究的理論格局分析》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2014年第4期。當協(xié)商民主被引入基層之后，基層協(xié)商民主同樣吸引了一大批學者的目光。從研究主題看，基層協(xié)商民主的中國特色與實踐基礎、參與主體與展開領域、主要議題與程序方法等得到了充分的討論，并在此基礎上提出了基層協(xié)商民主的未來發(fā)展路徑(7)韓福國：《導言：基層社會治理中的“協(xié)商”領域與“民主”機制》，韓福國主編：《基層協(xié)商民主》，北京：中央文獻出版社，2015年，第1-35頁；馬奔主編：《協(xié)商民主的方法》，北京：中央文獻出版社，2015年。；從研究視角看，逐步形成了財政預算、社區(qū)自治、政治參與、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理等分析側重，貢獻了公民文化、治理技術、嵌入式治理資源和公共政策隱蔽議程等理論視角(8)郎友興：《公民文化與民主治理機制的鞏固和可持續(xù)性——以溫嶺民主懇談會為例》，《中共浙江省委黨校學報》2012年第2期；何俊志：《權力、觀念與治理技術的接合：溫嶺“民主懇談會”模式的生長機制》，《南京社會科學》2010年第9期；韓福國：《作為嵌入式治理資源的協(xié)商民主——現(xiàn)代城市治理中的政府與社會互動規(guī)則》，《復旦學報(社會科學版)》2013年第3期；寧有才：《協(xié)商民主與公共政策隱蔽議程治理》，《山東大學學報(哲學社會科學版)》2013年第4期。。然而，上述文獻主要是圍繞基層協(xié)商本身展開，在一定程度上錮蔽于有限的旨趣和視野，甚至落入重復研究和理論內卷的境地。這為后繼者做出了提示：基層協(xié)商民主的研究視野具有拓寬的必要，發(fā)問方式亦存在轉換的可能。

除去理論發(fā)展上的考量之外，實踐圖景同樣呼喚著研究視野的調整。根據(jù)筆者的調研，中國的城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商在制度化、規(guī)范化和程序化等方面取得了一些重要經驗(9)筆者曾基于實地調研和文獻搜集，從環(huán)境、目標、理念、議題、程序、資源和結構等方面全面總結了城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的現(xiàn)實圖景，從覆蓋范圍、整體建構、制度建設、協(xié)商形式和程序等方面總結了現(xiàn)階段城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實踐成效，從城鄉(xiāng)社區(qū)建設、基層公共服務、回應居民訴求、改善干群關系、擴大治理參與、強化民主監(jiān)督、推動社區(qū)減負和探索自治下沉等多個方面歸納了城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的治理效能。由于篇幅所限，此處從略，感興趣的讀者可與作者聯(lián)系：william2020@mail.ccnu.edu.cn。，但在協(xié)商環(huán)境、協(xié)商動力、制度資源、協(xié)商決策的執(zhí)行等方面仍然存在諸多“外部問題”與發(fā)展梗阻，相對于協(xié)商主體、協(xié)商議題、協(xié)商方式和協(xié)商技能等“內部問題”，對于“外部問題”的回答顯然需要更加開闊的分析視野。

基于以上判斷，本文將在政策執(zhí)行和治理創(chuàng)新的視閾下檢視當前的城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商實踐，借助城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的經驗材料，抽離出基層政策執(zhí)行與治理創(chuàng)新的實踐邏輯。這一問題意識的確立暗含著以下兩個基本認識：一是對城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的研究應跳出既有框架，將其置于政策執(zhí)行和治理創(chuàng)新等“元問題”層面，這或許能更好地回應亟待解困的改革現(xiàn)實、突破尚處淺區(qū)的理論研究；二是對城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商經驗材料的分析有著超越于這一實踐本身的解釋潛力，作為一項歷時久遠、覆蓋廣泛的基層實踐，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的開展所呈現(xiàn)出的現(xiàn)實邏輯，對于審視基層的政策執(zhí)行與治理創(chuàng)新具有重要的延展意義。藉此，本文以全國27個省(市、區(qū))68個典型案例作為經驗材料(見表1)，結合已有研究成果提出相應的理論命題，并依次進行經驗驗證，為城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商政策的實踐邏輯提供初步的解釋。

一、理論命題與經驗數(shù)據(jù)

輻輳于中國基層的政策執(zhí)行與治理創(chuàng)新，學界進行了多個面向的概念生產和理論建構，貢獻了許多富有解釋力的研究視角和分析框架。如在政策執(zhí)行與基層政府運作方面，選擇性執(zhí)行(10)O’Brien, Kevin J., Lianjiang Li, “Selective Policy Implementation in Rural China，” Comparative Politics, vol. 31, no. 2, 1999, pp.167-186.、“運動式應對”(11)崔晶：《“運動式應對”：基層環(huán)境治理中政策執(zhí)行的策略選擇——基于華北地區(qū)Y小鎮(zhèn)的案例研究》，《公共管理學報》2020年第4期。、基層政府內卷化(12)趙樹凱：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化》，北京：商務印書館，2010年，第60頁。、非正式權力技術凸顯(13)吳毅：《小鎮(zhèn)喧囂：一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運作的演繹與闡釋》，北京：生活書店出版有限公司，2018年，第501-510頁。、“政治正確”的總體性原則(14)王再武：《政治正確：一個基層治理邏輯的解釋》，《湖南行政學院學報》2019年第1期。等相繼得以揭示。在基層治理創(chuàng)新方面，無論是從時間維度進行的持續(xù)性分析(15)徐衛(wèi)華：《政治合法性視角下地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性探析——以基層公推直選實踐為例》，《湖北社會科學》2017年第1期；韓福國、瞿帥偉、呂曉?。骸吨袊胤秸畡?chuàng)新持續(xù)力研究》，《公共行政評論》2009年第2期；包國憲、孫斐：《演化范式下中國地方政府創(chuàng)新可持續(xù)研究》，《公共管理學報》2011年第1期。，還是從空間維度展開的擴散性解釋(16)朱旭峰、張友浪：《地方政府創(chuàng)新經驗推廣的難點何在——公共政策創(chuàng)新擴散理論的研究評述》，《人民論壇·學術前沿》2014年第17期；張克：《西方公共政策創(chuàng)新擴散：理論譜系與方法演進》，《國外理論動態(tài)》2017年第4期；楊正喜：《中國鄉(xiāng)村治理政策創(chuàng)新擴散：地方試驗與中央指導》，《廣東社會科學》2019年第2期。，都取得了一系列剴切詳明的成果。與此同時，研究者對政策執(zhí)行的多樣性、不確定性和動態(tài)變化等特征的提煉促推了思維的縱深：在“看似無規(guī)律可循、偶然性的執(zhí)行結果背后有一條雖難以捕捉但確實存在著的邏輯圖象?！?17)陳麗君、傅衍：《我國公共政策執(zhí)行邏輯研究述評》，《北京行政學院學報》2016年第5期。這就提供了一個使研究得以深入的致思方向：在復雜的制度環(huán)境或政策背景之下，將政策執(zhí)行與治理創(chuàng)新納入到一個更加系統(tǒng)和立體的分析框架之內，或許可以為基層政權的政治運作和行動邏輯提供更貼切的解釋路徑?；诖耍疚膰L試提出以下理論命題。

(一)理論命題

命題1：在特定治理結構下，基層政策執(zhí)行具有“組合式”特點。

在“上有政策、下有對策”的語境下(18)丁煌、定明捷：《“上有政策、下有對策”——案例分析與博弈啟示》，《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2004年第6期。，政策執(zhí)行過程中的非正式行為早已為學界所重視(19)孫立平、郭于華：《“軟硬兼施”：正式權力非正式運作的過程分析——華北B鎮(zhèn)收糧的個案研究》，《清華社會學評論》2000年特輯；應星：《大河移民上訪的故事》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2001年。。人們大多肯認，地方或基層的政策“變通”是中國治理過程中極為常見的制度性存在，也是一個極具本土特色的概念。多位學者曾對變通的具體形式和抽象類型進行總結(20)王漢生、劉世定、孫立平：《作為制度運作和制度變遷方式的變通》，《中國社會科學季刊》(香港)1997年冬季卷(總21期)；莊垂生：《政策變通的理論：概念、問題與分析框架》，《理論探討》2000年第6期；劉鵬：《土政策與政策變通》，景躍進、張小勁、余遜達：《理解中國政治：關鍵詞的方法》，北京：中國社會科學出版社，2012年。，并指出變通不僅是官員的生存策略和政治技巧，其穩(wěn)定存在和重復再生是政府組織結構和制度環(huán)境的產物，是權威體制與有效治理矛盾的緩沖機制(21)周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個政府行為的制度邏輯》，《開放時代》2009年第12期。。概言之，功能主義的研究指出了變通存在的理由，但沒有從微觀上將社會諸多主體的“功能需要”之間的內在邏輯揭示出來。理性選擇論著眼于變通的內在機制，卻忽視了變通的“結構背景”。因而，致力于邏輯一致性和理論包容性的研究轉向了治理結構的視閾(22)劉培偉：《地方“變通”：理解中國治理過程的關鍵詞》，《浙江社會科學》2015年第7期。，在剖析基層政策執(zhí)行的策略選擇中引入官僚體制邏輯和社會情境邏輯(23)崔晶：《“運動式應對”：基層環(huán)境治理中政策執(zhí)行的策略選擇——基于華北地區(qū)Y小鎮(zhèn)的案例研究》，《公共管理學報》2020年第4期。，并基于組織分析視角提出了作用于基層政策執(zhí)行的技術、避責、場域三重邏輯(24)孫宗鋒、孫悅：《組織分析視角下基層政策執(zhí)行多重邏輯探析——以精準扶貧中的“表海”現(xiàn)象為例》，《公共管理學報》2019年第3期。。

筆者認為，在當前基層所處的治理結構下，其政策執(zhí)行具有“組合式”特點。在基層城鄉(xiāng)社區(qū)中，管理和服務者承擔著千頭萬緒的工作內容，中心工作多、檢查督察多、考核評比多、整改落實多，當上層的種種政策任務和考核指標源源不斷傳輸?shù)交鶎拥臅r候，“組合式”的政策執(zhí)行似乎是必然的選擇。然而，以前的研究側重于變通的表現(xiàn)形式和內在機理，并且偏向于對某一具體的公共政策執(zhí)行進行分析，如環(huán)境政策、精準扶貧等，對于繁多的政策共存于基層場域這一重要條件下的執(zhí)行邏輯解釋不足。如果對基層的政策執(zhí)行進行“處境化”和“在地式”的理解，我們不難推測出，承擔著繁雜任務和重重考核的基層極有可能將不同的政策進行“打包”處理，以此獲得行動的靈活性和效能的綜合性?；谕瑯拥睦斫馑悸?，在公共政策落地的最基礎層級，其政策執(zhí)行和創(chuàng)新很可能是同步進行的，由此我們可以得出第二個命題。

命題2：在基層政策執(zhí)行中，治理創(chuàng)新具有“累加性”特點。

中國公共政策的執(zhí)行邏輯可以從央地關系、街頭官僚、行政生態(tài)、政策性質、制度視角以及組織視角等路徑加以詮釋，但目前的研究距離提供一個具有共識性和普遍性的邏輯圖像仍有差距。(25)陳麗君、傅衍：《我國公共政策執(zhí)行邏輯研究述評》，《北京行政學院學報》2016年第5期。究其因，中國公共政策的執(zhí)行不僅具有層級性和多屬性的特點(26)賀東航、孔繁斌：《公共政策執(zhí)行的中國經驗》，《中國社會科學》2011年第5期。，同時受到多重因素的綜合影響。換言之，上述解釋取徑各異、自成其說，實際上展示出來的很可能只是故事的一個側面，對基層政策執(zhí)行的解釋需要走向綜合。

作為政策執(zhí)行的策略之一，基層的治理創(chuàng)新同樣需要綜合性的檢視。本文從創(chuàng)新動因和過程的角度提出命題，意在實現(xiàn)政策執(zhí)行與治理創(chuàng)新的通觀理解，同時對于創(chuàng)新的實踐邏輯進行再思考。從創(chuàng)新動因上看，影響地方政府創(chuàng)新的因素主要集中在結構化因素(區(qū)域發(fā)展水平、府際間的競爭、上級政府的態(tài)度和公眾參與的程度等)、個體化因素(地方官員的主動作為、“政績創(chuàng)造”的理性算計和創(chuàng)新策略的運用技巧等)和事件性因素(治理危機的現(xiàn)實“倒逼”和宏觀政策的潛在引導等)。(27)陳朋：《地方政府創(chuàng)新的影響因素分析——基于中國地方政府創(chuàng)新獎的數(shù)據(jù)研判》，《中共中央黨校學報》2016年第4期。根據(jù)既有的解釋，我們能夠抽離基層治理創(chuàng)新的主要動因：自上而下的推動和基層面臨的現(xiàn)實矛盾，因而有命題2-1：基層治理創(chuàng)新的動因具有“科層激勵”和“事件倒逼”的交疊性。“科層激勵”是結構化因素與個體化因素的綜合，基層治理創(chuàng)新既是結構化的組織間縱向激勵(壓力與控制)的產物，也受制于個體化的橫向競爭晉升激勵與強力問責等負向激勵。“事件倒逼”根植于復雜的基層實際，是指開放性、權變性的基層組織與復雜性、多變性的治理情境的互動、互適與互構(28)W.理查德·斯科特、杰拉爾德·F.戴維斯：《組織理論：理性、自然與開放系統(tǒng)的視角》，高俊山譯，北京：中國人民大學出版社，2011年，第116-121頁。，二者相互影響、相互形塑。從創(chuàng)新過程上看，任何一項創(chuàng)新都不是憑空出現(xiàn)的，更不是一蹴而就的，而是基層在長期探索的基礎上所逐步達成的。梳理相關的文獻，實踐和經驗的積累對基層治理創(chuàng)新尤為重要(29)周慶智：《基層治理創(chuàng)新模式的質疑與辨析——基于東西部基層治理實踐的比較分析》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2015年第2期。，基層社會治理往往具有迭代創(chuàng)新的擴散邏輯(30)周亞越、黃陳萍：《迭代創(chuàng)新：基層社會治理創(chuàng)新的擴散邏輯——以“村情通”的擴散為例》，《中國行政管理》2020年第10期。，因而有命題2-2：基層治理創(chuàng)新的過程具有實踐沿革和時間跨度的累進性。

(二)數(shù)據(jù)來源

本文所使用的數(shù)據(jù)主要來源于以下幾個方面：一是2016年本文作者及團隊成員在湖南、浙江、天津、四川、山東、江蘇六個省(市)級行政區(qū)進行的實地調研(31)2016年上半年，課題組多位成員參與了民政部基政司組織的“城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商專項督查”工作，并在此過程中系統(tǒng)收集了調研地點的一手材料。；二是人民出版社2015年8月份出版的《基層協(xié)商民主典型案例選編》，其中收錄了30個省(市、區(qū))的77個基層協(xié)商典型案例；三是2013年至2015年“中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”中有關城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的評審材料；四是“協(xié)商民主與選舉民主調查”數(shù)據(jù)庫(32)該數(shù)據(jù)庫主要由馬得勇教授主持，選取了四川和浙江兩省四地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行調查，展開了包括問卷調查和訪談在內的方式，數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)來自于2010年、2013年及2014年進行的實地問卷調查，共錄入1987份問卷。。綜合以上幾方面的數(shù)據(jù)，我們經過梳理確定了68個研究案例，案例情況具體見表1。

續(xù)表1

本文在實地調研和資料搜集過程中梳理了近200個研究案例，最終確定以上來自全國27個省(市、區(qū))的68個案例作為分析對象。案例的搜集和篩選中主要根據(jù)以下標準：一是按照城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的內核檢視案例是否應該采用(33)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商在協(xié)商層級、協(xié)商主體、協(xié)商內容、協(xié)商效果和制度建構方面具有明確的內涵，同時基層協(xié)商又具有常態(tài)性、全程性、多樣性、靈活性和互補性等特點，本研究所選取的案例均符合以上概念內核。；二是按照案例代表性的標準，從縱橫兩方面對案例的層級和數(shù)量進行優(yōu)化，以協(xié)商的開展層次與協(xié)商的分布覆蓋(城鄉(xiāng)兼顧和地域平衡)等作為取舍標尺。綜合以上標準，本文所運用的68個研究案例的具體信息如下。

表2 研究案例的地區(qū)分布、協(xié)商載體、協(xié)商層級和創(chuàng)新特點(單位：個)

表3 研究案例的在27個省(市、區(qū))的分布情況(單位：個)

二、經驗驗證：城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實踐邏輯

作為一項國家性政策和地方性實踐，不同區(qū)域在落實協(xié)商的過程中涌現(xiàn)出了層出不窮的創(chuàng)造性，下文將政策執(zhí)行層面和治理創(chuàng)新層面分別加以梳理。

(一)組合式政策執(zhí)行

在真實的基層世界中，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的推進往往與政府職能轉變、社區(qū)減負增效、社區(qū)治理創(chuàng)新、三社聯(lián)動發(fā)展、互聯(lián)網+戰(zhàn)略、民主法治建設、基層統(tǒng)戰(zhàn)工作等同步進行，呈現(xiàn)出組合式執(zhí)行的特點。如江蘇省在工作計劃中明確提出統(tǒng)籌推進的思路，即將城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商與建設現(xiàn)代社區(qū)治理創(chuàng)新試驗區(qū)緊密結合、與轉變基層政府職能緊密結合、與社區(qū)減負增效緊密結合、與“三社聯(lián)動”緊密結合。(34)調研材料201604JS-62。

1.社會治理創(chuàng)新與協(xié)商實施

在實踐上追溯，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的推進與社會治理創(chuàng)新是同步進行的(35)基層社會治理創(chuàng)新與社會主義新農村建設、和諧社區(qū)建設、農村社區(qū)建設、美麗鄉(xiāng)村建設以及社區(qū)治理和服務創(chuàng)新等工作也具有一脈相承、相互促進的關系。，本文中很多城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的典型案例也是各類社會治理創(chuàng)新的實驗、示范單位，同時也有部分地區(qū)獲得了與社會治理創(chuàng)新相關的各級各類獎勵和稱號(見表4)。例如，山東省威海市鯨園街道將網格化管理服務體系和民主自治議事有機結合(案例38)，探索網格“一長三員”與議事會委員“捆綁式”工作機制，居民樓長既是議事會成員，同時重點發(fā)揮“治安員”“調解員”“聯(lián)絡員”“信息員”“管理員”的作用，形成了“網格化管理、組團式服務、全員式參與、民主化支撐、群眾性評議”的基層協(xié)商治理體系，將基層社會治理創(chuàng)新與城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作緊密結合，組合推進。(36)本書編寫組編：《基層協(xié)商民主典型案例選編》，北京：人民出版社，2015年，第207-210頁。

表4 城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商典型案例與社會治理創(chuàng)新的具體關聯(lián)(節(jié)選)

2.三社聯(lián)動發(fā)展與協(xié)商組織

“三社聯(lián)動”是目前我國社區(qū)建設和基層治理的重點工作之一，社區(qū)、社會組織、社會工作專業(yè)人才分別發(fā)揮綜合平臺、載體依托和專業(yè)力量的作用，其中社區(qū)層面的著力點是強化自治功能、推進社區(qū)減負增效專項行動、推動社區(qū)協(xié)商廣泛多層制度化發(fā)展。(37)朱基釵：《民政部：“三社聯(lián)動”推進社區(qū)治理創(chuàng)新》，新華網，2015年5月4日，http://news.xinhuanet.com/politics/2015-05/04/c_1115173985.htm，2020年6月30日。由此可見，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商與三社聯(lián)動發(fā)展在實踐中是相互嵌套、相互依托的。比如，廣東省深圳市羅湖區(qū)(案例49)，以“法治”為思路，引導社區(qū)居民委員會、社會組織、社會工作服務機構依法歸位；以“自治”為方向，向社會組織、社會工作服務機構實質性賦權，形成了以“活化賦權”為核心的社區(qū)治理法治化建設思路。(38)“2014年度中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”材料。湖北省武漢市武昌區(qū)以“三社協(xié)作”為切入點，通過健全組織體系、鏈接運作資源、建立參與機制，積極重建基層治理體系，逐步形成了政府治理與“三社協(xié)作”互聯(lián)、互動、互補的社區(qū)治理格局。②

3.互聯(lián)網+戰(zhàn)略與協(xié)商技術

“互聯(lián)網+”與社區(qū)協(xié)商并非是簡單的拼接，而是深度融合、組合推進，前者在協(xié)商的具體組織和技術支持等方面作用顯著。如山東省青島市市北區(qū)在社區(qū)建立集民主協(xié)商、社情民意收集、風采展示、服務等功能于一體的“互聯(lián)社區(qū)”信息平臺，以此來聯(lián)通居民需求、政府公共資源、志愿服務資源和社會服務資源等，通過線上信息互動、線下服務保障，形成了社區(qū)治理和服務“O2O”模式，推動了“互聯(lián)網+”與社區(qū)建設的深度融合?！盎ヂ?lián)社區(qū)”的建設在服務民生、社區(qū)協(xié)商、促進和諧等方面能發(fā)揮了積極作用，取得了一系列成效。(39)“2015年度中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”材料。

4.民主法治建設與協(xié)商深化

城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商作為一種民主形式，是基層民主法治建設的題中應有之意。在實踐中，一些典型地區(qū)也將二者進行了同步設計和協(xié)調推進。如云南省崇明縣的“村民說事”和“村務會商”制度就是圍繞創(chuàng)建“民主法治村”的目標展開的(案例40)，截至2014年5月，該縣所轄75個村(居)委會順利實現(xiàn)“民主法治村”創(chuàng)建目標，其中國家級民主法治村3個、省級民主法治村3個、市級民主法治村40個、縣級民主法治村29個。(40)本書編寫組編：《基層協(xié)商民主典型案例選編》，北京：人民出版社，2015年，第313-318頁。此外，山西省芮城縣西關村實行的“村民戶代表會議制度”(案例12)也將依法民主治村與落實社區(qū)協(xié)商統(tǒng)籌推進，促進了農村的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

5.基層統(tǒng)戰(zhàn)工作與協(xié)商開展

當前城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作的開展，主要負責部門是民政部門，有部分地區(qū)是組織部門，但也存在一些由統(tǒng)戰(zhàn)部門引領社區(qū)協(xié)商的做法，將基層統(tǒng)戰(zhàn)工作與協(xié)商開展結合在了一起。如四川省彭州市的“社會協(xié)商”就具有鮮明的統(tǒng)戰(zhàn)特點(案例55)，在其推進過程中，充分發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線在民主協(xié)商中的重要作用，特別注重從統(tǒng)一戰(zhàn)線各類人士中吸收協(xié)商會成員；在其成效總結中，彭州市認為社會協(xié)商對話延伸了基層統(tǒng)戰(zhàn)工作的平臺與抓手。此外，四川省宜賓市翠屏區(qū)的協(xié)商民主工作領導小組也設立在統(tǒng)戰(zhàn)部門，其開展的城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商也具有一定的統(tǒng)戰(zhàn)色彩。

6.黨的群眾路線與協(xié)商落地

黨的群眾路線教育實踐活動開展后，各地紛紛將其與社區(qū)協(xié)商的開展融為一體。如本文中的案例3、7、13、35、36、45、53、55、64、65，都在其典型經驗介紹中專門介紹了黨的群眾路線教育實踐活動所取得的實際成效。

除了上述六種工作與城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商共同推進外，還有其他多種政策的組合式執(zhí)行方式(見表5)，如寧夏回族自治區(qū)銀川市興慶區(qū)通過“民主議政日”活動把近年來在農村開展的加強基層組織建設、“三會一課”、黨務村務公開、黨員干部遠程教育等工作貫穿了起來，實現(xiàn)了農村基層組織各項活動的有機整合(案例60)。

(二)累加性治理創(chuàng)新

除了組合式政策執(zhí)行的實踐邏輯之外，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商在各地涌現(xiàn)出的創(chuàng)新做法也具有多重動因，呈現(xiàn)出交疊性的特色。

1.創(chuàng)新動因的交疊性：“科層激勵”與“事件倒逼”

在本文的多個案例中，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商具有多重創(chuàng)新動因，而其中最主要的是上級政府自上而下的推動和城鄉(xiāng)社區(qū)客觀存在的矛盾。

上級政府自上而下的推動。高位推動對于政策的執(zhí)行具有重要影響(41)賀東航、孔繁斌：《中國公共政策執(zhí)行中的政治勢能——基于近20年農村林改政策的分析》，《中國社會科學》2019年第4期。，江西省鷹潭市的村務理事會即是自上而下整體部署實施的典型(案例62)。鷹潭市委將建設村務理事會作為全市農村基層組織建設的重要舉措，市委書記調度，推進四級聯(lián)動，市級開展督導考評，縣鄉(xiāng)履行主體責任，村組推行村民自治，農民發(fā)揮主體作用，形成了高位推動的態(tài)勢和上下聯(lián)動的合力。(42)本書編寫組編：《基層協(xié)商民主典型案例選編》，北京：人民出版社，2015年，第189、193頁。此外，本文中的多個其他案例都具有上級推動的特點，差異在于，處于不同成熟階段的社區(qū)協(xié)商典型做法，其推廣范圍和層級也不同(見表6)。

表6 城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商典型做法的推廣范圍

續(xù)表6

社區(qū)矛盾自下而上的倒逼。在“中國地方政府創(chuàng)新獎”的獲獎項目中，80%以上的創(chuàng)新實踐都同其當時面臨的種種壓力直接相關(43)陳朋：《地方政府創(chuàng)新的影響因素分析——基于中國地方政府創(chuàng)新獎的數(shù)據(jù)研判》，《中共中央黨校學報》2016年第4期。，第四屆和第五屆獲獎項目分別有72.9%和81.2%是源于“解決當時工作中出現(xiàn)的突出問題”(44)楊雪冬：《過去10年的中國地方政府改革——基于中國地方政府創(chuàng)新獎的評價》，《公共管理學報》2011年第1期。。與此相互印證的是，大部分社區(qū)協(xié)商的創(chuàng)新實踐同樣發(fā)軔于社區(qū)存在的現(xiàn)實矛盾。如湖北省武漢市漢陽區(qū)實行的“社區(qū)對話”起源于2003年初橋一社區(qū)自行車車棚改造；湖北省隨州市隨縣的“村務協(xié)理員”制度最初致力于解決“人口多、管理難，事務多、服務難，矛盾多、調處難，阻力多、建設難”等問題，正是這“四多四難”促發(fā)了村委會打破區(qū)劃、隨灣就片，民主推選村務協(xié)理員(45)本書編寫組編：《基層協(xié)商民主典型案例選編》，北京：人民出版社，2015年，第271、235-236、384-385頁。；新疆維吾爾自治區(qū)阿瓦提縣海勒盤村是“兩會兩票決策制”的發(fā)起地，在此之前，該村是多年的后進村，治理問題特別突出③；重慶市開縣麻柳鄉(xiāng)協(xié)商民主“八步工作法”在開展之前也面臨著一系列治理難題，甚至出現(xiàn)干部下村被打和農民圍攻打砸鄉(xiāng)政府的事件。正是在這種復雜的局面和被動的處境下，麻柳鄉(xiāng)探索了“八步工作法”③，以此實現(xiàn)了解民情、化解民怨、理順沖突的治理目標。

需要說明的是，上級政府自上而下的推動和城鄉(xiāng)社區(qū)客觀存在的矛盾等創(chuàng)新動因之間并非孤立地發(fā)揮作用。在現(xiàn)實中，多重動因之間存在著復雜的聯(lián)系，并且以不同的組合方式共同驅動著基層的治理創(chuàng)新行為。此外，這些案例在實踐中結合政策導向與社區(qū)實際進行了長期的摸索和試錯，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商在實踐中的另一特點即表現(xiàn)為創(chuàng)新過程的累進性。

2.創(chuàng)新過程的累進性：實踐沿革與時間跨度

累進性的創(chuàng)新過程具體表現(xiàn)為城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作具有前期實踐探索基礎，同時探索的過程具有一定的時間跨度。從實踐基礎上來看，本文從基層協(xié)商民主典型案例和實地調研收集到的58個案例中隨機抽取28個，發(fā)現(xiàn)其中有15個案例具備確切的前期基礎和實踐沿革(見表7)，占比超過50%。

表7 城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作的前期基礎(部分)

從時間跨度上看，以同樣的58個案例進行整理，發(fā)現(xiàn)明確注明協(xié)商發(fā)軔具體時間的有55個，其中在2012年及更早即開始這項工作的有38個(見表8)，占比超過了70%。由此可見，無論是城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商政策的醞釀、制定、傳遞、演變，還是經驗的探索、總結、提升、推廣，都需要相當一段時間來部署，創(chuàng)新的過程往往跨越較長的時間。

表8 城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作的發(fā)展起始年份

三、理論總結與延伸討論

本文基于城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商典型案例的分析，揭示了基層政策執(zhí)行的實踐邏輯：“組合式執(zhí)行”和“累加性創(chuàng)新”。這一研究發(fā)現(xiàn)的理論意義可能表現(xiàn)在以下幾個方面。首先是著眼于實踐中廣泛存在的經驗現(xiàn)象，從基層的內部視角審視外部問題。在既有的政策執(zhí)行研究中，無論是自上而下的府際關系路徑，還是自下而上路徑中對街頭官僚的政策再制定、選擇性執(zhí)行理論和基層共謀對行政體制和行政生態(tài)的反思，抑或綜合路徑中對政策模糊性、執(zhí)行結構摩擦力的關注(46)陳麗君、傅衍：《我國公共政策執(zhí)行邏輯研究述評》，《北京行政學院學報》2016年第5期。，實質上暗含著一個共享的前提預設：基層政策執(zhí)行的“反控制”傾向。正如有學者所總結的，政策執(zhí)行變通的理性主義解釋、結構主義解釋和組織社會學解釋存在一個共識，即將政策變通執(zhí)行過程中的縱向政府間關系理解為“控制—反控制”的關系。正是基于此，三種研究都共同從壓力型體制中尋找有效控制“變通”的政策工具(47)張翔：《基層政策執(zhí)行的“共識式變通”：一個組織學解釋》，《公共管理學報》2019年第3期。，而基層政策執(zhí)行的很多實踐邏輯并未得到完整呈現(xiàn)。從更寬泛的角度審視，基層的“非正式運作”或“半正式的基層行政”等解釋，都是指國家與鄉(xiāng)村社會互動時的權力運作策略和技術，而缺乏對權力運作的主體本身的關注。(48)歐陽靜：《運作于壓力型科層制與鄉(xiāng)土社會之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權：以桔鎮(zhèn)為研究對象》，《社會》2009年第5期。本文認為，基層政策執(zhí)行具有“組合式”特征，治理創(chuàng)新具有“累加性”特點，這是一種不具有抵制色彩的策略行動，其理論意義在于，采用內部視角回答基層的政策執(zhí)行問題，充分挖掘實踐中未經充分解釋的普遍存在的邏輯。

其次是秉持研究中立的主位立場，從知識積累的角度推進現(xiàn)有研究。相對于法學和經濟學領域的文獻將地方政府的“偏離”“變通”行為視為一種積極的創(chuàng)新效應，大多數(shù)學者對地方變通傾向于簡單化的道德批評。(49)劉培偉：《地方“變通”：理解中國治理過程的關鍵詞》，《浙江社會科學》2015年第7期。這一價值判斷導向了對政策附加、局部流產、政策替換、政策抵制等政策偏差情形的關注(50)王國紅：《公共權力失范與政策執(zhí)行失序》，《學術論壇》2007年第9期。，但并不利于對執(zhí)行變通所引發(fā)的不同效應進行統(tǒng)和，進而提供邏輯一貫的解釋。本文無意于對政策執(zhí)行的變通行為進行價值評判，而是希望跳出政策失敗的學術話語，以基層為切口，從知識積累的角度總結政策執(zhí)行的特點。文中提出的“組合式執(zhí)行”和“累加性創(chuàng)新”既能與功能主義、理性主義和結構主義實現(xiàn)理論兼容，同時能夠與已有的選擇性執(zhí)行、形式執(zhí)行等進行理論對話，這也是對當前研究理論整合較少的一種嘗試性回應。

最后是從中性概念的建構入手，對研究發(fā)現(xiàn)進行合理定位。在理論對話的過程中，對特定的解釋性概念進行定位是必要的，依據(jù)已有的研究成果，本文將從靈活程度、抵制強度、“失敗”程度和治理效能四個維度對“組合式執(zhí)行”和“累加性創(chuàng)新”進行延伸性討論。從靈活程度上看，基層處于權力結構的最底端和公共服務與社會問題的最前沿，正是這種結構性因素創(chuàng)生出了“組合式”的政策執(zhí)行策略和“累加性”的創(chuàng)新特點。換言之，這一實踐邏輯具有高度的靈活性，是基層有效運轉的重要方式。另一方面，“組合式執(zhí)行”和“累加性創(chuàng)新”內生于權威體制，其面目是模糊的和權宜性的，位于穩(wěn)定的縱向控制體系上層的各級政府同樣有根據(jù)具體需要對其進行定性、調整、推廣或叫停的靈活性(51)劉培偉：《地方“變通”：理解中國治理過程的關鍵詞》，《浙江社會科學》2015年第7期。，從而也保障了這一實踐邏輯的再生產；從抵制強度來看，“組合式執(zhí)行”和“累加性創(chuàng)新”并非是一種基層“反控制”的體現(xiàn)，也不同于政策變通的敷衍、附加、替換和抵制等具體表征?！敖M合式執(zhí)行”是對多項政策進行整合執(zhí)行，其出發(fā)點是結合具體情況促推政策落地，“累加性創(chuàng)新”具有動因交疊性和過程累進性的特點，其中也暗含著執(zhí)行政策、迎接挑戰(zhàn)、積極作為和長期探索的主動性，因而其抵制強度是較低的；從“失敗”程度來看，接續(xù)上文的分析邏輯，“組合式執(zhí)行”和“累加性創(chuàng)新”不同于政策空轉和歪曲性政策變通等(52)李瑞昌：《中國公共政策實施中的“政策空傳”現(xiàn)象研究》，《公共行政評論》2012年第3期。，其政策執(zhí)行的失敗程度也是較低的；從治理效能來看，“組合式執(zhí)行”和“累加性創(chuàng)新”與基層的“策略主義”有所不同，后者是一種壓力型體制所形塑的以各類具體的、權宜的和隨意的權力技術為原則的實踐邏輯，一般只追求眼前的具體目標，缺乏穩(wěn)定的、抽象的和普遍主義的規(guī)則意識(53)歐陽靜：《壓力型體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的策略主義邏輯》，《經濟社會體制比較》2011年第3期。。就本文所分析的經驗材料而言，“組合式執(zhí)行”和“累加性創(chuàng)新”是具有較高的治理效能的。

總而言之，本文從基層政策執(zhí)行與治理創(chuàng)新研究的理論對話較少和“解釋變量充斥”(54)O’Toole, Laurence J.， “Research on Policy Implementation: Assessment and Prospects，” Journal of Public Administration Research and Theory: J-PART, vol. 10, no. 2, 2000, pp. 263-288.等缺陷入手，著眼于實踐中廣泛存在卻未經充分解釋的經驗現(xiàn)象，從基層主體的內部視角審視其實踐邏輯，即“組合式執(zhí)行”和“累加性創(chuàng)新”。在一定程度上說，二者既共同存在于基層場域，又在政策實踐的意義上彼此關聯(lián)或同構。當然，本文所選取案例為城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的典型經驗案例，在此基礎上提出的概念需要置于更豐富的實踐中進行充分的檢驗以及必要的修正。同樣受限于分析材料，本文并未就“組合式執(zhí)行”和“累加性創(chuàng)新”的具體運作機制展開充分的討論，這也是應納入研究議程的問題之一。

(本文曾在華東政法大學政治學與公共管理學院組織的“政府與治理”交叉學科研究工作坊上進行報告，特致謝忱。同時感謝付建軍、涂一榮和胡項連等學友提出的寶貴意見。)