劉妮娜，朱茜茜

（華北電力大學(xué) 人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京102206）

一、問題的提出

20世紀(jì)50年代以后，經(jīng)歷了去機(jī)構(gòu)化、福利國(guó)家危機(jī)、社會(huì)福利改革等社會(huì)變遷，居家社區(qū)養(yǎng)老成為英國(guó)、美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)化養(yǎng)老的主要方式。中國(guó)過去一直以家庭養(yǎng)老為主、補(bǔ)殘式的社會(huì)救助體系（主要是現(xiàn)金救助）為輔，居家社區(qū)養(yǎng)老起步相對(duì)較晚。中共中央、國(guó)務(wù)院于2000年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》提出，要依托社區(qū)發(fā)展老年服務(wù)業(yè)，進(jìn)一步完善社區(qū)為老年人服務(wù)的功能。我國(guó)經(jīng)歷了大力發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，再向居家社區(qū)養(yǎng)老回歸的過程，2008年以后，居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)才真正進(jìn)入快速發(fā)展階段①2008年，全國(guó)老齡辦印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》，北京、上海、浙江、廣東等地先后出臺(tái)相關(guān)政策，開始大力發(fā)展居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。目前我國(guó)基本確立了建設(shè)“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)充分發(fā)展、醫(yī)養(yǎng)有機(jī)結(jié)合”的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系的思路。2019年的政府工作報(bào)告中明確提出，要大力發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。。2019—2021年的政府工作報(bào)告均提出要發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。民政部發(fā)布的《2019年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2019年，我國(guó)社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施已經(jīng)建成6.4萬個(gè)，社區(qū)互助型養(yǎng)老設(shè)施10.1萬個(gè)，社會(huì)服務(wù)類社會(huì)組織4.8萬個(gè)，社區(qū)志愿服務(wù)組織12.9萬個(gè)。然而，數(shù)量和覆蓋率并不能完全代表發(fā)展質(zhì)量，目前我國(guó)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給仍然面臨老年人低支付能力與服務(wù)的高供給成本、過高估計(jì)養(yǎng)老服務(wù)真實(shí)需求和養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量低、供給錯(cuò)位等問題和矛盾（林寶，2017）。

面對(duì)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展以及困境，近年來，我國(guó)政府和學(xué)界對(duì)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的研究日益增多，主要包括：從養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)/組織創(chuàng)新實(shí)踐角度進(jìn)行的分析（陳競(jìng) 等，2014；紀(jì)曉嵐 等，2016；汪忠杰 等，2014；劉煥明 等，2015），從政府和服務(wù)提供方二維關(guān)系角度進(jìn)行的分析（陳靜 等，2018；章曉懿，2012），從政府、市場(chǎng)部門、志愿部門等組成要素責(zé)任角度進(jìn)行的分析（李靜 等，2020；趙向紅，2017），從需求導(dǎo)向角度進(jìn)行的分析（汪波，2016；陳巖燕 等，2017）等?？傮w來看，這些研究的不足之處在于：一是大多數(shù)研究只從服務(wù)供給方角度出發(fā)，忽視了服務(wù)接受方的主體性地位以及相應(yīng)的服務(wù)體系建設(shè)；二是體系內(nèi)部構(gòu)建的維度單一，大多數(shù)分析趨向于將福利的組成要素割裂開來單獨(dú)討論，這樣就容易造成部門分割、業(yè)務(wù)重疊和各自為政（鮑威爾，2011）；三是缺乏明確立足于中國(guó)老齡社會(huì)國(guó)情——如政府保障能力和老年人購買能力不足，社區(qū)互助和非正式互助網(wǎng)絡(luò)廣泛發(fā)展，家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)核心地位（李國(guó)梁，2017）等——基礎(chǔ)上的分析與構(gòu)建。

北京市自20世紀(jì)末21世紀(jì)初就開始探索居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給，至今已有20余年時(shí)間，雖然其間經(jīng)歷了曲折，但其服務(wù)體系的建設(shè)水平和建設(shè)速度均處于全國(guó)最前列，適合作為標(biāo)桿供其他地區(qū)對(duì)標(biāo)和學(xué)習(xí)。本研究將通過文獻(xiàn)研究和實(shí)地調(diào)研相結(jié)合的研究方法，基于縱向分析的研究視角①筆者的團(tuán)隊(duì)曾經(jīng)于2014年在北京市調(diào)研居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，調(diào)研內(nèi)容包括社區(qū)老年飯桌、托老所、養(yǎng)老驛站的運(yùn)營(yíng)等方面。2018年和2019年，又利用暑假時(shí)間實(shí)地調(diào)研了北京市西城區(qū)14個(gè)街道的30家養(yǎng)老驛站，以及部分社區(qū)的互助性志愿組織。之所以基于縱向分析的研究視角考察居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的發(fā)展階段，目的在于通過連貫的分析，更好地反思和呈現(xiàn)伴隨時(shí)間推移各福利供給部門的關(guān)系和邊界的改變，以及在快速發(fā)展中可能遺漏的符合中國(guó)國(guó)情的重要服務(wù)供給方式。，以北京市居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)過程為分析對(duì)象，探討北京市居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的演變過程，梳理其在各發(fā)展階段的優(yōu)劣勢(shì)；在此基礎(chǔ)上，立足于中國(guó)國(guó)情，初步構(gòu)建城市居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，并提出相關(guān)對(duì)策建議。

二、從社區(qū)到市場(chǎng)：北京市居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的三個(gè)發(fā)展階段

進(jìn)入21世紀(jì)以來，北京市居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)歷了社區(qū)主導(dǎo)的互助式居家養(yǎng)老服務(wù)（由社區(qū)養(yǎng)老，以組織健康老年人文化娛樂，針對(duì)困難、高齡、空巢、孤寡老年人的鄰里互助等服務(wù)方式為主） 社區(qū)主導(dǎo)的社會(huì)化居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)（由社區(qū)養(yǎng)老，社區(qū)和社區(qū)內(nèi)部社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)的面向社區(qū)所有老年人的養(yǎng)老餐桌和托老所獲得大規(guī)模發(fā)展） 專業(yè)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的混合化、專業(yè)化的居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)（在社區(qū)養(yǎng)老，由專業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的社區(qū)養(yǎng)老驛站，以及針對(duì)失能、半失能老年人的康復(fù)護(hù)理服務(wù)獲得快速發(fā)展）的發(fā)展過程（見表1）。

（一）第一階段（2000—2008年）：以社區(qū)互助為主

這一階段的發(fā)展重點(diǎn)在機(jī)構(gòu)而不在社區(qū)，各類居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)以社區(qū)自發(fā)和試點(diǎn)的形式開展，以社區(qū)主導(dǎo)的文化娛樂、鄰里互助等互助式社區(qū)服務(wù)為主，沒有嚴(yán)格區(qū)分老年人類型，幫扶對(duì)象主要是困難、高齡、孤寡老年人。1999年，中國(guó)正式進(jìn)入老齡社會(huì)。隨后發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化意見的通知》（2000年）、《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》（2000年）等具有里程碑意義的政策文件，標(biāo)志著我國(guó)政府開始主導(dǎo)建立社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)保障體系，以補(bǔ)充家庭養(yǎng)老保障體系的不足。《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》指出：今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展的主要目標(biāo)是，從我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情出發(fā)，努力建立和完善有中國(guó)特色老年社會(huì)保障制度和社會(huì)互助制度；要努力建立以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、社會(huì)養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老機(jī)制。由于《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化意見的通知》提出要著重發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，包括要求到2005年，老年人社會(huì)福利服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量有較大增長(zhǎng)，城市中各種所有制形式的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)床位數(shù)達(dá)到每千名老人10張左右等；因此，這一段時(shí)間的發(fā)展重點(diǎn)在于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，而非居家社區(qū)養(yǎng)老。

表1北京市居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的三個(gè)發(fā)展階段

在居家社區(qū)養(yǎng)老方面，大部分地區(qū)以鄰里間的自發(fā)互助為主，但也有一些社區(qū)積極探索，由社區(qū)居委會(huì)/社區(qū)組織成立社區(qū)社會(huì)組織，利用社區(qū)行政資源，聯(lián)動(dòng)社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源，開展文化娛樂活動(dòng)，組建志愿服務(wù)隊(duì)伍，探索鄰里互助機(jī)制。同時(shí)，部分街道/社區(qū)探索試點(diǎn)利用社會(huì)力量，拓展巡訪制度以及家政保姆、老年飯桌、日托中心等服務(wù)。例如：北京市西城區(qū)金融街街道于2004年成立的老年人協(xié)會(huì)在以下兩個(gè)方面為轄區(qū)老年人提供服務(wù)：一是成立了“一幫一”結(jié)對(duì)子志愿者服務(wù)隊(duì)，為有需求的困難老年人和高齡老年人提供買菜、陪同看病、精神慰藉、法律服務(wù)、臨終關(guān)懷等幫助；二是成立了由17人組成的便民服務(wù)隊(duì)，為轄區(qū)老年人提供理發(fā)、磨刀、修自行車、修老電器、疏通上下水道等定期服務(wù)。東城區(qū)東花市南里社區(qū)于2005年4月成立了社區(qū)公共服務(wù)協(xié)會(huì)，借助這一社區(qū)公益性組織，聯(lián)動(dòng)整合駐區(qū)單位資源，開展優(yōu)惠體檢、保姆推介、1元理發(fā)、孤老幫扶、養(yǎng)老養(yǎng)生維權(quán)講座等多種養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目（李程偉 等，2006）。在前述試點(diǎn)探索基礎(chǔ)上，2007年8月，西城區(qū)民政局發(fā)布了《關(guān)于在全區(qū)開展居家養(yǎng)老巡視服務(wù)的意見》，由政府出資，委托區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心具體運(yùn)作，為空巢、孤寡老年人提供巡視服務(wù)。巡視服務(wù)以了解需求、傳遞信息、關(guān)注健康、安全提示及精神慰藉等為主要內(nèi)容，由社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作站依據(jù)老年人的年齡及身體狀況提出巡視建議，確定巡視時(shí)間間隔。另外，還有月壇街道汽南社區(qū)、德勝街道試點(diǎn)開辦輻射居民居家養(yǎng)老服務(wù)需求的托養(yǎng)機(jī)構(gòu)（汽南模式的托養(yǎng)機(jī)構(gòu)被稱為“無圍墻敬老院”），什剎海街道試點(diǎn)助老送餐服務(wù)等（北京市西城區(qū)民政局，2008）。

（二）第二階段（2009—2013年）：轉(zhuǎn)向老年餐桌和托老所的硬件設(shè)施建設(shè)

這一階段的居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)逐步受到重視，除社區(qū)內(nèi)部的文化娛樂、鄰里互助等互助式服務(wù)繼續(xù)開展之外，政府開始資助由社區(qū)或者社區(qū)內(nèi)部成立的社會(huì)組織（企業(yè)）提供助餐、助浴、助潔、日間休息等服務(wù)，尤其是由社區(qū)和社區(qū)內(nèi)部社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老餐桌和托老所獲得大規(guī)模發(fā)展。2008年，全國(guó)老齡辦等部委下發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》，明確了居家養(yǎng)老服務(wù)是對(duì)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的補(bǔ)充與更新，是我國(guó)發(fā)展社區(qū)服務(wù)，建立養(yǎng)老服務(wù)體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容，并且鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量參與、興辦居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，建立和完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。2009年發(fā)布的《北京市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市民政局市殘聯(lián)關(guān)于北京市市民居家養(yǎng)老（助殘）服務(wù)（“九養(yǎng)”）辦法的通知》提出，要建立居家養(yǎng)老（助殘）券服務(wù)制度、社區(qū)（村）養(yǎng)老（助殘）餐桌和社區(qū)（村）托老（殘）所等九項(xiàng)制度。2011年，北京市民政局等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于督查考評(píng)養(yǎng)老（助殘）餐桌、托老（殘）所規(guī)范化建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，北京市民政局發(fā)布《關(guān)于印發(fā)北京市居家養(yǎng)老（助殘）服務(wù)單位管理規(guī)定（暫行）的通知》，開始了養(yǎng)老（助殘）餐桌、托老（殘）所規(guī)范化建設(shè)的試點(diǎn)工作。北京市歷年《老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》顯示：2010年，北京市的養(yǎng)老（助殘）餐桌和托老（殘）所已經(jīng)分別達(dá)到4 584和5 305個(gè)；從2010年以后，北京市的養(yǎng)老（助殘）餐桌和托老（殘）所不但沒有增加，反而不斷減少，到2016年，兩者只分別僅留存763個(gè)和534個(gè)。

與第一階段相同，第二階段亦沒有嚴(yán)格區(qū)分老年人類型，將養(yǎng)老與助殘關(guān)聯(lián)，老年餐桌、托老、文化娛樂、鄰里互助等服務(wù)基本都是面向全部老年人，政府補(bǔ)貼和幫扶對(duì)象主要是困難、高齡、獨(dú)居、空巢、孤寡老年人，其內(nèi)容包括發(fā)放養(yǎng)老助殘券、建立養(yǎng)老巡視制度等，巡視工作一般由社區(qū)工作者和社區(qū)內(nèi)部的“4050”人員擔(dān)任①根據(jù)《北京市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市民政局市殘聯(lián)關(guān)于北京市市民居家養(yǎng)老（助殘）服務(wù)（“九養(yǎng)”）辦法的通知》：60至79周歲的重度殘疾人，每人每月發(fā)放100元養(yǎng)老（助殘）券；16至59周歲無工作的重度殘疾人，參照本辦法每人每月發(fā)放100元養(yǎng)老（助殘）券；80周歲及以上老年人，每人每月發(fā)放100元養(yǎng)老（助殘）券。同時(shí)，在全市各街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、地區(qū)辦事處）和城鄉(xiāng)社區(qū)（村），根據(jù)實(shí)際需求聘用居家養(yǎng)老（助殘）服務(wù)人員。通過對(duì)高齡獨(dú)居老年人和重度殘疾老年人開展居家養(yǎng)老（助殘）服務(wù)、巡視探訪，了解需求，反饋信息，組織、監(jiān)督社會(huì)組織提供養(yǎng)老服務(wù)等形式，為老年人和殘疾人的居家養(yǎng)老（助殘）做好協(xié)調(diào)、監(jiān)督服務(wù)工作。居家養(yǎng)老（助殘）服務(wù)人員優(yōu)先從“4050”人員和取得社會(huì)工作者資質(zhì)且符合本市就業(yè)特困認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的人員中招聘，為公益性崗位。。這一階段是政府主導(dǎo)構(gòu)建社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系，由于政府過多地直接參與養(yǎng)老服務(wù)供給，取得的效果并不理想。一方面，養(yǎng)老服務(wù)供給的行政色彩較強(qiáng)，社會(huì)化和專業(yè)化程度不足，影響了服務(wù)提供的廣度和深度；另一方面，政府過多地直接參與養(yǎng)老服務(wù)供給，擠占了市場(chǎng)主體參與的空間，也影響了后者的參與積極性。根據(jù)筆者2014年的調(diào)研，當(dāng)時(shí)的不少老年餐桌、托老所掛靠在居委會(huì)，在居委會(huì)之下單獨(dú)設(shè)立一個(gè)部門，或者成立一個(gè)社會(huì)組織進(jìn)行日常運(yùn)行。北京市的大部分基層自治社區(qū)為社區(qū)黨委、社區(qū)服務(wù)站、社區(qū)居委會(huì)“一班人馬，三塊牌子”，社區(qū)居委會(huì)需要處理社區(qū)自治的各方面事務(wù)，包括政策宣傳、公共衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育工作、社區(qū)服務(wù)、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等。由于受到大量行政事務(wù)和行政思維的牽絆，以及由于當(dāng)時(shí)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)起步時(shí)期的認(rèn)識(shí)局限，社區(qū)開展居家養(yǎng)老服務(wù)的隨意性相對(duì)較大；很多社區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)存在老年餐桌覆蓋面小、缺乏宣傳、無人經(jīng)營(yíng)、項(xiàng)目單一、專業(yè)性不強(qiáng)，托老所有名無實(shí)，只有幾張供日間休息的床位、沒有相關(guān)人員和服務(wù)等問題。

（三）第三階段（2014年至今）：推動(dòng)政府服務(wù)供給轉(zhuǎn)向社會(huì)企業(yè)混合化運(yùn)營(yíng)

這一階段，北京市及時(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，從由社區(qū)養(yǎng)老轉(zhuǎn)向在社區(qū)養(yǎng)老，從由社區(qū)行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)向由社會(huì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，服務(wù)供給逐步走向?qū)I(yè)化、混合化、連鎖化，服務(wù)內(nèi)容由文化娛樂、鄰里互助、家政服務(wù)等相對(duì)單一、低層次的養(yǎng)老服務(wù)擴(kuò)大到老年餐桌、日間照料、康復(fù)護(hù)理、養(yǎng)老用品銷售、宜居環(huán)境改造等綜合性、專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)，服務(wù)對(duì)象的分類更加細(xì)化，失能、半失能老年人的康復(fù)護(hù)理服務(wù)需求受到政府重視，并對(duì)其給予資金補(bǔ)貼。

具體來看，2013年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，提出要完善市場(chǎng)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，逐步使社會(huì)力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體。《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》于2015年5月1日正式實(shí)施，這是全國(guó)首部以居家養(yǎng)老服務(wù)為內(nèi)容的地方性法規(guī)。它明確了各級(jí)政府、社區(qū)、企業(yè)/社會(huì)組織在居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展和供給中應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)：由政府提供基本公共服務(wù)，由企業(yè)、社會(huì)組織提供專業(yè)化服務(wù)，由基層群眾性自治組織和志愿者提供公益互助服務(wù)。2016年發(fā)布的《北京市老齡工作委員會(huì)關(guān)于印發(fā)北京市支持居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展十條政策的通知》《北京市老齡工作委員會(huì)印發(fā)關(guān)于開展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站建設(shè)的意見的通知》提出，按照“政府無償提供設(shè)施、運(yùn)營(yíng)商低償運(yùn)營(yíng)”思路，建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站，構(gòu)建市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）四級(jí)養(yǎng)老服務(wù)體系的基層基礎(chǔ)。2018—2020年間，北京市民政局等部門相繼出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站運(yùn)營(yíng)扶持辦法的通知》《關(guān)于印發(fā)北京市養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)技能培訓(xùn)實(shí)施方案的通知》，以及《北京市民政局關(guān)于印發(fā)北京市促進(jìn)養(yǎng)老領(lǐng)域消費(fèi)工作方案的通知》《北京市民政局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老年人助餐配餐服務(wù)工作的意見》等文件，對(duì)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供進(jìn)行細(xì)化落實(shí)?？傮w來看，社區(qū)辦老年餐桌、托老所的基本宣告失敗，使北京市對(duì)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行重新定位：政府從支持社區(qū)轉(zhuǎn)向支持專業(yè)化、混合化、連鎖化運(yùn)營(yíng)的居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，從由社區(qū)自主決定如何運(yùn)營(yíng)和服務(wù)轉(zhuǎn)向街道統(tǒng)一部署。截至2019年底，北京市已建成并運(yùn)營(yíng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站915家。

與此同時(shí)，政府對(duì)于特殊人群的補(bǔ)貼政策亦逐步完善。尤其是北京市民政局等部門《關(guān)于2015年開展經(jīng)濟(jì)困難的高齡和失能老年人居家養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)工作的通知》《關(guān)于印發(fā)經(jīng)濟(jì)困難的高齡和失能老年人居家養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)區(qū)老年人能力評(píng)估辦法的通知》，《北京市海淀區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)海淀區(qū)居家養(yǎng)老失能護(hù)理互助保險(xiǎn)試點(diǎn)辦法的通知》，西城區(qū)民政局發(fā)布的《西城區(qū)中、重度失能老年人居家照護(hù)服務(wù)補(bǔ)貼暫行辦法》，以及《北京市民政局關(guān)于印發(fā)北京市老年人能力綜合評(píng)估工作指引的通知》等政策文件的相繼出臺(tái)，標(biāo)志著北京市開始嘗試由以往主要以年齡作為養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的依據(jù)，轉(zhuǎn)向?qū)κ苁е抢夏耆诉M(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別和補(bǔ)貼，同時(shí)補(bǔ)貼力度不斷加大，補(bǔ)貼形式不斷增多。

在政府給予政策空間、資金支持，鼓勵(lì)公建民營(yíng)的背景下，大量企業(yè)進(jìn)入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，逐步形成了專業(yè)化、混合化、連鎖化的經(jīng)營(yíng)格局。根據(jù)課題組于2018年和2020年對(duì)北京市西城區(qū)、昌平區(qū)養(yǎng)老驛站的調(diào)研，目前，北京市養(yǎng)老驛站的運(yùn)營(yíng)主體包括國(guó)有企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)和社會(huì)組織等。根據(jù)服務(wù)內(nèi)容，可以將其劃分為護(hù)理型、綜合型、家政型、文娛型、助餐型等五種類型。護(hù)理型驛站（托老所）是封閉性的，其他是開放性的。護(hù)理型驛站只為入住驛站的半失能老年人提供專業(yè)化的日間托養(yǎng)或全托服務(wù)，相當(dāng)于封閉式的小型嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)收入來源于入住老年人繳納的費(fèi)用。綜合型驛站可以提供助餐、助浴、助醫(yī)、日托、文娛等各類服務(wù)，機(jī)構(gòu)收入主要來自政府購買服務(wù)、老年人自己購買日托或者專業(yè)康復(fù)/醫(yī)療保健服務(wù)、修腳理發(fā)等便民服務(wù)、餐食服務(wù)、養(yǎng)老輔具物品服務(wù)等，這一類驛站相對(duì)較多。家政型驛站的服務(wù)專業(yè)性相對(duì)較弱，康復(fù)護(hù)理保健類服務(wù)由簽約外單位提供，內(nèi)部工作人員主要提供家政類服務(wù)。這類驛站場(chǎng)地面積較小，類似于服務(wù)中介，主要靠政府購買服務(wù)維持運(yùn)轉(zhuǎn)。文娛型驛站則是只開展了文化娛樂活動(dòng)，目前沒有贏利能力，處于虧損狀態(tài)。助餐型驛站以提供助餐服務(wù)為主，兼開展部分文化娛樂活動(dòng)。

這些驛站大多獨(dú)立提供服務(wù)，社區(qū)會(huì)幫忙宣傳，但與社區(qū)組織的聯(lián)系較少。根據(jù)課題組的調(diào)研，只有幾個(gè)驛站與社區(qū)聯(lián)系緊密。但是，這種緊密聯(lián)系卻取得了很好的社會(huì)宣傳、成本節(jié)約以及社區(qū)動(dòng)員、居民參與的效果。如北科樂活堂在社區(qū)設(shè)立據(jù)點(diǎn)，幫助社區(qū)培訓(xùn)志愿者，對(duì)他們進(jìn)行簡(jiǎn)單的體能、手工、認(rèn)知培訓(xùn)，志愿者再組織社區(qū)老年人開展活動(dòng)和進(jìn)行簡(jiǎn)單的體能認(rèn)知訓(xùn)練。又如北京市西城區(qū)核桃園社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站就是由街道下面的職能部門負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，核心志愿者團(tuán)隊(duì)有5人，每人每月工資1 200元，都是退休老年人，他們負(fù)責(zé)組織驛站文化娛樂活動(dòng)。另外有2名送餐志愿者，送餐每份補(bǔ)貼5元錢。

除這些與機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)密切的社區(qū)，由于巡視制度、養(yǎng)老助殘卡、失能補(bǔ)貼等很多居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目都交給了機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)和實(shí)施，社區(qū)基本脫離服務(wù)提供者的角色，回歸到開展簡(jiǎn)單的文化娛樂、鄰里志愿服務(wù)上。根據(jù)課題組2018年在西城區(qū)的調(diào)研，目前社區(qū)開展活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)主要來自黨建經(jīng)費(fèi)、社區(qū)公益事業(yè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金（2018年，北京市西城區(qū)政府為2 000戶以下社區(qū)補(bǔ)助8萬元，超過2 000戶的社區(qū)每增加1戶增加補(bǔ)助40元）和資助社會(huì)工作機(jī)構(gòu)助推社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目資金（每個(gè)項(xiàng)目資助5 000元左右）等①參見《西城區(qū)社區(qū)公益事業(yè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金使用管理辦法》和《西城區(qū)民政局關(guān)于印發(fā)2016年西城區(qū)專業(yè)社工助推社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展（1+1）行動(dòng)實(shí)施方案的通知》等。。但是即便如此，社區(qū)的志愿服務(wù)隊(duì)伍還是較好地保留著，尤其是在手機(jī)互聯(lián)網(wǎng)的輔助之下，課題組調(diào)研的社區(qū)都有自己的志愿者微信群，從而極大地降低了活動(dòng)通知和交流的成本。不少社區(qū)負(fù)責(zé)人反映，因?yàn)槿鄙俳?jīng)費(fèi)，不好意思總是麻煩志愿者無償付出，不然這些志愿者身體較好、有熱情、有意愿，可以為社區(qū)提供更多服務(wù)。

三、社區(qū)與市場(chǎng)互動(dòng)的缺乏：?jiǎn)栴}及原因分析

根據(jù)前文對(duì)北京市居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給演變的分析可以發(fā)現(xiàn)，進(jìn)入新千年以來的20年時(shí)間里，在政府的主導(dǎo)推動(dòng)之下，北京市居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)雖然“摸著石頭過河”，但是經(jīng)過不斷地創(chuàng)新實(shí)踐，已經(jīng)取得了快速的發(fā)展，養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容增加，服務(wù)的專業(yè)性、技術(shù)性增強(qiáng)，失能老年人作為需要救助的特殊服務(wù)對(duì)象得到政府政策認(rèn)可。但是，也正因?yàn)榘l(fā)展迅速，北京市居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的復(fù)雜程度不斷增強(qiáng)。分階段來看：第一階段（2000—2008年）由社區(qū)孵化和培育文化娛樂、精神慰藉、鄰里互助等社區(qū)內(nèi)部社會(huì)組織提供互助服務(wù)，是與當(dāng)時(shí)的實(shí)際相符的；但第二階段（2008—2013年）以硬件設(shè)施建設(shè)為主，由社區(qū)主導(dǎo)開展勞力型、技術(shù)型、精細(xì)化的為老服務(wù)，則是不成功的；而第三階段（2014年至今）由社區(qū)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向培育社會(huì)企業(yè)，在餐飲、家政、康復(fù)護(hù)理等方面進(jìn)行專業(yè)化、混合化、連鎖化運(yùn)營(yíng)的變革，其方向是正確的?，F(xiàn)階段需要解決兩個(gè)突出問題。一是企業(yè)/社會(huì)組織需要盈利/發(fā)展。它們的核心在于專業(yè)和技術(shù)，然而很大一部分驛站由于缺乏明確的業(yè)務(wù)定位，在政府購買服務(wù)的過程中，其專業(yè)人員從事著一般性的社區(qū)照顧服務(wù)，尤其是僅限于組織文化娛樂活動(dòng)，造成人才資源的浪費(fèi)、成本的居高不下和經(jīng)營(yíng)的舉步維艱。還有一些驛站處于政策的灰色地帶，在拓展老齡用品、食品、保險(xiǎn)、旅居等其他業(yè)務(wù)時(shí)，把握不好營(yíng)利與非營(yíng)利的界限。二是社區(qū)自治組織和各類社區(qū)社會(huì)組織、社區(qū)互助網(wǎng)絡(luò)在居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給中本可以而且應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重要作用（這實(shí)際是第一階段需要著重探索的），但在政府主導(dǎo)快速發(fā)展市場(chǎng)化、社會(huì)化的居家養(yǎng)老服務(wù)過程中被忽視。社區(qū)缺乏政府資金支持，也沒有通過多方籌集、內(nèi)部的資金互助等途徑來籌集資金，導(dǎo)致服務(wù)空間萎縮，只有少量社區(qū)購買社會(huì)組織的志愿者隊(duì)伍孵化、互助服務(wù)培育等項(xiàng)目。同時(shí)，由于驛站是街道負(fù)責(zé)規(guī)劃和管理，社區(qū)與驛站之間為并立關(guān)系，大部分社區(qū)難以對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和與其進(jìn)行深度合作。

究其原因可概括為：在創(chuàng)新實(shí)踐過程中缺乏對(duì)現(xiàn)實(shí)國(guó)情、三個(gè)發(fā)展階段的內(nèi)在聯(lián)系、養(yǎng)老和健康/生活等多個(gè)體系之間關(guān)系的充分考慮。如前所述，北京市居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的第一階段是利用社區(qū)非正式資源補(bǔ)充家庭養(yǎng)老。這種社區(qū)互助式養(yǎng)老服務(wù)從20世紀(jì)90年代以后廣泛生發(fā)，由以社區(qū)和社區(qū)內(nèi)部社會(huì)組織為主的服務(wù)主體來提供，只是因?yàn)槿狈?jīng)費(fèi)，缺乏專業(yè)人員和專業(yè)組織支持，組織程度較低，可持續(xù)運(yùn)行能力不足，且主要是文化娛樂，簡(jiǎn)單的鄰里互助和對(duì)困難、孤寡老年人的過節(jié)慰問等，體力型、服務(wù)型的照顧較少?？偨Y(jié)了第二階段的不成功的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)之后，在第三階段，北京市政府意圖拓展的居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)重點(diǎn)在于建設(shè)健康服務(wù)體系和社區(qū)綜合養(yǎng)老/治理平臺(tái)。該平臺(tái)提供的服務(wù)主要包括兩個(gè)方面：一是針對(duì)失能、半失能老年人提供特殊的、專業(yè)的康復(fù)護(hù)理服務(wù)和社區(qū)托養(yǎng)服務(wù)，讓這些老年人在社區(qū)就能接受到康養(yǎng)服務(wù)；二是拓展社區(qū)綜合性的為老服務(wù)平臺(tái)，為老年人提供一站式綜合產(chǎn)品服務(wù)。這些服務(wù)提供正是養(yǎng)老驛站可以贏利的業(yè)務(wù)板塊。但是第一階段的互助式社區(qū)照顧同樣重要，這與中國(guó)老年人一般性的低成本養(yǎng)老服務(wù)需求——集體化生活和低成本服務(wù)——相適應(yīng)。例如，精神慰藉、社會(huì)參與、日常扶助、生病/應(yīng)急以及短期照顧等臨時(shí)幫助，可以通過互助照顧解決，這同時(shí)也可以推動(dòng)社區(qū)治理共同體的建設(shè)。這些服務(wù)提供雖然是非營(yíng)利的部分，但同樣需要社會(huì)企業(yè)的專業(yè)化、規(guī)范化推動(dòng)。經(jīng)此分析可以發(fā)現(xiàn)，未來居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)/組織的業(yè)務(wù)板塊應(yīng)當(dāng)至少有兩個(gè)方面：一是回歸社區(qū)，運(yùn)行低成本、互助式、公益性的社區(qū)照顧服務(wù)（互助型社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)），建設(shè)社區(qū)治理平臺(tái)以及養(yǎng)老服務(wù)對(duì)接、監(jiān)督平臺(tái)；二是超越社區(qū)，提供市場(chǎng)化、專業(yè)化、營(yíng)利性的康復(fù)護(hù)理、產(chǎn)品供銷、旅居、保險(xiǎn)等方面的服務(wù)（市場(chǎng)型社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)）。在社區(qū)照顧服務(wù)中，起到與社區(qū)良性互動(dòng)、運(yùn)行和組織的作用，并以此黏合潛在的顧客；在康復(fù)護(hù)理等服務(wù)中，起到專業(yè)服務(wù)供給的作用，以此獲得盈利和發(fā)展。

四、回歸與成長(zhǎng)：中國(guó)城市居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的初步建構(gòu)

借鑒北京市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，伴隨中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)供給內(nèi)容的逐步增加、供給主體的不斷多元、角色分工的日趨復(fù)雜，中國(guó)城市居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的初步建構(gòu)步驟大體如下。首先，需要從供給視角向需求視角轉(zhuǎn)變，從簡(jiǎn)單的責(zé)任分工向劃分體系之后的主體合作轉(zhuǎn)變。具體而言：第一步，根據(jù)服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)性質(zhì)劃分不同體系；第二步，細(xì)分每一體系中每一責(zé)任主體的位置和功能。這樣一來，從某一體系的角度來看，可以通過部門分工與合作更好地實(shí)現(xiàn)體系的目標(biāo)，而從其中某一個(gè)部門的角度來看，他們能更加明晰自己在體系中的任務(wù)和分工，進(jìn)而確立自己的業(yè)務(wù)目標(biāo)，劃分主次，進(jìn)行合理規(guī)劃（Miller，2004；Keen et al.，2001）。其次，未富先老的國(guó)情要求我們探索一條相對(duì)低成本、高效率的養(yǎng)老服務(wù)提供路子，其中的非正式互助網(wǎng)絡(luò)和志愿服務(wù)力量是應(yīng)當(dāng)充分發(fā)動(dòng)和利用的。事實(shí)上，除一些專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的服務(wù)項(xiàng)目需要由專業(yè)人員去完成，其他的以往由家人完成的照顧可以由非正式互助網(wǎng)絡(luò)和志愿服務(wù)力量進(jìn)行補(bǔ)充，只是這些資源缺乏組織和機(jī)制，需要黨委、政府，社區(qū)，社會(huì)組織/企業(yè)對(duì)其給予支持、賦能與培育（馬光川，2016）。黨的十九屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》已經(jīng)明確提出發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老。從居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建角度來看，這一戰(zhàn)略部署亦是以市場(chǎng)型社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)為主的康復(fù)護(hù)理體系和以互助型社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)為主的社區(qū)照顧體系二者相互補(bǔ)充、相互推動(dòng)、相輔相成的體現(xiàn)。依此思路，中國(guó)城市居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的初步構(gòu)建如圖1、圖2所示（圖2實(shí)際還可以拓展產(chǎn)品供銷、保險(xiǎn)理財(cái)、便民服務(wù)等體系）。

五、相關(guān)對(duì)策建議

從全國(guó)范圍來看，中國(guó)城市居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給仍然處于起步階段，但受急速人口老齡化和深度人口老齡化進(jìn)程影響，對(duì)于與中國(guó)國(guó)情相符、本土化的政策理論需要進(jìn)行先行設(shè)計(jì)和及時(shí)調(diào)整。目前發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)根據(jù)各地具體情況進(jìn)行了諸多創(chuàng)新性探索，其發(fā)展過程非常值得學(xué)習(xí)和思考。本文即以2000年以后北京市居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系演進(jìn)過程為研究對(duì)象，對(duì)其發(fā)展歷程進(jìn)行了梳理，并對(duì)中國(guó)城市居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給體系進(jìn)行了具體建構(gòu)?？偨Y(jié)而言：伴隨中國(guó)城市居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的復(fù)雜化和多元化，其既不能超越發(fā)展階段，亦不能割裂發(fā)展過程或僅從部門分工角度簡(jiǎn)單劃分其職能；而是應(yīng)當(dāng)根據(jù)服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)性質(zhì)劃分體系，再從資金、運(yùn)營(yíng)、服務(wù)、監(jiān)管等維度探討體系內(nèi)各部門的分工與合作。一方面應(yīng)當(dāng)回歸社區(qū)，利用社區(qū)互助提供社區(qū)照顧服務(wù)；另一方面應(yīng)當(dāng)超越社區(qū)，拓展康復(fù)護(hù)理等專業(yè)服務(wù)。本研究的對(duì)策建議包括如下幾點(diǎn)：

圖1城市居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的建構(gòu)思路

圖2城市居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的初步構(gòu)建

（一）明確中國(guó)國(guó)情下的漸進(jìn)式城市居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給道路

中國(guó)作為未富先老的社會(huì)主義大國(guó)，一方面，政府不能通過增加稅費(fèi)來承擔(dān)更多的福利保障責(zé)任，另一方面，目前我國(guó)老年人的收入水平和對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的支付能力、支付意愿都相對(duì)不高，同時(shí)養(yǎng)老服務(wù)需求相對(duì)多元并存在地區(qū)差異；因此，應(yīng)當(dāng)在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)之下，鼓勵(lì)市場(chǎng)和社會(huì)共同提供營(yíng)利性和非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)，雙輪驅(qū)動(dòng)，在發(fā)展康復(fù)護(hù)理、老齡金融、老齡用品等城市居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的營(yíng)利部分的同時(shí)，通過社區(qū)照顧服務(wù)體系的基礎(chǔ)性幫助，滿足老年人集體化生活和臨時(shí)性、低成本服務(wù)的需求。在中小城市，對(duì)于一些技術(shù)性和專業(yè)性相對(duì)較弱的康復(fù)護(hù)理服務(wù)，在老年人購買能力不足的情況下，也可以通過醫(yī)護(hù)培訓(xùn)，利用互助的形式相對(duì)低成本、低價(jià)格地提供。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及老年人購買意愿和支付能力增強(qiáng)，逐步提高社區(qū)照顧服務(wù)的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、市場(chǎng)化水平。

（二）在減輕政府資金保障責(zé)任的同時(shí)拓寬資金來源渠道并增強(qiáng)其穩(wěn)定性

雖然伴隨中國(guó)全面建成小康社會(huì)，政府應(yīng)當(dāng)逐步承擔(dān)更多福利責(zé)任，但不一定全部是直接經(jīng)濟(jì)責(zé)任，可以通過政府資金和政策引導(dǎo)、宣傳倡導(dǎo)等方式，鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)互助共濟(jì)，發(fā)揮更大作用。一是可以拓寬資金的社會(huì)來源渠道。一方面，幫助社會(huì)上零散的公益慈善資金找到合適的捐贈(zèng)渠道；另一方面，讓社會(huì)上的公益慈善資金更多地關(guān)注老年人。二是增強(qiáng)照顧、護(hù)理保障資金的穩(wěn)定性。讓老年人乃至全社會(huì)成員為自己老年期的照顧、護(hù)理做好資金準(zhǔn)備是非常必要和可行的。一方面，從減輕醫(yī)療保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)以及承認(rèn)政府對(duì)失能老年人的救助責(zé)任的角度考慮，護(hù)理保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于醫(yī)療保險(xiǎn)，在對(duì)失能老年人的失能等級(jí)進(jìn)行嚴(yán)格評(píng)估的基礎(chǔ)上，部分報(bào)銷其康復(fù)護(hù)理費(fèi)用。另一方面，護(hù)理不等同于照顧，老年人的照顧在通過政府基本公共服務(wù)資金解決一部分的前提下，應(yīng)當(dāng)通過社會(huì)性、互助性的互助保險(xiǎn)來保障和給付。筆者認(rèn)為，這是中國(guó)未來應(yīng)當(dāng)進(jìn)行創(chuàng)造性設(shè)計(jì)和實(shí)施的重點(diǎn)。西方國(guó)家的互助保險(xiǎn)一般由民間社會(huì)組織運(yùn)行，規(guī)模相對(duì)較小，但是中國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家，有著強(qiáng)制全體居民為老年期儲(chǔ)蓄和幫助老年人理財(cái)投資的職責(zé)。在互聯(lián)網(wǎng)+時(shí)代，是否可以探索由政府進(jìn)行信用擔(dān)保，國(guó)家、社會(huì)組織、保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)的多方資金來源的互助養(yǎng)老合作社、互助養(yǎng)老基金會(huì)，逐步提高資金統(tǒng)籌層次，試點(diǎn)建立社區(qū)、街道、縣（市、區(qū)）、市、省（自治區(qū)、直轄市）多圈層統(tǒng)籌的老年人個(gè)人賬戶和互助照顧保險(xiǎn)等，同時(shí)培養(yǎng)個(gè)體的共同體意識(shí)，加強(qiáng)個(gè)人預(yù)防保健，這些都亟待探討。

（三）探索黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社區(qū)監(jiān)督下的企業(yè)經(jīng)營(yíng)老年人社群方式

企業(yè)和社會(huì)而非政府是居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給主體，社會(huì)也并非專業(yè)社工組織，而是指“人在社會(huì)中”的各類互助型社會(huì)組織。由社會(huì)所提供的互助服務(wù)可以節(jié)約養(yǎng)老服務(wù)成本，也可以為企業(yè)提供市場(chǎng)服務(wù)降低信任成本。因此，應(yīng)當(dāng)樹立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)下的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)社會(huì)的理念，找尋市場(chǎng)與社會(huì)之間的制約與合作，尤其是宜發(fā)揮國(guó)有企業(yè)和樞紐型社會(huì)組織的資金和平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，幫助小微個(gè)體、私營(yíng)企業(yè)的社區(qū)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)收。一是探索法規(guī)政策先行，明確社區(qū)、養(yǎng)老驛站、互助型社會(huì)組織等的定位、職能、邊界。二是企業(yè)在資源配置方面具有先天的優(yōu)勢(shì)，可以在拓展康復(fù)、護(hù)理、保健等方面服務(wù)，以及產(chǎn)品銷售等的基礎(chǔ)上，以護(hù)理、社工等專業(yè)技能支持或組織社區(qū)居委會(huì)和互助型社會(huì)組織的社區(qū)照顧服務(wù)，為其賦能。應(yīng)當(dāng)重視國(guó)有居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的發(fā)展，探索居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的混合化改革。一方面可借助和發(fā)揮其融資能力優(yōu)勢(shì)；另一方面，也要規(guī)避其在能動(dòng)性、創(chuàng)造力、專業(yè)性方面的劣勢(shì)。三是發(fā)揮社區(qū)傳導(dǎo)者、組織者和監(jiān)督者的作用，打開思路，打破行政壁壘，積極聯(lián)動(dòng)本土力量和專業(yè)力量，宣傳監(jiān)督企業(yè)和社會(huì)組織，將健康衛(wèi)生、養(yǎng)老、法律等公共服務(wù)整合融入社區(qū)，對(duì)老年人治安防范、發(fā)現(xiàn)與上報(bào)、維權(quán)教育、主動(dòng)干預(yù)、居民自治、社會(huì)參與等方面進(jìn)行綜合治理，建設(shè)年齡友好型社會(huì)，為包括老年人在內(nèi)的各類人群提供相關(guān)服務(wù)。一些省級(jí)行政區(qū)將社區(qū)養(yǎng)老照料中心打造成社區(qū)治理綜合體，將黨建、扶幼、助殘、養(yǎng)老統(tǒng)一交給專業(yè)社會(huì)組織運(yùn)行，這亦是通過資源整合以降低成本的創(chuàng)新做法和可行形式。

（四）充分利用社區(qū)內(nèi)部的互助資源和互助網(wǎng)絡(luò)提供社區(qū)照顧服務(wù)

社區(qū)內(nèi)部有著廣泛的非正式互助資源和互助網(wǎng)絡(luò)，可以通過社區(qū)、社會(huì)組織、企業(yè)的組織聯(lián)動(dòng)，將鄰里、朋友等非正式網(wǎng)絡(luò)體系正式化、組織化，為老年人提供物質(zhì)、精神層面的支持和照顧服務(wù)。而互助型的社區(qū)照顧體系一旦建立起來，可以帶動(dòng)以（準(zhǔn)）老年人為主的各類社會(huì)力量共同參與到積極應(yīng)對(duì)人口老齡化、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給之中，創(chuàng)造機(jī)會(huì)讓各類人力資本積極奉獻(xiàn)社會(huì)，助力社會(huì)信用體系的完善，從而產(chǎn)生構(gòu)建社區(qū)共同體、提高社區(qū)治理水平、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要外溢效用，也可以反過來促進(jìn)家庭和諧穩(wěn)定和子女的孝親敬老。因此，一是政府應(yīng)當(dāng)重視并牽頭構(gòu)建互助型社區(qū)照顧服務(wù)體系，對(duì)其給予政策和資金支持，同時(shí)在主流媒體上加強(qiáng)對(duì)社區(qū)互助和互助照顧的廣泛宣傳；二是社區(qū)居委會(huì)應(yīng)與社會(huì)組織/企業(yè)/醫(yī)院合作，培訓(xùn)互助照顧核心人員，建立互助機(jī)制，逐步增強(qiáng)本土互助組織的專業(yè)性和規(guī)范性，同時(shí)探索在文化互助的基礎(chǔ)上，加入低成本、低償?shù)募覄?wù)和探視等互助服務(wù)內(nèi)容，也可以拓展垃圾分類、環(huán)境保護(hù)、社區(qū)議事等治理類項(xiàng)目；三是可以將積分（榮譽(yù)積分和物質(zhì)積分）制作為基礎(chǔ)性的居家社區(qū)照顧的組織形式和工作機(jī)制，將其納入互助型居家社區(qū)照顧的運(yùn)行之中；四是在逐步理順機(jī)制的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)在合理估算成本的基礎(chǔ)上，探索互助型社區(qū)照顧的“造血”（贏利）機(jī)制，探索養(yǎng)老合作社等形式以維持其可持續(xù)運(yùn)行。

（五）加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量監(jiān)控和行業(yè)監(jiān)管

養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量有賴于市場(chǎng)的逐步成熟、行業(yè)的發(fā)展壯大，更需要政策推動(dòng)加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，完善養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的準(zhǔn)入、退出及服務(wù)監(jiān)督管理等機(jī)制，確保養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量得到全面提升，以滿足老年人日益增長(zhǎng)的多樣化、全方位養(yǎng)老服務(wù)需求?？梢蕴剿黟B(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)等級(jí)評(píng)定與劃分制度，對(duì)不同類別養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)資質(zhì)、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行明確劃分，完善退出機(jī)制，促進(jìn)市場(chǎng)優(yōu)化，形成有序競(jìng)爭(zhēng)。