林文浩，周建芳

（南京郵電大學(xué) 社會與人口學(xué)院，江蘇 南京210023）

一、問題的提出

由于我國家庭結(jié)構(gòu)日益小型化和核心化，人口流動頻率增加和流動范圍擴大，女性就業(yè)人口增多，僅有獨生子女的老年父母增多，孝老文化弱化等原因；諸多學(xué)者研判，中國家庭的居家養(yǎng)老能力在不斷弱化，并呼吁大力發(fā)展社會養(yǎng)老（杜鵬，2000；黃秀女 等，2015；慈勤英，2016）。隨著我國人口老齡化程度的不斷加劇，黨和政府提出，要積極應(yīng)對人口老齡化，從而使養(yǎng)老服務(wù)體系得到不斷健全與完善，養(yǎng)老服務(wù)供給能力大幅提高、質(zhì)量明顯改善、結(jié)構(gòu)更加合理，多層次、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)獲得更加方便。

然而，無論是從社會養(yǎng)老資源的有限性，還是從家庭對老年人情感需求滿足的無法替代性、家庭養(yǎng)老的效益性等方面看，“居家為基礎(chǔ)”以及居家養(yǎng)老能力提升，都是較長一段時間內(nèi)我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中應(yīng)予以充分強調(diào)和切實增強的核心內(nèi)容。在我國養(yǎng)老服務(wù)體系的規(guī)劃和建設(shè)中，“居家為基礎(chǔ)”一直是核心內(nèi)容，2019年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》中，將“構(gòu)建家庭支持體系，建設(shè)老年友好型社會，形成老年人、家庭、社會、政府共同參與的良好氛圍”作為我國應(yīng)對人口老齡化的具體工作任務(wù)之一。從我國“十一五”至“十三五”的老年事業(yè)發(fā)展規(guī)劃看，居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)性地位也一直被強調(diào)。但國內(nèi)有定量研究發(fā)現(xiàn)，新農(nóng)保制度的出臺與實施、社會養(yǎng)老獲得大力發(fā)展等因素，使得社會養(yǎng)老在某種程度上替代了家庭對老人的經(jīng)濟(jì)支持、生活照料和精神慰藉，家庭的養(yǎng)老功能被弱化（陳華帥 等，2013；張川川 等，2014；王芳 等，2016；劉一偉，2016）。這提示我們，一些具體政策的規(guī)定與執(zhí)行，可能與國家養(yǎng)老服務(wù)體系的“居家為基礎(chǔ)”目標(biāo)存在一定的矛盾。因此，本文擬基于政策工具和作用對象的視角，對我國2000年①國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，我國于1999年進(jìn)入人口老齡化國家的行列，因此，本研究以2000年作為政策文獻(xiàn)收集的起始年份，以了解國家政策對人口老齡化的應(yīng)對。以來出臺的法律法規(guī)、部門規(guī)章中178份涉老政策文件進(jìn)行全面的內(nèi)容分析，判斷國家在居家養(yǎng)老家庭支持方面的制度性設(shè)計情況，并在充分借鑒國際居家養(yǎng)老支持政策與舉措的基礎(chǔ)上，對于如何優(yōu)化與完善我國涉老政策，以充分支持居家養(yǎng)老，提升家庭居家養(yǎng)老能力，增強家庭養(yǎng)老功能，提出相應(yīng)對策建議。

二、資料來源與分析方法

（一）資料來源

本研究以“北大法律信息網(wǎng)”和“北大法寶”為主要文獻(xiàn)源，并以國務(wù)院及各部委網(wǎng)站內(nèi)公布的政策文獻(xiàn)加以補充。檢索條件為全文中含有以下詞語中的任意一個：“老人”“養(yǎng)老”“老齡”“老年人”，檢索時間為2000年1月1日至2020年9月30日。經(jīng)過篩選、整理后，共得到現(xiàn)行有效的法律文件14份、國務(wù)院規(guī)范性文件92份、行政法規(guī)8份、部門規(guī)范性文件64份，共計178份政策文件。

根據(jù)涉老政策對居家養(yǎng)老支持作用的不同，本研究將相關(guān)政策文件進(jìn)一步劃分為居家養(yǎng)老增強型、替代型與未明確指向型三類。其中：居家養(yǎng)老增強型政策是指，該政策使得家庭有更大的能力或更好的條件支持老人在家中養(yǎng)老；居家養(yǎng)老替代型政策是指，該政策的實施替代了家庭的部分養(yǎng)老功能，鼓勵或支持家庭/老人選用機構(gòu)養(yǎng)老來替代居家養(yǎng)老；而未明確指向型政策指的是，該政策并不明確支持或替代居家養(yǎng)老，或者對居家養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老等不同養(yǎng)老方式都具有同等作用。根據(jù)這一劃分標(biāo)準(zhǔn)，研究團(tuán)隊通過“背對背”判斷、對不一致情形進(jìn)行集中討論的方式，最終將178份政策劃分為增強型政策63份、替代型政策9份、未明確指向型政策106份。

（二）居家養(yǎng)老家庭支持政策工具與作用對象的操作化

政策工具是公共政策的主體為實現(xiàn)目標(biāo)而采取的各類手段、方式的總稱。本研究基于Rothwell等（1981）的政策工具模型，將涉老政策分為環(huán)境型、供給型和需求型，以此描述涉老政策的工具使用特征。其中，環(huán)境型政策為養(yǎng)老創(chuàng)造良好的助力環(huán)境，其內(nèi)容包括標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計、目標(biāo)規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠、知識產(chǎn)權(quán)、法規(guī)管制等；供給型政策直接推動養(yǎng)老工作，其內(nèi)容包括人才培養(yǎng)、資金支持、科技與信息支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技投入、公共服務(wù)等，為政策目標(biāo)提供支撐，推動投入、服務(wù)提供進(jìn)程和路徑選擇；需求型政策則通過公共采購、價格補貼、對外承包等途徑，滿足或提高人們的養(yǎng)老服務(wù)需求。研究團(tuán)隊采用“開放式編碼①開放式編碼是定性資料編碼的一種方式，研究者以開放的心態(tài)關(guān)注資料本身，根據(jù)資料的內(nèi)容，不斷為資料中所呈現(xiàn)的各種主題分配編碼標(biāo)簽?！狈椒ǎ瑢⑿枨笮驼哌M(jìn)一步細(xì)分為為家庭提供補貼或為家庭成員提供就業(yè)幫助的家庭支持型、為老人提供現(xiàn)金補貼或服務(wù)優(yōu)惠的老人個人支持型、對家庭成員的養(yǎng)老行為進(jìn)行規(guī)范與引導(dǎo)的家庭約束型、通過政府購買服務(wù)為特殊困難老人提供支持的社會兜底型等四種類型；將環(huán)境型政策細(xì)分為老年相關(guān)社會保障、基本公共服務(wù)、宜居環(huán)境建設(shè)、養(yǎng)老相關(guān)企業(yè)稅收優(yōu)惠或扶持、發(fā)展規(guī)劃等五種類型；將供給型政策細(xì)分為人才培養(yǎng)、信息及技術(shù)支持、設(shè)施建設(shè)、資金管理與支持、服務(wù)人員待遇提升與補貼、市場引導(dǎo)等六種類型。

政策作用對象是指政策實施所影響的機構(gòu)、組織或者個人，即政策的利益相關(guān)者。本研究同樣采用“開放式編碼”法，將所分析政策文件中的相關(guān)者歸納為以下三大類：（1）老人，細(xì)分為普通老人、患病老人（包括失能半失能老人）、特殊身份老人（含機關(guān)事業(yè)單位老人、軍轉(zhuǎn)老人等）；（2）家庭，細(xì)分為普通老人家庭、失獨（無子女）老年家庭；（3）地方政府、社會組織，細(xì)分為養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)/組織、醫(yī)療機構(gòu)和地方政府。

居家養(yǎng)老家庭支持政策雙維度分析框架如圖1所示。

圖1居家養(yǎng)老家庭支持政策雙維度分析框架

三、我國居家養(yǎng)老增強型政策工具使用與作用對象分布

（一）居家養(yǎng)老增強型政策基本情況

63份2000年以來的居家養(yǎng)老增強型政策主要涉及經(jīng)濟(jì)補貼、居家養(yǎng)老生活照料、家庭醫(yī)生簽約、適老化改造、精神關(guān)愛、養(yǎng)老保障和老年維權(quán)等方面的福利或服務(wù)。從時間分布看，2000年至2010年間，國家層面出臺的居家養(yǎng)老增強型政策極少，僅有國務(wù)院于2003年發(fā)布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》提出，“教育遺棄老人的近親屬或其他監(jiān)護(hù)人履行贍養(yǎng)義務(wù)”，促進(jìn)家庭養(yǎng)老作用的發(fā)揮。2011年9月，國務(wù)院印發(fā)了《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》。其后，居家養(yǎng)老增強型政策發(fā)布呈現(xiàn)明顯的增長趨勢，特別是2015年以來，每年居家養(yǎng)老增強型政策的發(fā)文數(shù)量都在5份以上，并于2019年達(dá)到歷史高峰。2012—2020年不同級別居家養(yǎng)老增強型政策發(fā)布情況如圖2所示。

2019年出臺的居家養(yǎng)老增強型政策文件中，有14份對居家養(yǎng)老予以支持，從主要發(fā)文種類看，除了國務(wù)院規(guī)范性文件和相關(guān)部門的規(guī)范性文件，老年權(quán)益密切相關(guān)的法律修訂與修改也相應(yīng)跟進(jìn)。以上不同類型、不同效力政策文件的時間分布，體現(xiàn)了居家養(yǎng)老增強型政策從無到有，再到明顯增多的轉(zhuǎn)變過程，與我國從開始進(jìn)入人口老齡化，到逐漸重視人口老齡化，再到高度重視并積極應(yīng)對人口老齡化的整體發(fā)展趨勢完全對應(yīng)。但值得注意的是，盡管國家在養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展過程中一直明確指出以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，但截至目前還沒有一部專門性政策文件對居家養(yǎng)老予以綜合性支持，相關(guān)支持性規(guī)定都是分散在不同政策之中，呈現(xiàn)出明顯的政策碎片化特征。

圖2 2012—2020年不同級別居家養(yǎng)老增強型政策發(fā)布情況

（二）居家養(yǎng)老增強型政策的工具使用分析

就63份居家養(yǎng)老增強型政策的工具使用頻次來看，環(huán)境型工具使用與供給型工具使用占據(jù)主導(dǎo)地位，分別占總政策工具使用的37.80%和44.50%，兩種類型工具使用合計超過8成。市場引導(dǎo)和信息與技術(shù)支持是供給型政策的主要工具使用，體現(xiàn)了我國對市場型居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的推進(jìn)和對發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧養(yǎng)老的引導(dǎo)。需求型政策工具使用中，目前主要使用了對家庭成員的行為進(jìn)行規(guī)范與引導(dǎo)（18份）和“兜底型”養(yǎng)老服務(wù)政府采購（19份）兩類措施。對家庭成員的行為進(jìn)行規(guī)范與引導(dǎo)，以對家庭成員對老人的生活照料、精神慰藉行為，以及家庭內(nèi)部適老化改造行為的引導(dǎo)為主?！岸档仔汀别B(yǎng)老服務(wù)政府采購的內(nèi)容主要涉及特殊困難老人的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)、為特定年齡段老人家庭配裝居家適老化設(shè)備等。而對于老人、老人子女的贍養(yǎng)行為進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補貼和激勵的政策文件共有17份，主要是針對各類特殊困難家庭老人的“保障兜底式”經(jīng)濟(jì)補助和幫扶。

本研究進(jìn)一步比較了不同類型居家養(yǎng)老家庭支持政策的工具使用情況。三類政策都較少使用需求型政策工具，但未明確指向型政策更多地使用了環(huán)境型政策工具，而替代型政策更多地使用供給型政策工具。其具體情況如表1所示。

表1居家養(yǎng)老支持政策工具使用情況

（三）居家養(yǎng)老增強型政策的作用對象分布

63份居家養(yǎng)老增強型政策的作用對象可以分為三類（見表2）。第一類以老人自身為主要作用對象，占39.50%。其中，23.53%的政策主要指向普通老人，15.55%的政策指向患病老人。這既體現(xiàn)了居家養(yǎng)老政策支持對于普通老人的整體覆蓋，也反映了政府對困難老人居家養(yǎng)老的重點扶助。第二類是以老人的家庭或其家庭成員為作用對象，占比為28.57%。其主要是針對老人的配偶、子女等核心家庭成員，強調(diào)子女應(yīng)盡贍養(yǎng)義務(wù)、夫妻間應(yīng)盡輔助義務(wù)等約束型家庭養(yǎng)老規(guī)定，也有為照料老人的家庭成員提供稅收優(yōu)惠和補貼、購房遷居落戶、就近就業(yè)等方面的優(yōu)惠政策。第三類是以社會組織、地方政府等為作用對象，占比為31.93%。以地方政府為作用對象的政策（占7.98%）主要要求其積極完善市場機制和政策環(huán)境，盡可能地為家庭居家養(yǎng)老能力提升創(chuàng)造條件；而在以養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)/組織為作用對象的政策（占16.81%）中，以營利性組織與非營利性組織為作用對象的政策數(shù)量相當(dāng)，表明居家養(yǎng)老增強型政策同時利用市場機制與社會力量雙向發(fā)力，兩種模式共同為居家養(yǎng)老老人生活提供更多的服務(wù)與福利。作用于醫(yī)療機構(gòu)的政策占7.14%，主要通過與家庭醫(yī)生簽約、培訓(xùn)家庭成員照料知識、建立社區(qū)/村居病床等措施，發(fā)揮居家養(yǎng)老政策的醫(yī)療保健作用。

表2居家養(yǎng)老增強型政策的作用對象分布

四、居家養(yǎng)老增強型政策的預(yù)期家庭影響及特點

（一）居家養(yǎng)老增強型政策的預(yù)期家庭影響

本研究基于老年人家庭的視角，通過梳理居家養(yǎng)老增強型政策工具的支持內(nèi)容、政策名稱和最終受益對象，展示我國居家養(yǎng)老增強型政策的預(yù)期家庭影響。其內(nèi)容如表3所示。

（二）我國居家養(yǎng)老增強型政策特點

1．全方位支持，優(yōu)先健康支持和基本經(jīng)濟(jì)保障

目前我國的居家養(yǎng)老支持政策工具具體涉及了生活照料、健康照料、基本經(jīng)濟(jì)保障、適老化改造、社會保障、權(quán)益維護(hù)等諸多領(lǐng)域。但從政策的可操作化情況和支持力度看，健康和經(jīng)濟(jì)方面的支持是近些年來的主要著力點，這與當(dāng)前我國老年家庭的需求排位相吻合。但是，在健康支持方面的家庭醫(yī)生簽約、家庭病床服務(wù)等還處于試點階段，其實際受益面、服務(wù)的廣度與深度等都非常有限，以對慢病的二級和三級預(yù)防為主。在家庭生活照料、家庭內(nèi)部適老化改造、老年人權(quán)益維護(hù)等方面政策工具的具體規(guī)定，尚處于理念倡導(dǎo)階段，缺少具有可操作性的進(jìn)一步配套政策規(guī)定。

2．行動主體以政府和社會為主，較少直接對老人及其家庭成員的行動進(jìn)行規(guī)定

除《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》《中華人民共和國反家庭暴力法》這四部法律中有對家庭成員的相關(guān)規(guī)定外，其余政策均以地方政府、各級部門、養(yǎng)老機構(gòu)等作為行為主體，間接作用于家庭。

表3我國居家養(yǎng)老增強型政策（部分）的預(yù)期家庭影響

（續(xù)表3）

3．普惠為主，兼顧特殊老人及其家庭

除個別政策僅面向計劃生育特殊困難家庭、有失業(yè)成員的老人家庭外，幾乎所有的政策都是面向全部60歲及以上或65歲及以上的老人及其家庭。一些政策，如《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生計生委等部門關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合指導(dǎo)意見的通知》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療聯(lián)合體建設(shè)和發(fā)展的指導(dǎo)意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的若干意見》等，在面對所有老人的同時，還重點關(guān)注一些特殊老人。

4．受惠對象以老人為主，較少惠及老人家庭中的照料者

所有的政策最終都能夠惠及目標(biāo)老人，但僅有《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)個人所得稅專項附加扣除暫行辦法的通知》《民政部關(guān)于進(jìn)一步加強生活困難下崗失業(yè)人員基本生活保障工作的通知》等三項政策有惠及老人家庭中的照料者的內(nèi)容，不過其力度和覆蓋范圍都極為有限。

5．以對政策工具的內(nèi)容和作用對象范圍的規(guī)定為主，對于政策工具的具體力度大多沒有明確規(guī)定

國家級政策中，除《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)個人所得稅專項附加扣除暫行辦法的通知》明確規(guī)定了全國統(tǒng)一的個人所得稅專項附加扣除金額外，大部分政策以“鼓勵”“提高”“推進(jìn)”“弘揚”等表述為主，基本不涉及具體的量化要求。這樣出臺政策的好處在于，可以因地制宜，給各地以量力而行的空間。但不可否認(rèn)的是，這樣也可能會帶來老年福利待遇的地區(qū)不公平，尤其是相對貧困落后地區(qū)的老人家庭得到的支持總體相對較少。

五、他山之石：國際社會居家養(yǎng)老家庭支持政策

大部分亞洲國家由于受到儒家文化的深遠(yuǎn)影響，更多持有居家養(yǎng)老的傳統(tǒng)觀念，因而在居家養(yǎng)老問題上具有相似性。有研究認(rèn)為，亞洲國家對于我國的家庭支持公共政策制定更具有借鑒意義（Westley et al.，2000）。盡管如此，歐美國家近年來的養(yǎng)老政策在經(jīng)歷了大力推動社會養(yǎng)老發(fā)展之后，同樣開始轉(zhuǎn)向出臺更多的居家養(yǎng)老家庭支持政策（李小健，2012）。因此，本研究借鑒了孝老文化較為接近的東亞鄰國日本和韓國、福利體系較為健全的德國在居家養(yǎng)老家庭支持方面的特色做法。

（一）日本：深嵌社會保障制度中的居家養(yǎng)老家庭支持與激勵

日本在戰(zhàn)后社會養(yǎng)老保障制度的實踐中逐漸認(rèn)識到，居家養(yǎng)老對于老人生活照料之外的精神慰藉、社會需求滿足等方面具有重要作用，在其社會保障制度設(shè)計中，對居家養(yǎng)老家庭支持有著充分的考慮。下文以日本國民健康保險和介護(hù)保險制度為例來說明。

1．國民健康保險，以家庭為單位的保險費用分擔(dān)

日本國民健康保險是日本“全民保險”的基礎(chǔ)之一，起源于二戰(zhàn)期間并試圖構(gòu)建城鄉(xiāng)全面醫(yī)保體系。戰(zhàn)后經(jīng)過多輪調(diào)整，于1961年4月全面施行國民健康保險。該制度設(shè)計是以在全國范圍內(nèi)通過《國民健康保險法》的形式，以家庭為單位，將父母撫養(yǎng)責(zé)任與子女贍養(yǎng)義務(wù)進(jìn)行對接。該制度以家庭為保障單位，以在職或具有勞動能力的家庭成員為法定參保對象，其他的家庭成員則作為被撫養(yǎng)者加入。參保者的保險負(fù)擔(dān)率為100%，被撫養(yǎng)者的保險負(fù)擔(dān)率為50%。從1968年起，被保險者的被撫養(yǎng)家屬也開始享受個人負(fù)擔(dān)30%醫(yī)療費的待遇（趙永生，2009）。

在地方政府層面，參照上位法的立法目的和福利規(guī)定，結(jié)合地區(qū)市町財政狀況，通過醫(yī)療保險費用承擔(dān)制度，引導(dǎo)子女與老人共同生活。例如：《大阪市國民健康保險》規(guī)定，在計算70～74歲老人健康保險的自負(fù)比例時，老人可以通過同家庭成員共同居住的方式，實現(xiàn)自負(fù)金額有條件地扣除，鼓勵子女尤其是孫子女同老人共同生活，從而實現(xiàn)擴大保險覆蓋率、增強并改善代際關(guān)系的家庭支持。

2．介護(hù)保險，“自立支援”理念下的居家養(yǎng)老支持

2000年，日本政府出臺《護(hù)理保險制度》《介護(hù)保健法》等系列法，在減輕居家養(yǎng)老老人的家庭成員護(hù)理負(fù)擔(dān)的同時，構(gòu)筑了社會參與的居家養(yǎng)老體系。介護(hù)保險中有明確的對居家養(yǎng)老的支持和引導(dǎo)，《介護(hù)保險法》與《老年福祉法》在一般法和特別法層面對居家養(yǎng)老照護(hù)的種類、方式、標(biāo)準(zhǔn)等細(xì)節(jié)進(jìn)行了相互引證和確認(rèn)，共同對居家老人的入浴、排泄、進(jìn)食等方面的護(hù)理及其他日常生活照顧作出了規(guī)定。這些體現(xiàn)了日本居家養(yǎng)老支持保障制度有著堅實的法律基礎(chǔ)。

在地方政府層面，介護(hù)保險制度依托當(dāng)?shù)厣鐣c政府服務(wù)組織人員和機構(gòu)得到具體落實。例如，《東京都介護(hù)保險》規(guī)定的以家庭為中心的居家養(yǎng)老服務(wù)包括：“在家接受的服務(wù)”“去護(hù)理設(shè)施處接受的服務(wù)”和“在護(hù)理設(shè)施中邊生活邊接受的服務(wù)”。（1）“在家接受的服務(wù)”，其中詳細(xì)界定了上門護(hù)理、定期巡視、隨時應(yīng)對型上門護(hù)理、上門康復(fù)指導(dǎo)、居家療養(yǎng)管理指導(dǎo)等涵蓋生活照料、精神慰藉、健康照料功能的服務(wù)。（2）“去護(hù)理設(shè)施處接受的服務(wù)”則針對患病、失能半失能老人進(jìn)行短期就近機構(gòu)護(hù)理（不超過30天），旨在通過針對老人的護(hù)理和機能訓(xùn)練，達(dá)到盡可能在家自理日常生活的目的。（3）“在護(hù)理設(shè)施中邊生活邊接受的服務(wù)”對于通過治療和照護(hù)有望康復(fù)的老人設(shè)立“護(hù)理老人保健設(shè)施”，旨在幫助病情穩(wěn)定后出院的老人早日恢復(fù)在家生活的能力。以上居家養(yǎng)老服務(wù)的數(shù)量/補貼金額，市町村政府每三年會專門組織人員重新核定。

（二）韓國：養(yǎng)老政策立法對象更多地指向家庭成員

韓國堅持“家庭照顧第一，公共照顧第二”的養(yǎng)老政策，通過制定稅收優(yōu)惠政策鼓勵和支持家庭養(yǎng)老（董彭滔，2014），并通過專項老年立法，促進(jìn)家庭成員承擔(dān)更多養(yǎng)老責(zé)任以及發(fā)揮更多作用。

1．專項立法，規(guī)定子女贍養(yǎng)義務(wù)

在韓國的老年相關(guān)法律體系中，家庭養(yǎng)老一直占據(jù)著重要地位。韓國在1981年頒布的《老年人福利法》中指出：“國家和人民應(yīng)當(dāng)依照敬老孝親的善良風(fēng)俗鞏固和發(fā)展健全的家庭支持制度。”同時，韓國為增強家庭的養(yǎng)老功能，于20世紀(jì)90年代初頒布了《支援贍養(yǎng)老年父母者方案》。該《方案》規(guī)定：“贍養(yǎng)老年父母的人使用醫(yī)療保險卡為父母看病時，由補貼100萬轉(zhuǎn)為實報實銷?！边M(jìn)入二十一世紀(jì)以來，韓國的家庭養(yǎng)老功能弱化，而社會養(yǎng)老資源仍供給不足。在這樣的情形下，在養(yǎng)老政策上將家庭責(zé)任放在首位，能夠充分整合家庭與社會資源，緩解供需矛盾。2015年8月，韓國嘗試出臺《不孝之子防止法》，通過“子女不孝，父母可以要回已贈予財產(chǎn)”的方式，保障父母在有生之年得到子女持續(xù)有效的供養(yǎng)與照護(hù)。

2．環(huán)境支持，營造居家養(yǎng)老社會氛圍

為創(chuàng)造孝老愛親的社會氛圍，韓國政府除了引導(dǎo)子女孝敬老人，還通過代際教育的形式，營造從孫輩到祖父母輩的家庭撫養(yǎng)、贍養(yǎng)氛圍，并將其與社會宣傳相配合，助力形成居家養(yǎng)老社會氛圍。在政府層面，通過代際教育為家庭養(yǎng)老支持政策提供社會文化環(huán)境。在教育過程中強調(diào)傳統(tǒng)文化，引導(dǎo)家庭更好地承擔(dān)其養(yǎng)老責(zé)任。每逢寒暑假，各地鄉(xiāng)校都會舉辦“忠孝教育”講座，宣傳“忠、孝、禮”等傳統(tǒng)倫理道德（Sung，2001）。同時，政府、財閥與大型社會企業(yè)都獨立設(shè)立“孝順獎”，對積極履行贍養(yǎng)責(zé)任的子女進(jìn)行宣傳與褒揚，以鼓勵子女對父母盡孝。

3．住房政策，激勵居家養(yǎng)老

韓國制定了一系列相互協(xié)調(diào)的住房政策以鼓勵居家養(yǎng)老。例如：與年邁父母共同生活并贍養(yǎng)年邁父母者，可以享有房屋的優(yōu)先購買權(quán)，其貸款上限額度提高一倍；三世同堂并贍養(yǎng)老人5年以上者，可減免90%的遺產(chǎn)稅；等等。2007年，韓國出臺了《老年長期護(hù)理保險法》，建立了與居家養(yǎng)老需要相適應(yīng)的照護(hù)制度，制定了家庭社區(qū)護(hù)理策略。政府在支持和鼓勵由家庭和子女提供護(hù)理照料的同時，還提供緊急時刻的免費上門幫助服務(wù)，或為家庭報銷由其他人員為老人提供的護(hù)理服務(wù)費用。

（三）德國：政策引導(dǎo)多方資源參與居家養(yǎng)老

德國作為世界上最早建立社會保障體系的國家，早在1889年就發(fā)布了《養(yǎng)老金保險法》。經(jīng)過不斷完善和發(fā)展，德國逐漸形成了居家養(yǎng)老與照護(hù)的社會化運行方式，引導(dǎo)社會化照護(hù)資源與近親屬照料者共同參與，減少低齡老人、自理老人和半失能老人對于機構(gòu)養(yǎng)老的需求。相比于亞洲國家，德國在整合居家養(yǎng)老家庭、社區(qū)和社會資源方面的制度更為協(xié)調(diào)和完善。

1．家庭資源方面，通過經(jīng)濟(jì)手段鼓勵子女提供居家照護(hù)

政策鼓勵子女為老人提供居家照護(hù)，為因照顧失能老人而退出勞動力市場的子女提供工作時間、政府補貼、稅收等方面的優(yōu)惠。例如，照護(hù)者可以與所在單位商定削減勞動時間，最低每周15個小時，以此激勵子女為老人提供更多的家庭內(nèi)部照護(hù)，并穩(wěn)定子女參與老人照護(hù)后的收入期望。同時，政府還通過對居家養(yǎng)老服務(wù)承擔(dān)一定比例費用的方式，促使老人選擇更為“經(jīng)濟(jì)”的來自家庭內(nèi)部的照護(hù)。

2．社區(qū)資源方面，通過構(gòu)建完整的專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)制度，促進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提供

1995年，德國《護(hù)理保險法》實施，該法同《護(hù)士執(zhí)業(yè)法》一起構(gòu)成德國居家護(hù)理制度的重要制度保障。二者規(guī)定了居家護(hù)理人員的入門門檻和待遇水平，使得居家護(hù)理人才得以接受系統(tǒng)、專業(yè)培訓(xùn)，并進(jìn)入居家社區(qū)護(hù)理服務(wù)體系，有效解決了居家護(hù)理行業(yè)待遇低下、工作辛苦的問題，逐步建立了同“廣覆蓋”相適應(yīng)的“高素質(zhì)”服務(wù)人員隊伍，為德國老人居家養(yǎng)老享受經(jīng)濟(jì)、專業(yè)、便利的居家上門護(hù)理與日間照料提供了基礎(chǔ)性保障。

3．社會資源方面，通過“多代屋”與“儲蓄個人護(hù)理時間計劃”，激勵志愿服務(wù)資源參與居家養(yǎng)老

德國“多代屋”制度及其配套設(shè)施是整合“老年人照料與護(hù)理”“整合與教育”“家庭式服務(wù)”“志愿服務(wù)”功能的重要手段。隨著老人退出勞動力市場，其在經(jīng)濟(jì)、政治上的地位大幅減弱，從而產(chǎn)生了心理落差。通過“多代屋”模式，老人不僅能夠就近享受到養(yǎng)老助餐、日間照護(hù)服務(wù)，還能夠通過與其他家庭的兒童、青年子女之間的接觸和互動，滿足其對家庭互動和社區(qū)參與的需求。同時，德國通過“儲蓄個人護(hù)理時間”計劃，使大量青年人成為社會義工，參與提供照護(hù)服務(wù)，就近為社區(qū)內(nèi)老人提供上門居家服務(wù)，實現(xiàn)家庭之間照護(hù)資源的有效流動和互補。

六、完善我國居家養(yǎng)老家庭支持政策的建議

總體而言，我國已經(jīng)逐步形成居家養(yǎng)老家庭支持的政策體系，政策涉及面廣，出臺頻率越來越高，政策工具越來越現(xiàn)代化，且已從保障型逐步走向了發(fā)展型。但是，目前我國居家養(yǎng)老家庭支持政策還存在以下局限：第一，居家養(yǎng)老家庭支持政策的數(shù)量雖多，但分散在各類政策之中，碎片化特征突出；第二，部分政策以理念為主，缺少增強其可操作性的進(jìn)一步配套政策；第三，涉老政策以未明確支持居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)的政策為主；第四，以國家、部門和社會作為行為主體較多，供給型政策工具的比重較大，需求型政策的比重較低，且對老人自身和家庭成員行動的要求/引導(dǎo)較少；第五，政策的受益對象更多地指向了老人本身，較少指向家庭照料者。

針對以上局限，本文提出以下建議。

（一）專項立法，形成國家層面統(tǒng)一的居家養(yǎng)老家庭支持政策體系

我國現(xiàn)有的居家養(yǎng)老支持政策分散在一些老年政策和老年相關(guān)社會政策中，還沒有出臺專門的居家養(yǎng)老家庭支持政策。隨著我國人口老齡化程度不斷加深，缺乏專門的老年福利體系與居家養(yǎng)老家庭支持政策體系，容易導(dǎo)致不同政策之間顧此失彼，執(zhí)行不力，可持續(xù)性差。同時，缺乏全國統(tǒng)一的最低養(yǎng)老服務(wù)水平或老年福利政策規(guī)定，極易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同的地區(qū)間、城鄉(xiāng)間居家養(yǎng)老資源的不均衡、不充分發(fā)展，并進(jìn)而導(dǎo)致市場整體供給不足情況下局部需求過高或供給過剩，二者之間出現(xiàn)較大的錯位。建議國家出臺居家養(yǎng)老專項政策，統(tǒng)一規(guī)定全國居家養(yǎng)老服務(wù)/福利的最低水平和范疇，明確居家養(yǎng)老的各類行動主體，特別是明確家庭和老人自身的基本責(zé)任和基本要求/義務(wù)。

（二）進(jìn)一步明晰政策引導(dǎo)方向，加大對居家養(yǎng)老的家庭支持力度

我國養(yǎng)老政策雖在增強家庭的居家養(yǎng)老能力方面有所體現(xiàn)，但未明確支持居家養(yǎng)老的政策占比高達(dá)59.55%，與建立以“居家為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托”的制度目標(biāo)存在一定的差距。居家養(yǎng)老增強型政策如果不注重老人自身和子女等家庭成員的作用發(fā)揮，則會成為家庭養(yǎng)老功能替代型政策，容易導(dǎo)致居家養(yǎng)老的“空巢化”。由于我國并不具有相應(yīng)的養(yǎng)老資源提供能力，為避免出現(xiàn)此類情況，居家養(yǎng)老支持政策應(yīng)通過更多的措施引導(dǎo)、規(guī)范和保障子女履行贍養(yǎng)義務(wù)。政策也需要將居家養(yǎng)老社區(qū)服務(wù)轉(zhuǎn)化并融入家庭供養(yǎng)的要素中，而不能割裂兩者，做到居家和社區(qū)、機構(gòu)相協(xié)調(diào)。

一方面，國家加大可以增強家庭居家養(yǎng)老作用發(fā)揮的政策的出臺頻率，使得政策在促進(jìn)更多的養(yǎng)老服務(wù)提供的同時，為贍養(yǎng)老人的家庭及其成員提供更多指向明確的支持。在具有普適性的旅游、繼續(xù)教育、老年活動等政策中，明確其對居家養(yǎng)老的支持作用，同時在具有較高的家庭參與屬性的營養(yǎng)衛(wèi)生、健康管理、適老化改造等領(lǐng)域，進(jìn)一步細(xì)化政策工具，鼓勵家庭積極參與和行動。

另一方面，可以對已有的未明確指向型政策進(jìn)行居家養(yǎng)老增強導(dǎo)向的內(nèi)容完善。如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中國食物與營養(yǎng)發(fā)展綱要（2014—2020年的通知）》指出：“應(yīng)當(dāng)開展老年人營養(yǎng)監(jiān)測與膳食引導(dǎo)，科學(xué)指導(dǎo)老年人補充營養(yǎng)、合理飲食，提高老年人生活質(zhì)量和健康水平。”要增強家庭指向性，則可以在政策中規(guī)定，與老人共同生活的家庭成員須接受飲食改善的學(xué)習(xí)和宣傳，從而為老人提供更合適的飲食結(jié)構(gòu)和更健康的膳食。同樣，在已經(jīng)出臺的其他未明確指向型政策中加入更多的家庭行動和家庭參與要素，使家庭成員能夠更好地掌握照護(hù)老人的技能，增強家庭養(yǎng)老的整體支持水平。

（三）優(yōu)化政策工具結(jié)構(gòu)，促進(jìn)居家養(yǎng)老的家庭激勵與賦能

本研究發(fā)現(xiàn)：居家養(yǎng)老增強型政策中較多地使用了環(huán)境型、供給型政策工具，以創(chuàng)建適老化環(huán)境并構(gòu)建居家養(yǎng)老社會服務(wù)體系，而對需求型政策則使用不足；工具手段也較為單一，集中于針對特定對象的特殊幫扶制度，如政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)主要針對的是特殊老人家庭，屬于“補缺型”政策，對于居家養(yǎng)老家庭成員的援助，則僅針對性地幫扶失業(yè)下崗老人，對于普通老年家庭的家庭成員的支持力度不夠。相比較而言，日本、韓國建立起了比較完整的從居家養(yǎng)老服務(wù)到居家養(yǎng)老支援的制度，需求型政策工具覆蓋面較廣，對于家庭支持的激勵與賦能作用更強。因此，建議我國對政策工具結(jié)構(gòu)進(jìn)行如下優(yōu)化。

1．?dāng)U大需求型政策中“經(jīng)濟(jì)杠桿”型政策工具的種類與數(shù)量

現(xiàn)有增強型政策工具中普惠性家庭需求型工具不多，較少為贍養(yǎng)老人子女提供經(jīng)濟(jì)、稅收上的有效補助與抵扣，缺乏對家庭成員的養(yǎng)老行為進(jìn)行規(guī)范和技能傳授等方面的多樣化工具，難以引導(dǎo)居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)/組織對家庭進(jìn)行有效支持。因此，建議建立以家庭為單位的社會照護(hù)服務(wù)補助專項費用制度，同時將針對特殊群體的照護(hù)補助范圍進(jìn)一步擴展。在個人所得稅方面，對于贍養(yǎng)老人的家庭成員予以更多不同類型、不同程度的費用扣除，尤其是為照料患病、高齡、失能半失能老人的家庭成員提供更高額度的費用減免。

2．增強需求型政策中“規(guī)范規(guī)制”的效力

相比韓國針對子女履行贍養(yǎng)義務(wù)實行種類多樣的賞罰機制，我國居家養(yǎng)老政策更多的是精神鼓勵，而沒有實質(zhì)上的獎賞，獎懲機制有待完善。我國老年相關(guān)保障性法律除了對于嚴(yán)重的遺棄、虐待行為規(guī)定了明確的法律責(zé)任之外，較少對居家養(yǎng)老中子女的不作為進(jìn)行有效規(guī)范。我國目前沒有設(shè)遺產(chǎn)稅，未來可考慮根據(jù)子女養(yǎng)老義務(wù)履行情況，對于子女的遺產(chǎn)繼承予以差別化對待。

3．支持營造家庭和諧氛圍，滿足老人的精神慰藉需求

來自家庭內(nèi)部尤其是子女的關(guān)愛，是老人精神慰藉的重要組成部分，是社區(qū)工作及居家養(yǎng)老服務(wù)等方式無法替代的。因此，要通過代際教育傳遞孝道文化，鼓勵子女和老人共同居住并引導(dǎo)其更多地關(guān)注老人的心理需求滿足。可以通過孫輩學(xué)校的專題實踐活動，以與祖輩對話為主題，促進(jìn)代際交流，從而形成孫輩關(guān)愛祖父母輩、父母輩的家庭氛圍。同時，社區(qū)也可以積極組織促進(jìn)家庭關(guān)愛氛圍的活動，促使獨居老人的子女與老人建立起更為頻繁的聯(lián)系，形成更加和諧緊密的家庭關(guān)系。

（四）對發(fā)展型政策進(jìn)行提質(zhì)拓面

相比日本、韓國等國家，我國在養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)方面面臨更多的挑戰(zhàn)，加上社會養(yǎng)老體系的變革產(chǎn)生的歷史遺留的隱性債務(wù)問題，以及社會福利制度“能上不能下”的剛性特點，我國養(yǎng)老政策以政府“兜底”基本養(yǎng)老保障，引導(dǎo)社會服務(wù)老人為主，仍處在保障型政策向發(fā)展型政策逐漸過渡的階段。但是，隨著國家對居家養(yǎng)老支持力度的不斷加大以及老人的美好生活需求水平的不斷提高，國家需要對居家養(yǎng)老服務(wù)，特別是對老年家庭健康服務(wù)和適老化改造等投入低、效益高的服務(wù)進(jìn)行提質(zhì)拓面，對其予以更多、更明確的實質(zhì)性支持，使得所有老人都能享有更加幸福的居家養(yǎng)老生活。

1．通過家庭健康管理，延長老人健康預(yù)期壽命

在居家養(yǎng)老環(huán)境下，老人自己是其健康照料的主要承擔(dān)者或決策者，但是他們大多對老年健康知識了解不足，健康照料能力不佳。同時，家庭成員對于老人的健康管理往往也是缺乏信心乃至管理缺失的。因此，我國有必要建立起廣域覆蓋的老年家庭健康管理檔案，為包括老人自身在內(nèi)的家庭成員參與老人健康管理過程提供系統(tǒng)性指導(dǎo)，從而更好地提升老人的健康預(yù)期壽命。同時，老年家庭健康管理不僅應(yīng)當(dāng)針對日益高齡化的老人進(jìn)行疾病照護(hù)與康復(fù)訓(xùn)練，還應(yīng)當(dāng)針對高齡老人的老年子女因照料負(fù)擔(dān)而可能罹患的老年疾病或其他慢性病做出有效預(yù)防，形成可持續(xù)發(fā)展的健康管理機制。

2．?dāng)U大家庭適老化改造政策的覆蓋面，保障老人家庭生活的環(huán)境安全

適老化改造經(jīng)過國外實踐與國內(nèi)試點，均被證明是保障老人居家養(yǎng)老安全的重要途徑。目前，我國適老化改造主要針對“五?！薄⒔?jīng)濟(jì)困難、高齡老人家庭，整體覆蓋面較窄，且未充分發(fā)揮家庭成員的主動性。一些適老化改造，如坐式馬桶旁的扶手安裝、地面防滑、安裝緊急呼叫器等，其成本并不高，但是對于預(yù)防意外傷害的作用卻很大。政府不僅可以通過補貼等措施推動特殊及困難老人家庭的適老化改造，更可以面向包括子女在內(nèi)的家庭成員提供適老化宣傳和信息支持，促進(jìn)更多家庭自我投入適老化改造。