□ 吳敏 劉英 唐平 支明玉（杭州職業(yè)技術(shù)學(xué)院生態(tài)健康學(xué)院 浙江 杭州 310018 ）

食品安全是關(guān)系人民群眾健康、社會(huì)穩(wěn)定的頭等大事，但由于食品安全管理對(duì)象的龐雜和管理內(nèi)容的復(fù)雜性，實(shí)際工作中存在很多困難，總體治理形勢(shì)依然嚴(yán)峻、不容懈怠。食品安全管理的對(duì)象以從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的小微企業(yè)為主，它們數(shù)量龐大，分布極為分散，且從業(yè)人員中缺少高級(jí)食品安全專(zhuān)業(yè)管理人才、對(duì)食品安全知識(shí)了解不夠，食品安全精細(xì)化管理程度不足，因此往往成為安全監(jiān)管工作中的薄弱環(huán)節(jié)。盡管市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)對(duì)食品類(lèi)小微企業(yè)投入大量精力，但囿于監(jiān)管內(nèi)容龐雜，相對(duì)人力、物力投入和覆蓋面還很有限，無(wú)法滿足全覆蓋的監(jiān)管需要。因此，如何調(diào)動(dòng)大量小微企業(yè)主體的自我管理能力，提升小微企業(yè)從業(yè)者的食品安全意識(shí)、加大執(zhí)行政策與標(biāo)準(zhǔn)上的引導(dǎo)和培訓(xùn)，成為當(dāng)前食品安全工作的重要任務(wù)。

一、食品類(lèi)小微企業(yè)的食品安全現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

食品類(lèi)小微企業(yè)通常為小型餐飲店、小型熟食店、小型食品生產(chǎn)作坊、流動(dòng)食品售賣(mài)攤販等生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)主體，對(duì)其監(jiān)管要求也不同于普通的公司化管理標(biāo)準(zhǔn)：因其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、從業(yè)者承擔(dān)為公眾健康安全負(fù)責(zé)的社會(huì)職能，一旦出現(xiàn)管理松懈問(wèn)題可能造成重大的社會(huì)公共衛(wèi)生事件，影響社會(huì)穩(wěn)定與人民群眾的生命健康。因此，在食品安全的監(jiān)管要求方面已形成較為完備的安全監(jiān)管制度體系和分級(jí)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)：如浙江省頒布的《浙江省食品小作坊小餐飲店小食雜店和食品攤販管理規(guī)定》、山西省頒布的《山西省食品小作坊小經(jīng)營(yíng)店小攤點(diǎn)管理?xiàng)l例》等。這些管理?xiàng)l例和規(guī)定明確規(guī)定了食品類(lèi)小微企業(yè)應(yīng)該遵守的食品安全要求，為日常監(jiān)管提供了理論依據(jù)。除了各省市的管理規(guī)定外，所有食品經(jīng)營(yíng)主體還應(yīng)當(dāng)遵守《中華人民共和國(guó)食品安全法》《食品安全法實(shí)施條例》、各類(lèi)國(guó)家規(guī)章制度、國(guó)家食品安全標(biāo)準(zhǔn)、地區(qū)食品規(guī)定等多個(gè)規(guī)定［1］。比如《GB31621-2014食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)食品經(jīng)營(yíng)過(guò)程衛(wèi)生規(guī)范》，《DB33/3009-2018食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)食品小作坊通用衛(wèi)生規(guī)范》，以及即將發(fā)布的《GB31654-2021食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)餐飲服務(wù)通用衛(wèi)生規(guī)范》等。

但在具體政策落實(shí)和安全監(jiān)管過(guò)程中，由于食品類(lèi)小微企業(yè)主體常為家庭或者自然人為單位的食品經(jīng)營(yíng)個(gè)體商戶(hù)，存在因資本和經(jīng)營(yíng)規(guī)模偏小而違法成本較低的風(fēng)險(xiǎn)，且小微企業(yè)往往存在食品生產(chǎn)與儲(chǔ)運(yùn)硬件設(shè)施較差、從業(yè)人員素質(zhì)偏低且流動(dòng)性大等風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的薄弱環(huán)節(jié)。因此，近年各省、市食品安全問(wèn)題雖然總量有所下降，但仍處于頻發(fā)易發(fā)的狀態(tài)，特別是小微經(jīng)營(yíng)主體在曝光問(wèn)題的對(duì)象中仍然占有較大比重。具體主要存在以下兩大問(wèn)題：

（一）食品類(lèi)小微企業(yè)缺乏規(guī)范的食品安全管理制度

在食品企業(yè)申請(qǐng)生產(chǎn)許可證（SC）時(shí)，明確要求食品企業(yè)要提供進(jìn)貨查驗(yàn)記錄管理制度、生產(chǎn)過(guò)程控制管理制度、出廠檢驗(yàn)記錄管理制度、食品安全自查管理制度、從業(yè)人員健康管理制度、不安全食品召回管理制度、食品安全事故處置管理制度等基本的食品質(zhì)量管理制度；而在食品流通行業(yè)，各類(lèi)大型食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)也要求建立食品召回、從業(yè)人員健康管理、進(jìn)貨查驗(yàn)等制度。但在食品類(lèi)小微企業(yè)中，由于經(jīng)營(yíng)主體規(guī)模小，經(jīng)常為個(gè)人或家庭經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)者文化水平參差不齊，故國(guó)家并未規(guī)定食品類(lèi)小微企業(yè)需要建立自己的食品安全管理制度，而是以國(guó)家頒布的各項(xiàng)法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管理。這些管理規(guī)定一般是通過(guò)市場(chǎng)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或地區(qū)網(wǎng)格員進(jìn)行培訓(xùn)或傳達(dá)。然而這種傳遞在實(shí)際執(zhí)行中常會(huì)遇到各類(lèi)問(wèn)題。比如經(jīng)營(yíng)人員的變動(dòng)，食品種類(lèi)不同帶來(lái)的不同要求，執(zhí)法人員傳達(dá)要求與經(jīng)營(yíng)者理解之間的差異等。同時(shí)，在國(guó)家出臺(tái)新的標(biāo)準(zhǔn)、政策時(shí)，要通過(guò)市場(chǎng)監(jiān)督局執(zhí)法人員的監(jiān)督管理與宣傳使所有基礎(chǔ)經(jīng)營(yíng)者快速理解與掌握也十分困難。所以，在實(shí)際執(zhí)行中，不僅市場(chǎng)監(jiān)督局工作量極大，而且“三小一攤”的實(shí)際運(yùn)營(yíng)中依然可能存在各類(lèi)問(wèn)題，帶來(lái)食品安全風(fēng)險(xiǎn)。

（二）食品類(lèi)小微企業(yè)經(jīng)營(yíng)人員缺乏基本食品安全知識(shí)

食品安全問(wèn)題也是一個(gè)較為廣泛而龐大的課題。導(dǎo)致食品安全問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)因素復(fù)雜多樣，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)源頭開(kāi)始，農(nóng)藥殘留、重金屬污染、獸藥殘留污染等，加工過(guò)程中的微生物污染、食品添加劑、非法添加物等，包裝的化學(xué)污染，儲(chǔ)存、運(yùn)輸中的環(huán)境污染等都會(huì)帶來(lái)食品安全風(fēng)險(xiǎn)。而這些食品安全風(fēng)險(xiǎn)直接或間接傳導(dǎo)到供應(yīng)鏈的下一個(gè)環(huán)節(jié)中，導(dǎo)致食品安全風(fēng)險(xiǎn)逐漸累積。然而食品類(lèi)小微企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者大都并非食品專(zhuān)業(yè)出身，對(duì)于食品的產(chǎn)品性質(zhì)、污染來(lái)源、食品鏈的概念、質(zhì)量管理的基本理論均了解不夠深刻。而在進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)之前，一般未能進(jìn)行全面的食品安全知識(shí)培訓(xùn)，經(jīng)營(yíng)者常通過(guò)自己的理解進(jìn)行生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)工作。這就造成有意或者無(wú)意的食品安全違章事件經(jīng)常發(fā)生。同時(shí)，經(jīng)營(yíng)人員的道德素養(yǎng)差異也較大，假冒偽劣產(chǎn)品時(shí)有發(fā)生。不僅如此，絕大部分食品污染通過(guò)感官無(wú)法鑒別，需要通過(guò)科學(xué)的檢測(cè)方法和昂貴的檢測(cè)設(shè)備才能判定，單通過(guò)感官等簡(jiǎn)單檢測(cè)手段判定食品安全性十分困難。這些主觀和客觀的因素也造成了小微經(jīng)營(yíng)主體本身對(duì)于食品安全的控制力不強(qiáng)。在日常監(jiān)管中，基層政府工作內(nèi)容龐雜、工作量大，因此在具體落實(shí)和執(zhí)行過(guò)程中也存在較大風(fēng)險(xiǎn)，食品安全事件依然是高發(fā)、頻發(fā)的安全問(wèn)題。

二、基于PDCA循環(huán)的小微企業(yè)自查制度改進(jìn)

食品安全的監(jiān)管不應(yīng)僅僅是政府的責(zé)任，國(guó)內(nèi)外對(duì)于食品安全等社會(huì)治理問(wèn)題的研究中普遍將其視為一個(gè)由政府、企業(yè)、社會(huì)協(xié)同參與治理的問(wèn)題。特別是食品類(lèi)小微企業(yè)恰恰缺乏專(zhuān)業(yè)的食品安全管理人員配備，從業(yè)者在生產(chǎn)、儲(chǔ)運(yùn)過(guò)程中也普遍缺乏系統(tǒng)的食品安全意識(shí)及其知識(shí)體系，因此在自行檢查、自我監(jiān)督等環(huán)節(jié)的執(zhí)行中存在明顯的薄弱之處。因此，為有效緩解上述問(wèn)題，非常有必要充分調(diào)動(dòng)小微企業(yè)的自主管理、自我監(jiān)督能力，充分發(fā)動(dòng)市場(chǎng)的力量、社會(huì)監(jiān)督力量形成食品行業(yè)內(nèi)外規(guī)范、有序管理的良性循環(huán)?；谶@一目標(biāo)，課題組總體的自查制度設(shè)計(jì)思路是：借鑒PDCA循環(huán)的實(shí)施原則，提出由食品監(jiān)管部門(mén)引導(dǎo)建立的食品類(lèi)小微企業(yè)自查制度和相應(yīng)的激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)制度，以提升其食品知識(shí)安全意識(shí)和把控食品安全風(fēng)險(xiǎn)的能力，減少違法現(xiàn)象和重大問(wèn)題的發(fā)生幾率，同時(shí)也減少基層監(jiān)管工作的負(fù)擔(dān)，提升食品安全的精細(xì)化管理水平。

（一）基于PDCA的食品類(lèi)小微企業(yè)自查管理流程

PDCA循環(huán)是美國(guó)質(zhì)量管理專(zhuān)家休哈特博士首先提出的一種質(zhì)量管理的基本原則，其含義是將質(zhì)量管理分為四個(gè)階段，即Plan（計(jì)劃）、Do（執(zhí)行）、Check（檢查） 和Act（處理）［2］。在實(shí)際的管理中，可以通過(guò)以下四步來(lái)提升小微經(jīng)營(yíng)主體的食品安全控制能力：Plan：食品安全管理機(jī)構(gòu)科學(xué)設(shè)計(jì)適合食品類(lèi)小微企業(yè)的管理制度，以信息化手段為基本方法，統(tǒng)一開(kāi)發(fā)管理軟件；Do：小微經(jīng)營(yíng)者通過(guò)每日/每周的安全問(wèn)題自查，了解本經(jīng)營(yíng)主體日常存在的食品安全問(wèn)題，并進(jìn)行學(xué)習(xí)和改正；Check：市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)或網(wǎng)格員在日常監(jiān)督過(guò)程中對(duì)小微經(jīng)營(yíng)企業(yè)的食品安全問(wèn)題進(jìn)行驗(yàn)證，確定其實(shí)施程度；Act：食品安全管理機(jī)構(gòu)根據(jù)小微食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)的自查結(jié)果和監(jiān)督部門(mén)的檢查結(jié)果，對(duì)自查表進(jìn)行改進(jìn)，循環(huán)性提高。

（二）食品類(lèi)小微企業(yè)安全自查量表示例

課題組通過(guò)針對(duì)常見(jiàn)高發(fā)的食品安全問(wèn)題進(jìn)行全面梳理，面向基層食品類(lèi)小微企業(yè)設(shè)計(jì)了對(duì)照?qǐng)?zhí)行安全自查的量表和指導(dǎo)意見(jiàn)書(shū)，針對(duì)性地提醒食品安全管理中的易發(fā)、高發(fā)隱患問(wèn)題（見(jiàn)表1：以不銷(xiāo)售冷藏、冷凍食品、特殊食品的小型食品銷(xiāo)售商戶(hù)為例）。預(yù)期該量表不僅能夠在一定程度上減輕基層食品監(jiān)管人員工作重、時(shí)間緊造成的壓力，還能有效提升監(jiān)管執(zhí)法效率，提高小微企業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，從而推動(dòng)食品安全管理工作更加精細(xì)化、規(guī)范化、系統(tǒng)化。

表1 小型食品銷(xiāo)售商戶(hù)日常食品安全問(wèn)題自查表

由上表可見(jiàn)，在設(shè)置檢查表的同時(shí)，管理機(jī)構(gòu)還可聯(lián)合食品類(lèi)專(zhuān)業(yè)院校共同建立微課培訓(xùn)案例庫(kù)，如食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在自查時(shí)如果遇到不確定的問(wèn)題，即可通過(guò)擴(kuò)展鏈接直接進(jìn)入制度鏈接和微課培訓(xùn)進(jìn)行針對(duì)性的學(xué)習(xí)，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充食品專(zhuān)業(yè)知識(shí)，提升安全工作意識(shí)和行業(yè)自律性的目標(biāo)，從而減少日常監(jiān)管的壓力。

（三）行業(yè)主體自查體系設(shè)計(jì)優(yōu)勢(shì)及應(yīng)用前景

我國(guó)食品類(lèi)小微企業(yè)數(shù)量大、分布散，造成基層人員監(jiān)管任務(wù)繁重、工作壓力較大。同時(shí)，由于我國(guó)食品產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)發(fā)展迅速，國(guó)家相關(guān)各類(lèi)規(guī)定和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)更新速度也相應(yīng)加快，導(dǎo)致監(jiān)管部門(mén)、經(jīng)營(yíng)主體必須不斷學(xué)習(xí)更新規(guī)章、文件、標(biāo)準(zhǔn)的知識(shí)體系和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。因此，基于PDCA循環(huán)理念，由食品安全管理部門(mén)統(tǒng)一制定的小微企業(yè)自查表，還能將最新的文件、知識(shí)更新更加迅速地傳達(dá)到基層。包括通過(guò)問(wèn)卷、調(diào)研、訪談、培訓(xùn)等多種形式，調(diào)動(dòng)基層食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員的學(xué)習(xí)能動(dòng)性和行為自律性，提升食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和把控能力。同時(shí)，通過(guò)自查表反饋和微課學(xué)習(xí)記錄，還可第一時(shí)間了解到基層食品經(jīng)營(yíng)主體面臨的難點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)防控知識(shí)需求，有利于自查表和自查體系的改進(jìn)更新。

三、結(jié)論

食品安全的薄弱環(huán)節(jié)是面向數(shù)量龐大、地域分散、從業(yè)人員專(zhuān)業(yè)水平不高的食品類(lèi)小微企業(yè)監(jiān)管問(wèn)題，未來(lái)工作重心是如何提升安全監(jiān)管對(duì)象的主體自律性、管理精細(xì)化、實(shí)施規(guī)范化等問(wèn)題。由于食品安全監(jiān)管工作的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性，雖然其規(guī)制、體系近年不斷豐富和日趨完備，然而在實(shí)施過(guò)程中仍面臨落實(shí)問(wèn)題，食品安全形勢(shì)依舊復(fù)雜嚴(yán)峻、潛在風(fēng)險(xiǎn)高、小微企業(yè)問(wèn)題頻發(fā)。

為此，課題組通過(guò)基于PDCA循環(huán)為目標(biāo)的食品類(lèi)小微企業(yè)提升自律性、與監(jiān)管方協(xié)同共治的管理體系改革。建議方案是：由食品專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)出具日常檢查表，由小微企業(yè)從業(yè)者自行學(xué)習(xí)并自查，再通過(guò)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)及各地區(qū)協(xié)管單位的核查，并根據(jù)反饋結(jié)果優(yōu)化改進(jìn)。該自查體系不僅可以保證食品安全監(jiān)管制度的有效落實(shí)和統(tǒng)一規(guī)范，也便于迅速普及不斷更新的管理規(guī)制和最新文件要求，在減輕基層監(jiān)管部門(mén)工作壓力的同時(shí)，有利于進(jìn)一步發(fā)揮基層食品經(jīng)營(yíng)管理和從業(yè)人員的主觀能動(dòng)性和自律意識(shí)，從而從根本上提升食品安全風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和把控能力，值得相關(guān)部門(mén)借鑒采納和宣傳推廣。