王勇

（北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司，北京100085）

1 引言

全世界每日平均利用人數(shù)排名前23 位的車站全部為日本車站。全球范圍內(nèi)每日平均利用人數(shù)排名前100 的車站，80%以上均為日本車站。充分顯示了日本軌道交通車站在周邊城市化綜合開發(fā)、站城一體化建設(shè)等方面的先進性，是城市軌道交通及其周邊城市開發(fā)建設(shè)的優(yōu)秀范例。為何日本車站綜合開發(fā)能夠取得如此成功？其站城一體空間形態(tài)背后的邏輯鏈條又是如何形成的？本文主要從城市空間結(jié)構(gòu)、市場機制、資金平衡模式、政策支持、法制化支持5 個方面揭示日本軌道交通樞紐地區(qū)“站城一體”空間形態(tài)背后的邏輯閉環(huán)。

2 日本交通樞紐地區(qū)站城一體空間特征

日本樞紐車站普遍以高密度、集聚型開發(fā)為主要表現(xiàn)形態(tài)。世界上最大的新宿站，車站全年利用人數(shù)約13 億人，包含了大量的軌道線路，周邊路網(wǎng)緊湊復雜，站內(nèi)及周邊建設(shè)大量的地下街，同時利用軌道交通上方建設(shè)人工地面并開發(fā)城市綜合體。圍繞站點500 m 范圍形成了大量的寫字樓和商業(yè)中心。

日本重要的樞紐站點普遍具有站城一體、高密度、復合立體開發(fā)的空間特征。這種樞紐型站城一體建設(shè)涉及多方利益主體，包含軌道、交通、規(guī)劃、房地產(chǎn)、建筑、法律、社會等多個專業(yè)，是一項內(nèi)部邏輯關(guān)系十分緊密，且彼此關(guān)聯(lián)性極強的系統(tǒng)工程[1]。

3 空間形態(tài)背后的邏輯閉環(huán)

本文通過對國內(nèi)外關(guān)于日本軌道交通及其站城一體化的文獻研究及實地踏勘，分析總結(jié)以下五要素是構(gòu)建日本軌道交通樞紐地區(qū)站城一體空間形態(tài)形成的重要支撐，分別為：在城市宏觀層面形成的以TOD（以公共交通為導向的開發(fā)）引導緊湊發(fā)展的城市空間結(jié)構(gòu)、鐵路民營化所形成的具有開發(fā)意識的市場機制、多元化經(jīng)營形成的資金平衡模式、政府形成機制的大力支持以及全方位多層次法制化的支撐。各要素彼此影響，形成了其空間形態(tài)完整且能夠健康發(fā)展背后的邏輯閉環(huán)。如圖1 所示。

圖1 站城一體復合開發(fā)空間形態(tài)邏輯閉環(huán)示意圖

4 要素一：TOD 引導緊湊城市空間結(jié)構(gòu)

Tod 引導的緊湊城市發(fā)展理念，構(gòu)建了日本大都市地區(qū)以軌道交通為核心的空間組織形態(tài)，奠定了樞紐站點站城一體、復合開發(fā)的經(jīng)濟可行性基礎(chǔ)。

由于日本國土空間可利用土地資源稀缺，在20 世紀初期，城市化開始初期，日本城市規(guī)劃領(lǐng)域就把“緊湊城市”這一理念作為城市建設(shè)的發(fā)展目標。形成以TOD 引導城市建設(shè)，通過公共交通設(shè)施為載體，將城市盡可能緊湊化、集約化建設(shè)，從而形成城市土地利用在經(jīng)濟上的高效性。

高密度發(fā)展的城市形態(tài)使城市內(nèi)部交通量高度集中。而以軌道交通為核心的城市結(jié)構(gòu)，可以把人們的居住、就業(yè)、購物、娛樂等活動場所都安排在步行可達軌道交通車站的范圍，使人們的出行絕大部分需要依賴軌道交通，從而奠定了軌道交通成為最便利的出行方式，保證了軌道交通有充足的人流供給[2]。如圖2 所示。

圖2 東京都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

日本大都市圈地區(qū)的這種空間結(jié)構(gòu)，形成以站點為城市核心的空間布局，高密度、多用途、大人口流動量的城市空間很容易催生商機。對于開發(fā)者來說，只有足夠量級的車站使用人數(shù)，才能提升車站周邊地區(qū)的不動產(chǎn)價值，使高密度復合空間形態(tài)呈現(xiàn)出明顯的開發(fā)優(yōu)勢。因此，TOD 引導的緊湊城市結(jié)構(gòu)使得樞紐站高強度復合開發(fā)在提升盈利、回收成本等方面具備可行性，從而為站城一體空間形態(tài)的形成奠定了經(jīng)濟基礎(chǔ)。如圖3 所示。

圖3 日本主要車站到發(fā)人數(shù)

5 要素二：鐵路民營化形成市場機制

鐵路民營化使軌道交通設(shè)施建設(shè)方積極追求利益回報，以平衡軌道交通建設(shè)的巨大投入費用，成為樞紐片區(qū)站城一體復合開發(fā)的原動力。

日本軌道交通發(fā)展至今有100 多年的歷史，早在1880年，日本就形成了民營資本投資鐵路建設(shè)的情況，從而形成了國鐵與民營鐵路并存的局面。

1987 年，日本再一次實行了國鐵的民營化。長期背負赤字和債務(wù)的國鐵被改組拆分為分屬不同地區(qū)的客運公司和貨運公司。進入市場經(jīng)濟后，各家軌道交通公司之間競爭變得十分激烈，而鐵路及其附屬設(shè)施的建設(shè)需要投入巨額的資金，因此對于鐵路公司來說，能夠獲得長期的資金回報是非常必要的。從根本上加速了軌道交通線路周邊地區(qū)城市開發(fā)建設(shè)事業(yè)的推進，而重要的交通節(jié)點則作為優(yōu)質(zhì)的不動產(chǎn)建設(shè)區(qū)，形成了集約高效站城一體的空間形態(tài)。如圖4 所示。

圖4 日本東京城市圈大型民鐵客運與投資情況

6 要素三：多元化經(jīng)營資金平衡模式

多元化經(jīng)營模式使軌道交通建設(shè)方在經(jīng)濟自平衡上成為可能，促進了軌道交通樞紐站城一體開發(fā)建設(shè)事業(yè)的蓬勃發(fā)展。民營鐵路運營在不斷探索中形成了一套圍繞鐵路線路整體開發(fā)的商業(yè)模式。

1）日本軌道交通的建設(shè)一直奉行著“R+P”（Railway+Property）模式，即“軌道交通建設(shè)與物業(yè)開發(fā)捆綁”式發(fā)展模式。城市建設(shè)大量軌道交通，并推進車站周邊房地產(chǎn)開發(fā)，通過住宅等開發(fā)獲得利益回收，以平衡在軌道建設(shè)上的巨大花費。在這種模式下保證了收支平衡，提升了使用者便利性和軌道交通利用率，從而在提升軌道運營收益和周邊地產(chǎn)升值兩方面都起到雙贏的效果[3]。

2）各鐵路公司還通過多種措施來增加沿線新進人群的流入數(shù)量，通過在樞紐站設(shè)置百貨店、賓館、郊外車站前的超市等商業(yè)設(shè)施或娛樂設(shè)施，逐漸創(chuàng)建出經(jīng)濟活動需求，在確保收益的同時也為軌道交通創(chuàng)造了需求。這樣既提升鐵路沿線的附加值，又促使了鐵路使用人數(shù)的不斷增加，從而形成了良性的循環(huán)效應(yīng)。日本鐵路公司業(yè)務(wù)除軌道交通基本業(yè)務(wù)之外，一般包含房地產(chǎn)業(yè)務(wù)、商貿(mào)零售業(yè)務(wù)、文娛休閑業(yè)務(wù)。多元化經(jīng)營業(yè)務(wù)利潤逐步超過軌道交通運輸產(chǎn)生的主營業(yè)務(wù)利潤，如圖5 所示。

圖5 阪急電鐵沿線功能導入情況

此外，為吸引民間資本進入軌道交通的建設(shè)，日本各鐵路公司大量采用PPP（公私合營）的方式進行開發(fā)建設(shè)。在明確經(jīng)營主體的基礎(chǔ)上分擔項目風險，政府一定程度上監(jiān)管項目建設(shè)和運營標準，以保證軌道交通作為公用事業(yè)的公益性屬性。

7 要素四：政府行政機制支持

站城一體開發(fā)建設(shè)涉及運輸、交通、土地整理與開發(fā)等多個國家事業(yè)管理部門，行政機制的支持是樞紐復合開發(fā)多樣化發(fā)展得以進一步實現(xiàn)的重要條件。

2001 年，日本政府通過省廳垂直化改革來實現(xiàn)消除弊端、減少事務(wù)量、提升效率的目的。將原來22 個省廳改編為12個。將管理軌道交通設(shè)施的運輸省和管理道路、建筑物等城市設(shè)施的建設(shè)省合并成為國土交通省。如此一來，軌道交通車站及周邊建筑、交通廣場、道路、建筑物等都由一省統(tǒng)一管理，從而實現(xiàn)之前分散多邊推進的各項事業(yè)及審批手續(xù)都可以實現(xiàn)一體化管理。

為應(yīng)對軌道交通事業(yè)建設(shè)需求，日本政府不斷建立以站城協(xié)動事業(yè)為代表的交通節(jié)點建設(shè)支援制度，鼓勵步行網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等公益性項目的城市開發(fā)制度等。這些制度明確了對參與軌道交通建設(shè)的開發(fā)者進行補助的措施和辦法，進而促進了如今站城一體開發(fā)的發(fā)展。

8 要素五：全方位法制化支撐

軌道交通的建設(shè)發(fā)展涉及大量的土地征用、收購、權(quán)責分擔等問題，必須要有健全法律體系的保護和支撐，以鋪平軌道事業(yè)的發(fā)展道路。

為保證新城建設(shè)和軌道交通同步一體化開發(fā)，日本政府出臺了《關(guān)于大城市地區(qū)居住開發(fā)和軌道交通整備一體推進的特別措施法》即《宅鐵法》，有效地將軌道交通建設(shè)和宅基地開發(fā)同步推進，從而實現(xiàn)軌道建成后有充足的客流，以保證軌道交通的經(jīng)濟效益的穩(wěn)定性。

為提高軌道沿線新城地區(qū)的土地使用效率，政府出臺了《耕地整理法》，以完成對分散土地的整合，使土地更加規(guī)整，便于城市建設(shè)和土地開發(fā)。

為了推動在那些沒有被合理開發(fā)的街區(qū)進行再開發(fā)，1969 年日本政府開始制定《城市再開發(fā)法》，明晰了對利益復雜且密度較大地區(qū)進行再開發(fā)的相關(guān)權(quán)責界定。在1974 年，日本3 省廳所聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于地下街的基本方針》，以明確地下街建設(shè)的相關(guān)要求。一系列相關(guān)法律出臺，使軌道交通節(jié)點的高密度復合開發(fā)得以順利實現(xiàn)。

近年來，為了進一步便于城市建設(shè)的縱向開發(fā)，日本政府專門形成了立體城市規(guī)劃制度，以允許道路、河川、公園等城市公用設(shè)施在建設(shè)時，在必需的范圍制定立體利用縱向空間的規(guī)劃，同時對范圍外相關(guān)的利用也給予一定輔助的制度。這一制度使車站廣場等城市規(guī)劃設(shè)施可以被立體規(guī)劃。

可以看出，日本鐵路事業(yè)一直都處在詳細的法制化環(huán)境中，在站城一體空間形態(tài)形成的每一步都伴隨著法律體系的支撐。

9 結(jié)語

“空間是資本積累的在城市空間塑造中對利益的追尋，更是一種社會生產(chǎn)關(guān)系的外在表達?！比毡拒壍澜煌屑~站城一體的空間形態(tài)背后是從國土資源背景衍生出的城市發(fā)展理念的體現(xiàn)，是經(jīng)濟模式的成立和配套措施可操作性，是國家制度和法律體系的有力支撐?？臻g形態(tài)設(shè)計背后是機制體制設(shè)計，空間生產(chǎn)背后的一系列隱形要素形成的邏輯閉環(huán)才是站城一體化良性發(fā)展的決定因素。

2018 年4 月，我國國家發(fā)展改革委、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和中國鐵路總公司聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進高鐵站周邊區(qū)域合理開發(fā)建設(shè)的指導意見》，在該指導意見的第六條“促進站城一體融合發(fā)展”中特別提出“高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)要突出產(chǎn)城融合、站城一體”。本文對日本站城一體的研究希望能為我國正在探索的高鐵樞紐片區(qū)站城一體綜合開發(fā)提供相應(yīng)參考。