文 | 朱彬彬

煤制油氣是國家能源資源安全戰(zhàn)略的重要組成部分，是國家經(jīng)濟安全保障的重要支撐。

2021年3月12日，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（以下稱《規(guī)劃綱要》）正式發(fā)布。《規(guī)劃綱要》闡明了國家戰(zhàn)略意圖，明確政府工作重點，引導規(guī)范市場主體行為，是我國開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的宏偉藍圖，是全國各族人民共同的行動綱領。與此同時，《規(guī)劃綱要》對新發(fā)展階段煤制油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了新的要求。

《規(guī)劃綱要》的相關要求

《規(guī)劃綱要》對新發(fā)展階段我國煤制油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展進一步深化了認識，提出了新的措施和要求，將進一步促進我國煤制油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）明確能源是重要的外部環(huán)境變量之一。

在發(fā)展環(huán)境一章，《規(guī)劃綱要》明確指出，“經(jīng)濟全球化遭遇逆流，全球能源供需版圖深刻變革，國際經(jīng)濟政治格局復雜多變，世界進入動蕩變革期”。從供需基本格局判斷，世界能源供需漸趨寬松，但國際能源市場從來不是由“自發(fā)的”供需基本面決定的，供需基本面本身就受到金融、科技、戰(zhàn)爭、輿論等的極大影響。在動蕩變革期，構(gòu)建我國能源安全保障體系必須堅持底線思維、堅持以我為主。

（2）高度重視能源供應安全問題。

《“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展主要指標》匯總了“十四五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展最重要的定量指標，是確定經(jīng)濟社會發(fā)展邊界的核心框架。從“十一五”至“十三五”，《規(guī)劃綱要》的目標體系中，均包含“單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低”這一約束性指標，“十四五”規(guī)劃綱要目標體系中延續(xù)了這一約束性指標。

與此同時，《規(guī)劃綱要》新增了“能源綜合生產(chǎn)能力”作為約束性指標（保持國內(nèi)能源綜合生產(chǎn)能力大于46億噸標準煤）。首次在總體目標體系中增加“能源綜合生產(chǎn)能力”這一指標，顯示“十四五”及今后一段時間內(nèi)，能源供應安全問題將受到高度重視。值得注意的是，這一新增指標是在“安全保障”這一類中，與“糧食綜合生產(chǎn)能力”指標并列，這是充分落實“六?！敝小氨＜Z食能源安全”這一重要戰(zhàn)略的具體措施。能源供應安全問題已經(jīng)上升到與糧食安全同等重要的位置。

（3）明確提升煤制油氣產(chǎn)業(yè)地位。

《規(guī)劃綱要》在第五十三章“強化國家經(jīng)濟安全保障”、第二節(jié)“實施能源資源安全戰(zhàn)略”中明確提出：“堅持立足國內(nèi)、補齊短板、多元保障、強化儲備，完善產(chǎn)供儲銷體系，增強能源持續(xù)穩(wěn)定供應和風險管控能力，實現(xiàn)煤炭供應安全兜底、油氣核心需求依靠自保、電力供應穩(wěn)定可靠。夯實國內(nèi)產(chǎn)量基礎，保持原油和天然氣穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)，做好煤制油氣戰(zhàn)略基地規(guī)劃布局和管控”。

這一內(nèi)容表述出現(xiàn)的位置值得關注?！笆奈濉蔽覈茉窗l(fā)展相關的主要內(nèi)容是在第十一章“建設現(xiàn)代化基礎設施體系”、第三節(jié)“構(gòu)建現(xiàn)代能源體系”部分論述的，但油氣勘探開發(fā)、煤制油氣基地、電力安全保障這三部分內(nèi)容是在“實施能源資源安全戰(zhàn)略”一節(jié)論述。規(guī)劃文本框架代表了認知框架，認知框架的調(diào)整可能將相應的帶來產(chǎn)業(yè)發(fā)展邏輯和產(chǎn)業(yè)管理框架的調(diào)整?！兑?guī)劃綱要》中煤制油氣內(nèi)容的位置意味著，煤制油氣產(chǎn)業(yè)不是一般的能源子領域發(fā)展問題，而是國家能源資源安全戰(zhàn)略的重要組成部分，是國家經(jīng)濟安全保障的重要支撐。

（4）進一步明確煤制油氣產(chǎn)業(yè)定位。

《規(guī)劃綱要》首次提出“油氣核心需求依靠自?！边@一思維底線，對明確煤制油氣產(chǎn)業(yè)定位具有重要意義。

長期以來，煤制油氣產(chǎn)業(yè)的重要性存在爭議，究其原因，是因為其產(chǎn)業(yè)規(guī)模在油氣整體消費中占比不大。以煤制油為例，2020年我國煤制油產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)能力約900萬噸/年，當年生產(chǎn)煤基油品約600萬噸，占當年國內(nèi)原油消費量的不足1%；《煤炭深加工產(chǎn)業(yè)示范“十三五”規(guī)劃》中的新建和儲備項目全部建成后，約可2700萬噸/年的煤制油生產(chǎn)能力，這也僅占未來國內(nèi)原油消費量的5%。

“油氣核心需求”這一概念的提出直接帶來的將是對煤制油氣產(chǎn)業(yè)重要性認識的深化。目前對我國油氣核心需求的定量研究少見報道，由于油氣核心需求可有較大壓縮空間，在國內(nèi)維持一定常規(guī)油氣產(chǎn)量的基礎上，油氣核心需求缺口占油氣總需求的比例不高。若《煤炭深加工產(chǎn)業(yè)示范“十三五”規(guī)劃》項目全部實施、形成2700萬噸/年煤制油產(chǎn)能，意味著煤制油產(chǎn)能將在很大程度上補充我國石油核心需求缺口，這對我國經(jīng)濟安全保障具有重要意義。

（5）調(diào)整煤制油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路。

《規(guī)劃綱要》的專欄20中，明確將煤制油氣基地作為“經(jīng)濟安全保障工程”之一。提出“穩(wěn)妥推進內(nèi)蒙古鄂爾多斯、陜西榆林、山西晉北、新疆準東、新疆哈密等煤制油氣戰(zhàn)略基地建設，建立產(chǎn)能和技術(shù)儲備”。

這是國家層面首次提出建設煤制油氣戰(zhàn)略基地，并明確了內(nèi)蒙古鄂爾多斯、陜西榆林、山西晉北、新疆準東、新疆哈密五大基地初步選址。從《規(guī)劃綱要》披露的情況看，煤制油氣基地的選址以煤炭資源為基本前提，主要集中在鄂爾多斯盆地和新疆兩個大區(qū)域，這也是未來我國煤炭產(chǎn)能進一步集中的區(qū)域。煤制油氣戰(zhàn)略基地的提出也意味著產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式將由“項目示范”升級為“基地布局”。

與此同時，“建立產(chǎn)能和技術(shù)儲備”這一表述與《煤炭深加工產(chǎn)業(yè)示范“十三五”規(guī)劃》中的“技術(shù)儲備和產(chǎn)能儲備”表述相比有了微妙的調(diào)整，將“產(chǎn)能”的位置調(diào)整到了“技術(shù)”之前，更加突出“產(chǎn)能”。這可能意味著，在我國煤制油氣技術(shù)示范已經(jīng)基本成功的基礎上，可以探索進行有限產(chǎn)業(yè)化，形成一定規(guī)模的產(chǎn)能，對國家經(jīng)濟安全保障形成有力支撐。

（6）增加配套保障有利條件。

煤制油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，受到功能區(qū)劃、土地、資金、環(huán)境容量、能耗、碳排放等的約束明顯?！兑?guī)劃綱要》的非直接相關章節(jié)也有相關配套措施的重要變化。

第三十章“優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局”提出，要“細化主體功能區(qū)劃分，按照主體功能定位劃分政策單元，對重點開發(fā)地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)、能源資源富集地區(qū)等制定差異化政策，分類精準施策”?！耙赞r(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、能源資源富集地區(qū)和邊境地區(qū)等承擔戰(zhàn)略功能的區(qū)域為支撐，切實維護國家糧食安全、生態(tài)安全、能源安全和邊疆安全，與動力源地區(qū)共同打造高質(zhì)量發(fā)展的動力系統(tǒng)”。國土空間中首次提出“能源資源富集地區(qū)”這一概念，并明確了要以維護國家能源安全為導向，進行分類精準施策，這將極大加強空間發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，保障國家重大發(fā)展戰(zhàn)略落地實施。

第二十一章“建立現(xiàn)代財稅金融體制”部分提出，要“完善跨年度預算平衡機制，加強中期財政規(guī)劃管理，增強國家重大戰(zhàn)略任務財力保障”。這為對煤制油氣這一經(jīng)濟安全保障工程加大財力保障提出了新的要求。

第十九章“激發(fā)各類市場主體活力”部分提出，要“推動國有經(jīng)濟進一步聚焦戰(zhàn)略安全、產(chǎn)業(yè)引領、國計民生、公共服務等功能，調(diào)整盤活存量資產(chǎn)，優(yōu)化增量資本配置，向關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)集中，向提供公共服務、應急能力建設和公益性等關系國計民生的重要行業(yè)集中”。這為能源央企在煤制油氣這一經(jīng)濟安全保障工程做出新的擔當提出了新的要求。

《規(guī)劃綱要》要求與現(xiàn)實差距

（1）煤制油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展成就顯著。

我國煤制油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展始于2002年，以神華煤直接液化項目一期工程批復（計基礎〔2002〕1587號）為標志。此后的發(fā)展大致可分為三個階段。

第一階段（2002－2010年）是產(chǎn)業(yè)起步階段。第一批示范項目開展前期工作、開工建設和投產(chǎn)，主要特征是產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)得到工業(yè)化應用，項目建設規(guī)模較小。

第二階段（2011－2015年）是產(chǎn)業(yè)加速階段。產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)經(jīng)工業(yè)化驗證初步成熟；煤炭資源地尋求就地轉(zhuǎn)化項目，在資源驅(qū)動、市場吸引、技術(shù)支撐作用下，大規(guī)?，F(xiàn)代煤化工項目加速策劃，醞釀、啟動第二批示范項目建設。

“十三五”期間，我國煤制油產(chǎn)能和產(chǎn)量的年均復合增長率分別達到35.8%和46.2%，煤制天然氣產(chǎn)能和產(chǎn)量的年均復合增長率分別為13.2%、14.4%。

截至目前，煤制油氣領域形成了具有自主知識產(chǎn)權(quán)的煤氣化、煤直接液化、煤間接液化等成套工藝技術(shù)，裝備國產(chǎn)化率達到98%以上。煤間接液化、煤直接液化百萬噸級示范項目均已實現(xiàn)平穩(wěn)運行，煤制天然氣項目逐步實現(xiàn)高負荷運行。在示范項目建設、運營過程中，培育和積累了相應的技術(shù)研發(fā)、工程設計、建設管理、裝備制造、工廠運行等經(jīng)驗和成果，為產(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展積蓄了雄厚的力量，產(chǎn)業(yè)體系綜合能力達到世界領先水平。

（2）對照《規(guī)劃綱要》的差距。

《規(guī)劃綱要》對新發(fā)展階段的煤制油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了新的要求，即建立產(chǎn)能和技術(shù)儲備，服務我國能源資源安全戰(zhàn)略，強化國家經(jīng)濟安全保障。要落實這一要求，勢必要進一步開展一定規(guī)模的產(chǎn)能建設，并持續(xù)進行技術(shù)升級。

2016年以來，煤制油氣相關升級示范項目進入猶豫觀望階段。第二批示范項目陸續(xù)投產(chǎn)，部分初建工廠運行情況不理想，虧損嚴重。受地方政府配煤政策調(diào)整、市場動蕩競爭加劇影響，第三批升級示范項目投資意愿不足，猶豫觀望，項目推進幾乎停滯。

（3）問題的分析。

總體看，前兩批示范項目的前期工作和項目決策都是在國際油價相對高位、且具有上行預期時完成的。由于煤制油氣產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效益與國際油價密切相關，較高油價預期是項目能夠在完全市場化條件下決策的前提條件。在國際能源動蕩變革期，煤制油氣項目難以形成穩(wěn)定的效益預期，導致項目投資決策的動力下降；同時，由于煤制油氣體量巨大，外部性顯著，對相應配套容量條件要求高、指標獲取難度大，導致項目投資決策的阻力上升。動力和阻力的一消一長，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨困境。總結(jié)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的種種問題，最核心的有三個：

一是要解決產(chǎn)業(yè)正外部性內(nèi)部化問題。煤制油氣產(chǎn)業(yè)是國家經(jīng)濟安全需要?！兑?guī)劃綱要》對外部環(huán)境的判斷極為重要且準確，“全球能源供需版圖深刻變革，國際經(jīng)濟政治格局復雜多變，世界進入動蕩變革期”，實際上可以說世界也進入了一個能源的動蕩變革期。在能源的動蕩變革期，一方面國家的能源安全需求高度凸顯，另一方面由于動蕩將導致國際能源市場大幅波動、油價難以穩(wěn)定，煤制油氣項目難以形成穩(wěn)定的效益預期從而難以持續(xù)推進項目決策和實施。這就導致了，國際能源形勢越動蕩、國家經(jīng)濟安全就越需要煤制油氣而煤制油氣產(chǎn)業(yè)就越難以推進的矛盾。

二是要解決產(chǎn)業(yè)的銜接融合問題。煤制油氣的產(chǎn)品是油和氣，由于煤制油氣的體量規(guī)模與常規(guī)油氣相比很小，就必然存在煤制油氣產(chǎn)品如何進入以常規(guī)油氣為主市場的問題。從現(xiàn)狀看，從上游勘探開發(fā)、到中游油氣輸配、到下游油氣銷售，市場化程度逐漸提高。煤制油產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，建立獨立的銷售系統(tǒng)并不合算，但要共用常規(guī)油氣下游銷售系統(tǒng)，又難以獲得平等的市場地位。

三是要解決產(chǎn)業(yè)的配套容量問題。由于煤制油氣體量巨大，外部性顯著，對相應配套容量條件要求高。以能耗指標、用水指標、污染物排放指標為例，這三項指標的總體管理是按行政區(qū)域分解、參照歷史值分配的方式進行的。這一方式對與農(nóng)業(yè)、服務業(yè)和一般工業(yè)是適用的，因為這些產(chǎn)業(yè)的指標分別與耕地面積、人口、工業(yè)產(chǎn)值相關，其變化總體是連續(xù)的。但煤制油氣項目的指標需求高度集中，建設一個項目將帶來區(qū)域內(nèi)指標需求的跳躍式增長，這就使得在按行政區(qū)域分解這一管理框架內(nèi)解決指標增量極為困難。

落實《規(guī)劃綱要》的政策建議

（1）用好逆周期調(diào)節(jié)工具。

綜合運用財稅政策、產(chǎn)業(yè)支持政策，做好能源動蕩期的逆周期調(diào)節(jié)，實現(xiàn)煤制油氣項目效益與國際油價解耦合。對比光伏和煤制油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策可以看到，光伏產(chǎn)業(yè)政策設計是對不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展時期的項目制定相應的產(chǎn)業(yè)政策、保障產(chǎn)業(yè)項目有穩(wěn)定的收益預期，使得產(chǎn)業(yè)相關者的主要精力集中在項目方案論證、全產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)進步和優(yōu)化上；煤制油氣產(chǎn)業(yè)缺少相關產(chǎn)業(yè)政策支持，產(chǎn)業(yè)相關者的大量精力被外部風險的論證和控制所分散，不利于將產(chǎn)業(yè)的精力聚焦到技術(shù)進步上。

《規(guī)劃綱要》將煤制油氣產(chǎn)業(yè)與糧食保障、油氣勘探開發(fā)等并列，具體政策措施上可考慮參照糧食保障性收購價格這一機制制定煤制油氣產(chǎn)品保障性收購價格，也可考慮參照油氣勘探開發(fā)的激勵政策措施。通過更好發(fā)揮政府作用，熨平能源動蕩期國際油價波動對煤制油氣項目效益預期的影響，可有效保證煤制油氣項目決策和實施過程的穩(wěn)定性。

（2）做好產(chǎn)業(yè)銜接融合。

煤制油氣的產(chǎn)業(yè)融合問題，最關鍵的是與常規(guī)油氣產(chǎn)業(yè)的融合問題，這是產(chǎn)業(yè)生死存亡的事情。建議采取上下游多渠道銜接方式，除了煤制油項目生產(chǎn)成品油這一模式，也可增加煤制原油送現(xiàn)有煉廠價格這一模式，充分結(jié)合現(xiàn)有煉廠規(guī)模經(jīng)濟、油源豐富、調(diào)和空間大、銷售渠道穩(wěn)定等優(yōu)勢，更好發(fā)揮煤基油品性能特點及價值潛力。目前西部煉廠普遍煉量不足，新增上產(chǎn)原油邊際成本高，煤制油與現(xiàn)有煉廠融合發(fā)展符合雙方利益。政府在融合發(fā)展機制中要著重做好定價機制的設計。煤制油氣和現(xiàn)代煤化工產(chǎn)業(yè)高度關聯(lián)，大量裝置可以共用，《規(guī)劃綱要》提出的五大煤制油氣戰(zhàn)略基地有三個與我國現(xiàn)代煤化工產(chǎn)業(yè)示范區(qū)在地理區(qū)域上重合，應充分考慮煤制油氣和煤制化學品的產(chǎn)業(yè)方案融合和外部條件協(xié)調(diào)。

（3）提升頂層設計效力。

《規(guī)劃綱要》明確提出，“中央財政性資金優(yōu)先投向本規(guī)劃確定的重大任務和重大工程項目。堅持項目跟著規(guī)劃走、資金和要素跟著項目走，依據(jù)本規(guī)劃制定重大工程項目清單，對清單內(nèi)工程項目簡化審批核準程序，優(yōu)先保障規(guī)劃選址、土地供應和資金需求，單體重大工程項目用地需求由國家統(tǒng)一保障?！焙罄m(xù)應按照《規(guī)劃綱要》的要求，做好煤制油氣戰(zhàn)略基地規(guī)劃，并以規(guī)劃明確的建設任務為依據(jù)配套相應的要素條件。按照習近平總書記在中央財經(jīng)委員會第九次會議上提出的“要加強風險識別和管控，處理好減污降碳和能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全、糧食安全、群眾正常生活的關系”的要求，做好煤制油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展和減污降碳工作的頂層設計銜接。

（4）完善央企激勵政策。

能源央企是煤制油氣領域的重要參與者。應建立相應保障機制，鼓勵能源央企勇于擔當，將承擔煤制油氣產(chǎn)能建設、支撐國家經(jīng)濟安全作為部分企業(yè)的考核內(nèi)容之一。適當降低煤制油氣行業(yè)的基準收益率要求，可參照能源基礎設施等將基準收益率設定為6-8%，降低企業(yè)決策難度。

（5）改進項目管理機制。

探索基地加項目的項目管理模式。對于重大單體項目，仍采取國家核準模式。對于國家確定的煤制油氣戰(zhàn)略基地，可探索采取國家批復基地總體規(guī)劃、規(guī)劃內(nèi)小型產(chǎn)能建設項目省級核準的模式，下放審批權(quán)限，釋放政策紅利，降低產(chǎn)業(yè)資金門檻，形成開放、良性競爭的產(chǎn)業(yè)發(fā)展局面，增進產(chǎn)業(yè)活力，促進產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。