樊春良

(1.中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100190;2.中國(guó)科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院，北京 100049)

0 引言

科學(xué)技術(shù)在美國(guó)國(guó)家發(fā)展中起著十分重要的作用，在第二次世界大戰(zhàn)期間，美國(guó)動(dòng)員全國(guó)的科技力量應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)，一系列嶄新的科學(xué)應(yīng)用和技術(shù)發(fā)明直接改變了戰(zhàn)爭(zhēng)的進(jìn)程。二戰(zhàn)之后，美國(guó)迅速成為世界科學(xué)技術(shù)的領(lǐng)導(dǎo)者。1945年萬尼瓦爾·布什的著名報(bào)告《科學(xué)——無止境的邊疆》塑造了戰(zhàn)后美國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展的進(jìn)程[1]。戰(zhàn)后75年，美國(guó)的科學(xué)技術(shù)經(jīng)歷了冷戰(zhàn)時(shí)期的輝煌 (1945—1975年)、調(diào)整和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)期 (1975—1990年)和面向經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)期 (1990—2016年)。美國(guó)長(zhǎng)期占據(jù)科學(xué)技術(shù)世界第一的領(lǐng)先位置，美國(guó)發(fā)明的一系列高新技術(shù)改變了世界的面貌和進(jìn)程。冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著其他國(guó)家科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，美國(guó)的科技實(shí)力相對(duì)下降，調(diào)整和改變的壓力不斷加大。

2017年1月，特朗普就任美國(guó)第45任總統(tǒng)，美國(guó)進(jìn)入一個(gè)新的變動(dòng)時(shí)期。面對(duì)不斷增強(qiáng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)壓力、國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的下滑 (以制造業(yè)為代表)和不斷激化的國(guó)內(nèi)矛盾，特朗普政府一改往屆政府面向全球發(fā)展的導(dǎo)向，回歸國(guó)內(nèi)，提出 “使美國(guó)再次偉大”的口號(hào)。特朗普政府在減稅、強(qiáng)硬貿(mào)易政策、加強(qiáng)外交軍事布局和放松金融監(jiān)管方面采取了一系列激烈的措施。相比于其他政策領(lǐng)域的巨大變化，特朗普政府的科技政策看起來變化平穩(wěn)，但在 “使美國(guó)再次偉大”的國(guó)家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向之下，其變化和轉(zhuǎn)型的傾向也十分明顯：強(qiáng)調(diào)國(guó)家安全，聚焦面向未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新興技術(shù)和國(guó)內(nèi)需求。特朗普政府4年的科技政策充滿了爭(zhēng)議，一方面在促進(jìn)人工智能、量子科技等領(lǐng)域的發(fā)展取得了突出成就，另一方面對(duì)氣候變化相關(guān)科技領(lǐng)域的忽視以及在環(huán)境、健康等重要領(lǐng)域的決策漠視科學(xué)證據(jù)，特別是在抗擊疫情方面不重視科學(xué)界的意見，引起科學(xué)界的極大反感。特朗普政府的科技政策是在其執(zhí)政理念和整體政策框架之下提出的，在與國(guó)會(huì)和科學(xué)界的沖突、磋商和合作中逐漸成型的，既體現(xiàn)了新時(shí)期美國(guó)政府對(duì)國(guó)際形勢(shì)和國(guó)內(nèi)需求的判斷，也融合國(guó)會(huì)兩黨的共識(shí)和科學(xué)界的訴求，有相當(dāng)強(qiáng)的政治基礎(chǔ)和內(nèi)在的發(fā)展邏輯。如同特朗普政府其他領(lǐng)域的政策一樣，其科技政策也在相當(dāng)大的程度上改變了美國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展的格局和走向，也是新一屆政府科技政策制定和實(shí)施的有力基礎(chǔ)和制約。

與特朗普政府任命科技官員嚴(yán)重滯后、科技政策逐漸明晰不同，拜登政府在上臺(tái)之前就明確提出了其科技政策。拜登在競(jìng)選時(shí)期已經(jīng)明確提出其科技發(fā)展綱領(lǐng)，在就職前提名其總統(tǒng)科學(xué)顧問及其他重要科技職位，并通過給他提名的科學(xué)顧問埃里克·蘭德 (Eric Lander)寫信，全面闡明其科技政策的主要議程[2]。拜登政府的科技政策既有區(qū)別于特朗普政府不同的特點(diǎn)，也有與之相當(dāng)一致的地方，表明美國(guó)政府科技政策的發(fā)展存在著內(nèi)在的邏輯和動(dòng)力。因此，對(duì)從特朗普政府到今天拜登政府科技政策的演進(jìn)做一探討，有助于深入認(rèn)識(shí)理解美國(guó)科技政策的發(fā)展邏輯和未來的走向以及對(duì)中國(guó)和世界其他國(guó)家的影響。

本文從分析科技政策在美國(guó)的含義和影響因素出發(fā)，對(duì)特朗普政府四年科技政策的主要進(jìn)展做深入探討，概括分析拜登政府科技政策的要點(diǎn)，分析美國(guó)科技政策發(fā)展的內(nèi)外在因素，提出美國(guó)科技政策發(fā)展的若干趨勢(shì)和對(duì)我國(guó)相關(guān)的若干政策建議。

1 科技政策在美國(guó)的含義和影響因素

1.1 科技政策在美國(guó)的含義

科技政策是政府支持科學(xué)技術(shù)發(fā)展以及利用科學(xué)技術(shù)發(fā)展為國(guó)家目標(biāo)服務(wù)采取的所有措施的總和。美國(guó)科技政策研究的奠基人之一哈維·布魯克斯教授把科技政策的議題分為相互關(guān)聯(lián)的兩類： “含有科學(xué)因素的政策” (Science in Policy)和 “為了科學(xué)發(fā)展的政策” (Policy for Science) (這里的 “科學(xué)”含義包括技術(shù))。第一類是指議題的內(nèi)容基本上是政治的或管理的，但深深依賴于科技因素，如禁止核試驗(yàn)、裁軍政策；第二類是支持和管理國(guó)家科學(xué)事業(yè)的政策、科學(xué)計(jì)劃/項(xiàng)目，兩者不是截然分開的，存在著聯(lián)系[3]。布魯克斯的思想反映了美國(guó)科學(xué)技術(shù)在國(guó)家政策領(lǐng)域的地位和內(nèi)容，較近的說明是2009年2月12日奧巴馬總統(tǒng)提名的科技政策辦公室 (OSTP)主任霍爾德倫在美國(guó)參議院商業(yè)、科學(xué)和運(yùn)輸委員會(huì)作證時(shí)的解釋。他這樣說：政府的科學(xué)技術(shù)政策由兩大部分組成，一個(gè)是為科學(xué)技術(shù)的政策 (Policy for science and technology)，即加強(qiáng)公共和私營(yíng)部門研究與發(fā)展事業(yè)相關(guān)的政策、科學(xué)技術(shù)教育和培訓(xùn)相關(guān)的政策，以及創(chuàng)造條件使科學(xué)技術(shù)的進(jìn)展轉(zhuǎn)化為整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、安全和環(huán)境效益的政策；另一個(gè)是為政策服務(wù)的科學(xué)技術(shù) (Science and technology for policy)，即政府在經(jīng)濟(jì)、國(guó)防、健康衛(wèi)生和環(huán)境等政策的形成中，需要運(yùn)用從科學(xué)和工程學(xué)而來的洞察力[4]。因此，美國(guó)的科技政策不僅表現(xiàn)在對(duì)科學(xué)技術(shù)發(fā)展的支持，而且表現(xiàn)在利用科學(xué)技術(shù)支持經(jīng)濟(jì)、能源和環(huán)境等廣泛重要的國(guó)家政策議題。相應(yīng)地，美國(guó)政府的決策更依賴于外部科學(xué)咨詢。美國(guó)科學(xué)咨詢對(duì)決策者的影響較其他國(guó)家更為廣泛，被稱為 “美國(guó)現(xiàn)象”[5]。不僅白宮、國(guó)會(huì)和聯(lián)邦各部門都有自己的科學(xué)咨詢機(jī)構(gòu)，而且科學(xué)界和民間有大量的多樣化的科學(xué)咨詢團(tuán)體，其最高水平的代表是美國(guó)總統(tǒng)科學(xué)顧問制度。

美國(guó)的科技政策主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面：科學(xué)技術(shù)對(duì)國(guó)家宏觀政策的支撐和地位；政府對(duì)科學(xué)技術(shù)自身發(fā)展的支持；政府決策與科學(xué)咨詢的關(guān)系。

1.2 美國(guó)科技政策發(fā)展的影響因素

戰(zhàn)后75年，美國(guó)科技政策發(fā)展的影響因素有以下幾個(gè)方面：

(1)科學(xué)技術(shù)的前沿發(fā)展。戰(zhàn)后，美國(guó)科技政策的長(zhǎng)期目標(biāo)是保持科學(xué)技術(shù)在世界上的全面領(lǐng)先地位，推進(jìn)科學(xué)前沿的基礎(chǔ)研究、促進(jìn)新興技術(shù)的產(chǎn)生和發(fā)展。

(2)國(guó)家發(fā)展的重大需求。國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民健康和能源環(huán)境等國(guó)家發(fā)展的重大需求是美國(guó)科技政策發(fā)展的重要因素。在戰(zhàn)后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間，國(guó)家安全因素占統(tǒng)治地位。隨著國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化，經(jīng)驗(yàn)增長(zhǎng)、能源安全和環(huán)境保護(hù)等成為科技政策考慮的重要因素。

(3)國(guó)際環(huán)境和外部挑戰(zhàn)。美國(guó)是世界上的超級(jí)大國(guó)，長(zhǎng)期在各方面占據(jù)世界第一的位置。戰(zhàn)勝外部競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，是美國(guó)科技政策的一個(gè)主要目標(biāo)。冷戰(zhàn)時(shí)期，美國(guó)在科技上采取的一切措施就是要領(lǐng)先蘇聯(lián)[6]。20世紀(jì)80年代，針對(duì)日本經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的壓力，美國(guó)在科技政策做出許多改變。近10多年來，中國(guó)科學(xué)技術(shù)的迅速崛起已成為美國(guó)科技政策調(diào)整和變革的主要因素。

(4)國(guó)內(nèi)政治因素。美國(guó)是兩黨政治，共和黨和民主黨分別代表國(guó)內(nèi)不同的社會(huì)利益，在執(zhí)政理念和政策工具方面都有很大差異，表現(xiàn)在科技政策上也有一些不同，如民主黨強(qiáng)調(diào)政府的作用，共和黨更強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的作用。長(zhǎng)期以來，科技領(lǐng)域是兩黨一致程度最高、差異最小的領(lǐng)域。近些年來，隨著美國(guó)國(guó)內(nèi)階層的分化，沖突加劇，科技領(lǐng)域的某些論題也開始成為兩黨沖突的焦點(diǎn)。例如，從小布什政府時(shí)期開始，對(duì)氣候變化和胚胎干細(xì)胞的不同態(tài)度就開始明顯表現(xiàn)出來。

進(jìn)入21世紀(jì)第二個(gè)10年，美國(guó)國(guó)內(nèi)矛盾沖突加劇、外部競(jìng)爭(zhēng)壓力增強(qiáng)，進(jìn)入一個(gè)變動(dòng)的時(shí)期，到特朗普當(dāng)政時(shí)以一種劇烈的方式表現(xiàn)出來。特朗普政府四年的科技政策從一個(gè)方面反映了美國(guó)這一變動(dòng)時(shí)期的特點(diǎn)，對(duì)美國(guó)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

2 特朗普政府的科技政策

2016年11月9日，特朗普出人意料地當(dāng)選為美國(guó)45任總統(tǒng)。特朗普在競(jìng)選期間和就職初期，對(duì)科學(xué)技術(shù)的種種跡象和行為表明本屆政府沒有把科學(xué)技術(shù)放在優(yōu)先位置[7]。特朗普政府的科技政策是逐漸明晰的，2017年8月，OSTP與預(yù)算管理辦公室 (OMB)聯(lián)合出臺(tái)了《2019 財(cái)年聯(lián)邦政府研發(fā)優(yōu)先領(lǐng)域備忘錄》[8],明確聯(lián)邦政府在支持科學(xué)技術(shù)發(fā)展中的角色，提出美國(guó)R&D的優(yōu)先領(lǐng)域；2018年8月，經(jīng)過歷史上最長(zhǎng)的OSTP主任空缺期 (從2017年1月開始)，特朗普總統(tǒng)提名氣象科學(xué)家德羅格梅爾擔(dān)任OSTP主任；2018年12月，特朗普總統(tǒng)簽署《國(guó)家量子倡議法案》；2019年2月啟動(dòng)《國(guó)家人工智能倡議》，顯示出政府對(duì)科學(xué)技術(shù)支持的方向和重點(diǎn)。

特朗普政府四年來，在推進(jìn)科學(xué)技術(shù)發(fā)展方面取得很大成就。2020年10月27日，OSTP發(fā)布《提升美國(guó)在全球科技領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位——特朗普政府亮點(diǎn)：2017—2020年》，細(xì)數(shù)了聯(lián)邦政府在加強(qiáng)未來產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域 (量子科技、人工智能、先進(jìn)通信和生物科技等)領(lǐng)導(dǎo)能力、健康安全與創(chuàng)新、加強(qiáng)國(guó)家安全、探索和保護(hù)海洋環(huán)境以及提升太空領(lǐng)導(dǎo)力等方面的成就[9]。2021年1月16日，特朗普政府發(fā)布四年來的成就， “確保美國(guó)在技術(shù)和創(chuàng)新方面的領(lǐng)導(dǎo)地位”成為其中重要的一部分。特朗普政府推進(jìn)科學(xué)技術(shù)發(fā)展的成就，除了如科技抗擊疫情等議題引起爭(zhēng)議外，大部分也得到科學(xué)界的認(rèn)同。但是，在涉及到與科學(xué)相關(guān)的宏觀政策以及政策 (政府)使用科學(xué)證據(jù)等方面，科學(xué)界認(rèn)為特朗普政府對(duì)科學(xué) (對(duì)研究人員和科學(xué)相關(guān)議題)造成了很大的傷害[10-11]。以下本文從與科技相關(guān)的宏觀政策、政府的資助重點(diǎn)與R&D預(yù)算、科學(xué)管理以及政策咨詢等方面對(duì)特朗普政府的科技政策做一述評(píng)。

2.1 與科技相關(guān)的宏觀政策

在外交、能源和環(huán)保等一些與科技發(fā)展密切相關(guān)的國(guó)家政策方面，如退出關(guān)于全球氣候變化的《巴黎協(xié)定》、禁止穆斯林為主國(guó)家的國(guó)民進(jìn)入美國(guó)、退出伊核協(xié)議、廢止奧巴馬時(shí)期的發(fā)電廠碳排放限制以及后來退出世界衛(wèi)生組織等，廣為科學(xué)界詬病，認(rèn)為阻礙了美國(guó)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展。

2.2 科技資助的優(yōu)先領(lǐng)域和預(yù)算

(1)科技資助的優(yōu)先領(lǐng)域和重點(diǎn)。2017 年8 月，OSTP與OMB聯(lián)合出臺(tái)了《2019 財(cái)年聯(lián)邦政府研發(fā)優(yōu)先領(lǐng)域備忘錄》[8]。文件初步廓清了聯(lián)邦政府在國(guó)家科技發(fā)展中的角色定位，確定了軍事領(lǐng)先、國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)繁榮、能源優(yōu)勢(shì)和醫(yī)療健康5個(gè)優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域；確立了聯(lián)邦政府支持研發(fā)活動(dòng)的實(shí)踐原則。之后，每一年的優(yōu)先領(lǐng)域調(diào)整、豐富，構(gòu)成特朗普政府科技政策的框架[12-14]。根據(jù)OSTP和OMB聯(lián)合發(fā)布的2019—2022財(cái)年預(yù)算備忘錄，特朗普政府的科技政策重點(diǎn)如表1所示。

表1 特朗普政府2019—2022財(cái)年預(yù)算備忘錄要點(diǎn)

特朗普?qǐng)?zhí)政4年，政府R&D的重點(diǎn)領(lǐng)域是國(guó)家安全，促進(jìn)未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的人工智能、量子科技等新興技術(shù),健康科技、能源科技、空間和海洋等。2022財(cái)年的優(yōu)先領(lǐng)域順序變化反映了新冠疫情的影響。

(2)研發(fā)預(yù)算。2017年3月，特朗普政府在2018財(cái)年預(yù)算提案中提出大幅削減聯(lián)邦政府的研發(fā)經(jīng)費(fèi)，令科學(xué)界大為震驚。實(shí)際上，特朗普政府的研發(fā)預(yù)算在總體上削弱的情況下，有些部分是增加的，有些部分是減少的。增加的是人工智能、量子科技、超算、農(nóng)業(yè)科技和網(wǎng)絡(luò)安全，大幅削減的是氣候變化相關(guān)的研發(fā)投入，如能源、高效、化石能源和核能等能源與環(huán)境領(lǐng)域相關(guān)的研發(fā)計(jì)劃，希望減少對(duì)基礎(chǔ)科學(xué)的支持。從總體上看，特朗普政府所提議的研發(fā)經(jīng)費(fèi)預(yù)算減少超過了近40年的任何一屆政府。 然而，國(guó)會(huì)并沒有認(rèn)同總統(tǒng)的R&D預(yù)算方案，反而大幅增加了R&D預(yù)算。在隨后的2019—2021財(cái)年，特朗普政府繼續(xù)提出大幅削減R&D預(yù)算，國(guó)會(huì)仍舊忽視白宮提出的大幅削減開支的年度預(yù)算請(qǐng)求，大幅增加R&D預(yù)算 (見圖1)。結(jié)果，盡管特朗普提出大幅削減預(yù)算，國(guó)立衛(wèi)生研究院預(yù)算在過去5年里卻增加了39%，國(guó)家科學(xué)基金會(huì)的預(yù)算在過去3年里增長(zhǎng)了17%，扭轉(zhuǎn)了特朗普政府要求的下降趨勢(shì)，增長(zhǎng)速度是前總統(tǒng)奧巴馬執(zhí)政時(shí)期的兩倍多[15]。這樣，在不重視科學(xué)的特朗普政府之下，美國(guó)科學(xué)研究事業(yè)的支柱國(guó)立衛(wèi)生研究院、能源部和國(guó)家科學(xué)基金會(huì)卻得到了增強(qiáng)。這提醒人們，美國(guó)科學(xué)技術(shù)的經(jīng)費(fèi)控制不是在政府，而是在國(guó)會(huì)。

資料來源：文獻(xiàn)[15]。NIH 國(guó)立衛(wèi)生研究院；NSF 國(guó)家科學(xué)基金會(huì)； DOE Science 能源部科學(xué)辦公室；NASA Science 美國(guó)宇航局科學(xué)辦公室；NOAA Science 國(guó)家海洋和大氣管理局科學(xué)辦公室；USGS 美國(guó)地質(zhì)勘探局；DARPA 國(guó)防部高級(jí)研究發(fā)展署；EPA S&T 環(huán)保署科技辦公室；NIST Labs 國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院實(shí)驗(yàn)室圖1 特朗普政府預(yù)算R&D削減主要科學(xué)機(jī)構(gòu)的比例與國(guó)會(huì)增加比例的對(duì)比

2.3 未來產(chǎn)業(yè)

(1)未來產(chǎn)業(yè)的含義與戰(zhàn)略意義。未來產(chǎn)業(yè) (Industries of the Future，IotF)是特朗普政府科技政策的一個(gè)核心和亮點(diǎn)。按照OSTP的解釋，未來產(chǎn)業(yè)包括人工智能 (AI)、量子信息科學(xué) (QIS)、先進(jìn)的通信/5G、先進(jìn)制造和生物技術(shù)等，這些產(chǎn)業(yè)將給教育和醫(yī)療帶來革命性的變化，改變交通和通信方式，提供新的工具和技術(shù)來解決以前難以解決的問題，并確保國(guó)家能夠在快速變化的全球環(huán)境中競(jìng)爭(zhēng)和獲勝[9]。美國(guó)首席技術(shù)官M(fèi)ichael Kratsios于2020年1月15日在參議院商業(yè)、科學(xué)和交通委員會(huì)上關(guān)于未來產(chǎn)業(yè)作證時(shí)稱：當(dāng)我們審視國(guó)際格局時(shí)，美國(guó)在發(fā)展人工智能、QIS和5G這樣的技術(shù)方面，從未像現(xiàn)在這樣迫在眉睫[16]。

所謂未來產(chǎn)業(yè)，就是能夠促進(jìn)未來新產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生與發(fā)展和對(duì)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生重大變革的新興技術(shù)群。特朗普政府把以往所說的新興技術(shù)冠以 “未來產(chǎn)業(yè)”之名加以強(qiáng)調(diào)，是突出促進(jìn)這些新興技術(shù)發(fā)展的方向和預(yù)期效果——繼續(xù)優(yōu)先考慮可以促進(jìn)未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新技術(shù)，認(rèn)為對(duì)這些新興技術(shù)以及支撐其發(fā)展的材料、制造和計(jì)算技術(shù)持續(xù)戰(zhàn)略性的研發(fā)投資，會(huì)在短期內(nèi)提升美國(guó)的科學(xué)技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)地位，可以提前催化那些塑造未來幾十年全球科技格局的發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)新。國(guó)會(huì)認(rèn)同了這套概念，給予大力支持。

特朗普政府從一就職就十分重視新興技術(shù)的作用。2017年夏天，白宮舉辦首屆 “美國(guó)在新興技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力”活動(dòng)，聚集了全國(guó)一流專家和行業(yè)領(lǐng)袖，討論促進(jìn)創(chuàng)新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，這開啟了政府內(nèi)外攜手努力發(fā)展新興技術(shù)的持續(xù)進(jìn)程，帶來了兩黨立法、國(guó)家戰(zhàn)略以及行政部門計(jì)劃和措施的制定和執(zhí)行[9]。2018年，OSTP和OMB在2020財(cái)年預(yù)算備忘錄中提出要保持人工智能、量子信息科學(xué)和戰(zhàn)略計(jì)算的領(lǐng)先地位[12]。在2021財(cái)年的預(yù)算備忘錄中，OSTP明確提出保持在未來產(chǎn)業(yè)上的領(lǐng)先地位，包括人工智能、量子信息科學(xué)和計(jì)算、先進(jìn)通信網(wǎng)絡(luò)和自動(dòng)系統(tǒng)以及先進(jìn)制造[13]。在OSTP關(guān)于特朗普政府四年科技成就亮點(diǎn)的報(bào)告中，未來產(chǎn)業(yè)包括人工智能、量子信息科學(xué)、先進(jìn)通信和5G、先進(jìn)制造和生物技術(shù)，指出由未來產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的發(fā)展如未來交通、未來先進(jìn)計(jì)算技術(shù)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)；并指出從四個(gè)方面發(fā)展未來產(chǎn)業(yè)：基礎(chǔ)研究和發(fā)展、勞動(dòng)力發(fā)展、寬松監(jiān)管和國(guó)際參與[9]。

(2)特朗普政府在人工智能方面的成績(jī)。在推進(jìn)人工智能方面，特朗普政府的措施可圈可點(diǎn)。2019年2月，特朗普簽署《保持美國(guó)人工智能領(lǐng)先地位》總統(tǒng)行政令[17]，即美國(guó)AI的國(guó)家戰(zhàn)略——美國(guó)AI倡議。同年6月推出更新版的《美國(guó)人工智能研發(fā)戰(zhàn)略計(jì)劃：2019更新版》，該計(jì)劃為投資人工智能研發(fā)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)確定了8個(gè)重點(diǎn)優(yōu)先領(lǐng)域，并將重點(diǎn)放在推動(dòng)未來技術(shù)突破的長(zhǎng)期投資上[18]。2019年，特朗普總統(tǒng)承諾在兩年內(nèi)將非國(guó)防人工智能和量子信息科學(xué)研發(fā)經(jīng)費(fèi)翻一番，包括總統(tǒng)的2021財(cái)年人工智能預(yù)算15億美元，比總統(tǒng)的2020財(cái)年預(yù)算增加54%[9]。2020年8月,白宮、NSF和其他聯(lián)邦合作伙伴宣布用1.4億美元在5年建立7個(gè)NSF領(lǐng)導(dǎo)的AI研究所，這些合作研究和教育機(jī)構(gòu)將聚焦一系列AI研發(fā)領(lǐng)域,如機(jī)器學(xué)習(xí) (ML)、綜合制造和精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)，這些研究將在全國(guó)各地的大學(xué)進(jìn)行。預(yù)計(jì)NSF每年在人工智能活動(dòng)上的投資超過5億美元，是非國(guó)防人工智能研發(fā)的最大聯(lián)邦驅(qū)動(dòng)力[9]。

為了確保聯(lián)邦政府各機(jī)構(gòu)投入的協(xié)調(diào)和有效使用，2018年5月，白宮特許在國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì) (NSTC)之下設(shè)立人工智能專門委員會(huì)。在機(jī)構(gòu)和部門層面,一些新的人工智能中心和辦公室建立,如美國(guó)DoD聯(lián)合人工智能中心 (2018)、DOE人工智能和技術(shù)辦公室 (2019)等。

(3)量子信息科學(xué)。2018年12月，國(guó)會(huì)兩黨通過《國(guó)家量子倡議法案》 (the National Quantum Initiative Act)，并由總統(tǒng)簽署成為法律?！秶?guó)家量子倡議法案》借鑒了美國(guó)納米技術(shù)倡議 (NNI)20年成功實(shí)踐的做法。該法案建立國(guó)家量子協(xié)調(diào)辦公室 (NQCO)，以協(xié)調(diào)超過13個(gè)不同的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在國(guó)家量子計(jì)劃上一起工作，確保量子研發(fā)工作能夠使美國(guó)在未來這個(gè)行業(yè)中發(fā)揮強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)作用。之前，2018年9月，國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)量子信息科學(xué)分委員會(huì)發(fā)布了量子信息科學(xué) (QIS)的戰(zhàn)略概述，并確定了下一個(gè)政策步驟。與此同時(shí)，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院 (NIST)宣布成立量子經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)盟 (QEDC)，以努力擴(kuò)大美國(guó)在量子研究方面的領(lǐng)導(dǎo)地位，并支持這一重要領(lǐng)域不斷發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。2020年2月，NQCO發(fā)布了《美國(guó)量子網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略愿景》 (A Strategic Vision for America’s Quantum Networks)，以鼓勵(lì)有關(guān)如何將量子計(jì)算機(jī)和量子傳感器連接在一起的基礎(chǔ)研究[19]。為了支持這一目標(biāo)，特朗普總統(tǒng)要求在2020財(cái)政年度預(yù)算中為量子研發(fā)撥款4.35億美元。2019年，總統(tǒng)承諾在2022財(cái)年之前將QIS研發(fā)增加一倍。2021財(cái)年預(yù)算包括7億美元的QIS，比2020財(cái)年預(yù)算增加50%。2020年7月，白宮和NSF宣布撥款7500萬美元給三個(gè)新的量子跨越挑戰(zhàn)機(jī)構(gòu)，旨在未來5年解決量子信息領(lǐng)域的基本挑戰(zhàn)方面發(fā)揮切實(shí)的作用。2020年8月，白宮和能源部宣布在5年內(nèi)向5個(gè)QIS研究中心撥款6.25億美元。這些中心將由能源部設(shè)在阿貢、布魯克海文、費(fèi)米、橡樹嶺和勞倫斯伯克利等國(guó)家實(shí)驗(yàn)室的團(tuán)隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)，私營(yíng)部門和學(xué)術(shù)界將為這些中心提供另外3億美元的捐助[9]。

(4)總統(tǒng)科技顧問委員會(huì)的建議。2020年6月，新成立的總統(tǒng)科技顧問委員會(huì) (PCAST)發(fā)布首份報(bào)告。在這份報(bào)告中，PCAST建議采取勇敢的行動(dòng)，以確保美國(guó)在未來工業(yè)領(lǐng)域繼續(xù)保持領(lǐng)導(dǎo)地位。報(bào)告提出，支撐這些行動(dòng)的三大支柱是①加強(qiáng)多部門參與研究和創(chuàng)新；②創(chuàng)建一個(gè)新的機(jī)構(gòu)，整合一個(gè)或多個(gè)未來產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，并跨越發(fā)現(xiàn)、研究到產(chǎn)品開發(fā)的模式;③創(chuàng)造新模式，確保擁有合格的、多樣化的未來產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力[20]。

在隨后的第二份報(bào)告中，PCAST進(jìn)一步把第二個(gè)支柱——未來研究機(jī)構(gòu)具體化，建議建立一個(gè)新型的、世界級(jí)的、多部門合作的未來產(chǎn)業(yè)研究所。這個(gè)研究所的目標(biāo)是促進(jìn)研發(fā)各個(gè)階段的創(chuàng)新——從發(fā)現(xiàn)、研究到新技術(shù)的開發(fā)、部署和商業(yè)化，期望通過組織創(chuàng)新為未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來新的革命性新范式[21]。未來研究所的模式引起國(guó)際科技政策界的廣泛關(guān)注。

2.4 總統(tǒng)科學(xué)顧問及其他科學(xué)部門任職

美國(guó)總統(tǒng)科學(xué)顧問 (通常由OSTP主任擔(dān)任)在為白宮決策提供科學(xué)支撐以及協(xié)調(diào)聯(lián)邦科技活動(dòng)方面起著重要的作用。2018年8月，特朗普總統(tǒng)提名德羅格梅爾擔(dān)任OSTP主任?？茖W(xué)界為此歡呼，因其在學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和大學(xué)管理者的聲譽(yù)和成績(jī)。德羅格梅爾就任以后，提出美國(guó)科學(xué)進(jìn)入科學(xué)技術(shù)發(fā)展的第二個(gè)英勇無畏 (Second Bold Era in S&T)的時(shí)代 (第一個(gè)英勇無畏時(shí)代是從二戰(zhàn)至今)，繼續(xù)大力推進(jìn)人工智能、量子科技等未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提出建設(shè)美國(guó)的研究環(huán)境，重視研究的美國(guó)價(jià)值[13]，并成立了一個(gè)跨部門小組——研究環(huán)境聯(lián)合委員會(huì) (JCORE)負(fù)責(zé)推進(jìn)[9]。兩年的任職后，科學(xué)界認(rèn)為盡管德羅格梅爾盡了很大努力，但成績(jī)乏善可陳。一些人批評(píng)他沒有試圖緩和本屆政府在科學(xué)和創(chuàng)新方面最具爭(zhēng)議的任何政策——應(yīng)對(duì)新冠疫情的混亂方式、退出巴黎氣候協(xié)定、撤銷一系列環(huán)境法規(guī)和限制移民，并提議大幅削減大多數(shù)聯(lián)邦研究機(jī)構(gòu)的預(yù)算。即使被科學(xué)界稱贊的舉措——承諾精簡(jiǎn)和改善聯(lián)邦政府管理學(xué)術(shù)研究的方式，也是說的多、做的少。德羅格梅爾在科學(xué)界認(rèn)為可以擔(dān)任總統(tǒng)科學(xué)顧問候選人中位居前列，是一個(gè)堅(jiān)定的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)資助科學(xué)的支持者。他表現(xiàn)平淡表明特朗普政府并沒有把科學(xué)放在優(yōu)先的地位[22]。OSTP的地位很低，德羅格梅爾沒有像上屆科學(xué)顧問那樣被授予總統(tǒng)科技助理的稱號(hào)。盡管OSTP有四名參議院批準(zhǔn)的副主任，但只任命一名技術(shù)副主任。由于OSTP主任和OSTP地位低下，OSTP沒有在政府最緊迫的科學(xué)相關(guān)挑戰(zhàn)即新冠疫情中發(fā)揮更大的作用。但是，OSTP在幫助全國(guó)關(guān)注人工智能和量子信息科學(xué)方面起到了很大作用。

2019年重啟的總統(tǒng)科學(xué)技術(shù)顧問委員會(huì) (PCAST)作用大為縮水，人員不整 (正式的16名成員未滿)，只開過四次會(huì)，出版了三份報(bào)告 (兩份關(guān)于未來產(chǎn)業(yè)，一份是網(wǎng)絡(luò)和技術(shù)計(jì)劃評(píng)估)，比起奧巴馬時(shí)期8年開會(huì)45次、提交36份報(bào)告差距甚遠(yuǎn)[23]。至于聯(lián)邦政府科學(xué)部門的任職人員，雖然有科學(xué)界不滿的人 (如環(huán)保署的領(lǐng)導(dǎo)人等)，但大多數(shù)科學(xué)家都高度評(píng)價(jià)那些聯(lián)邦資助機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，包括奧巴馬任期內(nèi)留任的NIH院長(zhǎng)弗朗西斯·柯林斯等。

2.5 在決策與科學(xué)咨詢方面

在科學(xué)咨詢方面，不僅總統(tǒng)科學(xué)顧問及顧問團(tuán)隊(duì)的作用沒有發(fā)揮出來，而且在決策利用科學(xué)證據(jù)方面，取消了國(guó)防部長(zhǎng)期與著名的智庫JASON的協(xié)約關(guān)系，廢除了內(nèi)政部、國(guó)家海洋與大氣管理局以及食品與藥品管理局的科學(xué)咨詢委員會(huì)，環(huán)保署禁止重要的科學(xué)家為科學(xué)咨詢委員會(huì)服務(wù)，以及后來政府在科技應(yīng)對(duì)疫情方面漠視科學(xué)界的意見，受到科學(xué)界的激烈批評(píng)。在一些科學(xué)領(lǐng)域，特朗普政府的做法被認(rèn)為是政治對(duì)科學(xué)的干涉，如特朗普通過行政命令實(shí)施新政策和重寫法規(guī)的做法，無視或壓制不利于其撤銷環(huán)境法規(guī)的證據(jù)，包括那些旨在限制溫室氣體排放的法規(guī)。在生命醫(yī)學(xué)研究領(lǐng)域，特朗普禁止在研究中使用來自選擇性墮胎的組織，以及取消他不喜歡的一項(xiàng)撥款，為此科學(xué)家感到震驚。許多科學(xué)界人士認(rèn)為，這些措施旨在以犧牲國(guó)家利益為代價(jià)，推進(jìn)總統(tǒng)的政治議程。在這方面，特朗普的做法與當(dāng)年小布什政府禁止使用人類胚胎干細(xì)胞等做法類似，不單是出于特朗普個(gè)人的思想，而且是共和黨的理念和做法，只不過特朗普有些方面走得更遠(yuǎn)。

2.6 小結(jié)

特朗普時(shí)期的科技政策鮮明地體現(xiàn)了美國(guó)科技政策的特點(diǎn)，科技政策不僅是由行政部門提議和制定的，而且是國(guó)會(huì)通過立法決定的,受整個(gè)科學(xué)界意見的廣泛影響。因此，盡管特朗普沒有表現(xiàn)出對(duì)美國(guó)科學(xué)的尊重，但有些部分卻欣欣向榮[15]。這些部分主要是決定美國(guó)未來發(fā)展的新興技術(shù)與前沿科學(xué)，這是美國(guó)的國(guó)家目標(biāo)與國(guó)家利益，不受黨派和政府更迭的影響。受黨派和政府更迭影響的是與國(guó)內(nèi)利益、社會(huì)和倫理問題、監(jiān)管等因素密切相關(guān)的科技發(fā)展，如受倫理和監(jiān)管影響的新興技術(shù)發(fā)展。正如當(dāng)年奧巴馬一執(zhí)政就推翻小布什關(guān)于禁止生命醫(yī)學(xué)胚胎干細(xì)胞實(shí)驗(yàn)的禁令一樣，拜登一上臺(tái)也馬上推翻特朗普相關(guān)的禁令。

3 拜登政府科技政策的框架

拜登政府的科技政策議程在其給蘭德的信中全面地闡述出來，既有區(qū)別于上屆特朗普政府不同的特點(diǎn)，也有與上屆政府保持一致的地方。

3.1 拜登政府科技政策的主要議程

拜登在競(jìng)選時(shí)提出他的政府要解決美國(guó)四大危機(jī)：氣候變化、新冠疫情、經(jīng)濟(jì)問題和種族歧視，其政府的科技政策是在這四個(gè)總體目標(biāo)指導(dǎo)下提出的。2021年1月15日，拜登就職前夕，引人注目地高調(diào)推出了其科技政策的主要議程。仿效1944年富蘭克林·羅斯福總統(tǒng)給他的科學(xué)顧問萬尼瓦爾·布什寫信，拜登給他提名的科學(xué)顧問埃里克·蘭德寫了一封信，提出要研究 “更新和振興我們的國(guó)家科學(xué)和技術(shù)戰(zhàn)略，以使我們?cè)谙乱粋€(gè)75年走上強(qiáng)有力的道路?！卑莸窃谛胖性肆_斯?？偨y(tǒng)寫信給布什，以及布什的回應(yīng)報(bào)告《科學(xué)——無止境的邊疆》塑造了戰(zhàn)后美國(guó)75年科學(xué)發(fā)展的例子。拜登指出，但從那以后，美國(guó)、世界和科學(xué)實(shí)踐都發(fā)生了巨大的變化，促使人們要求調(diào)整其思想和模型。拜登提出5個(gè)問題，就像羅斯?？偨y(tǒng)給布什提出的5個(gè)問題一樣，期望對(duì)這5個(gè)問題的解答會(huì)給美國(guó)帶來長(zhǎng)期發(fā)展。這5個(gè)問題可以概括為拜登政府科技政策的以下5項(xiàng)主要議程[2]：

(1)戰(zhàn)勝疫情。戰(zhàn)勝新冠疫情是新政府面臨的首要任務(wù)，美國(guó)是世界上生命科學(xué)技術(shù)最強(qiáng)的國(guó)家，但特朗普當(dāng)局在應(yīng)對(duì)新冠疫情方面卻表現(xiàn)糟糕，不重視科學(xué)家的作用，不僅引起科學(xué)界的不滿，也引起公眾對(duì)政府部門的不信任。拜登已做出一些承諾，并采取一些措施，期望科學(xué)技術(shù)在未來抗疫中會(huì)發(fā)揮更大和更長(zhǎng)遠(yuǎn)的作用。

(2)應(yīng)對(duì)氣候變化。拜登在競(jìng)選時(shí)主張美國(guó)計(jì)劃在2050年實(shí)現(xiàn)碳中和，支持清潔能源商業(yè)化，確保美國(guó)清潔能源技術(shù)全球領(lǐng)先，促進(jìn)電池和電動(dòng)汽車的外銷。在科學(xué)技術(shù)應(yīng)對(duì)氣候變化方面，預(yù)計(jì)聯(lián)邦政府會(huì)大幅增加清潔能源研發(fā)資金。拜登在信中特別指出聯(lián)邦政府在發(fā)展關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的角色，并以半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)為例說明[2]。

(3)保持技術(shù)和產(chǎn)業(yè)方面的領(lǐng)導(dǎo)地位。新興技術(shù)是美國(guó)歷代政府都十分重要的科技戰(zhàn)略領(lǐng)域，預(yù)計(jì)拜登政府會(huì)繼續(xù)加大對(duì)人工智能、量子科技、半導(dǎo)體及5G等前沿領(lǐng)域的資金支持，并繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)NIH、NSF等機(jī)構(gòu)的支持。

(4)促進(jìn)科學(xué)技術(shù)成果的平等應(yīng)用。拜登競(jìng)選及施政綱領(lǐng)的一個(gè)主要議程內(nèi)容是解決不平等和種族歧視問題。拜登在信中提出，促進(jìn)科學(xué)技術(shù)在所有美國(guó)人中充分分享，是解決不平等問題在科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的體現(xiàn)。拜登同時(shí)任命普林斯頓高等研究院教授納爾遜為OSTP負(fù)責(zé)科學(xué)與社會(huì)的副主任，也充分顯示了這一點(diǎn)。納爾遜教授是一位黑人女性學(xué)者，在新興技術(shù)的社會(huì)影響以及科學(xué)和醫(yī)藥中的種族主義等議題研究方面卓有成效。學(xué)術(shù)界高度贊揚(yáng)對(duì)納爾遜教授的任命，認(rèn)為她被納入拜登團(tuán)隊(duì)顯示了本屆政府對(duì)科學(xué)與社會(huì)關(guān)系議題的重視[24]。在美國(guó)，一些議題如科學(xué)領(lǐng)域的種族不平等、各地區(qū)科學(xué)技術(shù)發(fā)展的不平衡、邊緣化人群難以獲得新技術(shù)的更大收益等問題也與科學(xué)技術(shù)政策主要議題有各種聯(lián)系。使科學(xué)技術(shù)成果在全美國(guó)人中充分分享，是第一次納入美國(guó)政府科技政策的主要議題中，OSTP負(fù)責(zé)科學(xué)與社會(huì)的副主任職位也是首次設(shè)立。未來如何落實(shí)在具體的政策中，還有待觀察。

(5)確保美國(guó)科學(xué)技術(shù)的長(zhǎng)期健康發(fā)展。這一點(diǎn)從更廣泛的意義上講即培育和更新美國(guó)的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，包括保護(hù)政府之內(nèi)的科學(xué)誠(chéng)信，重視學(xué)術(shù)研究實(shí)驗(yàn)室，促進(jìn)聯(lián)邦研究支持的創(chuàng)新模式，重新構(gòu)想和改造STEM (科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué))教育，確保美國(guó)繼續(xù)吸引全世界最優(yōu)秀、最聰明的人才。這里提到保護(hù)政府的科學(xué)誠(chéng)信和確保美國(guó)繼續(xù)吸引全世界人才，是針對(duì)特朗普政府時(shí)期存在的問題。前者是指特朗普任命的一些相關(guān)科學(xué)部門的官員缺乏科學(xué)背景，政府部門的一些決策不是建立在科學(xué)證據(jù)的基礎(chǔ)上，研究人員受到政治干預(yù)；后者是指特朗普政府通過一些限制移民和簽證的政策，打擊了世界優(yōu)秀人才前往美國(guó)的熱情。

拜登在給蘭德的信中特別提到中國(guó)在促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，已經(jīng)使美國(guó)科學(xué)技術(shù)地位下降，并稱我們的未來取決于我們?cè)跊Q定未來的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手保持同步的能力[2]?？梢?，拜登的科技政策明確地把中國(guó)視為美國(guó)世界科技領(lǐng)導(dǎo)地位的威脅，把中國(guó)作為戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。概括地說，拜登政府科技政策范圍廣，強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦政府的作用，并第一次明確地將中國(guó)作為戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手列入其科技政策的表述中。在這種情況下，美國(guó)對(duì)中國(guó)科學(xué)技術(shù)的限制、打壓和脫鉤的總體傾向在短期內(nèi)不會(huì)有很大的變化，但在氣候變化等領(lǐng)域存在合作的空間。

3.2 拜登政府科技政策與特朗普政府科技政策的異同

拜登政府與特朗普政府科技政策的差異主要原因在于民主黨和共和黨在許多重大議題上的理念不同，他們的一致性在于對(duì)科學(xué)技術(shù)在保持美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)方面的共識(shí)。

(1)拜登政府的科技政策重視氣候變化及相關(guān)的科技政策。積極應(yīng)對(duì)氣候變化，保持美國(guó)在世界上的領(lǐng)導(dǎo)地位是民主黨的一貫主張，也是美國(guó)科學(xué)界的共識(shí)。相反，共和黨不認(rèn)同氣候變化的科學(xué)解釋，不論是之前的特朗普政府，還是更早的小布什政府，都不認(rèn)同氣候變化的科學(xué)解釋。

(2)拜登政府更重視科學(xué)家在政府決策中的作用。拜登總統(tǒng)于2021年1月27日發(fā)布《通過科學(xué)誠(chéng)信和基于證據(jù)的決策來恢復(fù)人們對(duì)政府的信任》備忘錄，承諾 “在現(xiàn)有最好的科學(xué)和數(shù)據(jù)的指導(dǎo)下做出基于證據(jù)的決策”，將科學(xué)決策和聯(lián)邦科學(xué)家的工作與 “不當(dāng)?shù)恼胃深A(yù)”隔離，并提出若干行動(dòng)措施[25]。拜登總統(tǒng)還簽署了一項(xiàng)行政命令，成立新一屆總統(tǒng)的科學(xué)技術(shù)顧問委員會(huì) (PCAST)，由26名成員組成，將在科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新議題以及其他需要科學(xué)證據(jù)支撐的公共政策議題方面為總統(tǒng)提供咨詢[26]。

(3)拜登政府強(qiáng)調(diào)政府在科技發(fā)展中的作用。拜登在給蘭德的信中特別指出聯(lián)邦政府在發(fā)展關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)中的角色，并以半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)為例說明。美國(guó)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是在聯(lián)邦政府通過政府采購等手段大力支持下發(fā)展起來的，雖然這種支持是以國(guó)家安全的名義而不是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的名義，但也被認(rèn)為是美國(guó)隱形的產(chǎn)業(yè)政策。預(yù)計(jì)聯(lián)邦政府將對(duì)產(chǎn)業(yè)技術(shù)的發(fā)展采取國(guó)家干預(yù)的立場(chǎng)，在支持產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新方面將會(huì)更加注意利用政府采購的手段，并可能會(huì)采用新的支持措施，這一點(diǎn)與之前特朗普政府為代表的共和黨政府強(qiáng)調(diào)小政府和自由市場(chǎng)的作用有很大的不同。

(4)拜登政府和特朗普政府一樣都重視新興技術(shù)的發(fā)展。拜登政府會(huì)繼續(xù)加大對(duì)前沿技術(shù)領(lǐng)域的支持,力爭(zhēng)比特朗普政府做得更好。

3.3 拜登政府科技政策的實(shí)施因素

美國(guó)聯(lián)邦政府之所以在科學(xué)技術(shù)方面發(fā)揮重要作用，是因?yàn)閮牲h在科學(xué)技術(shù)方面多有共識(shí)。在本次大選之前，國(guó)會(huì)兩黨在科學(xué)議題方面是高度合作的，如特朗普政府每年都削減科學(xué)預(yù)算，但國(guó)會(huì)兩黨共同把預(yù)算增加。本屆拜登政府是在充滿爭(zhēng)議中上臺(tái)的，兩黨議員在拜登當(dāng)選的合法性問題上產(chǎn)生分歧[27]，使兩黨之后在科學(xué)技術(shù)等一些核心議題方面形成的共識(shí)前景深受影響。未來拜登政府的科技政策是否能如愿實(shí)施，還有許多不確定性。

4 美國(guó)科技政策發(fā)展的邏輯和未來趨勢(shì)

要深入理解美國(guó)科技政策的變動(dòng)和未來走向，需要從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的歷史發(fā)展眼光看美國(guó)科技政策發(fā)展的邏輯。

4.1 美國(guó)科技政策發(fā)展的邏輯

二戰(zhàn)后，美國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展的目標(biāo)是保持世界領(lǐng)先地位，戰(zhàn)勝競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。1957年，為了應(yīng)對(duì)蘇聯(lián)發(fā)射第一顆人造衛(wèi)星Sputnik帶來的挑戰(zhàn)，美國(guó)做出重大變革，動(dòng)員巨大的國(guó)力資源應(yīng)對(duì)蘇聯(lián)的威脅。從1957年底到1958年短短的時(shí)間里，美國(guó)成立了國(guó)家宇航局 (NASA)，負(fù)責(zé)制定國(guó)家空間發(fā)展計(jì)劃；國(guó)防部成立了高級(jí)研究計(jì)劃署 (DAPRA)，目的是確保開展先進(jìn)的研發(fā)，以滿足軍事的需要和對(duì)付將來意料不到的突破性技術(shù)進(jìn)展；成立了國(guó)家科學(xué)顧問班子，以加強(qiáng)政府的科學(xué)決策能力；加強(qiáng)了新武器的研制；1958年11月國(guó)會(huì)通過《國(guó)家防衛(wèi)教育法案》，大大加強(qiáng)了美國(guó)政府對(duì)各個(gè)層次科學(xué)教育的支持。20世紀(jì)80年代，面臨日本的競(jìng)爭(zhēng)危險(xiǎn)，美國(guó)開始改變一向?qū)λ饺似髽I(yè)不加干預(yù)的做法，開始拓展聯(lián)邦資金的使用范圍。20世紀(jì)80年代到90年代初，美國(guó)國(guó)會(huì)制定了一系列鼓勵(lì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、大學(xué)和私人企業(yè)之間合作以及促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移的法案，啟動(dòng)了一些關(guān)于工業(yè)R&D以及與之相關(guān)的大學(xué)、聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室的資助和激勵(lì)計(jì)劃。20世紀(jì)90年代，美國(guó)贏得了冷戰(zhàn)的勝利，又戰(zhàn)勝了日本的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，志得意滿。克林頓政府在1994年提出美國(guó)基礎(chǔ)研究的國(guó)家目標(biāo)是要在所有前沿領(lǐng)域保持領(lǐng)先地位[28]。但是,隨著冷戰(zhàn)后全球化的發(fā)展，世界進(jìn)入多極化的發(fā)展格局，歐洲作為整體力量的上升、中國(guó)和印度等亞洲經(jīng)濟(jì)體的崛起，給美國(guó)帶來巨大的挑戰(zhàn)，美國(guó)科技創(chuàng)新實(shí)力相對(duì)下降。從奧巴馬時(shí)期開始，美國(guó)科技政策便把中國(guó)作為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，采取措施應(yīng)對(duì)。

進(jìn)入21世紀(jì)，美國(guó)政策界和科學(xué)界對(duì)科學(xué)技術(shù)自身危機(jī)感加重。2005年，美國(guó)科學(xué)院發(fā)布名為《站在風(fēng)暴之上》 (Rising above the Gathering Storm)的報(bào)告,對(duì)全球化之下美國(guó)科技領(lǐng)導(dǎo)地位受到侵蝕提出警告，提出了確保美國(guó)保持科學(xué)技術(shù)領(lǐng)先措施的10條措施[29]，2010 年9 月，美國(guó)科學(xué)院出版了2005 年《站在風(fēng)暴之上》的修訂版，分析了美國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力面臨的威脅，指出與5 年前相比，美國(guó)面臨的風(fēng)暴不僅沒有減弱，反而迅速增強(qiáng)，接近5 級(jí)颶風(fēng) (最強(qiáng)的颶風(fēng))，中國(guó)和印度被認(rèn)為是 “風(fēng)暴”的重要來源[30]?！墩驹陲L(fēng)暴之上》及其修訂版產(chǎn)生了重大影響，直接促進(jìn)2007年布什總統(tǒng)授權(quán)《美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力法案》，2010年奧巴馬總統(tǒng)簽署《美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力再授權(quán)法案2010》。自《站在風(fēng)暴之上》之后，美國(guó)各類智庫、科學(xué)團(tuán)體以及科技政策專家就美國(guó)科學(xué)技術(shù)所受的挑戰(zhàn)和對(duì)策開展了許多研究，發(fā)表了大量的報(bào)告，從對(duì)美國(guó)科學(xué)技術(shù)地位所受的挑戰(zhàn)、威脅、領(lǐng)先地位和優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域的變化，到競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的研究[31-32]、具體的對(duì)策和措施[33-34]，再到對(duì)美國(guó)科技政策的反思[35-36]。在這個(gè)過程中，美國(guó)各界認(rèn)識(shí)到科學(xué)技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)地位的下降和受到侵蝕，不僅是因?yàn)橹袊?guó)、歐盟國(guó)家和其他國(guó)家采取有力的措施接近或趕上了美國(guó)，而且由于美國(guó)科技政策和管理缺乏創(chuàng)新，科技創(chuàng)新能力下降。美國(guó)著名智庫專家阿特金森認(rèn)為，蘇聯(lián)解體后，美國(guó)的政策制定者逐漸失去了危機(jī)感，國(guó)家創(chuàng)新體系也逐漸萎縮，聯(lián)邦政府在科技創(chuàng)新上的支出逐漸減少。盡管小布什、奧巴馬以及特朗普都采取了措施應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)者的挑戰(zhàn)，但都不是整體上的改進(jìn)[36]。

美國(guó)科技政策發(fā)展的邏輯是保持世界的領(lǐng)先地位，戰(zhàn)勝競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。在冷戰(zhàn)時(shí)期，美國(guó)采取一系列措施，使這一目標(biāo)成功實(shí)現(xiàn)。進(jìn)入全球化時(shí)期，美國(guó)科技政策的這一邏輯沒有變化，但面對(duì)外部環(huán)境的變化，美國(guó)的措施并沒有根本性的變化，結(jié)果就沒有那么如意。早在2011年，美國(guó)著名的科技政策專家蘇珊·柯岑斯就撰文指出美國(guó)科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)型的緊迫性，警示美國(guó)人：如果科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新政策自身沒有一個(gè)根本性的創(chuàng)新，美國(guó)的科學(xué)技術(shù)就會(huì)衰落[37]。

2020年2月26日，美國(guó)科學(xué)、工程和醫(yī)學(xué)學(xué)院召開紀(jì)念《科學(xué)：沒有止境的邊疆》發(fā)表75周年研討會(huì)—— “沒有止境的邊境：下一個(gè)75年的科學(xué)”，提出美國(guó)需要一個(gè)長(zhǎng)期的聯(lián)邦科學(xué)計(jì)劃，一個(gè)跨越未來許多屆政府的計(jì)劃，一個(gè)既具有保護(hù)性又具有雄心壯志的科學(xué)路線圖[38]。在2020年美國(guó)大選之年，科學(xué)界熱烈討論科技政策的未來，重振美國(guó)科學(xué)技術(shù)的呼聲高漲。2021年1月15日拜登給蘭德的信反映了科學(xué)界的心聲，反映了美國(guó)政府重建美國(guó)科技政策的雄心[39]。拜登把OSTP主任前所未有地提升到內(nèi)閣層面，以及對(duì)其他的科學(xué)職位任命，向世界傳遞了本屆政府把科學(xué)放在政府議程的頭等位置[40]。問題是，蘭德可能提出像萬尼瓦爾·布什報(bào)告那樣塑造美國(guó)科學(xué)技術(shù)長(zhǎng)期發(fā)展的戰(zhàn)略嗎？拜登政府的科學(xué)團(tuán)隊(duì)是否會(huì)像二戰(zhàn)時(shí)期的美國(guó)那一代科學(xué)精英那樣，出色領(lǐng)導(dǎo)美國(guó)科學(xué)技術(shù)不斷地走在世界前面？美國(guó)現(xiàn)在的科技創(chuàng)新體制能否保證實(shí)現(xiàn)國(guó)家提出的政策目標(biāo)？

4.2 美國(guó)科技政策的未來趨勢(shì)

從特朗普政府四年到拜登執(zhí)政三個(gè)月的實(shí)踐，可以推測(cè)美國(guó)科技政策未來大的趨勢(shì)有以下幾個(gè)方面：

(1)美國(guó)會(huì)力爭(zhēng)在全球治理上占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位，在科技上以新的理念建立同盟關(guān)系。拜登新政府上臺(tái)，回歸民主黨推崇的價(jià)值理念：民主、人權(quán)和普世價(jià)值等，力圖在全球事務(wù)上占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位，在氣候變化、新興技術(shù)治理等領(lǐng)域修復(fù)同盟關(guān)系，并通過盟友和國(guó)際機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)共同挑戰(zhàn)。在新興技術(shù)發(fā)展的國(guó)際層面，拜登團(tuán)隊(duì)已提出科技民主國(guó)家 (techno-democracies)和科技專制國(guó)家 (techno-autocracies)之分[41]，意識(shí)形態(tài)可能成為新的國(guó)家間科技競(jìng)爭(zhēng)的重要尺度，特朗普時(shí)期的 “凈網(wǎng)行動(dòng)”已顯示出這種競(jìng)爭(zhēng)的激烈性。

(2)聯(lián)邦政府將會(huì)加大對(duì)產(chǎn)業(yè)科技的支持。拜登在競(jìng)選期間稱當(dāng)選后將大幅增加政府對(duì)美國(guó)本土科技產(chǎn)業(yè)的支持，特別是在先進(jìn)材料，健康醫(yī)藥、生物技術(shù)和清潔能源等領(lǐng)域[42]。加強(qiáng)政府在促進(jìn)科技產(chǎn)業(yè)中的作用，不單是民主黨行政部門的主張，也成為國(guó)會(huì)兩黨的共識(shí)。2020年5月21日，美國(guó)兩黨兩院議員在參眾兩院聯(lián)合提出《無止境邊疆法案》議案 ( S.3832，H.R.6978)，提議5年內(nèi)提供1000億美元用于在決定全球競(jìng)爭(zhēng)力的10個(gè)關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的重要戰(zhàn)略技術(shù)領(lǐng)域的發(fā)現(xiàn)和應(yīng)用，以復(fù)興美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位。2021年2月23日，《無止境邊疆法案》提議人之一、已成為參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖的查爾斯·舒默，指示參議院相關(guān)委員會(huì)根據(jù)去年的提議起草一項(xiàng)跨黨派法案，針對(duì)美國(guó)制造業(yè)、科學(xué)與技術(shù)、供應(yīng)鏈和半導(dǎo)體方面的投資[43]。

(3)美國(guó)將強(qiáng)化戰(zhàn)略科技力量方面的組織和制度建設(shè)。美國(guó)通過二戰(zhàn)期間建立起來的政府、私營(yíng)企業(yè)和學(xué)術(shù)界之間的緊密合作關(guān)系，在冷戰(zhàn)期間取得勝利，但今天這種合作的紐帶和使命感已經(jīng)喪失，無法應(yīng)對(duì)當(dāng)今的挑戰(zhàn)[44]。近幾年來，美國(guó)科學(xué)界關(guān)于重建貝爾實(shí)驗(yàn)室、技術(shù)評(píng)估辦公室等美著名的研發(fā)和政策管理機(jī)構(gòu)的呼聲不斷，反映了對(duì)美國(guó)創(chuàng)新組織和制度重建的需求。特朗普政府在人工智能和量子科技等領(lǐng)域大力建設(shè)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，即是一種努力，而特朗普時(shí)期PCAST所提議的未來產(chǎn)業(yè)研究所則是一種長(zhǎng)遠(yuǎn)的設(shè)想。預(yù)計(jì)未來美國(guó)會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)科研組織創(chuàng)新和合作網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。

(4)美國(guó)政治環(huán)境的變化將會(huì)對(duì)科學(xué)事業(yè)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。美國(guó)的科技政策有超越黨派的內(nèi)在邏輯，但兩黨的政治不同帶來不少分歧，近幾屆政府的這種分歧有擴(kuò)大趨勢(shì)，造成科技政策的某種間斷性。如何保持美國(guó)科技政策合理的連續(xù)性是新政府面臨的一大挑戰(zhàn)。另外，美國(guó)政治兩極化已經(jīng)蔓延到科學(xué)實(shí)踐領(lǐng)域，對(duì)美國(guó)的科學(xué)事業(yè)正在產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，拜登政府已努力在科學(xué)領(lǐng)域加強(qiáng)多元化、公平和包容的機(jī)制，以期使之在政治上更具有合法性。美國(guó)政治兩極化對(duì)美國(guó)科學(xué)事業(yè)會(huì)產(chǎn)生什么程度的影響，還有待觀察。

(5)與中國(guó)展開戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，是美國(guó)科技和創(chuàng)新政策走向的大勢(shì)，為此美國(guó)會(huì)使用所有可能的政策工具實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。但同時(shí)，美國(guó)與中國(guó)存在一定的交流、合作空間，美國(guó)科學(xué)界有相當(dāng)多的聲音贊同與中國(guó)合作，與中國(guó)在某些領(lǐng)域、某種程度開展一定的交流合作也符合美國(guó)的利益。

2021年3月31日,美國(guó)總統(tǒng)拜登在匹茲堡公布了總額達(dá)到2.25萬億美元的大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和就業(yè)計(jì)劃。作為該計(jì)劃的一部分，拜登提出總額1800億美元的研發(fā)和未來技術(shù)投資計(jì)劃，以維持和強(qiáng)化美國(guó)的全球創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)者地位[45]。白宮在《美國(guó)就業(yè)計(jì)劃簡(jiǎn)報(bào)》中稱：美國(guó)就業(yè)計(jì)劃是對(duì)美國(guó)的一項(xiàng)投資，將創(chuàng)造數(shù)百萬個(gè)好工作，重建美國(guó)國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施，使美國(guó)在競(jìng)爭(zhēng)中超越中國(guó)[46]。

5 政策建議

美國(guó)科技政策面向中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的調(diào)整和中美未來長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)，對(duì)中國(guó)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。中國(guó)不僅需要解決當(dāng)前迫切的 “卡脖子問題”，攻克關(guān)鍵技術(shù)，而且需要制定長(zhǎng)期的應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略，深化科技體制改革，加強(qiáng)國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)，提高創(chuàng)新能力，為此需要做好以下幾個(gè)方面的工作：

(1)研究制定中美科技競(jìng)爭(zhēng)與合作的長(zhǎng)期戰(zhàn)略。在科技領(lǐng)域、經(jīng)費(fèi)、機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍和基礎(chǔ)設(shè)施等方面開展長(zhǎng)期的比較研究，為決策提供基礎(chǔ)。

(2)進(jìn)一步深化科技體制改革，加強(qiáng)中國(guó)科技發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)和宏觀統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，使政府各部門的科技活動(dòng)和科技計(jì)劃以國(guó)家目標(biāo)和國(guó)家利益更高地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)起來，提高國(guó)家創(chuàng)新體系的整體能力和效率。

(3)強(qiáng)化戰(zhàn)略科技力量。加快構(gòu)建以國(guó)家實(shí)驗(yàn)室為引領(lǐng)的戰(zhàn)略科技力量，同時(shí)促進(jìn)中國(guó)科學(xué)院等已有戰(zhàn)略科技力量的改革與發(fā)展。

(4)加強(qiáng)企業(yè)的創(chuàng)新能力。企業(yè)是創(chuàng)新的主體，是國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的主體，只有企業(yè)創(chuàng)新能力提高，才能從根本上解決 “卡脖子”問題，在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中取得優(yōu)勢(shì)地位。

(5)積極參與全球性治理。深度參與全球氣候變化、公共衛(wèi)生、能源環(huán)境、人口健康和數(shù)據(jù)治理等全球議題的治理，促進(jìn)和提高中國(guó)科學(xué)家在國(guó)際組織中的任職地位和影響。為此，需要在國(guó)際合作與交流的相關(guān)制度和政策上做出適當(dāng)改進(jìn)。

(6)積極開展對(duì)美合作與交流。在雙方共同關(guān)心的領(lǐng)域，如氣候變化、能源環(huán)境、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、人才政策和科研誠(chéng)信等方面積極開展外交和對(duì)話，促進(jìn)雙方共同關(guān)心問題的交流和合作。促進(jìn)中美學(xué)術(shù)團(tuán)體、民間機(jī)構(gòu)之間的交流；創(chuàng)造多種形式和機(jī)制，保持中美科學(xué)家的對(duì)話和交流；鼓勵(lì)高校和科研機(jī)構(gòu)在非敏感領(lǐng)域開展合作。