蔡 躍 洲

(中國社會科學院 數量經濟與技術經濟研究所，北京 100732)

一、引 言

2010年以來，以互聯(lián)網(物聯(lián)網)、3G/4G/5G通信、大數據、人工智能為代表的新一代信息技術加速商業(yè)化應用，推動世界新一輪科技革命和產業(yè)革命不斷演進，并催生出以平臺經濟、燈塔工廠等為代表的數字經濟新業(yè)態(tài)、新模式。在過去的近10年時間里，借助超大規(guī)模市場優(yōu)勢，我國數字經濟得以蓬勃發(fā)展，培育出以華為、騰訊、阿里、京東、小米等為代表的多家世界級互聯(lián)網高科技公司，為我國經濟轉型升級提供了新的動力。然而，作為繼農業(yè)經濟、工業(yè)經濟之后的新經濟形態(tài)，數字經濟的出現(xiàn)不可避免帶來社會組織模式和利益格局的重構，而我國的數字經濟發(fā)展還面臨高端芯片等關鍵核心技術受制于人的困境。未來，要解決好相關問題，實現(xiàn)數字經濟持續(xù)繁榮，對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化也提出了新的要求。

把握新一輪科技革命和產業(yè)變革歷史機遇，大力發(fā)展數字經濟，推動我國經濟轉型升級，需要以科技創(chuàng)新作為關鍵基礎支撐。要切實發(fā)揮好科技創(chuàng)新的關鍵支撐作用，實現(xiàn)科技自立自強，建設世界科技強國，則必須加快科技創(chuàng)新治理轉型，推進科技創(chuàng)新治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此，在數字經濟的國家治理中，科技創(chuàng)新治理具有舉足輕重的作用。而數字經濟時代豐富的數據要素資源，快速迭代的數據生成(收集)、傳輸、存儲、處理、分析技術，則為完善科技創(chuàng)新治理以及整個國家治理提供了有效手段和工具。

基于上述時代背景和邏輯關聯(lián)，特別是科技創(chuàng)新活動所處的核心樞紐地位，本文擬以科技創(chuàng)新治理為切入點和主要研究對象，結合數字經濟的運行模式和不同階段創(chuàng)新理論的演進，就未來國家科技創(chuàng)新治理機制轉型的理論基礎、發(fā)展方向、實現(xiàn)路徑等進行探討。在此基礎上，進一步梳理數據驅動的國家治理機制主要特征，為不斷完善我國科技創(chuàng)新治理體系，推進國家治理水平整體提升，促進我國數字經濟繁榮發(fā)展提供參考。

二、文獻綜述與研究框架

(一)創(chuàng)新理論與創(chuàng)新活動組織模式的演進

1.創(chuàng)新理論及創(chuàng)新活動的百年演進

自1912年熊彼特《經濟發(fā)展理論》德文版出版后的近一百年時間里，創(chuàng)新(經濟學)理論及創(chuàng)新活動組織模式的演進大致可以劃分為4個階段。每一種理論的出現(xiàn)都是對同期創(chuàng)新活動特別是科技創(chuàng)新活動主要組織模式的歸納和凝練。

熊彼特[1](1934)從生產要素的視角將創(chuàng)新活動的特征歸納為“要素的重新組合”，并給出了創(chuàng)新活動的五種形式，即新產品、新方法、新市場、新的原材料供給和新的產業(yè)組織方式。熊彼特雖然沒有直接給出創(chuàng)新的確切定義，但以較為抽象的方式提煉了創(chuàng)新活動的普遍性特征和內涵，即通過要素的重新組合改變經濟運行既有的循環(huán)流轉狀態(tài)，并以結果為導向列舉了五類創(chuàng)新活動。20世紀之前，創(chuàng)新活動更多是基于發(fā)明者靈光閃現(xiàn)或企業(yè)家冒險進取等隨機事件，這可能也是熊彼特創(chuàng)新理論從結果入手提煉創(chuàng)新活動“要素重新組合”特征的根本原因。需要指出的是，盡管熊彼特創(chuàng)新理論涵蓋的范圍較為寬泛，但科技創(chuàng)新活動是創(chuàng)新活動的重點，具體體現(xiàn)為新產品、新方法。

1902年，杜邦公司建立最早的現(xiàn)代工業(yè)實驗室后，創(chuàng)新活動特別是科技創(chuàng)新活動逐步由以往單個發(fā)明家或天才的隨機行為演變成一種有組織、有計劃的集體性行為[2]。二戰(zhàn)時期，以曼哈頓計劃為代表的科技研發(fā)活動，將科技創(chuàng)新活動的組織性、集體性特征體現(xiàn)得更為充分。20世紀40年代，以凡尼佛·布什(Vannevar Bush)[3](1995)為代表的科技政策推動者，基于曼哈頓計劃的成功案例，提出以基礎理論研究為起點，經過研發(fā)開發(fā)(R&D)后實現(xiàn)商業(yè)化應用并不斷推廣擴散的“創(chuàng)新線性模型(Linear model of innovation)”。創(chuàng)新線性模型反映出科技創(chuàng)新活動作為一個有機整體的組織性特征，但該模型側重刻畫科技創(chuàng)新活動各組成部分/環(huán)節(jié)之間的內在關聯(lián)，基本不涉及創(chuàng)新主體。

20世紀80年代，對比日本戰(zhàn)后經濟和科技的崛起，西歐各國開始反思自身相對低效的創(chuàng)新產出，以弗里曼、倫德瓦爾等為代表的創(chuàng)新經濟學家，從系統(tǒng)論和演化的視角提出國家創(chuàng)新體系(National Innovation System，NIS)理論[4-7]。同線性模型相比，國家創(chuàng)新體系理論中將參與創(chuàng)新活動全過程以及參與其中的各類主體，包括政府、企業(yè)、大學、研究機構、科技中介等作為一個完整系統(tǒng)加以考察，并強調各種正規(guī)或非正規(guī)制度對提升國家創(chuàng)新能力的重要作用。從創(chuàng)新線性模型到創(chuàng)新體系理論再到創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)理論的演進過程，則折射出創(chuàng)新活動組織性、交互性、系統(tǒng)性程度不斷提升的趨勢。事實上，線性模型提出后，從20世紀50年代至80年代，也經歷了一個不斷修正的過程；創(chuàng)新活動由初期的“簡單線性序貫過程”逐步演變?yōu)椤靶蜇灥蟹答伝芈返倪^程”[8-9]。

21世紀初，美國總統(tǒng)科技咨詢委員會將商業(yè)生態(tài)系統(tǒng)(business ecosystem)概念引入科技創(chuàng)新領域并提出構建“創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)(innovation ecosystem)”，由此進一步衍生出“區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)”和“企業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)”等概念。同國家創(chuàng)新體系理論相比，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)理論在明確創(chuàng)新活動系統(tǒng)性、交互性特征的同時，更強調系統(tǒng)內各行動主體(actors/entities)相互作用、共同演化以及由此形成的各種隱性復雜網絡關聯(lián)和“共生共棲”狀態(tài)[10-12]。

2.數字化轉型中的創(chuàng)新活動特征

可以說，從“要素的重新組合”到“創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)”，創(chuàng)新理論百年進展背后折射出創(chuàng)新活動組織性、交互性、系統(tǒng)性及復雜性程度不斷提升的趨勢。2010年以后，伴隨著新一輪科技革命和產業(yè)變革的加速演進，新一代信息技術和數據要素廣泛滲透于經濟社會方方面面，科技創(chuàng)新活動的組織方式和運行模式加速數字化轉型。對此，國內外學者以創(chuàng)新實踐中的諸多典型案例為基礎，從商業(yè)模式創(chuàng)新、產品創(chuàng)新(研發(fā))、過程創(chuàng)新等不同角度開展了相關研究，探討了數據驅動下，創(chuàng)新活動的協(xié)同性、交互性、適應性等特征。

從創(chuàng)新要素來看，數據資源及集成平臺已成為支撐創(chuàng)新活動的核心要素，推動創(chuàng)新活動加速數字化轉型。Sorescu[13](2017)基于愛彼迎、優(yōu)步等多個成功的商業(yè)模式案例，就企業(yè)如何更好地運用信息網絡和大數據資源推動商業(yè)模式創(chuàng)新進行了深入探討。Sorescu[13](2017)主張，商業(yè)模式創(chuàng)新的核心是對產品的價值創(chuàng)造和價值分配進行重構，而不必圍繞產品創(chuàng)新進行設計；商業(yè)模式的設計，既可以在企業(yè)外部數據收集整理基礎上圍繞需求側展開，也可以在企業(yè)內部數據收集整理基礎上圍繞供給側展開。Tan和Zhan[14](2017)以小米、聯(lián)想、滴滴出行三家企業(yè)為典型案例，深入考察大數據在支撐產品(服務)創(chuàng)新中發(fā)揮的重要作用，包括縮短產品進入市場的周期、提升消費者對新產品接納度、降低開發(fā)成本等。白瑞國等[15](2018)以河北承德鋼鐵的過程質量自動控制系統(tǒng)典型案例，展示了傳統(tǒng)流程型行業(yè)借助大數據技術實現(xiàn)在線質量預測、控制、診斷、評估等功能的“數據驅動的過程質量控制新模式”。劉意、謝康和鄧弘林[16](2020)結合“韓都衣舍”案例，對“數據驅動”的內涵進行辨析，將其界定為一種“數據使能的管理決策模式”，指出數據技術的嵌入和增強可以變革企業(yè)管理決策路徑，幫助企業(yè)實現(xiàn)數據使能創(chuàng)新；并從轉型路徑、實現(xiàn)機制與轉型范式3個方面構建了數據驅動的產品研發(fā)轉型理論。劉婷婷和于坤千[17](2016)從藥物研發(fā)中存在的數據分散碎片化、低效重復勞動、協(xié)同創(chuàng)新難等特點出發(fā)，以中國科學院上海藥物所的“新藥研發(fā)集成化平臺”為例，系統(tǒng)闡釋了利用新一代信息技術整合多源異構數據搭建研發(fā)信息化平臺，提高藥物研發(fā)效率、推進研發(fā)智能化、探索藥物研發(fā)合作新模式等相關實踐。

從創(chuàng)新活動特征來看，創(chuàng)新體系內各主體之間的交互性、適應性在數據要素支撐下得以顯著提高；當然，日趨復雜的創(chuàng)新活動也對創(chuàng)新主體自身的協(xié)同平衡能力提出新的要求。肖靜華、謝康和吳瑤[18](2020)從成長性角度對“產品適應性創(chuàng)新”進行解讀，即企業(yè)與用戶互動過程中產品隨用戶需求變化而形成的適應性創(chuàng)新水平；對圍繞數據驅動下產品適應性創(chuàng)新所呈現(xiàn)的新特征進行了梳理和提煉，并提出：數據驅動的產品適應性創(chuàng)新具有“難以預測的發(fā)展方向”“交互式的即時信息反饋”和“即時調整的適應能力”三大特征，催生了“生產即消費”等新商業(yè)模式進而推動數字經濟增長；其創(chuàng)新過程則呈現(xiàn)出非線性特征。謝康、吳瑤和肖靜華[19](2020)還在“大數據合作資產”基礎上，進一步厘清了基于大數據合作資產促進適應性創(chuàng)新的理論邏輯，即企業(yè)和消費者基于大數據合作資產通過協(xié)同演化促進適應性創(chuàng)新，實現(xiàn)數據驅動的產品、能力和模式創(chuàng)新，帶動消費者個體及群體的能力和行為創(chuàng)新。Svahn等[20](2017)對沃爾沃的典型案例分析發(fā)現(xiàn)，實施數字化創(chuàng)新對傳統(tǒng)企業(yè)的協(xié)同平衡能力提出了新的挑戰(zhàn)，既要加強內部員工的合作也要協(xié)調好外部合作伙伴和資源，同時還需要在保持對創(chuàng)新掌控和提高創(chuàng)新活動彈性之間進行平衡。

(二)數據驅動的國家治理和科技治理轉型

在數據要素驅動下，經濟社會加速實現(xiàn)數字化轉型，社會主體之間的關系呈現(xiàn)出網絡化和復雜性等特征。以科技創(chuàng)新為代表的經濟社會活動，其運行組織模式都發(fā)生重大變化。與此同時，包括社會治理、科技創(chuàng)新治理在內的國家治理，其手段、模式和體系也隨之改變。

1.國家治理與科技治理內涵及關聯(lián)

治理(Governance)一詞的英文詞根“gov”來自希臘語，原意為“駕船”“控制”“操作”，自20世紀90年代后被廣泛使用在公司、社會、國家等不同層面，并衍生出“公司治理” “社會治理”“國家治理”“全球治理”等相關概念。不同機構和學者對于“治理”有著不同角度的理解和界定。世界銀行將“治理”定義為“由一個國家行使權力的傳統(tǒng)和制度所構成的集合”，包括選擇、監(jiān)管和更迭政府的過程，政府制定和執(zhí)行政策的能力，以及基于公民對國家敬畏尊重而建立起的一系列協(xié)調經濟活動和社會關系的規(guī)則[21]。與世界銀行類似，歐洲治理白皮書將“治理”定義為，影響權力運行方式的規(guī)則、過程和行為，強調其開放(openness)、參與(participation)、責任(accountability)、效力(effectiveness)和一致(coherence)等特征[22]。有的學者從行為對象角度將“治理”定義為“對復雜事務的處理和動態(tài)過程的管理”，強調治理過程中不同主體間相互依存(interdependence)、關聯(lián)(linkages)、網絡(networks)、伙伴關系(partnerships)、共同演化(co-evolution)、相互調整(mutual adjustment)等特點[23]。Von Tunzelmann[24](2003)從行為目標角度將“治理”定義為“組織集體行動(organizing collective action)”，具體又包含結構、控制和過程三方面內容。其中，結構是制定決策所依賴的形式，控制是指通過結構做出決策的能力，過程則是結構和控制的應用實施。

基于上述不同角度的界定可以看出，治理是有別于傳統(tǒng)自上而下以科層結構為特點的新型公共事務管理組織模式。國家治理可以看作是依托特定制度體系開展的治國理政活動[1]；而(國家)治理體系則是(一國范圍內)由不同規(guī)則、機制等共同構成的，用于協(xié)調多種主體實現(xiàn)統(tǒng)一行動、支撐公共事務管理新模式運行的一系列制度體系和運行機制(規(guī)則)的總和。(國家)科技創(chuàng)新治理(governance of science, technology and innovation, STI governance)是國家治理的一部分，它最早由Boekholt等[22](2002)提出；雖然Boekholt等人沒有直接給出創(chuàng)新治理的定義，但明確給出了科技創(chuàng)新治理的主要功能，即厘清創(chuàng)新體系中不同主體扮演的角色、不同規(guī)則的運作方式、決策實施的過程以及創(chuàng)新系統(tǒng)中各種變化是如何實現(xiàn)的。

綜合上述相關概念的辨析，我們可以將科技創(chuàng)新治理界定為，借助相關的制度、規(guī)則和機制，有效組織、協(xié)調和引導國家創(chuàng)新體系(或區(qū)域創(chuàng)新體系)中各關聯(lián)主體采取一致行動，實現(xiàn)促進科技進步、提高創(chuàng)新能力等目標。而科技創(chuàng)新治理體系則是協(xié)調創(chuàng)新體系中不同主體開展統(tǒng)一行動的所有制度體系和運作機制(規(guī)則)的總和?？萍紕?chuàng)新治理體系與創(chuàng)新體系是兩個緊密關聯(lián)卻又有顯著差別的不同概念。國家創(chuàng)新體系/區(qū)域創(chuàng)新體系是由政府、企業(yè)、高校院所、中介機構等多方主體及其關聯(lián)交互機制所共同構成的生態(tài)系統(tǒng)；而科技創(chuàng)新治理體系則是以各種制度安排和機制設計為主體形成的規(guī)則系統(tǒng)，以既有的創(chuàng)新體系作為其作用和優(yōu)化對象。實現(xiàn)科技創(chuàng)新治理體系和治理能力現(xiàn)代化，終極目標指向就是更好地組織協(xié)調創(chuàng)新體系中不同主體，促進科技進步、提高創(chuàng)新能力。

2.數據驅動的國家治理數字化轉型

隨著數據要素資源的日益豐富和大數據處理分析技術的不斷改進，數據驅動的國家治理/社會治理模式創(chuàng)新在經濟社會不同領域內陸續(xù)涌現(xiàn)[12]。得益于各級政府在打造數字政府、建設智慧城市等方面的豐富實踐，國內學者圍繞數字時代以大數據為驅動的新型國家治理/社會治理開展了相應的理論和實證研究。孟天廣和趙娟[25](2018)結合大數據技術、數據資源日益豐富的趨勢和治理訴求多元化的現(xiàn)實，從理論層面探討了大數據驅動智能化社會治理體系構建的運行機制及發(fā)展趨勢：(1)基于數字技術和數據資源，建立數據、信息、協(xié)作、平臺和安全五要素聯(lián)動的協(xié)同運行機制；(2)集成社會治理民情(訴求)匯聚、社會治理風險動態(tài)評估預測、基于知識庫的診斷式回應等功能模塊，構建智能化社會治理體系；(3)以回應型政府建設為治理能力現(xiàn)代化提供了實現(xiàn)路徑和解決方案，逐步實現(xiàn)社會治理由政府科層結構向數據技術輔助的扁平化結構轉變。

門理想和王叢虎[26](2019)從我國基層治理中權力體系、利益訴求及空間結構碎片化的現(xiàn)實出發(fā)，借鑒西方學者20世紀90年代提出的“整體性治理”理論，結合浙江紹興和北京平谷兩地借助互聯(lián)網創(chuàng)新基層治理的實踐，探討借助互聯(lián)網和數字化手段在基層權力整合、利益整合方面的優(yōu)勢，探討應對基層治理碎片化的運行機制和實現(xiàn)路徑，并提出以數字技術和數據要素為支撐的“互聯(lián)網+基層整體性治理”新模式。戴祥玉和卜凡帥[27](2020)從信息整合和信息賦能的視角，探討了數字經濟時代地方政府治理面臨的挑戰(zhàn)以及借助數字化轉型實現(xiàn)整體性治理的模式路徑：(1)數據資源日益豐富的同時也衍生出信息超載、信息失衡、信息壟斷、數字鴻溝等問題，從而給地方政府的信息篩選能力及數字治理能力帶來挑戰(zhàn)；(2)政府治理的數字化轉型，不僅僅是對數據資源和數字化技術的簡單應用，更需要地方政府主動創(chuàng)新治理模式；(3)社會治理涉及主體具有相互獨立、競爭的利益訴求，要實現(xiàn)數字化治理的可持續(xù)性，需要發(fā)揮地方政府在整合治理資源和主體行為的優(yōu)勢，構建多主體合作協(xié)同解決問題的整體性治理平臺。

同門理想和王叢虎[26](2019)、戴祥玉和卜凡帥等[27](2020)類似，胡重明[28](2020)也關注到政府治理的碎片化現(xiàn)狀，并以此作為研究的起點，著重從協(xié)同治理的角度探討了政府數字化轉型和治理現(xiàn)代化。胡重明認為，同級政府不同職能部門之間、上下級政府之間都存在協(xié)同困境，使得條塊分割的科層制架構必然導致治理的碎片化和對待民眾訴求的低回應性。基于浙江省“基層治理四平臺”的案例分析表明：(1)借助數字技術，可以實現(xiàn)跨部門、跨層級、跨系統(tǒng)的數據共享和無縫化、矩陣化、網絡化的協(xié)同治理；(2)以數字化轉型和數據驅動的協(xié)同治理，要求對政府部門實施相應的業(yè)務整合和流程再造，是數字技術和流程制度共同驅動的社會治理創(chuàng)新模式；(3)數字化助推多主體協(xié)同治理結構并不能徹底解決基層治理主體有責無權的矛盾，需要圍繞責權匹配做好頂層設計。

汪玉凱[29](2020)結合數字時代中國政府治理的創(chuàng)新實踐，歸納了數字化治理相比傳統(tǒng)政府管理的四大變化：(1)治理主體變化，由政府單一主體變?yōu)檎?、市場、社會、公眾多主體共同參與；(2)權力行使方向變化，由政府自上而下的單向管理轉變?yōu)檎c社會公眾之間的上下雙向互動；(3)公開透明度大幅提升，原有模式下的暗箱操作大幅減少；(4)治理手段的變化，由較為單一的行政手段拓展到借助市場機制。這些由數字化轉型帶來的變化和治理模式創(chuàng)新，為全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了助力。

Von Tunzelmann[24](2003)從更為宏大的歷史演化視角，圍繞工業(yè)革命以來技術變化和治理變化的基本脈絡進行梳理，并考察技術與治理之間共同演化的內在機制。Von Tunzelmann指出，技術層面的新生產模式，配合治理層面新組織結構，共同構成了經濟社會發(fā)展的關鍵驅動力量，二者之間互為因果。從前述文獻相關結論可以看出，盡管Von Tunzelmann的這項研究完成于本世紀初數字經濟時代尚未全面到來之際，但其關于技術和治理關系的規(guī)律性判斷對于數字經濟時代同樣適用。

3.數據驅動的科技創(chuàng)新治理轉型

科技創(chuàng)新治理是國家治理/政府治理的重要組成部分。鑒于創(chuàng)新在經濟發(fā)展中的重要支撐作用，不少文獻都從創(chuàng)新治理角度探討優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新政策，以促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、提升區(qū)域競爭力。面對以數字化轉型為主要特征的新一輪科技革命和產業(yè)變革，從科技政策和科技創(chuàng)新治理入手進行適應性調整，對于提升和保持創(chuàng)新活力和科技競爭力至關重要。然而，從既有文獻來看，相比企業(yè)創(chuàng)新和社會治理，關于數字經濟時代科技創(chuàng)新治理模式的研究并不多見，有的文獻僅是圍繞科技創(chuàng)新治理的某個具體方面展開，如設置新型研發(fā)機構等。

Jesemann[30](2020)從數字化轉型對經濟結構帶來的沖擊和挑戰(zhàn)出發(fā)，結合美國鐵銹地帶和德國魯爾地區(qū)若干成功和失敗的典型案例，就傳統(tǒng)工業(yè)地區(qū)實施創(chuàng)業(yè)支持政策和計劃，扶持創(chuàng)業(yè)企業(yè)更好適應數字經濟發(fā)展要求提出了針對性的策略。Jesemann主張，傳統(tǒng)工業(yè)地區(qū)應充分意識到數字時代的創(chuàng)新潮流并提前做出準備，而最有效的途徑就是盡早對顛覆性創(chuàng)新進行投資，支持區(qū)域內的創(chuàng)業(yè)企業(yè)培育新經濟。Yuji Toua等[31](2019)結合芬蘭和新加坡兩國的成功經驗，針對發(fā)達經濟體所面臨的投入增加而產出下降困境，提出將軟創(chuàng)新資源納入到國家生產體系中，形成數字經濟條件下的新型開放創(chuàng)新(Neo Open Innovation)機制，從而在一定程度上減輕研發(fā)投入方面的負擔。

李飛星等[32](2019)則著眼于科技創(chuàng)新過程中“死亡之谷”與“達爾文之海”的成果商業(yè)性轉換難題，探討利用數字技術和數字化手段，圍繞新型研發(fā)機構開展協(xié)同創(chuàng)新，形成破解上述困境的科技創(chuàng)新治理新模式。李飛星等認為，盡管我國已經形成了較為穩(wěn)定的“官產學研”協(xié)同創(chuàng)新體系，但經濟與科技兩張皮的問題并未得到根本解決。主要原因在于，創(chuàng)新價值鏈上知識碎片化且知識傳遞不暢，導致創(chuàng)新價值鏈斷裂。而數字經濟時代，互聯(lián)網、大數據、區(qū)塊鏈等技術為解決科技經濟兩張皮困境提供了可能的解決手段。通過“新型研發(fā)機構+數字化治理”方式，突破組織邊界，實現(xiàn)跨組織管理，在知識挖掘和技術識別基礎上提供與需求相匹配的知識服務，解決“知識碎片化”問題，從而避免創(chuàng)新價值鏈的斷裂。

陳凱華等[33](2020)同樣強調大數據資源和數字技術在創(chuàng)新治理中的重要作用，認為面對日益復雜的國家創(chuàng)新體系需要通過治理手段的數字化轉型才有望實現(xiàn)國家創(chuàng)新治理現(xiàn)代化。據此，陳凱華等從多個維度探討了大數據對國家創(chuàng)新治理的影響機制，并刻畫出大數據在創(chuàng)新治理中的5種應用場景，即科技發(fā)展監(jiān)測、預見和戰(zhàn)略制定、項目與計劃管理、活動行為刻畫、政策演化和效果跟蹤。他們還建議，以現(xiàn)有的“國家科技管理信息系統(tǒng)公共服務平臺”為基礎，構建多層次、跨部門的國家科技信息平臺和科研管理平臺，構建國家科技創(chuàng)新大數據倉庫，為科技信息的有效整合提供支撐。

(三)研究思路與框架

相比其他經濟社會活動，科技創(chuàng)新涉及主體眾多，實施過程具有更高的復雜性、系統(tǒng)性特征，其結果也具有更大的不確定性，這使得科技創(chuàng)新治理相比其他領域的國家治理有著更高難度?！笆奈濉睍r期，加快數字化發(fā)展，實現(xiàn)科技自立自強，必須從國家和宏觀層面完善相關體制機制，優(yōu)化創(chuàng)新資源配置，做好科技創(chuàng)新的頂層設計。這些時代背景都對國家科技創(chuàng)新治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了更高的要求。

借助數據要素豐富、數據處理能力大幅提升的優(yōu)勢，加快數字化轉型無疑是實踐中完善國家科技創(chuàng)新治理機制的必然選擇，也是推進數字經濟時代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容。另外，從創(chuàng)新理論視角來看，雖然創(chuàng)新體系理論和創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)理論都明確了創(chuàng)新活動的系統(tǒng)性特征，但其重點都是刻畫不同類型主體在創(chuàng)新活動中的相互關聯(lián)，強調企業(yè)的主體地位；建立并完善數據驅動的國家科技創(chuàng)新治理機制，也是數字經濟條件下創(chuàng)新理論升華的一種有益探索。

基于上述邏輯和思路，本文第三部分從數字經濟的社會運行實踐和特點入手，梳理科技創(chuàng)新治理數字化轉型的驅動因素，確定驅動科技創(chuàng)新治理數字化轉型的基本原則，據此設計構建數據驅動的科技創(chuàng)新治理機制的實現(xiàn)路徑，并從理論上探討數據驅動的科技創(chuàng)新治理對創(chuàng)新生態(tài)的賦能作用。第四部分將研究對象由科技創(chuàng)新治理機制拓展到整個國家治理機制，從國家治理體系的感知能力、組織架構、協(xié)調機制等方面探討數據驅動的國家治理機制應具備的主要特點，為推動國家治理機制全面數字化轉型提供參考。第五部分為結論。

三、數據驅動的科技創(chuàng)新治理機制

(一)科技治理數字化轉型的驅動因素

數字經濟條件下，新一代信息技術的廣泛應用，一方面加速了包括科技創(chuàng)新活動在內的各種經濟社會行為數字化轉型；另一方面，大量的數據信息得以收集、存儲、積累，形成了豐富的數據要素資源。經濟社會活動數字化轉型，特別是科技創(chuàng)新活動數字化轉型，強化了經濟社會運行的復雜性、系統(tǒng)性、不確定性等特征，對科技創(chuàng)新治理乃至整個國家治理提出了更高的要求；而數據資源配合數據處理技術則為科技創(chuàng)新治理數字化轉型提供了更多的支撐和手段。這些都成為國家科技治理數字化轉型的重要驅動。

第一，微觀層面企業(yè)科技創(chuàng)新模式的數字化轉型為宏觀層面國家科技創(chuàng)新治理的數字化轉型提供了數據和技術支撐。數字經濟條件下，數據要素資源和數據整合處理能力已成為企業(yè)科技創(chuàng)新活動的主要驅動力。無論是小米的新品手機設計開發(fā)還是中科院上海藥物所的新藥研制，都是在數據資源積累、整合、共享基礎上才得以實現(xiàn)的。在此過程中，實施科技研發(fā)活動的微觀主體往往都會構建信息網絡平臺，作為匯聚整合多源數據、實現(xiàn)數據交互共享、提煉集成有效信息的技術載體。例如，中科院上海藥物所打造“新藥研發(fā)集成化平臺”，整合信息情報、實驗管理、新藥申報等多個系統(tǒng)的數據資源，支撐藥物研發(fā)進度和質量的提升。微觀層面科技創(chuàng)新活動的數據積累和數據集成處理分析諸多實踐，在國家科技創(chuàng)新治理的數字化轉型過程中都有望發(fā)揮支撐作用。既有企業(yè)數據平臺的再整合，將為國家層面協(xié)調多方創(chuàng)新力量，優(yōu)化創(chuàng)新資源配置、做好頂層設計提供有力支撐。

第二，數據驅動的微觀科技創(chuàng)新模式客觀上對國家科技創(chuàng)新治理模式加速數字化轉型形成一種倒逼。數字化轉型后，微觀層面的科技創(chuàng)新實現(xiàn)方式發(fā)生重大變化；創(chuàng)新活動的實施由傳統(tǒng)的責任方/供給方單方面推動逐步轉變?yōu)榻邮芊?需求方等其他利益相關方共同參與，呈現(xiàn)出多方主體動態(tài)交互，協(xié)同配合的特征。例如，小米的手機新品研發(fā)離不開眾多“米粉”的深度參與。在此過程中，微觀層面創(chuàng)新活動的交互性、協(xié)同性、系統(tǒng)性和復雜度都顯著增強。在這種背景下，要在更高層面組織協(xié)調更多主體圍繞特定創(chuàng)新目標統(tǒng)一行動，勢必面臨更大的難度。唯有充分利用充裕的數據要素資源和日益成熟的數據處理分析技術，加速現(xiàn)有的國家創(chuàng)新治理模式的數字化轉型，才可能及時有效協(xié)調各方行為，提高國家創(chuàng)新體系的整體效能。

第三，國家治理實踐中，各地以數據驅動創(chuàng)新社會治理模式的相關探索，為國家科技創(chuàng)新治理數字化轉型提供了有益經驗。社會治理和科技創(chuàng)新治理都屬于國家治理的重要組成部分，其核心都是要協(xié)調多方主體為實現(xiàn)特定目標而統(tǒng)一行動，都需要直面利益訴求多元化、主體空間布局分散化等難題。從浙江杭州、紹興等地數字政府建設和治理數字化的具體實踐來看，構建社會治理數據網絡平臺，著力打破數據壁壘，推進各級各部門基層治理信息系統(tǒng)對接整合，是打破權力體系條塊分割、克服“治理碎片化”問題，實現(xiàn)基層社會的“整體性治理”的前提[26-28]。在此基礎上，要實現(xiàn)多方主體的數據信息動態(tài)交互和協(xié)同配合，要對相關活動實施的組織結構和實際運行流程進行改造：一是組織結構由傳統(tǒng)的科層結構向扁平結構轉換，借助網絡平臺可以顯著縮短數據信息傳遞路徑，減少組織運行的層級；二是任務實施由傳統(tǒng)的串行模式向并行模式轉變，這仍然是以網絡平臺為載體的主體間數據信息動態(tài)交互為前提；三是活動推進模式從以往的“自上而下”向“上下互動”轉變。

(二)科技創(chuàng)新治理數字化轉型的基本原則

數字經濟時代，優(yōu)化科技創(chuàng)新治理的核心目標是適應時代變化，充分發(fā)揮數據要素充?？傻玫扔欣蛩兀袑嵦岣邉?chuàng)新體系運行效能。為此，在推動科技創(chuàng)新治理數字化轉型、構建并完善數據驅動的科技創(chuàng)新治理機制過程中，需要遵循以下基本原則：

1.數據驅動原則?？萍紕?chuàng)新治理順利實現(xiàn)數字化轉型的基礎是數據驅動，即以實時、充分、準確的數據信息作為治理主體及利益相關者行為決策的依據。為此，需要打破傳統(tǒng)治理中條塊分割的數據壁壘，建立起多源數據交換匯集的跨部門、跨主體協(xié)作機制；搭建數據要素集成平臺，在整合多方數據基礎上提煉有效信息，并實現(xiàn)不同主體間數據信息的實時動態(tài)交互，引導各利益相關主體的行為決策。

2.系統(tǒng)重構原則。科技創(chuàng)新治理體系是一個復雜系統(tǒng)，數據匯集提煉只是為實現(xiàn)治理數字化轉型提供了基礎性支撐條件。要切實發(fā)揮出數據要素的驅動作用，需要對整個科技創(chuàng)新治理體系進行適應性改造。以網絡平臺為依托，按照信息交換和協(xié)同配合的要求，重新界定不同主體職能邊界和交互規(guī)則，對相關業(yè)務流程進行調整優(yōu)化。在此基礎上，重塑科技治理體系的基本架構。

3.政府主導原則。知識的外溢性決定研發(fā)創(chuàng)新活動具有一定的公共產品屬性，僅靠市場機制無法提供滿足社會需求的研發(fā)成果，需要國家或政府的介入才有望糾正市場失靈。從創(chuàng)新實踐視角來看，科技創(chuàng)新治理的終極目標是加快全社會科技進步、提高國家創(chuàng)新能力，治理引導的對象不僅僅是個別企業(yè)零星的研發(fā)創(chuàng)新活動，而是面向微觀層面所有各種可能的潛在研發(fā)創(chuàng)新活動，需要國家或政府從宏觀層面進行規(guī)劃和布局。

4.多方參與原則。科技創(chuàng)新治理體系作為復雜系統(tǒng)，僅靠國家或政府主導難以實現(xiàn)系統(tǒng)的有效運轉。必須由市場主體(企業(yè))、研發(fā)機構、科研人員、技術中介等系統(tǒng)內其他主體積極參與，協(xié)同配合，才可能適應數字經濟時代復雜、易變、不確定、模糊的經濟社會運行環(huán)境，發(fā)揮出科技創(chuàng)新治理體系的協(xié)調引導作用。

5.統(tǒng)籌優(yōu)化原則?？萍紕?chuàng)新治理體系數字化轉型的本質是借助數字技術和數據要素，提升科技創(chuàng)新治理能力，在宏觀或區(qū)域范圍內對研發(fā)創(chuàng)新存在的市場失靈予以糾正克服。為此，不僅需要國家/政府的主導和多方主體的共同參與，更需要在全社會范圍內整合并統(tǒng)籌利用科技創(chuàng)新資源，綜合運用市場和規(guī)制手段包括“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢，將有限的科技資源優(yōu)先配置到符合國家戰(zhàn)略要求的急需領域。

(三)數據驅動的國家科技創(chuàng)新治理機制基本架構

新中國成立70多年來，經過幾代人的不懈努力，特別是1978年改革開放后，圍繞解決“經濟科技兩張皮問題”不斷深化科技體制改革，引入市場機制，逐步形成了以國家/政府為主導、企業(yè)為主體、政產學研多方聯(lián)動的國家創(chuàng)新體系，構建起共產黨領導下的、以舉國體制為代表的中國特色科技創(chuàng)新治理體系?！笆奈濉睍r期，為順應加快數字化發(fā)展總體要求，應參照上述推進科技創(chuàng)新治理數字化轉型的五項基本原則，圍繞提升國家創(chuàng)新能力，加快形成數據驅動的國家科技創(chuàng)新治理機制，對其基本架構有如下設計(如圖1所示)：

圖1 數據驅動的科技創(chuàng)新治理機制架構示意圖

第一，建立“政產學研金”等共同參與的線下科技創(chuàng)新事務多方協(xié)調機制。從國家層面到省級層面，再到地市級層面，自上而下逐級整合各類科技創(chuàng)新跨部門協(xié)調機制，如戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展部際聯(lián)席會議等，成立科技創(chuàng)新事務綜合協(xié)調委員會；各級委員會由科技行政主管部門牽頭，發(fā)改、財政、工信、網信等部門共同主導，高校院所、行業(yè)協(xié)會、高新技術企業(yè)、金融機構、技術服務中介機構等主體共同參與；不同層級協(xié)調委員會之間設置對接聯(lián)絡機制和通道。

第二，構建完善科技創(chuàng)新數據信息交互平臺。比照線下交流協(xié)調機制，搭建國家、省、地市三級科技創(chuàng)新公共服務與信息交互平臺。平臺搭建仍然由政府部門主導，但具體建設和運行維護工作可以選擇以政府購買服務等市場化方式，交給軟件信息服務類企業(yè)負責執(zhí)行。一是充分利用現(xiàn)有的科技創(chuàng)新公共服務平臺，如在國家層面可以考慮對“國家科技管理信息系統(tǒng)公共服務平臺”進行優(yōu)化完善；二是對現(xiàn)有政務服務平臺中科技創(chuàng)新相關內容進行整合優(yōu)化；三是增加強化政產學研多方主體交流互動的功能模塊，為多源數據匯集交換提供支撐。

第三，完善數據信息交互的程序規(guī)則，實現(xiàn)多主體、多層級、線上線下聯(lián)動。一是重構政產學研金交流協(xié)調機制，將線下交流協(xié)調與線上信息交互有機對接，以類似數字孿生的方式在平臺上形成數字鏡像；二是設置跨層級、跨平臺接口，為不同層級間的信息交互提供便利；三是建立線下跨層級交流協(xié)調機制，借助跨平臺線上信息交互接口暢通跨層級交互渠道。

(四)數據驅動的科技治理與創(chuàng)新生態(tài)賦能

從“要素重組”到“創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)”，創(chuàng)新理論演進的四個階段契合了科技創(chuàng)新活動交互性、系統(tǒng)性、復雜性、多變性等特征不斷顯現(xiàn)的過程。從系統(tǒng)論視角來看，生態(tài)系統(tǒng)復雜性的不斷提升某種程度上也意味著系統(tǒng)脆弱性的累積。復雜系統(tǒng)中往往容易由于單點協(xié)調不暢而出現(xiàn)局部混亂，如不能及時疏導則會累積風險，威脅系統(tǒng)穩(wěn)定甚至引致系統(tǒng)崩潰。為此，要保障經濟社會復雜系統(tǒng)的有序穩(wěn)定運行，需要有一套合理的制度安排和順暢的反饋糾偏機制予以支撐。事實上，弗里曼、倫德瓦爾等在界定國家創(chuàng)新體系時便將相關的制度機制作為創(chuàng)新體系的組成部分；而創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)理論強調的“共生共棲”也暗含了主體間在特定規(guī)則下的有序互動。既有創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)理論所強調的系統(tǒng)內各主體之間“共生共棲”的協(xié)同平衡狀態(tài)。

數字經濟時代，經濟社會運行過程中，人與人、人與物、物與物之間通過數據信息形成了更為緊密的關聯(lián)。數據要素消除微觀個體局部信息不對稱的同時，也大大增加了個體間交互性，進而提升了宏觀整體的系統(tǒng)性、復雜性。在此過程中，科技創(chuàng)新活動的組織架構、運行方式也隨之發(fā)生適應性變化，突出表現(xiàn)為：創(chuàng)新主體之間高連通、多鏈接，組織架構去中心化、扁平化，主體行為并發(fā)性、交互性，并帶來創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)整體復雜性的大幅提升。高連通、多鏈接帶來的高復雜性，需要有更為合理的制度安排和即時順暢的反饋機制才能予以支撐?？萍紕?chuàng)新治理體系和治理能力，核心就是借助科技創(chuàng)新活動相關的各種體制機制，為科技創(chuàng)新活動的實施和創(chuàng)新生態(tài)體系的正常運轉提供支撐。適應數字經濟條件下創(chuàng)新活動和創(chuàng)新體系的上述變化，科技創(chuàng)新治理數字化轉型成為必然選擇。

科技創(chuàng)新治理數字化轉型的目標就是要適應數字經濟發(fā)展時代要求，借助數據要素資源和數字技術對各種流程、機制、制度進行完善，為日益復雜的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)協(xié)調順暢運轉提供保障。從更廣義的生態(tài)系統(tǒng)視角來看，科技創(chuàng)新治理活動和治理體系本身也是創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的組成部分，其數字化轉型本質上也是對創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的一種全方位賦能，不妨稱之為“基于科技治理數字化轉型的創(chuàng)新生態(tài)賦能”。通過科技創(chuàng)新治理的數字化轉型，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)有望更好地處理數字經濟條件下高連通、多并發(fā)、頻交互的復雜局面，暢通系統(tǒng)運行堵點，提高創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)整體運行效能，實現(xiàn)對整個創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的數字化賦能。上述“創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的科技治理數字化賦能機制”，簡稱“創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)數字化賦能”，也可以算是對創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)理論在數字經濟時代的一種適應性拓展。

四、數據驅動的國家治理機制特點

新一輪科技革命和產業(yè)變革的加速演進，經濟社會發(fā)展進入以易變性(Volatility)、不確定性(Uncertainty)、復雜性(Complexity)和模糊性(Ambiguity)為特征的VUCA時代，在催生各種數字經濟新模式新業(yè)態(tài)的同時，也強化經濟社會運行的VUCA特征。面對數字經濟條件下日益增加的復雜性和不確定性，從科技創(chuàng)新治理到基層社會治理，國家治理體系已經做出適應性調整。目前，數據驅動的國家治理機制正在加速形成，其主要特點大致體現(xiàn)為以下三方面：

1.國家治理體系的整體感知能力大幅提升。國家治理的主要目標是維護經濟社會復雜系統(tǒng)的平穩(wěn)有序運轉，因此，需要及時獲取經濟社會運行中各種風險挑戰(zhàn)的詳細信息，并準確判斷其形成原因及潛在后果。數字時代，移動互聯(lián)網、物聯(lián)網等技術極大增加了人與人、人與物之間的交互和連接，形成信息傳遞渠道多元化格局，而數據處理分析技術則能大幅提升治理主體的判斷能力和決策速度。以新冠肺炎疫情防控為例，在各地抗疫實踐中，借助各種數字技術手段，新發(fā)病例的行動軌跡、密切接觸人員等流行病調查信息的采集能在病例確診后的數小時內完成，從而為迅速采取隔離措施、降低擴散風險爭取寶貴時間。

2.國家治理的組織架構發(fā)生重大變化，各類數據平臺成為國家治理體系的依仗和重要組成部分。信息充分、反應迅速是對日益復雜經濟社會運行系統(tǒng)進行有效治理的前提和基礎。數字時代，數據要素資源異常豐裕，但要將多源、海量數據快速轉化為有效信息則需要依靠各種數據平臺提供技術支持。在數字經濟實踐中，新模式、新業(yè)態(tài)的形成大多以數據平臺為基礎。各行業(yè)、各領域的頭部數據平臺，往往覆蓋上千萬甚至上億用戶，因此，其匯集的微觀主體數據經整合處理能夠有效展示宏觀或區(qū)域層面運行狀況，加上其即時性特征，已經成為國家治理決策特別是應對重大突發(fā)事件的重要依據。例如，建筑機械、工程機械等機械設備制造商建立的工業(yè)互聯(lián)網平臺，可以實時監(jiān)測機械設備運行情況，實時獲取開工率等信息；“貨車幫”等在線貨運平臺，能夠實時提供全國公路貨物運輸狀況信息；這些對于及時判斷宏觀經濟景氣狀況、精準施策有著重要意義。事實上，很多覆蓋全國的數據平臺，雖然由私人部門所有和運營，但卻發(fā)揮著公共基礎設施的作用；它們與國家治理體系已經高度一體化，是治理體系的重要組成部分和治理能力的重要體現(xiàn)。

3.國家治理的實現(xiàn)方式由以結果為導向的事后控制轉變?yōu)榛跀底旨夹g的過程治理。國家治理的成效取決于能否建立起容易達成一致行動的多方協(xié)調機制。傳統(tǒng)的國家治理主要依靠各種正式契約和非正式契約，以事后結果作為調整治理的依據。無論是正式契約還是非正式契約，都會由于客觀或主觀原因而引發(fā)各種機會主義行為，使得多方參與的集體行動難以協(xié)調一致[34]。2012年諾貝爾經濟學獎得主羅伊德·沙普利(Lloyd Shapley)[35](1969)指出，合作博弈的核往往為空集，即多方集體行動無法達成一致。數字經濟時代，數字技術的廣泛滲透使得多方行為的數據軌跡能夠被實時獲取，從而以第三方技術契約方式對多方交互過程進行動態(tài)追蹤，進而采取實時干預措施實現(xiàn)對多方集體行動的有效協(xié)調。

五、結 論

本文結合創(chuàng)新理論和創(chuàng)新活動組織方式的演進，在厘清國家治理、科技創(chuàng)新治理的內涵邊界基礎上，圍繞科技創(chuàng)新治理數字化轉型進行深入探討，并提煉數據驅動的國家治理機制的主要特征。據此有以下主要結論：

1.科技創(chuàng)新治理是國家治理重要組成部分，以既有的創(chuàng)新體系/創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)作為其作用和優(yōu)化對象；而科技創(chuàng)新治理體系則是以各種制度安排和機制設計為主體形成的用于規(guī)范引導科技創(chuàng)新活動的規(guī)則系統(tǒng)。經濟社會活動數字化轉型對科技創(chuàng)新治理乃至整個國家治理提出了更高的要求，而豐富的數據資源和不斷提升的數據處理技術則為科技創(chuàng)新治理數字化轉型提供了更多的支撐和手段。各地以數據驅動的社會治理實踐，也為國家科技創(chuàng)新治理數字化轉型提供了有益經驗。

2.科技創(chuàng)新治理數字化轉型，應按照數據驅動、系統(tǒng)重構、政府主導、多方參與、統(tǒng)籌優(yōu)化等原則對既有治理體系進行調整、設計和完善，切實發(fā)揮出對科技創(chuàng)新活動的協(xié)調引導作用。實現(xiàn)數據驅動的科技創(chuàng)新治理，須建立政產學研金等共同參與的線下科技創(chuàng)新事務多方協(xié)調機制，構建科技創(chuàng)新數據信息交互平臺與之相匹配，并著力完善數據信息交互的程序規(guī)則，實現(xiàn)多主體、多層級、線上線下聯(lián)動。

3.科技創(chuàng)新治理活動和治理體系也是創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的組成部分，其數字化轉型本質上是對創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的一種全方位賦能。通過科技創(chuàng)新治理的數字化賦能，創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)有望更好地處理數字經濟條件下的復雜局面，暢通系統(tǒng)運行堵點，提高創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)整體運行效能，進而實現(xiàn)“創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)數字化賦能”；這也可以看作是數字經濟時代創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)理論的一種適應性拓展。

4.面對數字經濟條件下日益增加的復雜性和不確定性，國家治理體系已經做出適應性調整。正在形成的數據驅動國家治理機制具有三方面突出特點:一是國家治理體系的整體感知能力大幅提升；二是國家治理的組織架構發(fā)生重大變化，各類數據平臺成為國家治理體系的依仗和重要組成部分；三是國家治理的實現(xiàn)方式由以結果為導向的事后控制轉變?yōu)榛跀底旨夹g的過程治理。