徐怒潮，孫寧，丁貞玉

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

引言

土壤環(huán)境修復(fù)的范圍主要包括污染農(nóng)用地和建設(shè)用地修復(fù)，在此基礎(chǔ)上還可進一步拓展為礦山環(huán)境生態(tài)修復(fù)、固體廢物和生態(tài)垃圾堆放場所修復(fù)、尾礦庫修復(fù)等[1-3]。土壤環(huán)境修復(fù)咨詢服務(wù)是指圍繞上述對象開展的規(guī)劃與政策制定、管理咨詢、科研、調(diào)查（普查）、風險評估、環(huán)境監(jiān)測與檢測、工程地質(zhì)勘察、方案編制、可行性研究、環(huán)境影響評價、工程設(shè)計、環(huán)境監(jiān)理、效果評估、修復(fù)技術(shù)研發(fā)、教育培訓(xùn)、會務(wù)、信息服務(wù)及其他與土壤環(huán)境修復(fù)相關(guān)的服務(wù)活動。

土壤環(huán)境修復(fù)咨詢服務(wù)業(yè)的發(fā)展規(guī)模和發(fā)展水平是土壤環(huán)境修復(fù)業(yè)成熟的重要標志。土壤污染防治產(chǎn)業(yè)是支撐我國土壤污染防治目標指標和任務(wù)完成的重要支撐，也是土壤環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。對我國土壤環(huán)境咨詢服務(wù)業(yè)進行分析，有利于總結(jié)其發(fā)展中存在的主要問題，可對未來發(fā)展趨勢進行預(yù)測分析。

1 土壤環(huán)境修復(fù)咨詢服務(wù)發(fā)展政策研究

2019 年國家和地方出臺了一系列拉動土壤環(huán)境需求、提升技術(shù)水平、規(guī)范從業(yè)機構(gòu)和提供資金保障的政策制度，對我國土壤修復(fù)咨詢服務(wù)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要驅(qū)動作用，團體標準的出臺也豐富了土壤環(huán)境咨詢服務(wù)技術(shù)體系。以國家評審規(guī)定為主的系列組合政策明確了“嚴格評審、信息公開、抽查曝光、信用管理”的從業(yè)機構(gòu)管理要求，形成了優(yōu)勝劣汰的競爭機制，從而不斷優(yōu)化從業(yè)單位結(jié)構(gòu)，為行業(yè)的良性發(fā)展起到了促進作用。

1.1 行業(yè)需求釋放型政策

2016 年國務(wù)院發(fā)布了《土壤污染防治行動計劃》[4]，確定了“十三五”期間我國土壤污染防治的指導(dǎo)思想、原則和防治任務(wù)，全面開展農(nóng)用地、建設(shè)用地調(diào)查和土壤污染防治制度體系建設(shè)兩大任務(wù)，為土壤環(huán)境修復(fù)咨詢產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了快速發(fā)展的歷史契機。2019 年1 月1 日《中華人民共和國土壤污染防治法》（以下簡稱《土壤污染防治法》）正式實施[5]，確定了我國土壤污染預(yù)防、防控、修復(fù)的主要制度要求、各級政府和相關(guān)部門的法律責任，正式建立起建設(shè)用地土壤風險管控與修復(fù)名單制度，明確列出應(yīng)啟動土壤環(huán)境調(diào)查的有關(guān)情形，要求定期開展土壤環(huán)境普查、重點區(qū)域調(diào)查等制度，預(yù)示出土壤環(huán)境修復(fù)咨詢服務(wù)行業(yè)快速打開的市場空間。土壤環(huán)境修復(fù)咨詢服務(wù)的潛在市場可分為規(guī)劃標準制定、土壤環(huán)境調(diào)查與監(jiān)測、環(huán)境影響評價、在產(chǎn)企業(yè)土壤污染防治咨詢服務(wù)、突發(fā)事故應(yīng)急處置服務(wù)、科研等類型。其中，土壤環(huán)境調(diào)查既包括定期開展的較大尺度摸底調(diào)查，又包括農(nóng)用地、建設(shè)用地地塊、尾礦庫及周邊、生活垃圾填埋場及周邊、固體廢物堆存場所及周邊、城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施及周邊等不同類型的環(huán)境調(diào)查、風險評估、方案編制、效果評估等咨詢服務(wù)。

在此基礎(chǔ)上，2019 年部分省份制定了省級土壤污染防治條例、辦法等規(guī)范性文件，例如《山東省土壤污染防治條例》中明確指出：人民政府及其有關(guān)部門編制各類涉及土地利用的規(guī)劃時，應(yīng)當包含土壤污染防治的內(nèi)容；土地類型變更、土地權(quán)回收轉(zhuǎn)讓，土壤污染狀況普查、詳查、監(jiān)測和現(xiàn)場檢查中有跡象表明土壤存在污染風險等多種情形下，需啟動土壤環(huán)境調(diào)查評估。這進一步創(chuàng)造和釋放出土壤環(huán)境修復(fù)咨詢服務(wù)潛在市場，主要包含：①省級工程技術(shù)規(guī)范的咨詢服務(wù)，例如縣（市、區(qū)）人民政府和化工園區(qū)、涉重金屬排放的產(chǎn)業(yè)園區(qū)應(yīng)制定土壤污染防治實施方案；②地方特殊要求形成的特定咨詢服務(wù)，以山東等石油開采大?。▍^(qū)，市）為代表制定的石油勘探行業(yè)對鉆井、采油、集輸?shù)拳h(huán)節(jié)實施全過程管理，明確對土壤以及地下水可能造成的不良影響和相應(yīng)的預(yù)防措施；③暫不開發(fā)利用地塊的風險管控，要求主管部門對暫不開發(fā)利用或者現(xiàn)階段不具備修復(fù)條件的污染地塊組織劃定管控區(qū)域，設(shè)立標識，發(fā)布公告；④應(yīng)急管理類咨詢服務(wù)，山東省制定的突發(fā)事件造成土壤污染的，做好土壤污染狀況監(jiān)測、調(diào)查和土壤污染風險評估、風險管控、修復(fù)等工作。

1.2 技術(shù)水平提升型政策

2019 年國家和各省（區(qū)、市）出臺了多項技術(shù)標準、指南、規(guī)范等文件，進一步促進了我國土壤環(huán)境修復(fù)咨詢服務(wù)技術(shù)的規(guī)范和提升。

（1）HJ25 系列技術(shù)導(dǎo)則的修訂體現(xiàn)了近年來我國對現(xiàn)場實踐經(jīng)驗的總結(jié)與提升。2019 年12 月生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了污染地塊調(diào)查、監(jiān)測、風險評估、修復(fù)技術(shù)等4 個HJ25 系列技術(shù)導(dǎo)則，對過去幾年土壤環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測和評估中遇到的一些問題，提出了解決途徑。

（2）地方風險管控標準的出臺擴大了特征污染物篩選值、管制值的范圍，豐富了人體健康風險對特征污染物的評估過程。2019 年江西省和深圳市發(fā)布了土壤風險管控標準的征求意見稿，在國家規(guī)定的85 種污染物以外，分別新增了47 項和66 項污染物的篩選值和管制值，擴大了污染物的類型和數(shù)量。

（3）團體標準的出臺增加了土壤環(huán)境咨詢服務(wù)的技術(shù)依據(jù)。2019 年化工行業(yè)標準《鉻鹽污染場地處理方法》（HG/T 5541—2019）、《鎳鉻鹽污染場地處理方法》(HG/T 5542—2019)發(fā)布。浙江省生態(tài)與環(huán)境修復(fù)技術(shù)協(xié)會團體標準《農(nóng)用地土壤污染風險評估技術(shù)指南》（T/EERT 001—2019）自2019 年6 月1 日實施。土壤環(huán)境修復(fù)團體標準的發(fā)布將會在很大程度上解決我國土壤環(huán)境修復(fù)技術(shù)標準缺乏、出臺速度慢等現(xiàn)實問題，對推動修復(fù)技術(shù)的發(fā)展必將發(fā)揮積極作用。

（4）特定咨詢服務(wù)方向逐步精細化。2019 年生態(tài)環(huán)境部陸續(xù)發(fā)布實施了多個地下水污染防治相關(guān)指南，其中以地下水調(diào)查為主，對加油站、廢棄井等特定的污染源提出了專門的防治要求。另外，污染地塊巖土工程勘察技術(shù)得到了進一步規(guī)范，江蘇省地方標準《污染場地巖土工程勘察標準》（DB32/T 3749—2020）于2020 年5 月1 日正式實施，化工行業(yè)標準《污染場地巖土工程勘察標準》（HG/T 20717—2019）于2020 年7 月1 日正式實施，對規(guī)范我國污染場地巖土工程勘察評價有了更高的要求。2017—2019 年國家土壤污染狀況詳查辦公室圍繞重點行業(yè)企業(yè)用地調(diào)查全流程工作，制定了包括信息采集、空間信息采集、風險關(guān)注度劃分、布點方案、現(xiàn)場采樣、質(zhì)量控制等20 余個一整套的技術(shù)規(guī)范、指南、工作通知、答疑文件，對提升咨詢服務(wù)從業(yè)單位技術(shù)水平產(chǎn)生了深遠影響。

1.3 從業(yè)機構(gòu)管理型政策

目前，土壤修復(fù)咨詢服務(wù)業(yè)沒有門檻要求，但通過提高成果質(zhì)量和嚴格把關(guān)，可間接對從業(yè)機構(gòu)發(fā)揮“優(yōu)勝劣汰”的作用。以國家評審規(guī)定為主的系列組合政策明確提出了“嚴格評審、信息公開、抽查曝光、信用管理”的從業(yè)機構(gòu)管理要求，形成了優(yōu)勝劣汰競爭機制，可不斷優(yōu)化從業(yè)單位結(jié)構(gòu)。

2019 年12 月17 日，生態(tài)環(huán)境部會同自然資源部發(fā)布了《建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查、風險評估、風險管控及修復(fù)效果評估報告評審指南》[6]，提出“整體性原則”和“實事求是原則”。廣東、上海、河南、福建、安徽、天津、浙江等省份和南京、深圳、茂名、東莞等地級市分別制定了省級和市級土壤環(huán)境調(diào)查報告、風險評估報告、修復(fù)效果評估報告、評審指南、評審工作規(guī)程等規(guī)范性文件。2019 年，北京、廣州和上海等地公布了從業(yè)單位調(diào)查評估報告通過率等信息。這對從業(yè)單位的審核提出了更高要求，從業(yè)單位在開展土壤污染調(diào)查評估活動前須到省級生態(tài)環(huán)境部門登記，并開展從業(yè)單位信息化管理。

1.4 保障資金來源型政策

2019 年5 月，生態(tài)環(huán)境部下發(fā)《關(guān)于開展2019年度中央環(huán)保投資項目儲備庫建設(shè)的通知》，首次將污染農(nóng)用地和建設(shè)用地的調(diào)查評估項目納入了支持范圍。2019 年6 月，財政部下發(fā)《土壤污染防治專項資金管理辦法》（財資環(huán)〔2019〕11 號），提出了資金重點支持范圍，包括：①土壤污染狀況詳查和監(jiān)測評估項目；②建設(shè)用地和農(nóng)用地地塊調(diào)查與風險評估項目；③土壤污染源頭防控項目；④土壤污染風險管控項目；⑤土壤污染治理修復(fù)項目；⑥支持設(shè)立省級土壤污染防治基金；⑦土壤環(huán)境監(jiān)管能力提升及與土壤環(huán)境質(zhì)量改善密切相關(guān)的其他內(nèi)容。

“十三五”期間共計下達中央土壤污染防治專項資金259.13 億元。其中2016 年68.75 億元、2017 年65.38 億元、2018 年35 億元、2019 年50 億元、2020年40 億元。每年資金在各省份進行分配時，將治理任務(wù)的輕重作為重要因素進行考慮。經(jīng)濟發(fā)展相對落后一些的中西部省份獲得的資金比經(jīng)濟較為發(fā)達的省份要多，這對拉動中西部省份土壤治理修復(fù)市場是非常重要的支撐手段，由于地方政府資金配套能力弱和地產(chǎn)開發(fā)需求低，國家專項資金是中西部大多數(shù)省份主要和穩(wěn)定的土壤污染防治資金來源。

2 土壤環(huán)境修復(fù)咨詢服務(wù)業(yè)市場分析

2.1 市場總體狀況

截至2019 年底，全國正式啟動土壤治理修復(fù)項目1783 項，總項目金額約為120.1 億元，項目覆蓋31 個省份。其中咨詢服務(wù)類項目1429 個，占全國啟動項目數(shù)量的80%，總項目金額為25 億元，占全國啟動項目總金額的20.8%；修復(fù)工程施工項目數(shù)量為354 個，占全國啟動項目數(shù)量的20%，項目金額為95.1 億元，占全國啟動項目總金額的79.2%。

咨詢服務(wù)類型項目中，前期咨詢服務(wù)類項目（包含調(diào)查評估、方案編制、技術(shù)服務(wù)等）的數(shù)量為1344個，占1429 個咨詢服務(wù)類項目數(shù)量的94%，項目金額為23.3 億元，占25 億元咨詢服務(wù)類項目的93%，單體項目金額平均為173 萬元/個項目；后期效果評估類型項目數(shù)量為85 個，占1429 個咨詢服務(wù)類項目數(shù)量的6%，項目金額為1.7 億元，占25 億元咨詢服務(wù)類項目金額的7%，每個效果評估類項目的金額為200 萬元/個項目。

根據(jù)美國環(huán)境商務(wù)國際有限公司（EBI）2018 年發(fā)布的《美國環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)報告：修復(fù)與產(chǎn)業(yè)服務(wù)》，2018 年美國修復(fù)產(chǎn)業(yè)前端咨詢服務(wù)工作等項目的項目金額占修復(fù)行業(yè)總項目金額的40.7%[7,8]。2019 年我國前期咨詢服務(wù)業(yè)項目金額占當年修復(fù)行業(yè)項目金額的15.1%，與美國40.7%相比，我國前期咨詢服務(wù)的市場還有很大的提升空間。將我國2017—2019 年前期咨詢服務(wù)類項目三年數(shù)據(jù)進行對比分析，發(fā)現(xiàn)無論在項目金額還是項目數(shù)量上均呈逐年增長趨勢。2018年較2017 年的項目數(shù)量和項目金額的增長率分別為111%和143%，2019 年較2018 年的項目數(shù)量和項目金額增長率分別為33%和28%（圖1）。

圖1 2017—2019年前期咨詢服務(wù)業(yè)項目數(shù)量和項目金額對比

2.2 項目類型劃分

2019 年，前期咨詢服務(wù)類項目共計招標項目1344 個（含1560 個標段），項目總金額為23.2 億元。其中：①重點企業(yè)詳查類項目：共計372 個，項目數(shù)量總占比23.9%，項目金額總計76 515.55 萬元，項目金額總占比32.8%，是前期咨詢項目的重要組成部分。重點行業(yè)企業(yè)用地詳查類項目中，工業(yè)用地362個，357 個項目為調(diào)查評估項目。②污染地塊調(diào)查評估類項目：此類項目實施過程中往往包含地質(zhì)勘察和實驗室測試分析等內(nèi)容，但總體納入污染地塊調(diào)查評估類進行統(tǒng)計。2019 年此類項目共計1125 個，數(shù)量占比72.1%，項目金額為148 083.34 萬元，金額占比63.5%。由此2019 年前期咨詢市場主要以調(diào)查評估等服務(wù)為主，同時新增的重點企業(yè)詳查類項目也占有一部分權(quán)重。③土壤及地下水檢測類項目：此類項目共計51 個，占比3.3%，總金額6559.68 萬元，占比2.8%。單個項目金額均較小，多為100 萬元以下項目。④地質(zhì)勘察類項目：此類項目共計12 個，占比0.8%；總金額2070.94 萬元，占比0.9%，主要為礦山和流域調(diào)查類型。

2019 年，后期效果評估類項目共計85 個，項目金額為1.7 億元。按照項目金額進行分析，合同金額在50 萬元以下的項目數(shù)量最多，為31 個，項目金額占效果評估項目金額的36.4%，此類型項目主要表現(xiàn)為小型工業(yè)場地評估工作。合同金額在100 萬～500 萬元的項目數(shù)量排名第二，為25 個，占比為30%左右。

重點行業(yè)企業(yè)用地詳查是2019 年非常重要的一種項目類型。數(shù)據(jù)庫顯示，在28 個省份進行了招標，共計372 個項目，總金額為7.7 億元。從項目金額來看，廣東、內(nèi)蒙古、江蘇、山東和云南位居全國前五名；從項目數(shù)量來看，山東、江蘇、廣東、四川和浙江位居全國前五名（圖2）。廣東、江蘇、山東等省份是我國重點行業(yè)企業(yè)用地調(diào)查的重點省份，調(diào)查企業(yè)地塊數(shù)量多。通過對重點行業(yè)企業(yè)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，未來這些省份的土壤污染咨詢服務(wù)和土壤修復(fù)市場空間較大，也是我國土壤環(huán)境管理的重點省份。

372 個重點企業(yè)詳查類項目中，業(yè)主全部為政府管理部門，其中生態(tài)環(huán)境主管部門招標項目363 個，其他9 個項目招標業(yè)主包括地方政府、固管中心、農(nóng)業(yè)局、水務(wù)局、城建部門，生態(tài)環(huán)境主管部門重點企業(yè)詳查類項目招標數(shù)量占比高達97.6%，是我國重點行業(yè)企業(yè)用地調(diào)查的主要組織實施部門，也是各級生態(tài)環(huán)境部門在2019—2020 年的重要管理工作。該類型項目范圍廣、工作內(nèi)容多、耗時較長，說明近年來生態(tài)環(huán)境主管部門工作量大，任重而道遠。

2.3 項目金額劃分

根據(jù)數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)，對2019 年前期咨詢服務(wù)項目的金額分析后發(fā)現(xiàn)，合同額在50 萬元以下的項目數(shù)量最多（635 個），項目金額占前期咨詢服務(wù)項目金額的41%（圖3），此類型項目主要表現(xiàn)為初步階段的調(diào)查工作。合同金額在100 萬～500 萬元的項目數(shù)量排名第二（482 個），占比達到31%。由此可見，2019年啟動了較多數(shù)量的初步調(diào)查工作，項目金額普遍在50 萬元以下；開展詳細調(diào)查的項目金額主要分布在100 萬～500 萬元，其中100 萬～300 萬元的項目數(shù)量為386 個，占比為24.7%，300 萬～500 萬元的項目數(shù)量為96 個，占比為6.2%。

圖2 2019年各省份重點企業(yè)詳查項目數(shù)量和項目金額對比

圖3 2019年前期咨詢服務(wù)類項目單體項目金額分布

2011 年國內(nèi)土壤修復(fù)市場產(chǎn)生了第一個超千萬元的單體咨詢服務(wù)項目，即大化集團搬遷及周邊改造（鉆石灣）項目環(huán)境補充調(diào)查及風險評價、修復(fù)技術(shù)測試項目，2018 年山東濟鋼廠區(qū)環(huán)境污染調(diào)查、風險評估及修復(fù)方案項目將咨詢服務(wù)項目金額提升至4000萬以上元。2019 年項目金額超千萬元的前期咨詢項目數(shù)量達到22 個，其中以內(nèi)蒙古自治區(qū)重點行業(yè)企業(yè)用地土壤污染狀況調(diào)查技術(shù)資格入圍項目單體招標金額最大，達到9966.9 萬元。我國大型的土壤修復(fù)咨詢服務(wù)項目（項目金額超過1000 萬元）正在加快出現(xiàn)。

2019 年啟動后期效果評估類型項目85 個，項目金額為1.7 億元。按照項目金額的不同區(qū)間進行分析，合同額在50 萬元以下的項目數(shù)量最多（31 個），項目金額占后期效果評估項目金額的37%，此類型項目主要表現(xiàn)為小型工業(yè)場地評估工作。100 萬～500 萬元項目金額的項目數(shù)量排名第二（25 個），占比達到29%（圖4）。

圖4 2019年后期效果評估類項目單體項目金額分布

3 土壤環(huán)境修復(fù)咨詢服務(wù)主要問題

3.1 從業(yè)門檻低造成從業(yè)機構(gòu)技術(shù)水平良莠不齊

“十三五”以來，國家高度重視土壤污染防治，近年來轉(zhuǎn)型開展土壤污染防治的單位數(shù)量快速增加，不少環(huán)保類的國企、央企也在拓展土壤修復(fù)業(yè)務(wù)。事實上，支撐土壤治理修復(fù)管理、咨詢服務(wù)和工程實施需要多學科的專業(yè)背景、知識和技能[9]，但是當前我國咨詢服務(wù)從業(yè)單位門檻低，總體從業(yè)水平較低。從各省份公布的省級土壤治理修復(fù)專家?guī)斓慕M成和結(jié)構(gòu)來看，專業(yè)技術(shù)人員從業(yè)時間不夠長是普遍問題。對比《建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查、風險評估、風險管控及修復(fù)效果評估報告評審指南》中關(guān)于評審專家組組長的描述可以看出，評審專家應(yīng)具備的從業(yè)時間從征求意見稿的5 年調(diào)整為發(fā)布稿的3 年，發(fā)布稿中對專家組組長的要求是“原則上應(yīng)有建設(shè)用地土壤污染風險評估從業(yè)經(jīng)驗”，取消了征求意見稿中提出的3年及以上的要求。目前我國土壤修復(fù)從業(yè)單位和人員數(shù)量總量不少，但專業(yè)從業(yè)經(jīng)驗超過5 年的人才和專家數(shù)量仍非常有限。人才隊伍的培養(yǎng)缺乏總體設(shè)計，商業(yè)化的短期培訓(xùn)效果不佳；獲取工程實踐經(jīng)驗的渠道和途徑非常有限，人才隊伍短缺已經(jīng)成為制約行業(yè)發(fā)展的重要瓶頸。

3.2 現(xiàn)有技術(shù)規(guī)范不利于土壤環(huán)境調(diào)查新技術(shù)的發(fā)展

總體來看，現(xiàn)有與土壤環(huán)境咨詢服務(wù)相關(guān)的技術(shù)導(dǎo)則、指南等不能很好地體現(xiàn)對新方法、新技術(shù)、新儀器使用的鼓勵作用。土壤環(huán)境調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則主要體現(xiàn)的是鉆孔采樣的方法，但現(xiàn)實中一些大型復(fù)雜場地往往需要借助各種間接的土壤環(huán)境調(diào)查方法，因此應(yīng)首先進行定性分析和判斷，然后再聚焦主要問題進一步采用鉆孔采樣方法和實驗室的定量方法。目前土壤環(huán)境調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則中都沒有體現(xiàn)此類方法，間接采樣技術(shù)和設(shè)備在我國發(fā)展較慢，不利于多元化調(diào)查技術(shù)體系的發(fā)展。我國風險評估技術(shù)導(dǎo)則仍沒有給精細化風險評估技術(shù)方法的發(fā)展和應(yīng)用留出“口子”，很大程度上造成了精細化風險評估停留在科研層面上，難以在實踐中開展更多的驗證。新技術(shù)、新設(shè)備缺乏現(xiàn)有政策制度的驅(qū)動，國家土壤污染防治試點項目的管理導(dǎo)向是要穩(wěn)，照搬現(xiàn)有導(dǎo)則是比較穩(wěn)妥的方法。上述因素都造成了新技術(shù)、新設(shè)備的驗證與實踐推動緩慢，調(diào)查和風險評估技術(shù)含量低，總體處于保守狀態(tài)，創(chuàng)新性不強。

3.3 咨詢服務(wù)的核心價值得不到足夠認可

目前，國內(nèi)暫未出臺土壤環(huán)境修復(fù)咨詢服務(wù)指導(dǎo)價格，實際咨詢服務(wù)項目價格差異非常大。據(jù)不完全統(tǒng)計，根據(jù)場地復(fù)雜程度及工作深度不同，目前前期咨詢項目的服務(wù)價格大致在4000～12 000 元/畝①畝，中國市制土地面積單位，1 畝≈666.67 平方米。，跨度較大[10]。部分項目低價中標誘導(dǎo)低價的形成，導(dǎo)致業(yè)主單位抓住從業(yè)單位多和競爭激烈的特點而不斷壓低價格，形成惡性循環(huán)，破壞了區(qū)域價格生態(tài)和工程質(zhì)量之間的平衡。目前行業(yè)內(nèi)普遍認為土壤環(huán)境調(diào)查評估沒有太多的技術(shù)含量，扣除土壤采樣分析檢測、水文地質(zhì)勘察等硬支出后，調(diào)查單位開展產(chǎn)污分析、點位布設(shè)、數(shù)據(jù)分析、原因分析和報告編制的費用占項目總經(jīng)費的比例往往在25%～40%，咨詢服務(wù)的重要性和價值得不到足夠認可。一些調(diào)查報告的深度還停留在對調(diào)查數(shù)據(jù)與標準對比的超標狀況分析和污染信息空間繪制上，對布點方案、數(shù)據(jù)分析、污染成因分析、污染趨勢分析等技術(shù)性和經(jīng)驗性要求非常高的內(nèi)容在報告中得不到充分體現(xiàn)，而是將精力放在評審中如何找到適宜的專家以確?！巴ㄟ^”，不利于我國土壤環(huán)境咨詢服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

3.4 傳統(tǒng)工程項目組織實施模式不能適應(yīng)新要求

我國土壤環(huán)境項目劃分為調(diào)查評估階段、方案編制階段、施工階段、效果評估階段的組織實施方式，組織管理模式單一，缺乏系統(tǒng)化和整體化設(shè)計的管理思維，可能會造成過度調(diào)查、過度修復(fù)和高投入等問題。土壤環(huán)境污染的核心特點是不均勻性和隱蔽性，決定了土壤環(huán)境調(diào)查評估、方案編制與后期效果評估之間的關(guān)聯(lián)性非常強，人為劃分為多個階段，并由不同單位實施是傳統(tǒng)工程項目的特點，不一定能適應(yīng)土壤污染的特點。前端調(diào)查階段，調(diào)查者或者管理部門希望調(diào)查越細越好，不關(guān)心或者不關(guān)注如何與修復(fù)工程更好銜接，一味強調(diào)調(diào)查到底，忽略了土壤環(huán)境調(diào)查是為修復(fù)工程服務(wù)的這一初衷和根本目的。

《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》明確提出鼓勵采用“環(huán)境修復(fù)+開發(fā)建設(shè)”模式[11]。該模式的核心是想解決治理修復(fù)資金來源的問題，將污染土壤治理修復(fù)后恢復(fù)的土地價值與治理修復(fù)的投入掛鉤，以土地價值的收益彌補前期治理修復(fù)的投入，這對污染地塊治理修復(fù)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。我國現(xiàn)有污染土壤環(huán)境管理政策主要是從污染防治角度提出的，沒有考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展和落地執(zhí)行過程中的現(xiàn)實情況和靈活需要，不同部門出臺的政策也有不協(xié)調(diào)甚至矛盾的問題。

4 發(fā)展趨勢及建議

4.1 預(yù)測

隨著土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模的逐年增加及法規(guī)政策的日益完善，2019 年咨詢服務(wù)業(yè)的行業(yè)規(guī)模及市場空間有所提升。全國土壤污染防治咨詢服務(wù)業(yè)市場金額為25 億元，較2018 年增加了接近30%。前期咨詢業(yè)項目金額占當年修復(fù)行業(yè)項目金額的15.1%，與美國40.7%的數(shù)據(jù)相比，我國前期咨詢服務(wù)業(yè)的市場還有很大的提升空間。初步統(tǒng)計2020 年土壤污染咨詢服務(wù)業(yè)市場金額高達39 億元，項目數(shù)量2000 余個，這也是因為2020 年是“十三五”收官之年，土壤污染咨詢服務(wù)項目數(shù)量和金額增長都非常顯著。

重點行業(yè)企業(yè)用地調(diào)查對土壤污染防治咨詢服務(wù)市場發(fā)揮了重要作用和深遠影響。2019 年7.7 億元的項目金額貢獻了當年咨詢服務(wù)市場規(guī)模的三分之一，2020 年全國各省份重點行業(yè)企業(yè)用地詳查已全部完成，其對我國咨詢服務(wù)從業(yè)單位技術(shù)水平的全面提升、各級專家隊伍和建立、各級政府不同部門土壤污染防治協(xié)調(diào)配合能力和生態(tài)環(huán)境管理人員管理能力的提升具有重要作用和深遠影響。同時，預(yù)示著“十四五”期間會釋放出大量的咨詢服務(wù)項目，受“十三五”期間出臺的各項政策影響，預(yù)計“十四五”期間咨詢服務(wù)業(yè)市場增長會更加顯著。

2019 年各省份市場空間差別較大，經(jīng)濟發(fā)展中的土地開發(fā)需求仍是現(xiàn)階段土壤修復(fù)業(yè)發(fā)展的第一剛需。廣東、江蘇和天津等三?。ㄊ校┬纬闪巳珖稍兎?wù)項目金額近五分之二的市場，未來土壤咨詢服務(wù)業(yè)主要依靠以土地二次開發(fā)驅(qū)動形成的服務(wù)市場。

目前地方各級管理部門是土壤修復(fù)的主要買單者。2019 年政府管理部門作為項目業(yè)主單位的項目數(shù)量占70.5%。2020 年生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點項目的通知》，鼓勵生態(tài)環(huán)境治理項目與資源、產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目的有效融合，探索生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式（EOD 模式），解決生態(tài)環(huán)境治理缺乏資金來源等瓶頸問題。預(yù)計未來土壤修復(fù)承擔單位將會向園區(qū)管委會等偏移。

4.2 展望

“十三五”期間，我國土壤污染防治的總體定位是：摸清土壤環(huán)境家底，建立土壤環(huán)境管理框架制度體系，探索土壤風險管控與修復(fù)技術(shù)和工程項目組織實施，同時加大力度遏制重大事故發(fā)生，總體是“打基礎(chǔ)、保底線”“通過實施一批工程，推動風險管控目標實現(xiàn)”的階段[12,13]?！笆奈濉逼陂g，我國土壤污染防治更多將進入風險管控和修復(fù)的工程實踐中去，通過“十三五”排查出來的一批污染地塊、污染農(nóng)用地，本研究認為，“十四五”土壤污染環(huán)境管理的重點是不斷提高多部門聯(lián)動防控管理能力，更多探索與總結(jié)污染耕地安全利用、污染地塊修復(fù)與風險管控成熟適用的工程技術(shù)，不斷豐富我國的技術(shù)體系和管理制度體系，提高信息化管理水平，以及探索污染地塊治理修復(fù)商業(yè)模式等。

“十四五”期間我國土壤污染防治持續(xù)的政策驅(qū)動力將主要表現(xiàn)在：

（1）環(huán)境與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的時代特征將轉(zhuǎn)化為行業(yè)發(fā)展的重要驅(qū)動。隨著經(jīng)濟社會高質(zhì)量、綠色發(fā)展的不斷深入，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)持續(xù)調(diào)整，“十四五”期間還會出現(xiàn)一大批騰退出來的污染地塊。

（2）土壤污染治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)產(chǎn)生長期需求。根據(jù)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》要求，具體到土壤污染防治領(lǐng)域，應(yīng)進一步落實污染產(chǎn)生者或者土地使用人的法律責任，社會組織和公眾的關(guān)注與訴求等都將化為土壤污染防治的正能量，推動土壤污染防治修復(fù)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

（3）風險防控的特征與需求更加明顯和迫切?！笆奈濉蔽覈鷳B(tài)環(huán)境保護將會把生態(tài)環(huán)境風險防控放在更加突出的位置，各種生態(tài)環(huán)境潛在風險的預(yù)防、治理和應(yīng)急預(yù)案將更加受到重視，由此繼續(xù)催生出若干工程項目，以支撐更高目標的實現(xiàn)。

（4）土壤環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法力度的加強將創(chuàng)造新的市場容量?！锻寥牢廴痉乐畏ā访鞔_規(guī)定了不同責任主體應(yīng)承擔的相應(yīng)的法律責任。后續(xù)我國將會開展土壤污染防治方面的專項執(zhí)法檢查并逐步納入日常監(jiān)督執(zhí)法過程中，通過糾正違法行為創(chuàng)造新的市場需求。

（5）“十四五”土壤污染防治規(guī)劃（計劃）的制定與實施。“十四五”土壤污染防治規(guī)劃或者計劃將進一步提出污染地塊安全利用率、重點地塊土壤環(huán)境調(diào)查率、未開發(fā)利用地塊風險管控率、在產(chǎn)企業(yè)土壤環(huán)境管理政策執(zhí)行率等相關(guān)指標要求，將作為持續(xù)推動力，不斷形成和壯大我國土壤環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)包括土壤修復(fù)咨詢服務(wù)業(yè)的市場。

4.3 建議

土壤污染防治作為重大環(huán)境保護和民生工程，已經(jīng)納入國家環(huán)境治理體系。土壤污染問題已經(jīng)成為亟須解決的重大環(huán)境問題和全面建成小康社會的突出問題。土壤環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)雖然在我國發(fā)展較晚，但隨著《土壤污染防治行動計劃》《土壤污染防治法》等國家頂層設(shè)計文件的實施，實現(xiàn)包括土壤修復(fù)咨詢服務(wù)在內(nèi)的修復(fù)行業(yè)的健康良性發(fā)展成為全社會的共同需要。結(jié)合目前行業(yè)發(fā)展中存在的主要問題，本文提出如下政策建議：

（1）積極推動業(yè)主單位對土壤環(huán)境修復(fù)的理性認識。建議各級生態(tài)環(huán)境管理部門積極組織面向業(yè)主單位的培訓(xùn)交流活動。編制專門針對土壤環(huán)境修復(fù)業(yè)主單位的知識讀本，通過對土壤污染防治特點、修復(fù)工程技術(shù)、修復(fù)工程項目案例分析等內(nèi)容的學習，提高各級各類業(yè)主單位對土壤污染防治的認識，進而深化其對修復(fù)項目的組織管理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響。

（2）積極推動土壤污染修復(fù)市場環(huán)境更加規(guī)范有序、公開透明?？赏ㄟ^委托社會團體積極開展工程招投標市場的規(guī)范管理、加大技術(shù)服務(wù)報告質(zhì)量的抽查管理、加強對土壤污染防治信息公開的依法管理力度等多手段進行市場監(jiān)督與規(guī)范管理。

（3）創(chuàng)新土壤治理修復(fù)的咨詢服務(wù)和投融資模式。鼓勵大型污染場地積極探索以規(guī)劃編制為龍頭的全過程咨詢服務(wù)模式。鼓勵業(yè)主單位采取新的服務(wù)模式，引進綜合咨詢服務(wù)能力較強、社會聲譽較好的單位代表業(yè)主開展項目全過程管家式服務(wù)。掃清現(xiàn)有政策障礙，積極為“環(huán)境修復(fù)+開發(fā)建設(shè)”模式實施創(chuàng)造條件。

（4）加強對土壤咨詢服務(wù)中突出技術(shù)與管理問題的研究和規(guī)范。不斷跟蹤和研究現(xiàn)實過程中出現(xiàn)的主要問題，賦予省級生態(tài)環(huán)境部門解決現(xiàn)實問題的彈性管理權(quán)，通過多方協(xié)商共同推動問題解決。強化土壤環(huán)境調(diào)查目標導(dǎo)向下的調(diào)查行為。加強土壤污染防治應(yīng)急管理和技術(shù)標準體系的建設(shè)。

（5）加大《土壤污染防治法》重點內(nèi)容的監(jiān)督執(zhí)法。開展“一名單二名錄”制度落實情況的專項調(diào)查。通過嚴肅制度落實，進一步釋放土壤修復(fù)業(yè)的市場發(fā)展空間，開展《土壤污染防治法》執(zhí)行情況的監(jiān)督執(zhí)法。