何艷梅

（上海政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 201701）

引言

黃河發(fā)源于青藏高原巴顏喀拉山北麓，自西向東蜿蜒流經(jīng)青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西、河南、山東九省區(qū)，最后注入渤海。黃河干流河道全長(zhǎng)5464 km，是我國(guó)第二大河，流域總面積79.5 萬(wàn)km2（包含鄂爾多斯高原的內(nèi)流區(qū)面積4.3萬(wàn)km2）。黃河流域幅員遼闊，地形地貌差別很大，大致分為上游青藏高原區(qū)、中游黃土高原區(qū)、下游平原區(qū)三部分。黃河流域九省區(qū)2018 年年底的總?cè)丝谡既珖?guó)的30.3%，地區(qū)生產(chǎn)總值占全國(guó)的26.5%。因此，黃河法的制定是涉及流域生態(tài)狀況、產(chǎn)業(yè)布局、現(xiàn)行政策和法律等多學(xué)科和多部門的系統(tǒng)和復(fù)雜問題。關(guān)于如何制定黃河法，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)黃河法的基本立法原則、流域管理體制、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、法律責(zé)任等做了分析和思考[1,2]，然而缺乏專門從法律制度角度進(jìn)行的研究；更缺乏針對(duì)黃河流域面臨的生態(tài)環(huán)境問題，并結(jié)合立法現(xiàn)狀與不足進(jìn)行制度構(gòu)建的針對(duì)性研究。因此，本文聚焦于問題導(dǎo)向之下為彌補(bǔ)現(xiàn)行法律不足而進(jìn)行的流域生態(tài)保護(hù)法律制度的構(gòu)建，以期對(duì)國(guó)家重大戰(zhàn)略的實(shí)施和黃河法的制定提供一些參考。

1 制定黃河法的必要性

1.1 貫徹黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略

黃河流域攸關(guān)我國(guó)生態(tài)安全、糧食安全和能源安全，因?yàn)樗俏鞅焙腿A北地區(qū)的重要水源和生態(tài)安全屏障，分布著多個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地和能源基地。2014年、2016 年和2019 年，習(xí)近平總書記先后三次考察黃河流域，強(qiáng)調(diào)它對(duì)我國(guó)可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的重要性。黃河流域目前正面臨生態(tài)失衡的問題，盡管經(jīng)過中央和地方的持續(xù)努力，黃河流域水質(zhì)整體上逐步改善，水土流失減緩，森林面積有所擴(kuò)大[3]，然而流域生態(tài)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，需要強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)和治理，保障黃河長(zhǎng)治久安。尤其是2019 年，習(xí)近平總書記在考察黃河流域后發(fā)表了《在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的講話》，黃河流域通過生態(tài)保護(hù)促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展成為國(guó)家重大戰(zhàn)略。為了更好地貫徹這項(xiàng)戰(zhàn)略，促進(jìn)依法治河，制定黃河法也被提上議事日程。比如，黃河水利委員會(huì)提出要“抓緊制定黃河法，為黃河治理保護(hù)提供法治保障”；生態(tài)環(huán)境部的工作計(jì)劃之一是“推進(jìn)黃河法等法律法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)”[4]。

1.2 彌補(bǔ)分散立法的不足，實(shí)施流域綜合管理

為了實(shí)施黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，流域內(nèi)跨省區(qū)開展的工農(nóng)漁等各種涉水活動(dòng)、污染防治和生態(tài)修復(fù)措施需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，為此需要通過頂層設(shè)計(jì)和黃河法的制定，對(duì)黃河全流域?qū)嵤┚C合治理。國(guó)務(wù)院2013 年批復(fù)的《黃河流域綜合規(guī)劃（2012—2030 年）》要求“加強(qiáng)流域綜合管理”，而流域綜合立法可以為其提供必要保障。然而，我國(guó)目前還沒有黃河流域管理的國(guó)家級(jí)綜合性立法，相關(guān)直接立法依據(jù)主要有以下四類：一是國(guó)家水事四法，即全國(guó)人大常委會(huì)先后通過和修訂的《中華人民共和國(guó)水法》（以下簡(jiǎn)稱《水法》）、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱《水污染防治法》）、《中華人民共和國(guó)防洪法》《中華人民共和國(guó)水土保持法》；二是國(guó)務(wù)院制定的關(guān)于流域管理特別事項(xiàng)的行政法規(guī)，如《黃河水量調(diào)度條例》；三是水利部等國(guó)務(wù)院相關(guān)部委制定的關(guān)于流域管理特別事項(xiàng)的部門規(guī)章，如《黃河流域省際邊界水事協(xié)調(diào)工作規(guī)約》；四是流域流經(jīng)的九省區(qū)關(guān)于流域部分河道或支流流域管理的地方性法規(guī)，如陜西省和山西省人大常委會(huì)分別制定的《陜西省渭河流域水污染防治條例》《山西省汾河流域水污染防治條例》等。此外，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》）、《自然保護(hù)區(qū)條例》等生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的法律法規(guī)也適用于黃河流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和管理。

上述這些分散的法律法規(guī)，有些條款或者規(guī)定得較為模糊，缺乏可操作性，或者相互之間缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，甚至存在沖突[2,5]。比如，《水污染防治法》第20條規(guī)定的重點(diǎn)水污染物排放總量控制制度與《水法》第32 條規(guī)定的水域排污總量控制制度缺乏必要的銜接和配合?，F(xiàn)行立法的這些不足造成在流域管理實(shí)踐中分割管理和粗放管理問題突出，影響管理效率和績(jī)效，不利于實(shí)現(xiàn)綜合管理。按照流域完整性和系統(tǒng)性的要求，流域水量分配、水污染防治、水土保持等生態(tài)保護(hù)事宜，需要以流域?yàn)閱卧M(jìn)行整體的制度設(shè)計(jì)。從國(guó)外流域管理的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，大型河流流域“一河一法”可以為實(shí)現(xiàn)綜合管理提供切實(shí)的法律保障。比如美國(guó)通過《田納西流域管理法》，萊茵河沿岸國(guó)通過《保護(hù)萊因河公約》，多瑙河沿岸國(guó)通過《多瑙河保護(hù)和可持續(xù)利用合作公約》，分別對(duì)相關(guān)流域成功實(shí)施綜合管理。我國(guó)國(guó)務(wù)院2011 年通過《太湖流域管理?xiàng)l例》，對(duì)太湖流域?qū)嵤┧|(zhì)和水量的“小綜合管理”[6]；全國(guó)人大常委會(huì)也已于2020 年12 月通過《長(zhǎng)江保護(hù)法》。因此，制定黃河法作為黃河流域綜合管理和生態(tài)保護(hù)的基本法律，對(duì)流域各項(xiàng)涉水活動(dòng)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理工作進(jìn)行全面規(guī)范和系統(tǒng)管理，既可以銜接和配合作為上位法的水事四法和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的法律，也可以統(tǒng)領(lǐng)作為下位法的其他流域性和地方性法律法規(guī)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)黃河流域生態(tài)系統(tǒng)的合力保護(hù)并推動(dòng)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展。

1.3 解決黃河流域面臨的特殊生態(tài)問題

世界各國(guó)在決定是否就特定流域治理事宜制定綜合法和基本法時(shí)，不僅需要考慮流域綜合管理的需要，還需要考慮流域自然地理、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、流域功能和流域問題的特殊性等因素[7]。由于特殊的地質(zhì)、地理、水文狀況，以及在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出地位，黃河流域面臨著生態(tài)流量不足、水沙不協(xié)調(diào)、中上游支流水土流失等特殊生態(tài)問題。這些問題既相對(duì)獨(dú)立，又密切相關(guān)，而現(xiàn)行法律體系和制度難以解決這些生態(tài)問題，因此需要通過制定專門的流域綜合法，以流域?yàn)閱挝贿M(jìn)行全面、系統(tǒng)地解決，尤其是要加強(qiáng)跨區(qū)域協(xié)作。首先，水事四法雖然可以適用于跨越九省區(qū)的黃河流域，然而由于這些法律的框架性、原則性和政策性特點(diǎn)，只能作為流域管理的一般指導(dǎo)性法律，不能有針對(duì)性地解決黃河流域的特殊生態(tài)問題[2]。比如，《水污染防治法》第8 條只是籠統(tǒng)地規(guī)定建立水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，并沒有明確補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、主體、方式等，因此難于操作。其次，其他流域性和地方性法規(guī)要么僅就黃河流域保護(hù)和治理的某些特別事宜進(jìn)行規(guī)范，要么僅就流域部分河道或支流流域管理的特別或一般事宜進(jìn)行規(guī)范，流域管理的績(jī)效受到很大制約，需要通過黃河法的制定和實(shí)施予以提升。比如，為了應(yīng)對(duì)生態(tài)流量的不足對(duì)流域生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成的威脅，黃河水利委員會(huì)依據(jù)1998 年國(guó)務(wù)院頒布的《黃河水量調(diào)度條例》，對(duì)流域水量進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度，促使黃河干流于2000 年開始改變斷流局面。隸屬于黃河水利委員會(huì)的黑河流域管理局，依據(jù)水利部發(fā)布的《黑河干流水量調(diào)度管理辦法》進(jìn)行黑河干流水量統(tǒng)一調(diào)度，使東居延海等沙漠中的湖泊不再干涸。然而，由于現(xiàn)行《水法》和水事管理實(shí)踐過于重視水資源供給管理而忽視需求管理，水權(quán)交易等能夠有效配置資源的市場(chǎng)化機(jī)制還未正式建立[8]，黃河流域的斷流危機(jī)沒有全部解除，中下游的二、三級(jí)支流及部分一級(jí)支流除了主汛期之外仍有斷流[9]。下文將以全面、系統(tǒng)解決這些生態(tài)問題為導(dǎo)向，聚焦黃河法中流域生態(tài)保護(hù)制度的構(gòu)建。

2 黃河流域面臨的主要生態(tài)問題

黃河流域的主要生態(tài)問題是水量短缺和生態(tài)退化，并且呈現(xiàn)出明顯的上中下游差異和干支流差異。其中水量短缺是資源性缺水和競(jìng)爭(zhēng)性用水兩方面因素的疊加，導(dǎo)致上游源區(qū)水源涵養(yǎng)能力降低，干支流生態(tài)流量不足；生態(tài)退化是由于自然條件的限制，流域本身的生態(tài)環(huán)境承載能力較低，長(zhǎng)期的水資源過度開發(fā)使流域生態(tài)系統(tǒng)不堪重負(fù)，主要表現(xiàn)在中上游支流水土流失和水環(huán)境污染、自然濕地面積萎縮等（表1），給經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)重大挑戰(zhàn)[4,10]。

表1 黃河流域上中下游分區(qū)及其生態(tài)狀況

2.1 生態(tài)流量不足

黃河流域干支流生態(tài)流量嚴(yán)重不足，主要表現(xiàn)在流域水資源開發(fā)利用率高達(dá)80%以上，枯水年甚至高達(dá)85%以上，遠(yuǎn)超一般流域開發(fā)利用率40%的生態(tài)警戒線[11]。受氣候變化和人類活動(dòng)影響，近年來(lái)黃河徑流量明顯減少，進(jìn)一步加劇了水資源短缺局面，工農(nóng)業(yè)用水?dāng)D占生態(tài)用水的問題很突出。根據(jù)水利部發(fā)布的《2018 年黃河水資源公報(bào)》①2019 年公報(bào)中無(wú)相關(guān)數(shù)據(jù)，2020 年公報(bào)還未發(fā)布。，在2018 年黃河流域的用水結(jié)構(gòu)中（包括地表水和地下水），農(nóng)業(yè)用水總量占比達(dá)到70.1%，工業(yè)用水總量占比達(dá)到12.7%，生態(tài)用水總量占比僅為5.7%。探討個(gè)中原因，主要受到自然稟賦、產(chǎn)業(yè)布局和用水效率的影響：一是流域資源性缺水，環(huán)境承載能力偏低[10]；二是農(nóng)田灌溉用水量大且粗放浪費(fèi)[12]；三是工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性耗水量大[4,10]。

2.2 水源涵養(yǎng)能力降低

黃河流域水資源的地區(qū)分布不均，河川徑流量的96.4%來(lái)自上中游地區(qū)，其中上游達(dá)60%，是流域主要的水源涵養(yǎng)區(qū)。尤其是被譽(yù)為“中華水塔”的黃河源區(qū)（三江源的一部分）、祁連山、若爾蓋草原等上游水源涵養(yǎng)區(qū)，其水資源和生態(tài)狀況牽動(dòng)著整個(gè)黃河流域。由于地處干旱和半干旱地區(qū)，作為主要水源的上游降水量少、蒸發(fā)量大，加上灌溉引水、過度放牧和河道滲漏損失，以及氣候變化的影響等原因，這些上游水源涵養(yǎng)區(qū)水源涵養(yǎng)能力降低，土地荒漠化嚴(yán)重，對(duì)流域水安全與生態(tài)安全構(gòu)成威脅[4]。

2.3 水土流失嚴(yán)重

黃河流域復(fù)雜難治的癥結(jié)在于“水少沙多、水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)”，尤其是中上游支流水土流失嚴(yán)重。黃河支流眾多，主要集中于中上游地區(qū)，其中面積大于1 萬(wàn)km2的支流有渭河、汾河、無(wú)定河、湟水、洮河等11 條，流域面積占全河集流面積的50%；面積大于1000 km2的支流有76 條，流域面積占全河集流面積的77%。黃河下游河道則是地上河，兩岸匯入支流很少，下游面積僅占整個(gè)流域面積的2.9%。由此可知，中上游地區(qū)的較大支流是構(gòu)成黃河流域面積的主體，也是黃河水量的重要來(lái)源區(qū)。然而這些支流流域也是黃河洪水和泥沙的主要來(lái)源區(qū)，因?yàn)辄S土地貌植被稀少，加上過度墾荒、超載放牧等人為因素，水土流失嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境脆弱。尤其是中游地區(qū)的渭河、無(wú)定河、窟野河等支流，流經(jīng)水土流失嚴(yán)重的黃土丘陵溝壑區(qū)，是黃河泥沙的主要來(lái)源。此外還有上游地區(qū)的洮河下游和湟水干流流域，也是水土流失嚴(yán)重的地區(qū)[13,14]。

2.4 水污染形勢(shì)嚴(yán)峻

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《2019 年中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》和水利部發(fā)布的《2018 年黃河水資源公報(bào)》，黃河流域的水污染問題突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，支流水污染嚴(yán)重，主要污染指標(biāo)為氨氮、化學(xué)需氧量和總磷。黃河流域劣Ⅴ類水質(zhì)河長(zhǎng)占比達(dá)12.3%，而且劣Ⅴ類水主要分布在支流，許多支流流域省界斷面水污染嚴(yán)重，尤其是湟水、窟野河、渭河、汾河、大黑河等中上游地區(qū)的支流。因此，黃河流域水污染治理的重點(diǎn)之一是中上游地區(qū)的這些支流。第二，許多水功能區(qū)水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，流域地表水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率僅為63.3%。第三，許多飲用水水源地水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，黃河干流重要城市飲用水水源地水質(zhì)合格率僅為26.7%。

2.5 自然濕地面積萎縮

自然濕地與森林、海洋并列為全球三大生態(tài)系統(tǒng)，被譽(yù)為“地球之腎”。黃河流域濕地面積大，分布廣，主要包括黃河源區(qū)濕地、若爾蓋草原濕地、寧夏平原區(qū)濕地、內(nèi)蒙古河套平原區(qū)濕地、毛烏素沙漠區(qū)濕地、三門峽庫(kù)區(qū)濕地、下游河道濕地、河口三角洲濕地等8 個(gè)分布區(qū)，約占全國(guó)陸域濕地總面積的8%。然而有調(diào)查表明，由于氣候變暖、過度放牧、工農(nóng)業(yè)污染等自然和人為原因，近30 年間黃河流域自然濕地面積減少了16%，其中湖泊濕地、沼澤濕地及河口灘涂濕地分別減少25%、21%和40%。與此形成鮮明反差的是，流域人工濕地面積增加60%以上[4]。比如，入海河口黃河三角洲自然濕地30 年來(lái)萎縮約一半，人工濕地面積卻增加了11 倍[9,15]。自然濕地面積的萎縮造成濕地蓄水量減少、生態(tài)惡化、動(dòng)物棲息地喪失、魚鳥種群等生物多樣性減少，其中若爾蓋草原、呼倫湖、烏梁素海、黃河三角洲等濕地的生態(tài)狀況更是堪憂。比如根據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的2016—2018年度《中國(guó)（生態(tài)）環(huán)境狀況公報(bào)》，呼倫湖水質(zhì)為劣Ⅴ類[16]。

3 建立健全黃河流域生態(tài)保護(hù)制度的立法建議

習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上指出，“治理黃河……堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，以水而定、量水而行，因地制宜、分類施策，上下游、干支流、左右岸統(tǒng)籌謀劃，共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理”[11]，這是黃河流域生態(tài)保護(hù)的基本政策方針。在這一方針的指導(dǎo)下，結(jié)合流域面臨的主要生態(tài)環(huán)境問題及其表現(xiàn)出的上中下游地區(qū)差異和干支流差異，考慮流域立法的特征，依據(jù)中央政策和現(xiàn)行法律法規(guī)，吸取前期治理工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，黃河法需要著重建立健全以下生態(tài)保護(hù)制度，并注意這些制度之間的銜接和配合。

3.1 全流域節(jié)水制度

黃河流域水資源稟賦與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展尤其是工農(nóng)業(yè)用水需求嚴(yán)重不匹配，同時(shí)又需要實(shí)施主體功能區(qū)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。為了服從全國(guó)產(chǎn)業(yè)布局，流域能源和糧食基地的地位不容動(dòng)搖，所以必須平衡好水資源利用與生態(tài)流量預(yù)留的關(guān)系，以往高耗水發(fā)展模式不可持續(xù)。全流域生態(tài)保護(hù)必須堅(jiān)持“節(jié)水優(yōu)先”，把控制流域和區(qū)域用水總量作為流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最大的剛性約束。黃河法可以規(guī)定以下兩類制度和措施。

3.1.1 行政管制制度

建立行政管制制度的目的是通過行政手段抑制不合理的用水需求，以促進(jìn)用水方式由粗放低效向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變。《水法》只是一般性地規(guī)定了用水總量控制、流域水量分配、水資源論證等行政管制政策或制度，黃河法需要結(jié)合流域水資源稟賦和使用狀況，考慮流域立法的特征，細(xì)化這些制度或建立新的制度：

一是建立流域用水總量控制制度。用水總量控制是節(jié)約水資源、提高水資源利用效率、確保水量安全和水生態(tài)保護(hù)的基本途徑之一，也是水資源管理“三條紅線”（水資源開發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線、水功能區(qū)限制納污紅線）之一。流域用水總量控制是流域立法的核心制度，然而《水法》第47 條僅僅規(guī)定了區(qū)域用水總量控制制度，沒有涉及區(qū)域用水的主要來(lái)源——流域的用水總量控制[5]。因此，建議黃河法在這些規(guī)定的基礎(chǔ)上，確立水資源開發(fā)利用控制紅線，建立覆蓋流域和省市縣三級(jí)行政區(qū)域的取用水總量控制指標(biāo)體系，同時(shí)實(shí)施流域和區(qū)域取用水總量控制。

二是完善流域水量分配制度。水量分配是水資源利用的前提，流域水量分配應(yīng)當(dāng)建立在流域用水總量控制的基礎(chǔ)上[5]?！端ā肺匆?guī)定流域用水總量控制制度，因此其第45 條規(guī)定的流域水量分配制度與流域用水總量控制相割裂，而且制定年度水量分配方案和調(diào)度計(jì)劃的主體有兩個(gè)，即縣級(jí)以上地方政府水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)，可能造成職責(zé)重疊或不明，不利于對(duì)流域的綜合管理和對(duì)流域生態(tài)系統(tǒng)的維護(hù)。因此建議黃河法在該條款規(guī)定的基礎(chǔ)上補(bǔ)充規(guī)定“以流域?yàn)閱卧?，在流域用水總量控制的基礎(chǔ)上制定水量分配方案”，并且明確制定年度水量分配方案和調(diào)度計(jì)劃的責(zé)任部門或者不同部門之間的職責(zé)分工。

三是建立生態(tài)用水保障制度?！端ā肺磳?duì)生態(tài)用水賦予居民生活用水之外的優(yōu)先地位，而且沒有規(guī)定保障生態(tài)用水的具體制度和措施。為了貫徹生態(tài)優(yōu)先原則，保障流域生態(tài)流量，建議黃河法在總則中規(guī)定，黃河流域水資源保護(hù)與利用在優(yōu)先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水的基礎(chǔ)上，保障基本生態(tài)用水，并且在分則中建立可操作的生態(tài)用水保障制度，比如設(shè)立干流、跨省支流控制斷面的生態(tài)流量管控指標(biāo)，將生態(tài)水量納入年度水量調(diào)度計(jì)劃等。此外可以總結(jié)黃河和黑河干流水量統(tǒng)一調(diào)度的經(jīng)驗(yàn)，建立黃河干流和湟水、渭河等重要大支流水量統(tǒng)一調(diào)度制度。

四是完善規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的水資源論證制度。水資源論證制度對(duì)預(yù)防和應(yīng)對(duì)重大規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)水資源和水環(huán)境的影響具有重要作用。然而，《水法》第23 條的粗略規(guī)定影響了這一制度的實(shí)施效果，因?yàn)闆]有明確規(guī)定諸如“重大建設(shè)項(xiàng)目”“水資源不足的地區(qū)”“耗水量大的工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)項(xiàng)目”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，其他立法也未涉及。因此，建議黃河法在《水法》規(guī)定的基礎(chǔ)上細(xì)化水資源論證制度，在規(guī)定“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃的編制、重大建設(shè)項(xiàng)目的布局，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)厮Y源條件和防洪要求相適應(yīng)，并在進(jìn)行科學(xué)論證”的基礎(chǔ)上，明確“重大建設(shè)項(xiàng)目”“水資源不足的地區(qū)”等的判斷標(biāo)準(zhǔn)，或者授權(quán)地方政府或職能部門制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

五是建立取用水許可制度。取用作為公共物品和具有生態(tài)價(jià)值的水資源，必須獲得行政許可，這是獲得水資源使用權(quán)的前提條件?！端ā返? 條確立的水資源利用行政許可制度存在很多漏洞和不足，需要黃河法彌補(bǔ)。第一，擴(kuò)大許可范圍?！端ā穬H僅規(guī)定了涉及工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)田灌溉等消耗性利用的取水許可，黃河法需要將水電、水產(chǎn)、河灘內(nèi)開采沙石等非取水、非消耗性的利用納入許可證制度的范圍；第二，為了保障取水許可制度得到有效實(shí)施，應(yīng)將其建立在總量控制制度的基礎(chǔ)上，或者配合實(shí)施水資源承載能力地區(qū)分級(jí)分類劃定和管理制度。即對(duì)不同地區(qū)根據(jù)其水資源承載能力，分別劃定為超載、臨界超載和不超載區(qū)域，實(shí)施差別化管理——對(duì)取水總量已達(dá)到或超過控制指標(biāo)的地區(qū)劃定為超載區(qū)域，暫停審批建設(shè)項(xiàng)目新增取水，制訂和實(shí)施用水總量削減計(jì)劃；對(duì)取水總量接近控制指標(biāo)的地區(qū)劃定為臨界超載區(qū)域，暫停審批高耗水項(xiàng)目取水許可[17]。

六是建立工農(nóng)業(yè)節(jié)水制度。《水法》第50～51 條對(duì)農(nóng)業(yè)節(jié)水和工業(yè)節(jié)水的規(guī)定多為政策引導(dǎo)，缺乏強(qiáng)制性和可操作性。建議黃河法結(jié)合用水效率控制紅線，加強(qiáng)水主管部門在節(jié)水方面的行政指導(dǎo)，確立用水效率指南，確定流域農(nóng)業(yè)、工業(yè)用水效率目標(biāo)，加強(qiáng)用水計(jì)量和監(jiān)測(cè)設(shè)施建設(shè)；加強(qiáng)對(duì)高耗水行業(yè)、重點(diǎn)用水單位的用水定額管理，以嚴(yán)格控制高耗水項(xiàng)目建設(shè)；在流域?qū)嵤┲攸c(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)用水單位節(jié)水技術(shù)改造，以提高水資源利用效率；對(duì)工業(yè)企業(yè)尤其是煤電、化工等高耗水行業(yè)循環(huán)用水和回用中水除了政策宣傳和引導(dǎo)之外，能夠提供切實(shí)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)；在需要大量用水的農(nóng)業(yè)基地和谷物生產(chǎn)區(qū)建立農(nóng)田灌溉取用水總量控制制度，以推進(jìn)循環(huán)農(nóng)業(yè)、旱作農(nóng)業(yè)和節(jié)水灌溉等。

3.1.2 市場(chǎng)手段的運(yùn)用

黃河流域水量的計(jì)劃配置和統(tǒng)一調(diào)度緩解了斷流危機(jī)，然而由于政府計(jì)劃的剛性，計(jì)劃配置的節(jié)水效果仍然有限，而且關(guān)于水資源配置和利用的需求管理不足，造成工農(nóng)業(yè)用水者的節(jié)水積極性不高，黃河流域用水短缺與浪費(fèi)并存的局面沒有完全改觀，黃河斷流的危機(jī)并未真正解除。因此，立法在運(yùn)用多種行政管制制度包括水量統(tǒng)一調(diào)度進(jìn)行節(jié)水的同時(shí)，需要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，建立水權(quán)交易制度[18-20]。水利部2014 年開始在全國(guó)七省區(qū)啟動(dòng)了水權(quán)交易試點(diǎn)，涉及黃河流域的有內(nèi)蒙古、甘肅及河南三省區(qū)，目前初步形成了跨區(qū)域、行業(yè)間、用水戶間、流域上下游間等多種水權(quán)交易模式。建議黃河法結(jié)合這些試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，正式建立水權(quán)交易制度，同時(shí)對(duì)黃河流域水資源分配和利用采取供給管理與需求管理并行、政府調(diào)控與市場(chǎng)交易并重的“混合模式”。即在政府主導(dǎo)的水權(quán)初始配置環(huán)節(jié)引入市場(chǎng)與價(jià)格機(jī)制，使工農(nóng)業(yè)水價(jià)能夠反映水資源的稀缺狀況；在水權(quán)市場(chǎng)配置環(huán)節(jié)加強(qiáng)政府調(diào)控與監(jiān)管，以遏制市場(chǎng)失靈、降低交易成本，也可使流域稀缺的水資源創(chuàng)造最佳的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)效益[18]。

3.2 水源涵養(yǎng)制度

目前水事四法沒有專門規(guī)定流域水源涵養(yǎng)問題；《環(huán)境保護(hù)法》只是在第29 條粗略規(guī)定“各級(jí)人民政府對(duì)……重要的水源涵養(yǎng)區(qū)域……應(yīng)當(dāng)采取措施予以保護(hù)”；國(guó)務(wù)院2017 年修訂的《自然保護(hù)區(qū)條例》也沒有規(guī)定涵養(yǎng)水源的具體制度。國(guó)務(wù)院2010 年發(fā)布的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》、2013 年批復(fù)的《黃河流域綜合規(guī)劃（2012—2030 年）》，中共中央、國(guó)務(wù)院2017 年印發(fā)的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》和2019 年印發(fā)的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》等中央政策文件都涉及水源涵養(yǎng)或者為其提供指導(dǎo)方針。因此，為彌補(bǔ)現(xiàn)行立法的空白，建議黃河法依據(jù)這些政策文件的規(guī)定，在三江源、祁連山、若爾蓋等水源涵養(yǎng)區(qū)建立國(guó)家公園制度和生態(tài)紅線制度，以提升水源涵養(yǎng)能力為主，兼顧水土保持和生物多樣性保護(hù)，并著力構(gòu)建政府引導(dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合、重要水源涵養(yǎng)區(qū)和省級(jí)行政區(qū)水量縱向補(bǔ)償、省界斷面水質(zhì)橫向補(bǔ)償相結(jié)合的多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

3.2.1 國(guó)家公園制度

國(guó)家公園是指以保護(hù)具有國(guó)家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸域或海域，是我國(guó)生態(tài)價(jià)值最高、保護(hù)強(qiáng)度最高的自然保護(hù)地。目前黃河流域有兩處國(guó)家公園體制試點(diǎn)——三江源國(guó)家公園和祁連山國(guó)家公園，其中前者是所有試點(diǎn)國(guó)家公園中面積最大、建立最早的。由于建設(shè)時(shí)間短，試點(diǎn)中的國(guó)家公園制度還存在許多問題，比如主要實(shí)施依據(jù)僅為中央政策文件、缺乏專門立法、沒有建立規(guī)劃制度等，尤其是存在管理部門權(quán)限不明的問題。世界各國(guó)的國(guó)家公園主要有中央集中管理、地方自主管理和中央與地方雙重管理三種管理體制。目前我國(guó)國(guó)家公園試點(diǎn)中實(shí)行雙重管理體制，中央層面的專門管理機(jī)構(gòu)是國(guó)家林業(yè)和草原局（加掛國(guó)家公園管理局的牌子），三江源、祁連山等國(guó)家公園也設(shè)立了相應(yīng)的國(guó)家公園管理局，接受中央國(guó)家公園管理局的監(jiān)督指導(dǎo)，實(shí)踐中還有地方政府進(jìn)行管理。然而這種雙重管理體制并未明確每個(gè)國(guó)家公園管理局與地方政府之間的權(quán)限劃分，容易造成兩者的關(guān)系混亂，難免會(huì)有權(quán)利交叉和重疊、部門之間相互推諉等情況發(fā)生。因此，黃河法在國(guó)家公園制度方面的立法重點(diǎn)包括：一是規(guī)定國(guó)家對(duì)黃河干流和重要支流源頭實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，設(shè)立國(guó)家公園等自然保護(hù)地；二是授權(quán)三江源國(guó)家公園管理局、祁連山國(guó)家公園管理局因地制宜，制定專門的管理?xiàng)l例或規(guī)章；三是建立國(guó)家公園規(guī)劃制度，在生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的理念下編制和實(shí)施規(guī)劃；四是明確每個(gè)國(guó)家公園管理局和地方政府之間的權(quán)限劃分，建立兩者之間的協(xié)同機(jī)制。

3.2.2 生態(tài)紅線制度

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》和《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》的規(guī)定，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)需要?jiǎng)澏ㄉ鷳B(tài)紅線。紅線內(nèi)的區(qū)域?qū)儆谥黧w功能分區(qū)中的“禁止開發(fā)”區(qū)域，即禁止進(jìn)行工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)，以實(shí)現(xiàn)有效養(yǎng)護(hù)水資源、保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)等目的。根據(jù)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和濕地公園屬于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，需要?jiǎng)澏ú?yán)守生態(tài)紅線，原則上按“禁止開發(fā)”區(qū)域的要求進(jìn)行管理。目前我國(guó)的生態(tài)紅線制度還存在一些問題，比如主要實(shí)施依據(jù)是中央政策文件，缺乏專門性或可操作性立法，與其他相關(guān)制度之間缺乏銜接與協(xié)調(diào)等。由于生態(tài)紅線所劃定的范圍較廣，既包括依據(jù)《自然保護(hù)區(qū)條例》進(jìn)行管理的自然保護(hù)區(qū)，又包括沒有通過專門立法進(jìn)行管理的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)、國(guó)家公園等，如此容易與自然保護(hù)區(qū)制度、國(guó)家公園制度等發(fā)生重疊。因此，黃河法在生態(tài)紅線制度方面的立法重點(diǎn)包括：一是授權(quán)各地方、各自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)制定地方法規(guī)或管理?xiàng)l例、規(guī)章等，以增強(qiáng)生態(tài)紅線制度的可操作性；二是建立分區(qū)分類管理和考核制度，按照生態(tài)紅線的主導(dǎo)功能分別劃定水源涵養(yǎng)區(qū)、水土保持區(qū)、生物多樣性維持區(qū)等，實(shí)施分區(qū)分類管理和相應(yīng)考核；三是處理好生態(tài)紅線制度與自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園等相關(guān)制度之間的關(guān)系，確定不同制度的邊界。

3.3 水土保持制度

黃河中上游支流已經(jīng)廣泛開展了水土保持建設(shè)，取得一定成效，諸如輸入黃河的泥沙逐步減少、生態(tài)環(huán)境明顯改善等[14]。然而水土保持工作也存在很多問題和不足：一是人為水土流失防治任務(wù)逐漸加重；二是鄂爾多斯高原等砒砂巖區(qū)和黃土高原大部分溝道區(qū)位水土流失問題依然突出[14,15]；三是針對(duì)有些水土保持措施對(duì)流域下游農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境可能產(chǎn)生的負(fù)面影響和長(zhǎng)期效應(yīng)，缺乏評(píng)估和應(yīng)對(duì)機(jī)制[14,15]；四是水土保持監(jiān)測(cè)平臺(tái)和相關(guān)制度建設(shè)是目前的薄弱環(huán)節(jié)；五是缺乏穩(wěn)定長(zhǎng)效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。有些問題和不足可以通過《水土保持法》的實(shí)施得以解決，然而該法有些規(guī)定對(duì)黃河流域而言較為粗略和缺乏針對(duì)性，黃河法需要結(jié)合這些規(guī)定，健全流域中上游水土保持制度，主要包括以下內(nèi)容：

一是建立分級(jí)分類和相應(yīng)的目標(biāo)管理制度?！端帘３址ā冯m然在多個(gè)條款，比如第4 條、第12 條、第16～18 條規(guī)定了政府在水土保持方面的職責(zé)，但是缺乏相應(yīng)的約束機(jī)制。針對(duì)《水土保持法》在這方面的不足，建議黃河法根據(jù)渭河、無(wú)定河、窟野河、汾河、洮河下游、湟水干流等中上游不同支流和區(qū)域的水土流失狀況，分類設(shè)定水土保持目標(biāo)，并建立相應(yīng)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，由上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的目標(biāo)完成情況進(jìn)行考核。

二是完善水土流失重點(diǎn)預(yù)防和治理制度?！端帘３址ā返?2 條僅籠統(tǒng)規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)水土流失調(diào)查結(jié)果劃定并公告水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，至于如何進(jìn)行重點(diǎn)預(yù)防、治理和提供扶持沒有明確，其他條款也沒有涉及。黃河法需要在這些規(guī)定的基礎(chǔ)上，要求水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和治理區(qū)所在政府制定綜合治理規(guī)劃，設(shè)立禁止從事活動(dòng)的清單，比如禁止在流域水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱的區(qū)域開展可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，并且規(guī)定地方政府應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目、資金、人才、管理等方面提供支持，以提升流域生態(tài)脆弱區(qū)實(shí)施生態(tài)修復(fù)和其他保護(hù)措施的能力。

三是設(shè)立水土流失預(yù)防和治理專項(xiàng)資金。對(duì)于水土保持的資金來(lái)源，《水土保持法》第31 條和33 條只是籠統(tǒng)規(guī)定，“國(guó)家加強(qiáng)江河源頭區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)水土流失的預(yù)防和治理工作，多渠道籌集資金”“國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人按照水土保持規(guī)劃參與水土流失治理，并在資金、技術(shù)、稅收等方面予以扶持”。為了給水土保持工作提供切實(shí)的資金保障和財(cái)政激勵(lì)，黃河法需要在這些規(guī)定的基礎(chǔ)上，設(shè)立水土流失預(yù)防和治理專項(xiàng)資金；同時(shí)還可以規(guī)定，鼓勵(lì)社會(huì)資本投入水土流失治理。

四是重視效應(yīng)管理，建立水土流失措施的環(huán)境影響監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)機(jī)制。因?yàn)椤端帘３址ā返?0～42條只規(guī)定了水土保持監(jiān)測(cè)的主體和管理部門，缺乏對(duì)水土保持的環(huán)境影響開展監(jiān)測(cè)的專門規(guī)定。通過專門機(jī)制監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)各類水土保持措施產(chǎn)生的環(huán)境效應(yīng)，以及對(duì)環(huán)境要素（水、土、氣、生）的中長(zhǎng)期影響，可以切實(shí)維系自然生態(tài)平衡[21,22]。

五是建立跨行政區(qū)域的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制?！端帘３址ā返?1 條僅規(guī)定“將水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償納入國(guó)家建立的生態(tài)效益補(bǔ)償制度”,第32 條規(guī)定收取水土保持補(bǔ)償費(fèi)，專項(xiàng)用于水土流失預(yù)防和治理，但是對(duì)于這些費(fèi)用如何收取和使用沒有規(guī)定。根據(jù)“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償原則”，通過橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制要求下游受益地區(qū)為中上游地區(qū)的水土保持工作提供資金補(bǔ)償，既可以平衡不同地區(qū)的利益，也可以保障生態(tài)修復(fù)的可持續(xù)性。

3.4 水污染綜合治理制度

流域水污染綜合治理制度的構(gòu)建需要建立在了解和分析污染成因的基礎(chǔ)上。黃河干支流徑流量偏少，加上偏重高耗水的工業(yè)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、沿岸林立的城市、龐大的人口、嚴(yán)重的水土流失、薄弱的環(huán)境監(jiān)管，造成流域排污總量和污染負(fù)荷量大。黃河流域主要干支流分布的規(guī)模以上入河排污口超過4000 個(gè)，第二產(chǎn)業(yè)（包括工業(yè)和建筑業(yè)）污染、城鎮(zhèn)生活污染、農(nóng)業(yè)面源污染和尾礦庫(kù)污染造成流域每年入河廢污水量巨大。根據(jù)水利部發(fā)布的《2017 年黃河水資源公報(bào)》①《2018 年黃河水資源公報(bào)》中未公布此類相關(guān)數(shù)據(jù)。，2017 年黃河流域廢污水排放量近45 億t，其中第二產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)居民生活廢污水排放量占比分別為50.3%和38.4%。因此，第二產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)生活污水是流域主要污染源，究其原因主要是工業(yè)企業(yè)超標(biāo)排污、非法排污問題突出，城鎮(zhèn)生活污水處理率偏低，需要有針對(duì)性地重點(diǎn)治理[4]。2017 年修改后的《水污染防治法》全面規(guī)定了一系列預(yù)防和治理水環(huán)境污染的制度，包括重點(diǎn)水污染物排放總量控制制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、三同時(shí)制度、排污許可制度、排放標(biāo)準(zhǔn)制度等。此外還規(guī)定了一些具體的防治措施，包括制定化肥、農(nóng)藥等產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和使用標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立有毒有害水污染物名錄和實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)管理，對(duì)嚴(yán)重污染水環(huán)境的落后工藝和設(shè)備實(shí)行淘汰等。然而，某些制度尤其是從源頭預(yù)防污染的制度多有不足，影響其實(shí)施效果[5]，或者缺乏對(duì)黃河流域治理的針對(duì)性。因此，黃河法應(yīng)根據(jù)流域水污染防治的需要對(duì)其進(jìn)行優(yōu)化完善，或者建立由生態(tài)環(huán)境部門主管、河長(zhǎng)制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、以改善水質(zhì)為核心的新制度，以有效治理全流域尤其是支流流域的污染。具體來(lái)說包括以下制度：

3.4.1 總磷排放總量控制制度

污染物排放總量控制是對(duì)流域污染實(shí)現(xiàn)源頭治理的基礎(chǔ)性生態(tài)保護(hù)制度?！端廴痉乐畏ā返?0 條規(guī)定“國(guó)家對(duì)重點(diǎn)水污染物排放實(shí)施總量控制制度”，但是未明確什么是“重點(diǎn)水污染物”，國(guó)務(wù)院2000 年公布的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》也沒有指明。從實(shí)踐來(lái)看，水體污染物排放總量的削減一直采取行政分解的方式，而不是根據(jù)流域特征進(jìn)行分解；而且，目前我國(guó)水體污染物排放總量控制的對(duì)象限于化學(xué)需氧量和氨氮這兩類重點(diǎn)或主要污染物，不包括總磷這類黃河流域的主要污染物，影響了該制度的實(shí)施效果[5]。因此，建議黃河法在《水污染防治法》規(guī)定的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大需要實(shí)施總量控制的污染物范圍，在配套其他制度的基礎(chǔ)上系統(tǒng)建立總磷排放總量控制制度：一是以流域?yàn)樗w單位，根據(jù)水環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)和水污染防治要求，建立總磷排放總量控制指標(biāo)，然后再分解到各地區(qū)和行業(yè)；二是流域省級(jí)政府制定并組織實(shí)施本行政區(qū)域的總磷污染控制方案；三是為了有效控制總磷排放總量，有關(guān)省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)磷礦、磷肥生產(chǎn)集中的干支流制定更加嚴(yán)格的總磷排放控制要求；四是磷礦開采加工、磷肥和含磷農(nóng)藥制造等企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照排污許可要求，采取有效措施控制總磷排放濃度和排放總量；五是對(duì)排污口和周邊環(huán)境進(jìn)行總磷監(jiān)測(cè)，依法公開監(jiān)測(cè)信息；六是各級(jí)政府要把限制總磷排污總量作為水污染防治工作以及政府績(jī)效考核的重要依據(jù)。

3.4.2 排污許可制度

《水污染防治法》第21 條規(guī)定了排污許可制度，然而這些規(guī)定較為簡(jiǎn)單，黃河法應(yīng)當(dāng)在其基礎(chǔ)上對(duì)排污許可制度進(jìn)行完善。筆者建議，一是明確該制度適用的范圍，對(duì)于向水體排放污染物，黃河法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定為向所有淡水水體，包括地表水和地下水排污的行政許可；二是將排污許可制度與污染物排放總量控制制度和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制度有機(jī)結(jié)合，禁止無(wú)證排污和超總量、超標(biāo)準(zhǔn)排污；三是推進(jìn)多污染物綜合防治和統(tǒng)一監(jiān)管，建立覆蓋所有固定污染源企業(yè)的排放許可制，實(shí)行排污許可“一證式”管理；四是強(qiáng)化違法排污的法律責(zé)任，違法排放污染物、造成或可能造成嚴(yán)重污染的，要依法查封扣押排放污染物的設(shè)施設(shè)備。此外，可以研究構(gòu)建水域納污量、水域可利用水量、水域水功能達(dá)標(biāo)和生態(tài)流量管理一體化的生態(tài)環(huán)境許可機(jī)制。

3.4.3 跨省支流流域的污染防治制度

黃河法的立法重點(diǎn)之一是建立以跨省支流流域?yàn)閱挝?，?duì)各種污染源進(jìn)行綜合治理的制度。這是由黃河流域水污染狀況所決定的，也是出于填補(bǔ)現(xiàn)行《水污染防治法》、流域行政法規(guī)和地方立法空白的需要。而且，綜合治理是《環(huán)境保護(hù)法》第5 條規(guī)定的環(huán)境保護(hù)的基本原則之一，是貫徹“山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理”的中央政策的切實(shí)需要，也是修復(fù)流域生態(tài)系統(tǒng)，保障流域水安全、生態(tài)安全和地區(qū)安全的最有效手段[23]。具體包括以下措施：一是在黃河全流域綜合治理規(guī)劃出臺(tái)之后，要求跨省支流流域所屬省區(qū)協(xié)商制定統(tǒng)一的流域水污染綜合治理規(guī)劃，詳細(xì)規(guī)定治理目標(biāo)、協(xié)同治理措施和考核機(jī)制等；二是對(duì)污染嚴(yán)重的Ⅴ類和劣Ⅴ類跨省支流或省界斷面規(guī)定水質(zhì)提升目標(biāo)，明確產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與淘汰要求；三是以不斷提升水質(zhì)為目標(biāo)，對(duì)污染嚴(yán)重的跨省支流或省界斷面動(dòng)態(tài)調(diào)整水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和主要污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)；四是為了對(duì)某些跨省支流流域?qū)崿F(xiàn)以流域?yàn)閱卧木C合治理，防止條塊分割，有效治理污染，可以考慮以支流為單元設(shè)立生態(tài)環(huán)境監(jiān)管局，隸屬于生態(tài)環(huán)境部黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管局。

3.4.4 重點(diǎn)區(qū)域污染源管理制度

水功能區(qū)、飲用水水源地、流域省界斷面是通過污染源管理，從源頭實(shí)施黃河流域水污染防治和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管理的重點(diǎn)區(qū)域。雖然《水污染防治法》第63～73 條對(duì)飲用水水源保護(hù)制度做了系統(tǒng)規(guī)定，包括禁止設(shè)置排污口、對(duì)污染風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行調(diào)查評(píng)估、做好水質(zhì)檢測(cè)等，但是未規(guī)定對(duì)飲用水水源地的污染源實(shí)施監(jiān)測(cè)，實(shí)踐中許多飲用水水源地也缺乏相關(guān)監(jiān)測(cè)，對(duì)飲用水水源地水質(zhì)保障和公眾健康帶來(lái)了威脅。另外，該法未考慮到跨省流域的生態(tài)特點(diǎn)，沒有規(guī)定對(duì)流域省界斷面實(shí)施污染源管理。因此，建議黃河法有針對(duì)性地建立重點(diǎn)區(qū)域的污染源管理制度，包括對(duì)飲用水水源地和規(guī)模以上排污口開展水質(zhì)和水量監(jiān)測(cè)；新設(shè)、改設(shè)或者擴(kuò)大排污口，需要報(bào)經(jīng)生態(tài)環(huán)境主管部門同意；對(duì)于未達(dá)到水質(zhì)目標(biāo)的水功能區(qū)，除了污水集中處理設(shè)施排污口以外，嚴(yán)格控制新設(shè)、改設(shè)或者擴(kuò)大排污口等。

3.4.5 流域水生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度

建立流域水生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是調(diào)節(jié)和平衡不同地區(qū)之間利益差異和沖突，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)、協(xié)同發(fā)展的重要政策和措施，也是推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)、對(duì)地方政府實(shí)行分類考核的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的重要配套政策和措施。黃河法需要結(jié)合《水污染防治法》第8 條的規(guī)定，建立流域水生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，形成生態(tài)損害者補(bǔ)償、受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行機(jī)制?？梢酝ㄟ^建立流域地區(qū)之間橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，引導(dǎo)生態(tài)受益地區(qū)與保護(hù)地區(qū)之間、流域上游與下游之間，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、資金補(bǔ)助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式實(shí)施補(bǔ)償[5]；鼓勵(lì)社會(huì)資金建立市場(chǎng)化運(yùn)作的流域水生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金；鼓勵(lì)相關(guān)主體之間采取自愿協(xié)商等方式開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。

3.4.6 突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制

《水污染防治法》第六章用專章（第76～79 條）規(guī)定了“水污染事故處置”的程序和措施，但是由于缺乏跨區(qū)域協(xié)作安排，對(duì)作為跨省流域的黃河流域缺乏針對(duì)性和適用性。生態(tài)環(huán)境部、水利部2020 年1 月發(fā)布的《關(guān)于建立跨省流域上下游突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的指導(dǎo)意見》則有較強(qiáng)針對(duì)性和適用性。因此，建議黃河法參考該指導(dǎo)意見，建立突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，包括跨省水污染信息通報(bào)、實(shí)施聯(lián)合監(jiān)測(cè)、協(xié)同污染處置等。

3.5 自然濕地生態(tài)修復(fù)制度

近年來(lái)黃河流域管理部門和相關(guān)機(jī)構(gòu)采取了水量生態(tài)調(diào)度、應(yīng)急生態(tài)補(bǔ)水等濕地保護(hù)措施，也取得了一定成效。比如，黃河水利委員會(huì)于2007 年開始實(shí)施黃河下游生態(tài)調(diào)度，重點(diǎn)是滿足三角洲濕地生態(tài)系統(tǒng)用水，使?jié)竦厣鷳B(tài)系統(tǒng)有所恢復(fù)；烏梁素海自2018年以來(lái)連續(xù)三年實(shí)施應(yīng)急生態(tài)補(bǔ)水，水域面積有所擴(kuò)大，水質(zhì)由過去的整體劣Ⅴ類提高到部分Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn)，生物多樣性也有改善[24]。然而，目前烏梁素海水質(zhì)提升仍然主要靠補(bǔ)水稀釋，而且水質(zhì)仍未達(dá)標(biāo)[12]。就立法現(xiàn)狀而言，除了原國(guó)家林業(yè)局2013 年發(fā)布、2017年修改的《濕地保護(hù)管理規(guī)定》這一部門規(guī)章對(duì)濕地保護(hù)的方針、管理部門、管理制度、法律責(zé)任等作了規(guī)定，國(guó)家、黃河流域和流域省區(qū)層面都沒有濕地保護(hù)的單行法律和行政法規(guī)，全國(guó)性水事和流域法律法規(guī)也未就濕地保護(hù)問題進(jìn)行專門規(guī)定。建議在制定黃河法時(shí)總結(jié)黃河三角洲生態(tài)調(diào)度、烏梁素海生態(tài)補(bǔ)水的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合《濕地保護(hù)管理規(guī)定》，堅(jiān)持全面保護(hù)、科學(xué)修復(fù)、合理利用、持續(xù)發(fā)展的方針，建立自然濕地生態(tài)修復(fù)制度，包括一般性制度和特別制度。

一般性制度適用于所有自然濕地，主要包括以下內(nèi)容：一是編制濕地保護(hù)綜合規(guī)劃，就濕地保護(hù)的原則、目標(biāo)、保障措施等做出總體安排；二是建立濕地資源調(diào)查、監(jiān)測(cè)和評(píng)估制度，為濕地決策和規(guī)劃編制提供依據(jù)；三是建立濕地分級(jí)分類管理和晉級(jí)制度，規(guī)定主管部門根據(jù)不同生態(tài)區(qū)位、生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性保護(hù)的需要，發(fā)布國(guó)際重要濕地、國(guó)家重要濕地、地方重要濕地名錄及保護(hù)范圍；四是建立受污染濕地的綜合治理和生態(tài)修復(fù)制度；五是建立禁止在濕地開展的活動(dòng)的清單制度；六是建立濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度。建立特別制度的目的是對(duì)若爾蓋、烏梁素海等國(guó)際重要濕地提供特別保護(hù)，具體包括以下方面：建立濕地生態(tài)狀況定期檢查和評(píng)估制度；建立濕地生態(tài)預(yù)警機(jī)制；建立因自然原因造成生態(tài)退化的補(bǔ)救制度；建立因人類活動(dòng)造成生態(tài)退化甚至消失的限期恢復(fù)制度；建立生態(tài)流量調(diào)度和相應(yīng)的補(bǔ)償協(xié)調(diào)機(jī)制等。

4 結(jié)語(yǔ)

為了貫徹黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)家重大戰(zhàn)略，實(shí)施流域綜合管理，針對(duì)流域面臨的主要生態(tài)問題，考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，依據(jù)中央政策文件，銜接現(xiàn)行法律法規(guī)，黃河法需要建立健全的流域生態(tài)保護(hù)制度主要包括以下方面：①全流域節(jié)水制度，注意需要將行政管制措施和市場(chǎng)手段有機(jī)結(jié)合；②水源涵養(yǎng)制度，尤其是在三江源、祁連山、若爾蓋等上游水源涵養(yǎng)區(qū)建立國(guó)家公園制度和生態(tài)紅線制度；③水土保持制度，包括分級(jí)分類和相應(yīng)的目標(biāo)管理制度、水土流失重點(diǎn)預(yù)防和治理制度、設(shè)立水土流失預(yù)防和治理專項(xiàng)資金等；④水污染綜合治理制度，包括總磷排放總量控制制度、跨省支流流域水污染防治制度、重點(diǎn)區(qū)域污染源管理制度、流域水生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度、突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制；⑤自然濕地生態(tài)修復(fù)制度，包括適用于所有自然濕地的一般性制度和適用于國(guó)際重要濕地的特別保護(hù)制度。