□章玉潔

（武漢大學 法學院，湖北 武漢430072）

2016年1月5日，習近平總書記在重慶召開的深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上強調，要把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，提出“共抓大保護，不搞大開發(fā)”的戰(zhàn)略思想。2016年3月25日，中共中央政治局審議通過了《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，長江大保護上升到國家戰(zhàn)略高度，保護長江的藍圖正在繪就。2018年4月26日，在武漢召開的深入推動長江經(jīng)濟發(fā)展座談會上，習近平總書記系統(tǒng)闡述了共抓大保護，不搞大開發(fā)，生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展的豐富內(nèi)涵。2019年1月21日，生態(tài)環(huán)境部、發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《長江保護修復攻堅戰(zhàn)行動計劃》，圍繞長江保護修復攻堅戰(zhàn)的一系列行動緊鑼密鼓地展開。2020年7月27日，生態(tài)環(huán)境部召開重點流域水生態(tài)環(huán)境保護“十四五”規(guī)劃編制推進會，要求進一步改善重點流域水生態(tài)環(huán)境，形成良好的生態(tài)系統(tǒng)。2020年11月14日，習近平總書記在江蘇省南京市主持召開全面推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會并發(fā)表重要講話，他強調要貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，堅定不移貫徹新發(fā)展理念，推動長江經(jīng)濟帶高質量發(fā)展，譜寫生態(tài)優(yōu)化綠色發(fā)展新篇章，繪就山水人城和諧相融新畫卷，使長江經(jīng)濟帶成為我國生態(tài)優(yōu)化綠色發(fā)展主戰(zhàn)場，暢通國內(nèi)國際雙循環(huán)主動脈，引領經(jīng)濟高質量發(fā)展主力軍。為了進一步加強長江流域生態(tài)環(huán)境的保護和修復，促進資源合理高效利用，保障生態(tài)安全，實現(xiàn)人與自然和諧共生，中華民族永續(xù)發(fā)展，2020年12月26日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過了《中華人民共和國長江保護法》，并于2021年3月1日起實施，該部法律高度重視長江的流域性特征，從長江流域整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性出發(fā)，統(tǒng)籌考慮長江流域上下游、左右岸的關系，對流域保護的短板、弱項、空白點做出了較為明確的規(guī)定。由此，長江大保護修復攻堅戰(zhàn)全面打響。

“區(qū)域經(jīng)濟一體化成為我國經(jīng)濟與社會發(fā)展的顯著特征與重要趨勢”[1]（p138-144），長江大保護戰(zhàn)略實施的關鍵在于實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶的共保共治，必須使每一個地區(qū)充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護的作用，才能使整個生態(tài)系統(tǒng)維持平衡和穩(wěn)定。區(qū)域行政協(xié)議無疑是實現(xiàn)長江大保護“共保共治”的重要舉措。然而，在長江大保護戰(zhàn)略背景下，區(qū)域行政協(xié)議面臨更多困境與挑戰(zhàn)，既難以確保區(qū)域行政協(xié)議的公信力和執(zhí)行力，也難以規(guī)制區(qū)域行政協(xié)議的制度程序及相關規(guī)范。由此，長江大保護戰(zhàn)略下區(qū)域行政協(xié)議的法律規(guī)制成為一個不可忽視的議題。

一、概念解讀：區(qū)域行政協(xié)議的語義解釋

傳統(tǒng)的行政建立在特定的行政區(qū)劃之上，伴隨經(jīng)濟社會發(fā)展的不斷推進，行政區(qū)劃的法定疆界日益受到區(qū)域公共衛(wèi)生、環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展等事務的沖擊，符合新時代發(fā)展的創(chuàng)新型行政治理機制正在逐漸形成。在長江大保護戰(zhàn)略下，區(qū)域行政協(xié)議運用于長江經(jīng)濟帶的共保共治，“為政府處理長江污染問題，應對資源危機提供了一種全新的、綜合的環(huán)境治理思路，也在我國當前實踐中為促進區(qū)域一體化的良性發(fā)展起到了正面作用”[2]（p57-69）。

2019年11月27日，最高人民法院頒布了《關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《解釋》）對行政協(xié)議的概念進行了界定。根據(jù)《解釋》的規(guī)定，所謂行政協(xié)議是指“行政機關為了實現(xiàn)行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權利義務內(nèi)容的協(xié)議”①《關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第1條規(guī)定：“行政機關為了實現(xiàn)行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權利義務內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第12條第1款第11項規(guī)定的行政協(xié)議?！?。區(qū)域行政協(xié)議是在區(qū)域協(xié)調發(fā)展的過程中產(chǎn)生的，其不單單具有行政協(xié)議的具體特征，也強調區(qū)域內(nèi)多方主體的交流與合作。因為區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展，不僅需要區(qū)域內(nèi)政府之間的協(xié)力合作，中央及省級政府、市場和社會力量都有可能參與到區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中?；诖?，區(qū)域行政協(xié)議應當定義為在區(qū)域協(xié)調發(fā)展的進程中，行政機關為了實現(xiàn)特定目標，與公民、法人或者其他組織平等協(xié)商訂立的具有行政法上權利義務內(nèi)容的協(xié)議。而在長江大保護戰(zhàn)略下，區(qū)域行政協(xié)議是行政機關為了保護長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境，促進長江經(jīng)濟帶的綠色發(fā)展而訂立的。在該項戰(zhàn)略下，區(qū)域行政協(xié)議具有如下特征：

其一，長江大保護戰(zhàn)略下，區(qū)域行政協(xié)議內(nèi)容上具有運用行政權調整并監(jiān)督長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護的獨特功能：一則共同規(guī)劃與制定符合長江大保護戰(zhàn)略，促進長江經(jīng)濟帶可持續(xù)發(fā)展的政策與制度，既包括制定長江大保護一體化的產(chǎn)業(yè)政策與環(huán)保政策，亦包括統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)長江大保護的相關標準等；二則通過區(qū)域行政協(xié)議能夠調整和規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的行政資源，“在落實長江大保護戰(zhàn)略中克服相關行政資源缺失的矛盾，實現(xiàn)資源的再利用和再優(yōu)化”[3]（p66）。根據(jù)《解釋》對行政協(xié)議的定義，行政協(xié)議的內(nèi)容應當具有行政法上的權利義務，而對于其具體含義，相關法律以及司法解釋未作出詳細闡釋，國內(nèi)學者多以我國臺灣地區(qū)的“公權力作用”理論為基礎，“認為行政協(xié)議的訂立是實施公法法規(guī)的手段，目的在確保公權力的實現(xiàn)”[4]（p1159-1175）。此種觀點多有偏袒行政機關之嫌，違背合同訂立的平等性。因此，應當對此進行重新界定。概而言之，行政協(xié)議應當直接規(guī)定行政權或者行政法上的某項特定義務，行政機關對該項義務具有處分權且行使該項權力具有公法上的事由。例如，行政機關簽訂的土地轉讓合同，應當由具有轉讓權的土地管理部門進行簽署。同理可得，在長江大保護戰(zhàn)略下，區(qū)域行政協(xié)議應當是具有相應行政權限的機關或組織，在平等磋商的基礎上，以生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化為統(tǒng)領，強化生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治為目標而訂立的合同。

其二，長江大保護戰(zhàn)略下，區(qū)域行政協(xié)議訂立強調多元主體的共同參與；根據(jù)《解釋》對行政協(xié)議的定義，行政協(xié)議的訂立主體不限于行政機關，“行政機關是否參與合同訂立”這一主體身份標準不能作為判斷是否構成區(qū)域行政協(xié)議的條件。行政機關在參與長江大保護活動中的身份具有多樣性，“在不同的法律關系中，具有不同的主體地位和身份，在行政機關行使職權時，其與行政相對人是單向的行政管理關系，而在行政機關參與民事活動時，則與對方當事人形成平等的民事主體關系”[5]（p16）。在長江大保護戰(zhàn)略下，區(qū)域行政協(xié)議的訂立強調區(qū)域間、區(qū)域內(nèi)多元主體的共同參與，在該戰(zhàn)略背景下，締結區(qū)域行政協(xié)議一方面是為了應對區(qū)域內(nèi)長江生態(tài)環(huán)境問題，另一方面則是為了利用長江大保護戰(zhàn)略的政策機遇，實現(xiàn)本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。在長江大保護戰(zhàn)略進程中，制定某項協(xié)議的初始階段可能會有多方主體表現(xiàn)出對該政策的興趣，積極參與政策的討論，但是隨著締結過程的不斷深入，權利義務不斷明確，并不是所有的主體都有機會進入最終締結環(huán)節(jié)。當前，一般都是區(qū)域地方政府能夠和相關上級政府進入到最終簽訂協(xié)議的過程；當然，在一些特定情況下，企業(yè)主體和NGO等一些非官方的力量也會參與到區(qū)域行政協(xié)議的討論、制定、決策的過程中。

其三，長江大保護戰(zhàn)略下，區(qū)域行政協(xié)議注重訂立形式的多樣化。根據(jù)現(xiàn)有的實踐，為推進長江大保護，各區(qū)域采取了多樣化的簽署形式，一般通過洽談會、協(xié)商會、座談會等形式簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議、框架合作協(xié)議、項目合作協(xié)議等，例如2019年12月30日，水利部長江水利委員會與南京市人民政府在武漢召開座談會，共同簽署《共抓長江大保護，助推高質量發(fā)展戰(zhàn)略合作協(xié)議》；2020年6月6日，長江環(huán)保集團與湖北省孝感市孝昌縣人民政府在宜昌市簽署《共抓長江大保護合作框架協(xié)議》等。區(qū)域行政協(xié)議簽署呈現(xiàn)多樣化的特點。

綜上，長江大保護戰(zhàn)略下，區(qū)域行政協(xié)議是指具有相應行政權限的行政機關或組織，在平等磋商的基礎上，簽署的具有保護長江生態(tài)環(huán)境，加強區(qū)域生態(tài)共保共治，實現(xiàn)區(qū)域綠色發(fā)展功能的協(xié)議。該行政協(xié)議除具有行政協(xié)議的一般表征外，具有生態(tài)保護的獨特功能，強調多元主體的共同參與，注重簽署形式的多樣性等特點。

二、實踐反思：長江大保護戰(zhàn)略下我國區(qū)域行政協(xié)議的現(xiàn)狀

自長江大保護戰(zhàn)略確立以來，長江經(jīng)濟帶以長江大保護為核心，訂立了一系列區(qū)域行政協(xié)議，對于落實長江大保護戰(zhàn)略以及區(qū)域的綠色健康發(fā)展起著重要作用。然而，長江大保護戰(zhàn)略下的區(qū)域行政協(xié)議在實踐中的運用仍存在問題。就目前來看，2020年1月1日起確定實施的《解釋》僅針對行政協(xié)議糾紛的司法救濟途徑作出了初步規(guī)定，對于行政協(xié)議的訂立、內(nèi)容、履行等未予以具體明確，長江大保護戰(zhàn)略下的區(qū)域行政協(xié)議的規(guī)制亟待以實踐為基礎進行反思。

（一）實踐之檢視

長江大保護戰(zhàn)略下的區(qū)域行政協(xié)議內(nèi)容上充分體現(xiàn)了求同存異、互信互讓、共保共治的特點，實踐中促進了區(qū)域內(nèi)與區(qū)域間的環(huán)境治理和經(jīng)濟發(fā)展，現(xiàn)將長江大保護戰(zhàn)略下簽署的區(qū)域行政協(xié)議匯總如下表①表格僅選取了2019—2020年較為典型的長江大保護戰(zhàn)略下的區(qū)域行政協(xié)議。：

由表可知，長江大保護戰(zhàn)略下的區(qū)域行政協(xié)議只載明近期能夠實現(xiàn)的一體化事項，簽署的戰(zhàn)略合作協(xié)議對長江經(jīng)濟帶落實長江大保護戰(zhàn)略起到了很好的作用。一方面，上述區(qū)域行政主體有政府與非政府組織，體現(xiàn)了區(qū)域行政協(xié)議簽訂主體的多樣性；另一方面，以上區(qū)域行政協(xié)議的內(nèi)容多為原則性的規(guī)定，雙方達成的共識，多數(shù)情況是基于長江大保護戰(zhàn)略的落實所形成的一致性努力的方向及需要采取的宏觀性措施[6]（p8），缺少實質性的內(nèi)容。在此情況下，如何保證區(qū)域行政協(xié)議的履行，提高區(qū)域行政協(xié)議的公信力、約束力和執(zhí)行力是當前應當深入研究的問題。

表1：長江大保護戰(zhàn)略下簽署的區(qū)域行政協(xié)議匯總表

（二）抵牾之反思

任何行政協(xié)議的訂立都應當包括協(xié)議的締結、協(xié)議的履行、協(xié)議沖突的解決、協(xié)議的保障等環(huán)節(jié)。任何環(huán)節(jié)的損失都會影響區(qū)域行政協(xié)議的運行。長江大保護戰(zhàn)略下區(qū)域行政協(xié)議的運行亦是如此。易言之，長江大保護戰(zhàn)略下區(qū)域行政協(xié)議的運行應當從協(xié)議的締結、履行、沖突的解決、保障機制四個方面進行分析。

其一，上述區(qū)域行政協(xié)議的訂立由長江大保護的政策予以保障，促進了締結主體的多方參與，參與主體的多樣性意味著區(qū)域行政協(xié)議締結程序應當規(guī)范化，“締結的過程應當包括談判、草擬、通過、簽署、批準等過程”[7]（p36）。從實踐來看，長江大保護戰(zhàn)略下的區(qū)域行政協(xié)議的締結形式包括座談會、洽談會、工作會等形式，這類會議形式為區(qū)域行政協(xié)議的締結創(chuàng)造了談判的平臺，一定程度上促進了長江大保護戰(zhàn)略的落實。然而，這類會議形式本身存在召開周期較長、會議期限較短的缺陷，難以應對持久性的長江生態(tài)保護問題。此外，上述區(qū)域行政協(xié)議的實踐未能體現(xiàn)草擬及通過的過程，批準及簽署過程僅通過文件的形式展現(xiàn)，難以提高區(qū)域行政協(xié)議的公信力。

其二，區(qū)域行政協(xié)議的履行不僅需要相關制度保障也需要規(guī)則內(nèi)容的詳盡，具體而言，應當包括標題、原則、具體內(nèi)容、運行機制、權利義務等內(nèi)容。由上表可知，長江大保護戰(zhàn)略下的區(qū)域行政協(xié)議標題多樣，并且對保護長江生態(tài)環(huán)境的原則達成了共識，但其具體內(nèi)容多為原則性規(guī)定，缺乏明確權利義務的內(nèi)容以及具體運行機制的約定，會導致區(qū)域行政協(xié)議流于形式難以得到實際實施，使得區(qū)域行政協(xié)議缺乏執(zhí)行力。

其三，規(guī)定和完善區(qū)域行政協(xié)議的違約條款及沖突解決機制是強化行政協(xié)議約束力的重要舉措，但是在上述區(qū)域行政協(xié)議的內(nèi)容中卻沒有違約責任及沖突解決機制的條款。雖然我國行政訴訟法及相關司法解釋對行政協(xié)議糾紛的司法救濟途徑作出了規(guī)定，然而長江大保護戰(zhàn)略下區(qū)域行政協(xié)議導致的糾紛是否全部適用司法救濟途徑，仍然有待探討。一是在上述區(qū)域行政協(xié)議的實踐中，簽訂主體涉及政府，長江大保護背景下區(qū)域行政協(xié)議引發(fā)的糾紛主要依賴于政府解決，在此背景下政府的行為并不能為傳統(tǒng)的民事、刑事、行政責任所涵蓋，因此就會導致諸多行為難以通過法律責任進行規(guī)制。長江大保護戰(zhàn)略下生態(tài)環(huán)境問題與區(qū)域內(nèi)行政機關制定的發(fā)展方式息息相關，粗放式的經(jīng)濟增長方式和對GDP的盲目追求導致長江流域內(nèi)資源的低效利用和長江生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞，加之盲目的發(fā)展戰(zhàn)略決策和形象政績工程，更是對長江流域的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生嚴重的危害，“但是這些行為卻無法為傳統(tǒng)的法律責任所約束”[8]（p105-109）。二是長江大保護戰(zhàn)略下區(qū)域行政協(xié)議的簽署內(nèi)容多為互惠性質的條款，難以具體到特定的權利義務，對該協(xié)議下的違約責任進行司法途徑的救濟難以確定具體的權利義務關系及采取相應補救措施，這種違約責任的具體形式是否應當是一種法律明定的制裁，抑或是某種區(qū)域協(xié)議的停止、某種優(yōu)惠政策的取消，即區(qū)域行政協(xié)議的違約方因為不履行協(xié)議規(guī)定的義務而不能享受相關權利，這些具體問題也有待商榷。三是政府作為行政機關具有強有力的執(zhí)行力，由其采取制裁、懲戒措施相對于司法救濟途徑更具效率。然而，這并不意味著不能采取司法解決途徑解決上述糾紛，應當根據(jù)具體情況采取較為合理高效的沖突解決方式，這就要求對違約責任追究的具體形式必須具體明確并作出相應選擇。

其四，長江大保護戰(zhàn)略下，區(qū)域行政協(xié)議的履行缺少有力保障。一方面，長江大保護戰(zhàn)略下區(qū)域行政協(xié)議內(nèi)容不明確，缺少責任條款，難以界定具體的責任歸屬問題；另一方面，“區(qū)域行政協(xié)議的履行主體涉及跨區(qū)域的行政機關及其他組織，不同地方之間的利益分化導致區(qū)域行政協(xié)議的履行受阻”[9]（p103-104）。為促使區(qū)域行政協(xié)議雙方當事人誠信地履行協(xié)議內(nèi)容，切實保障長江大保護戰(zhàn)略的推進，除了以足夠大且確定的行政制裁作為后盾之外，還應當立足區(qū)域行政協(xié)議自身特點，從行政體制內(nèi)部保障區(qū)域行政協(xié)議的履行。

總的說來，長江大保護戰(zhàn)略下的區(qū)域行政協(xié)議是在黨的號召下各區(qū)域政府及相關主體自發(fā)地探索和嘗試。由于區(qū)域行政協(xié)議的訂立方式、參與主體、履行內(nèi)容、沖突解決、保障機制缺乏明確性法律甚至是法理的指引，從而令該類協(xié)議面臨適用上的困境。為保障長江大保護戰(zhàn)略的落實、區(qū)域行政協(xié)議的有效履行，應當對其進行法律上的進一步規(guī)制。

三、法律規(guī)制：區(qū)域行政協(xié)議的法律協(xié)調

（一）前置思考：區(qū)域行政協(xié)議單獨立法之拷問

如前所述，《解釋》對行政協(xié)議的制定、內(nèi)容、沖突解決作出了原則性規(guī)定，區(qū)域行政協(xié)議是行政協(xié)議的一種特殊形式，自然受到《解釋》的規(guī)制。但是，長江大保護戰(zhàn)略下的區(qū)域行政協(xié)議有其地方特色和功能意義，我國現(xiàn)行行政訴訟法及相關解釋的規(guī)定是否能夠兼顧區(qū)域行政協(xié)議的地方特色和獨有功能受到理論界及實務界的拷問與質疑。誠然，長江大保護戰(zhàn)略下區(qū)域行政協(xié)議有待法律規(guī)制和完善，對其單獨立法也只是揚湯止沸，即使對長江大保護戰(zhàn)略下的區(qū)域行政協(xié)議進行了立法，對現(xiàn)有的治理機制作出了規(guī)定，也會隨著實踐發(fā)展而出現(xiàn)滯后的問題。正如赫克所言：“立法者不可能注意到生活的方方面面，并徹底地、無遺漏地予以調整”[10]（p114），其所言并非在質疑成文法的作用，而是強調法解釋及其現(xiàn)有規(guī)則應當進一步完善。

區(qū)域行政協(xié)議應當受到法律規(guī)制是行政法的應有之義。對于“法”的認知，羅豪才教授提出，“法律有硬法和軟法兩種基本形式，軟硬兼施的混合法模式乃是解決我國公共問題的基本模式”[11]（p3-24）。立足于我國長江大保護下區(qū)域行政協(xié)議的實踐，區(qū)域行政協(xié)議作為區(qū)域內(nèi)為落實長江大保護戰(zhàn)略、規(guī)制相關行政行為的有效機制并非傳統(tǒng)意義上的硬法，但在一定程度上承擔著軟法治理功能。因此，區(qū)域行政協(xié)議本身屬于法律，也發(fā)揮著法律的功能，在此基礎上僅針對長江大保護戰(zhàn)略對其再立法，雖有利于長江大保護這一目標的落實，但是鑒于法律制定的過程性和滯后性，對其單獨立法雖然理想但并不現(xiàn)實?；诖?，只需在現(xiàn)有法律體系下，對長江大保護戰(zhàn)略下區(qū)域行政協(xié)議進行進一步規(guī)制。當前，為確保長江大保護戰(zhàn)略下區(qū)域行政協(xié)議的有效運行，應當從區(qū)域行政協(xié)議自身出發(fā)，通過完善協(xié)議本身的內(nèi)容：協(xié)議的訂立、履行、沖突解決機制及保障方面，對其進行規(guī)制。

（二）規(guī)制路徑：區(qū)域行政協(xié)議治理機制之完善

1.區(qū)域行政協(xié)議的訂立：簽訂程序的規(guī)范合理?！叭祟悓W的研究指出，通過諸如順序階層和‘一體化制度’這些規(guī)范化程序，包括保持聚集性以及讓組織分擔相關工作的具體責任的管理，可以在相對較大的社會單位中保持面對面的互動以及以合意為基礎的決策?！盵12]（p291）基于此，區(qū)域行政協(xié)議應當確保簽訂程序的規(guī)范性，簽訂的過程應當包括談判、草擬、通過、簽署、批準的過程。就實踐而言，我國區(qū)域行政協(xié)議的簽訂未公開談判、草擬及通過的過程，缺少區(qū)域公眾的廣泛參與。公眾參與是規(guī)范程序的前提，是確保決策執(zhí)行的保障。愛因斯坦曾說過：“國家是為人而設立，人不是為國家而生存。”誠然，長江大保護戰(zhàn)略的落實不必過多地關注個人，但長江大保護戰(zhàn)略的最終實現(xiàn)不能不注重具有普遍性的個人訴求及建議。任何打著落實長江大保護名號不顧個人利益的行為，都應當被廢止。畢竟任何政策的推行，都應當服務于個體。但是，任何以國家戰(zhàn)略行為出發(fā)而采取的措施，難免會無視或者涵蓋少數(shù)個體的利益及訴求。就長江大保護戰(zhàn)略而言，區(qū)域行政協(xié)議訂立的基礎是合作各方的共同利益，然而，單就共同利益而言，它只是合作的一個不穩(wěn)固的基礎。除非所有的人都值得信任，否則合作就可能被推翻。鑒于此，區(qū)域行政協(xié)議更應當公示、告知，舉行聽證會，盡可能吸收和接納公眾的意見和訴求，這是提高區(qū)域行政協(xié)議公信力的最有利的措施。

規(guī)范的簽訂程序是確保區(qū)域行政協(xié)議執(zhí)行力的有力保障。通常應從以下幾個步驟展開：其一，簽訂雙方具有簽訂區(qū)域行政協(xié)議的統(tǒng)一意向，就某項事項達成一致認同，并認為應當通過簽署協(xié)議的方式予以履行；其二，廣泛征求區(qū)域公眾的意見，進行談判和磋商，以便能夠兼顧各方利益；其三，草擬初步方案，實現(xiàn)談判結果的書面化；其四，舉行公示、聽證會，及時對草擬方案進行修改和調整；其五，表決通過草擬方案，并對否決意見予以記錄；其六，簽署及批準最終行政協(xié)議。

2.區(qū)域行政協(xié)議的履行：協(xié)議內(nèi)容的因地制宜。就實踐而言，我國長江大保護戰(zhàn)略下區(qū)域行政協(xié)議的履行內(nèi)容多為原則性規(guī)定，具體內(nèi)容、運行機制、權利義務等內(nèi)容尚處空缺狀態(tài)，可操作性不強，協(xié)議的履行難以保障。有鑒于此，應當進一步明確區(qū)域行政協(xié)議的內(nèi)容、運行機制。在區(qū)域行政協(xié)議履行的過程中，由于長江流域各區(qū)域保護的重點不一，經(jīng)濟發(fā)展的程度相異，因此，長江大保護戰(zhàn)略下區(qū)域行政協(xié)議內(nèi)容之確定應當兼顧區(qū)域內(nèi)科技水平的發(fā)展程度、經(jīng)濟發(fā)展的水平以及環(huán)境危機的時效性，因地制宜地制定差異化區(qū)域行政協(xié)議的具體內(nèi)容。概括而言，長江上游地區(qū)區(qū)域行政協(xié)議的重點內(nèi)容以水源涵養(yǎng)和保持水土為主，長江中游地區(qū)以調蓄洪水和維持物種多樣性為主，下游地區(qū)以調整修復與開發(fā)治理為主。例如，湖北處于長江中游地區(qū)，素有“千湖之省”之稱，湖北地區(qū)的長江大保護戰(zhàn)略下區(qū)域行政協(xié)議的內(nèi)容主攻保護湖泊生態(tài)環(huán)境，確保魚類多樣性，爭取再現(xiàn)“水清岸綠，魚翔淺底”的美景。再如，江蘇地區(qū)位于長江下游地區(qū)，江中島較多，江蘇地區(qū)的長江大保護戰(zhàn)略下區(qū)域行政協(xié)議的內(nèi)容以開發(fā)利用江中島、建立生態(tài)島為主，實現(xiàn)生態(tài)發(fā)展。應有針對性地實現(xiàn)對長江流域的生態(tài)環(huán)境保護和建設。

就運行機制而言，穩(wěn)定有效的運行機制是一切區(qū)域行政協(xié)議的基礎和保障。針對各區(qū)域的不同情況，可設立機構履行及自主履行兩種運行機制落實長江大保護戰(zhàn)略下的區(qū)域行政協(xié)議。設置專門機構來履行區(qū)域行政協(xié)議在我國的行政實踐中較為常見，例如設立日常工作小組、建立獨立的管理機構、行政首長聯(lián)席會議等；機構履行的運行機制一般具有穩(wěn)定性，能及時處理履行過程中出現(xiàn)的問題，監(jiān)督協(xié)議內(nèi)容的落實，確保區(qū)域行政協(xié)議的實現(xiàn)；“但是機構履行的運行機制一般成本較高，需要完善的人員配置和嚴格的組織形式”[13]（p525-528）。自主履行，顧名思義是區(qū)域行政協(xié)議的訂立主體自行組織協(xié)議的實施，具有極強的自主性和靈活性。相對于機構履行的運行機制具有一定的不確定性，無法保障區(qū)域行政協(xié)議日常工作的落實，但是成本較低，無須固定的人員配備和組織形式。自主履行運行機制模式雖非主導但也是非常重要的，在區(qū)域行政協(xié)議的運行機制實踐中，只有合理地將機構履行和自主履行混合使用，才能取得區(qū)域行政協(xié)議預期的效果。

圖1：區(qū)域行政協(xié)議沖突解決機制

3.區(qū)域行政協(xié)議的沖突解決：解決方式的靈活多樣。行政協(xié)議屬于公法契約，其本質上是一種合同。如同私法契約一樣，如果成員方拒不履行協(xié)議義務，或者履行義務時違反協(xié)議約定的，也構成違約，應當承擔違約責任。因此，責任條款是強化行政協(xié)議效力的必備條款之一。區(qū)域行政協(xié)議是行政協(xié)議的一種，自然受到上述規(guī)制。然而，長江大保護戰(zhàn)略下締結的區(qū)域行政協(xié)議卻未明確違約責任的承擔方式及沖突解決機制。如前所述，《解釋》對行政協(xié)議案件的司法救濟途徑作出了明確規(guī)定，但是在司法實踐中，考慮到長江大保護戰(zhàn)略下區(qū)域行政協(xié)議的特殊性，在何種情況下能夠通過司法救濟途徑解決相關糾紛則有待進一步規(guī)范（具體圖示如下圖1）。其一，長江大保護戰(zhàn)略下的區(qū)域行政協(xié)議簽訂主體涉及行政機關，由上級行政機關進行裁決更具效率和執(zhí)行力；其二，區(qū)域行政協(xié)議屬于公法契約，契約的解決更應當遵從協(xié)議，尊重當事人的意思自治，靈活應用協(xié)商、斡旋、調解、調停、仲裁等程序，繼而實現(xiàn)糾紛的實質性化解；其三，長江大保護戰(zhàn)略下區(qū)域行政協(xié)議的簽訂涉及環(huán)境保護，關系國計民生，如果經(jīng)過上述程序，爭端各方依然無法達成一致意見，設置司法程序有利于保障糾紛解決途徑的完整性。此外，我國司法實踐中，為妥善解決環(huán)境保護引起的糾紛，已然設立了專業(yè)化環(huán)境資源審判體系和案件歸口審理，并加大了對環(huán)境污染重點的行政公益訴訟案件的審判指導，推動環(huán)境資源案件跨行政區(qū)集中管轄，發(fā)揮了典型案例的示范指引作用。制定生態(tài)環(huán)境損害賠償相關司法解釋，構建生態(tài)環(huán)境損害訴訟和公益訴訟的銜接機制，從某種程度上來說，對長江大保護戰(zhàn)略下區(qū)域行政協(xié)議的訴訟救濟提供了支持和保障。

值得注意的是，長江大保護戰(zhàn)略下區(qū)域行政協(xié)議作為一種頗具柔性的行政管理手段，“脫離了傳統(tǒng)‘命令—服從’的高權政治，服務于區(qū)域內(nèi)及區(qū)域間的長江生態(tài)保護，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進，行政法的基本理念需要適時更新和發(fā)展”[14]（p145）。就區(qū)域行政協(xié)議引起的糾紛而言，除給予行政機關可選擇多樣的手段予以自由協(xié)商外，相應地落實到行政訴訟救濟中，采用何種判決方式有利于長江大保護戰(zhàn)略下區(qū)域行政協(xié)議的履行及相關損失的救濟則有待考究：一方面，長江大保護戰(zhàn)略下區(qū)域行政協(xié)議的簽訂具有特定目的，兼具合意與行政的雙重屬性，有別于傳統(tǒng)行政行為的判決方式，亦區(qū)別于遵循民事合同制度下的判決方式；另一方面，法院作出的行政判決應當兼顧長江大保護戰(zhàn)略的落實、回應當事人訴請的雙重目的，實現(xiàn)實質性解決行政爭議。是以，進一步規(guī)范長江大保護戰(zhàn)略下區(qū)域行政協(xié)議的判決方式實屬必要。根據(jù)我國行政訴訟法及相關司法解釋的規(guī)定，現(xiàn)有的判決依然無法覆蓋區(qū)域行政協(xié)議引起的各類糾紛，承諾的有效性是以環(huán)境為基礎的，如若客觀環(huán)境發(fā)生了變化，協(xié)議的履行也應當有所調整。因此，“由于不可歸責于協(xié)議雙方當事人的不可預見之事，導致簽訂協(xié)議的基礎發(fā)生變化或者喪失時，繼續(xù)履行區(qū)域行政協(xié)議違背誠實信用原則”[15]（p488）。況且長江大保護戰(zhàn)略下區(qū)域行政協(xié)議的履行一般隨著各區(qū)域長江大保護政策的調整而不斷變化，此種顯失公平的情勢變更情形出現(xiàn)導致區(qū)域行政協(xié)議的履行障礙。故此，除上述判決方式之外，應當增加情勢變更判決實現(xiàn)區(qū)域行政糾紛的實質性解決。

區(qū)域行政協(xié)議不同于司法契約，其違約責任承擔的具體形式也有所不同。如前所述，它既可以表現(xiàn)為法律上的嚴格制裁，亦可以是多樣化、靈活性的處理方式，包括某種合作的停止、某種優(yōu)惠的取消，即違約方因為不履行義務而不能享受其權利。除此之外，也可以通過訴訟途徑由法院判決改變行政行為，采取相應的補救措施，進行行政賠償?shù)?。根?jù)具體情況，采取更加多樣化的糾紛解決方式更有利于區(qū)域行政協(xié)議的規(guī)制。

4.區(qū)域行政協(xié)議的保障：獎懲結合的政績評價。區(qū)域行政協(xié)議本身并非與生俱來地帶有法律約束力，即使有長江大保護戰(zhàn)略的支持，它也只是一種引導性機制，需要一系列激勵和保障機制的扶持。為確保長江大保護戰(zhàn)略下區(qū)域行政協(xié)議的有效履行，促進長江生態(tài)的健康發(fā)展，在完善區(qū)域行政協(xié)議的適用程序、履行內(nèi)容、沖突解決機制的基礎上，應當在制度上為其營造良好的氛圍。鑒于區(qū)域行政協(xié)議簽訂主體涉及行政機關，具體到體制中，應將長江保護戰(zhàn)略下區(qū)域行政協(xié)議的落實情況納入干部的政績考核之中。具體而言，其一，設置科學的政績考核指標和權重，將長江大保護下區(qū)域行政協(xié)議的落實與經(jīng)濟、社會發(fā)展考核比肩。主觀上要求各級行政機關及其工作人員樹立長江大保護戰(zhàn)略意識，積極宣傳推進為落實長江大保護戰(zhàn)略所展開的區(qū)域行政協(xié)議簽訂及履行工作；客觀上將長江大保護戰(zhàn)略下區(qū)域行政協(xié)議的履行程度進行定量考核，從主觀和客觀兩個方面實現(xiàn)對區(qū)域政績考核的綜合評價。其二，合理運用考核結果，考核必須與運用結合，要把長江大保護戰(zhàn)略下區(qū)域行政協(xié)議的履行情況作為干部任免獎懲的重要依據(jù)，把考核結果與干部的教育培育和管理監(jiān)督相結合，把長江大保護戰(zhàn)略完成情況與財政轉移支付、生態(tài)補償金安排掛鉤，對于在此過程中切實保障區(qū)域行政協(xié)議落實的干部予以優(yōu)先提拔和大力表彰，提升區(qū)域內(nèi)干部推進長江大保護戰(zhàn)略下區(qū)域行政協(xié)議履行的積極性和主動性。其三，建立考核問責機制，對于主要干部在長江大保護戰(zhàn)略下區(qū)域行政協(xié)議履行過程中的失職及不當行為追究責任，不僅包括在履行區(qū)域行政協(xié)議中違反長江大保護的職責義務責任，“還應當追究在此過程中的玩忽職守、濫用職權等犯罪行為的責任”[16]（p9-12）。通過設置獎懲結合的政績評價機制，保障長江大保護戰(zhàn)略下區(qū)域行政協(xié)議的落實。

四、結語

長江哺育了一代代中華兒女，滋養(yǎng)著泱泱五千年中華文明。長江的漲落枯榮，長江經(jīng)濟帶的發(fā)展興衰，應當一直為我們縈繞于心、謀劃于胸。區(qū)域行政協(xié)議作為落實長江大保護戰(zhàn)略、實現(xiàn)長江共保共治的關鍵舉措，其廣泛應用無疑預示著長江大保護與經(jīng)濟社會發(fā)展、人民健康生活密切相關。長江大保護戰(zhàn)略下區(qū)域行政協(xié)議的運行與完善需要法律的規(guī)制，而要對區(qū)域行政協(xié)議進行單獨立法雖然理想，但并不現(xiàn)實也不充分。我們應當從長江大保護戰(zhàn)略出發(fā)，在現(xiàn)有法律體系的基礎上，完善區(qū)域行政協(xié)議的治理機制，為其謀求多元化的法律規(guī)制，確保區(qū)域行政協(xié)議的公信力和執(zhí)行力，充分發(fā)揮其功能，以實現(xiàn)清水東流，長江安瀾。