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        PPP模式的優(yōu)勢研究及發(fā)展建議

        2021-05-07 09:45:29王義
        消費(fèi)導(dǎo)刊 2021年5期
        關(guān)鍵詞:建設(shè)期資本政府

        王義

        公安縣城建投資有限公司

        前言:近年來PPP模式廣泛應(yīng)用于我國城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域,這類收益低、見效慢、融資需求大、投資周期長的民生工程建設(shè)因此獲得了有力支持。但結(jié)合實(shí)際調(diào)研可以發(fā)現(xiàn),現(xiàn)階段我國各地在PPP模式應(yīng)用中也面臨著一定問題,如項(xiàng)目資本金到位不及時、法律政策變化導(dǎo)致成本增加、政府原因?qū)е鹿て谘诱`、雙方關(guān)于政府審計(jì)結(jié)果存在較大分歧等,這類問題的針對性預(yù)防和處理正是本文研究關(guān)注的焦點(diǎn)。

        一、PPP模式的優(yōu)勢和推廣意義

        (一)優(yōu)勢分析

        PPP模式的優(yōu)勢可概括為七個方面:第一,增加投資資金來源,滿足基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)需要;第二,轉(zhuǎn)換政府職能,降低各地政府財(cái)政負(fù)擔(dān);第三,提高投資主體多元化水平,提升基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目活力;第四,民間部門和政府部門取長補(bǔ)短,充分發(fā)揮民營機(jī)構(gòu)和公共機(jī)構(gòu)的各自優(yōu)勢,彼此存在的不足可有效彌補(bǔ);第五,構(gòu)建由PPP項(xiàng)目參與方組成的戰(zhàn)略聯(lián)盟,各方不同利益協(xié)調(diào)可順利實(shí)現(xiàn);第六,合理分配風(fēng)險(xiǎn),打消各方顧慮;第七,應(yīng)用范圍廣泛,突破公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中私人企業(yè)參與等限制[1]。

        (二)推廣意義

        PPP模式的推廣近年來受到了各界的廣泛關(guān)注,這一模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的推廣意義主要體現(xiàn)在三個方面:第一,為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級提供支持?;赑PP模式,地方政府可向社會資本開放公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,可持續(xù)、多元化資金投入機(jī)制可順利形成,城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道也可有效拓寬,這對民間投資活力激發(fā)、社會存量資本盤活、社會資源整合、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整均能夠帶來積極影響;第二,能夠?qū)崿F(xiàn)國家治理能力提升、政府職能轉(zhuǎn)變。PPP模式的推廣本質(zhì)上屬于體制機(jī)制變革,政府的發(fā)展規(guī)劃、公共服務(wù)、市場監(jiān)管職能在PPP模式下能夠與社會資本的技術(shù)創(chuàng)新動力、管理效率實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合,微觀事務(wù)中政府過度參與問題規(guī)避、公共服務(wù)的質(zhì)量和效率提升均可順利實(shí)現(xiàn)。PPP模式要求公開透明、平等參與,社會資本與政府在PPP模式中需要按照合同辦事,這對于政府職能轉(zhuǎn)變、簡政放權(quán)、契約文化弘揚(yáng)、現(xiàn)代國家治理發(fā)展也能夠帶來積極影響;第三,屬于現(xiàn)代財(cái)政制度構(gòu)建、財(cái)稅體制改革深化的重要內(nèi)容。政府購買服務(wù)屬于PPP模式的實(shí)質(zhì),政府預(yù)算收支管理由此需要從單一年度向中長期財(cái)政規(guī)劃轉(zhuǎn)變,這與財(cái)稅體制改革的目標(biāo)和方向存在高度一致性[2]。

        二、PPP模式的發(fā)展建議

        為推動PPP模式發(fā)展,解決PPP模式應(yīng)用過程中遇到的前期項(xiàng)目手續(xù)不完善、超項(xiàng)目總投資和財(cái)承、相關(guān)手續(xù)無法順利辦理等問題,本節(jié)提出了三方面發(fā)展建議,包括強(qiáng)化建設(shè)期履約管理、科學(xué)編制PPP項(xiàng)目合同、建立健全社會資本方違約預(yù)防機(jī)制。

        (一)強(qiáng)化建設(shè)期履約管理

        為規(guī)避PPP模式應(yīng)用中的各類問題,保證PPP模式優(yōu)勢的最大化發(fā)揮,必須強(qiáng)化建設(shè)期履約管理。財(cái)政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》(財(cái)金〔2016〕90號)對PPP項(xiàng)目的合同履約管理提出了相關(guān)要求,如公共服務(wù)績效與政府支出責(zé)任掛鉤、社會資本與政府權(quán)利義務(wù)對等,以及合同履約管理需圍繞全生命周期開展。因此PPP項(xiàng)目的履約管理屬于項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施的重要要求,同時屬于政府的義務(wù)和責(zé)任,這一管理可圍繞五方面展開:第一,強(qiáng)化建設(shè)期融資監(jiān)管。PPP項(xiàng)目融資完成的情況、資本金具體金額和出資時間、資金使用的監(jiān)管需得到重視,融資無法完成涉及的違約責(zé)任追究也不容忽視,PPP項(xiàng)目建設(shè)的推進(jìn)可由此獲得保障和基礎(chǔ)支持,通過解決融資問題,其他問題的出現(xiàn)幾率和具體影響可有效降低;第二,強(qiáng)化施工過程履約管理。需關(guān)注PPP項(xiàng)目的開工及時性及是否遵循進(jìn)度要求進(jìn)行施工,可能對施工質(zhì)量造成影響的因素、可能導(dǎo)致工期變更的因素,建設(shè)期履約保函的提交、各項(xiàng)保險(xiǎn)的辦理、建設(shè)期績效監(jiān)測的開展也需要得到重視;第三,重點(diǎn)開展變更管理。PPP項(xiàng)目的變更責(zé)任主體及實(shí)施流程需要設(shè)法明確,并明確如何辦理變更備案審批手續(xù);第四,規(guī)范開展建設(shè)期績效評價。需結(jié)合事先設(shè)定的績效指標(biāo)和目標(biāo),考核可圍繞管理、產(chǎn)出、效益等開展,建設(shè)產(chǎn)出與考核結(jié)果的掛鉤極為關(guān)鍵;第五,重點(diǎn)監(jiān)管項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓。應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)與審核PPP項(xiàng)目公司存在的股權(quán)轉(zhuǎn)讓等情況,以此保證項(xiàng)目融資不會受到影響,且依法合規(guī)原則能夠在股權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中得到嚴(yán)格遵循,以此規(guī)避股權(quán)引起的復(fù)雜問題[3]。

        (二)科學(xué)編制PPP項(xiàng)目合同

        作為PPP項(xiàng)目履約的保障和基礎(chǔ),項(xiàng)目合同的重要性極高,為規(guī)避項(xiàng)目合同編制不當(dāng)引發(fā)的相關(guān)問題,PPP項(xiàng)目合同必須對項(xiàng)目建設(shè)期間項(xiàng)目公司和政府方的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行合理劃分,保證雙方不同訴求較好平衡,項(xiàng)目建設(shè)的順利推進(jìn)自然能夠更好得到保障,具體可從五方面入手:第一,明確項(xiàng)目建設(shè)期融資責(zé)任。社會資本方和項(xiàng)目公司應(yīng)完全承擔(dān)PPP項(xiàng)目建設(shè)期融資責(zé)任,因此必須開展相關(guān)責(zé)任的監(jiān)管,并在合同中明確違約預(yù)防和處罰的相關(guān)內(nèi)容;第二,明確項(xiàng)目建設(shè)要求。PPP項(xiàng)目建設(shè)要求需涉及設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收、環(huán)境保護(hù)等標(biāo)準(zhǔn)要求,項(xiàng)目建設(shè)的具體標(biāo)準(zhǔn)需要在簽訂PPP項(xiàng)目前由雙方協(xié)商確定;第三,明確項(xiàng)目建設(shè)時間要求。PPP項(xiàng)目的進(jìn)度安排和建設(shè)工期需要在合同中明確約定,對于完工時間影響重大的項(xiàng)目,具體開始運(yùn)營日和完工日期也需要明確約定;第四,科學(xué)劃分建設(shè)責(zé)任。項(xiàng)目公司一般在PPP項(xiàng)目中基于合同要求負(fù)責(zé)檢測和運(yùn)營,項(xiàng)目建設(shè)分包給施工單位或承包商實(shí)施不會導(dǎo)致該責(zé)任的解除或豁免;第五,政府方的監(jiān)督和介入。為保證PPP項(xiàng)目建設(shè)情況能夠及時了解,保證項(xiàng)目滿足合同約定要求且按時開始運(yùn)營,政府方在PPP項(xiàng)目建設(shè)中的介入或監(jiān)督極為關(guān)鍵,因此需要在合同中約定建設(shè)期政府方介入和監(jiān)督權(quán)利的相關(guān)條款,如定期獲得項(xiàng)目計(jì)劃和進(jìn)度報(bào)告等資料、進(jìn)場測試和檢查(不影響正常施工)、有限監(jiān)控建設(shè)承包商的選擇、特殊情況下介入建設(shè)工作等。

        (三)建立健全社會資本方違約預(yù)防機(jī)制

        PPP項(xiàng)目需要重點(diǎn)預(yù)防社會資本方違約行為出現(xiàn),財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》(財(cái)金〔2014〕156號)也提出了相關(guān)要求,如規(guī)定社會資本方的質(zhì)量控制和績效監(jiān)測義務(wù)、政府方合理的介入權(quán)和監(jiān)督權(quán),以此強(qiáng)化違約管理,社會資本違約預(yù)防機(jī)制屬于這一管理的重要組成部分。圍繞全生命周期的PPP項(xiàng)目開展分析可以發(fā)現(xiàn),實(shí)施項(xiàng)目時的項(xiàng)目公司在各個階段均可能出現(xiàn)違約行為,如建設(shè)期的違約行為主要包括資本金出資義務(wù)未及時履行或未履行、融資未在約定時間完成或未完成、保險(xiǎn)未及時購買、建設(shè)期履約保函未及時提交、項(xiàng)目公司股權(quán)擅自轉(zhuǎn)讓、擅自對外抵押擔(dān)保特許經(jīng)營權(quán)或項(xiàng)目公司資產(chǎn),以及建設(shè)期存在的放棄建設(shè)、工期延誤、不及時開工等行為。對于PPP項(xiàng)目可能出現(xiàn)的項(xiàng)目公司或社會資本方違約行為,應(yīng)在合同中提前設(shè)定嚴(yán)厲的違約責(zé)任處罰措施或承擔(dān)方式,并詳細(xì)規(guī)定違約的各類情形。如PPP項(xiàng)目出現(xiàn)嚴(yán)格損害政府方利益、合同目的無法實(shí)現(xiàn)的根本違約,政府方需要具備要求賠償直接經(jīng)濟(jì)損失、解除合同的權(quán)利,以此保證PPP項(xiàng)目中的項(xiàng)目公司或社會資本方不能違約、不想違約、不敢違約。如違約行為已經(jīng)發(fā)生,雙方需設(shè)法防范或規(guī)避同類風(fēng)險(xiǎn)的再次出現(xiàn),為保證PPP項(xiàng)目更好實(shí)施,雙方需開展深入溝通并形成統(tǒng)一意見,由此開展補(bǔ)充協(xié)議的重新簽訂,更好為PPP項(xiàng)目推行保駕護(hù)航。

        結(jié)論:綜上所述,PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用優(yōu)勢顯著。在此基礎(chǔ)上,本文涉及的強(qiáng)化建設(shè)期履約管理、科學(xué)編制PPP項(xiàng)目合同、建立健全社會資本方違約預(yù)防機(jī)制等內(nèi)容,則提供了可行性較高的PPP模式優(yōu)化應(yīng)用路徑。為更好發(fā)揮PPP模式優(yōu)勢,科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)管理理念的樹立、風(fēng)險(xiǎn)分配與風(fēng)險(xiǎn)管控的強(qiáng)化、信息化管理技術(shù)的引入和應(yīng)用同樣需要得到重視。

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