楊雅婷，王婭榮

（1．2．天津大學(xué)法學(xué)院，天津，300110）

改革開放以來，我國法律對宅基地使用權(quán)一直都是限制抵押的態(tài)度，最新頒布的《民法典》在整合相關(guān)舊條文的基礎(chǔ)上仍規(guī)定禁止其抵押。這在特定時間段確實對保障農(nóng)民住房權(quán)益和防止集體土地的流失起到很大作用，但是，經(jīng)濟發(fā)展日新月異，繼續(xù)落實貫徹限制其抵押的法規(guī)政策顯然已經(jīng)不適應(yīng)我國現(xiàn)在的國情。國家通過試點探索的方法，開始對農(nóng)村土地制度進行改革，并引進了“農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)”的概念，以此達(dá)到增加農(nóng)民財產(chǎn)收入渠道的目的。①十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《改革決定》）中指出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)改革完善農(nóng)村宅基地制度選若干試點慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收人渠道?！背擎?zhèn)化大背景下，大量農(nóng)村常住人口開始遷往城市，宅基地的居住保障功能不再突出，農(nóng)民開始尋求“以地生財”，希望可以通過抵押融資實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)價值的意愿變得強烈。[1]農(nóng)村“三塊地”改革始終是“三農(nóng)”問題的重點，2018年中央一號文件提出，通過權(quán)利分置的改革辦法解決農(nóng)村宅基地制度存在的固有問題，從而實現(xiàn)農(nóng)民這一重要財產(chǎn)的無障礙流轉(zhuǎn)。學(xué)界對此進行了研究與討論，筆者認(rèn)為，囿于宅基地的限制流轉(zhuǎn)性，農(nóng)民難以利用宅基地進行融資，而權(quán)利分置的政策為此提供了新的解決思路。

一、宅基地使用權(quán)抵押法規(guī)政策的檢視

（一）現(xiàn)行法對宅基地使用權(quán)限制抵押

農(nóng)村宅基地一直都是中國農(nóng)民安家立命之所在，為了維持其保障功能，現(xiàn)行法對宅基地使用權(quán)抵押的態(tài)度一直以來都比較保守。《民法典》第399條沿用以前《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》的規(guī)定，明確指出宅基地使用權(quán)不得進行抵押。房屋和建設(shè)用地使用權(quán)在我國分屬兩項不動產(chǎn)，但是由于在實際處分中雙方具有牽連性，我國現(xiàn)行法以一系列規(guī)則確定了“房地一體”的處分原則②參見《民法典》第 356 條、第 357 條、第 397 條；《城市房地產(chǎn)管理法》第 31 條；《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第 23 條、第 24 條第 2 款。，即房屋及其下土地應(yīng)當(dāng)一并抵押?！睹穹ǖ洹返?95條規(guī)定了房屋可以進行抵押，然而對于農(nóng)房來說，情況有所不同，其占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)有“不得進行抵押”的限制，這項規(guī)定不僅致使“地隨房走”無法實現(xiàn)，農(nóng)民住房財產(chǎn)亦無法進行正常抵押。

（二）政策上嘗試放寬宅基地使用權(quán)抵押限制

在政策層面，中央一貫禁止農(nóng)民利用宅基地使用權(quán)進行抵押的態(tài)度已經(jīng)開始呈現(xiàn)松動的跡象。一些改革文件中首先提到這一問題。2010 年，“一行三會”在其指導(dǎo)意見中已經(jīng)明確提出了其作為農(nóng)村金融產(chǎn)品可以進行抵押③參見國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于金融支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕67號）。；2013年，國務(wù)院開始鼓勵金融機構(gòu)在農(nóng)村進行宅基地使用權(quán)抵押貸款的試點實踐工作，并出臺了相關(guān)指導(dǎo)意見。這些政策表明，宅基地抵押制度正在迎來自上而下的改革。隨后，我國對宅基地抵押問題進一步探索。國務(wù)院在2014年頒布了相關(guān)指導(dǎo)意見④參見國務(wù)院2014年頒布的《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見》）。，并在2015年逐步開放一些試點進行實踐，主要通過法律授權(quán)的辦法突破了宅基地不得進行抵押的法律規(guī)定，使得農(nóng)民對自己農(nóng)房進行抵押貸款時，其占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)可以適用“房地一體”規(guī)則隨著房屋一并抵押，但并沒有政策對宅基地使用權(quán)是否可以單獨抵押作出明確規(guī)定。從一些試點地區(qū)的經(jīng)驗來看，上述政策確實解決了農(nóng)民以前難以利用住房進行融資抵押的問題，并且可以使宅基地使用權(quán)隨著農(nóng)民的住房一并抵押，但這種嘗試只是短時期的，待形成比較成熟的制度經(jīng)驗后還需要進行進一步的立法規(guī)范。

二、宅基地使用權(quán)抵押之改革試點

構(gòu)建宅基地抵押制度需要權(quán)衡的利益眾多，并且有很多問題亟待解決。首先，從改革的原則出發(fā)，需要維護農(nóng)民住房利益和適度放活農(nóng)民的財產(chǎn)之間的平衡；其次，在解決宅基地使用權(quán)必要性問題后，以何種方式或者說改革路徑進行抵押成為問題；最后，我國在法律層面并沒有形成宅基地抵押制度體系，在主體、客體和程序以及配套措施等相關(guān)規(guī)定沒有統(tǒng)一規(guī)范，有些試點的做法也大相徑庭。

為破解這些困境，2017年中央一號文件強調(diào)，可以通過發(fā)揮宅基地占有和使用權(quán)能，探索出租、合作的方式來提高農(nóng)民的收入，并在2018年正式提出了“三權(quán)分置”的改革政策。2019年，強調(diào)繼續(xù)上述改革思路推進農(nóng)村土地制度改革。在2020年初，中央沿著前幾年的思路繼續(xù)深化宅基地權(quán)利分置改革。在改革原則方面，顯然現(xiàn)行法律對宅基地使用權(quán)抵押的種種限制主要基于宅基地的保障功能。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，這種保障功能有所削弱，但是在當(dāng)下的農(nóng)村發(fā)展背景下還不能完全摒棄。農(nóng)村宅基地權(quán)利分置改革最大的創(chuàng)新點就是農(nóng)戶資格權(quán)的提出，其將承擔(dān)宅基地的社會福利功能和身份屬性，保障農(nóng)民的居住權(quán)益；同時，解除實踐中農(nóng)民住房用地不能在非集體經(jīng)濟組織成員流轉(zhuǎn)的限制。[2]此外，改革后的宅基地使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵發(fā)生了改變，只承載著土地的財產(chǎn)價值，除了原本的占有使用權(quán)能，收益權(quán)能也是應(yīng)有之義，通過具體的制度性構(gòu)造使其可以進行抵押流轉(zhuǎn)。在改革路徑方面，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的提出，雖然使宅基地使用權(quán)突破了法律的限制得以流轉(zhuǎn)，且在全國各地進行試點也取得一定成果，但是并沒有在法律層面形成規(guī)范?！叭龣?quán)分置”政策賦予宅基地使用權(quán)新的內(nèi)涵和活力，可以在原有的制度體系下繼續(xù)深化改革。在具體制度構(gòu)建方面，表1對比幾個涉及到農(nóng)村宅基地抵押的試點地區(qū)做法，或不盡相同，需要進一步完善。

表1 農(nóng)村宅基地抵押幾個試點具體制度對比

三、“三權(quán)分置”下宅基地使用權(quán)抵押的法律構(gòu)造

（一）“三權(quán)分置”下宅基地使用權(quán)抵押主體制度

1．抵押人是“農(nóng)戶”還是“戶內(nèi)所有家庭成員”的明晰

《民法典》沿用《物權(quán)法》的規(guī)定，雖然二者都提到了“宅基地使用權(quán)人”這一主體的說法，但是卻沒有具體且明確的法律規(guī)定；二者也都指出，在取得制度上可以“適用《土地管理法》等法律和國家有關(guān)規(guī)定”。分析我國現(xiàn)行《土地管理法》，其確立了我國農(nóng)村農(nóng)民住房用地的取得須遵循“一戶一宅”和“戶有所居”的原則，即要求農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)基本單位為“戶”。一些政策文件如《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見》也沿用上述說法，將權(quán)利分置后宅基地資格權(quán)的權(quán)利主體規(guī)定為“農(nóng)戶”。另外，在一些試點地區(qū)如義烏市在進行農(nóng)房抵押試點實踐時，在文件中一般將抵押主體規(guī)定為農(nóng)戶，而且實踐中登記土地主體的做法通常是以戶主名義進行登記確權(quán)。⑤如《義烏市農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點實施辦法》第5條規(guī)定：“申請農(nóng)房抵押貸款的農(nóng)戶應(yīng)具備以下條件：（一）年滿18周歲，具備完全民事行為能力；（二）無不良信用記錄?！蹦敲?，在權(quán)利分置改革之后的宅基地使用權(quán)，在抵押過程中行使權(quán)利的主體當(dāng)然就是“農(nóng)戶”嗎？

學(xué)界在這之前一直有爭議。筆者認(rèn)為，雖然農(nóng)戶通過資格權(quán)取得了宅基地使用權(quán)，但是隨后享有宅基地抵押權(quán)的主體其實是“農(nóng)戶內(nèi)的家庭成員”，以共同共有的方式行使自己的權(quán)利。對于抵押人，應(yīng)該分成兩種情況討論，根據(jù)宅基地取得途徑的不同，一種是通過繼受取得使用權(quán)的抵押人，身份上應(yīng)當(dāng)沒有特殊限定；另一種則為通過農(nóng)戶資格權(quán)取得的宅基地使用權(quán)的抵押人，他們通過原始取得方式獲得宅基地，在這種情況下，農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)的取得主體具有一致性，二者主體應(yīng)當(dāng)是農(nóng)戶。但是，筆者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)的抵押人與前二者的主體不一致，并不是“農(nóng)戶”，理由有以下幾點：首先，“戶”本身有“戶有所居”的保障性意味，所以宅基地使用權(quán)在申請和保有時，權(quán)利人應(yīng)當(dāng)具有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份，并且以戶為單位共同行使資格權(quán)[3]；但是在主體已經(jīng)取得宅基地使用權(quán)并想要將其進行抵押時，顯然行使的是農(nóng)村土地的財產(chǎn)功能，這時的宅基地使用權(quán)抵押主體當(dāng)然不能等同于取得主體和農(nóng)戶資格權(quán)主體。其次，宅基地使用權(quán)抵押之后很大可能會流入市場，“農(nóng)戶”的復(fù)合型和內(nèi)部流動性會使個體行使權(quán)利時產(chǎn)生模糊和混亂，擁有用益物權(quán)屬性的宅基地使用權(quán)應(yīng)該遵循民法對主體的規(guī)定。另外，義烏市將農(nóng)房抵押主體界定為農(nóng)戶并不具有普遍性，天津市薊州區(qū)就是以農(nóng)民作為抵押人，突出“共有”的概念。最后，參考農(nóng)地權(quán)利分置后新修改的《土地承包法》中的規(guī)則，家庭承包的承包方主體為“農(nóng)戶”，而享有權(quán)益的主體是“農(nóng)戶內(nèi)家庭成員”，農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等行使各項權(quán)益。宅基地使用權(quán)具體可以“XX戶”方便登記管理，但是在其項下必須載明戶內(nèi)所有家庭成員，成員變動也需及時登記，農(nóng)戶進行宅基地抵押時需要所有家庭成員作為共有人行使權(quán)利。對于在繼受取得宅基地抵押權(quán)主體而言，則沒有特殊限定。

2．抵押權(quán)人范圍不應(yīng)拘泥于金融機構(gòu)

權(quán)利分置改革后的宅基地使用權(quán)承載著放活農(nóng)民財產(chǎn)價值的使命，若對抵押權(quán)人過多限制顯然并不合理。我國現(xiàn)行法律沒有對不動產(chǎn)抵押權(quán)人有限制，有些試點地區(qū)將抵押權(quán)人規(guī)定為金融機構(gòu)⑥參見《廈門市農(nóng)村房屋抵押融資管理暫行辦法》第5條第5款、《義烏市農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點實施辦法》第8條等。，一些學(xué)者依舊堅持保守態(tài)度，認(rèn)為農(nóng)村住房抵押權(quán)人應(yīng)當(dāng)是部分被認(rèn)可的金融機構(gòu)，不宜擴大。[4]在我國只有經(jīng)過審批的機構(gòu)才能經(jīng)營抵押貸款業(yè)務(wù)，一些試點地區(qū)甚至對這些承辦機構(gòu)進行了指定，從而造成農(nóng)民融資困難。[5]筆者認(rèn)為，權(quán)利分置后的宅基地使用權(quán)抵押人范圍不應(yīng)該只拘泥于金融機構(gòu)，一方面，一些學(xué)者如此“謹(jǐn)慎”地限定抵押權(quán)人，主要因為以前的土地承載著保障功能，出于對農(nóng)民住房利益保護的考慮；另一方面，金融機構(gòu)對農(nóng)民資格審核程序眾多，農(nóng)民為了盡快融資等原因可能會“另辟蹊徑”找其他不具有資質(zhì)的機構(gòu)融資，這既不符合中央盤活農(nóng)村財產(chǎn)為農(nóng)民增收的初衷，也不利于維護金融市場秩序。

（二）“三權(quán)分置”下宅基地使用權(quán)抵押客體制度

1．宅基地單獨抵押與房地一并抵押

由于土地和其上房屋存在緊密聯(lián)系，在構(gòu)建宅基地使用權(quán)抵押制度時，就必須考慮以下出現(xiàn)的兩種情況：一種是宅基地使用權(quán)的單獨抵押，一種是宅基地使用權(quán)同其上房屋的一并抵押。

上文提到，對于宅基地的單獨抵押，法律上是禁止的，政策上也沒有絲毫突破。在權(quán)利分置改革后，宅基地擺脫以往來自身份屬性的限制，其變成了一項可以進入市場進行融資的不動產(chǎn)。筆者認(rèn)為，在未來宅基地使用權(quán)抵押的制度構(gòu)建中，單獨對其抵押這一議題有討論的必要，適度放開不僅可彰顯其財產(chǎn)屬性，其用益物權(quán)的收益權(quán)能也被加強?？梢詤⒄辙r(nóng)地的做法，允許農(nóng)戶將一定期限的宅基地使用權(quán)抵押出去，因農(nóng)戶有資格權(quán)保障，不會因抵押被實現(xiàn)而喪失宅基地全部權(quán)利，既可滿足農(nóng)戶融資需求，又能實現(xiàn)對農(nóng)戶的基本保障。

對于農(nóng)村房地一并抵押，由于宅基地和占用范圍內(nèi)房屋在物理方面有天然的牽連性，要比討論土地的單獨抵押復(fù)雜得多。在權(quán)利分置改革后，可以參照我國現(xiàn)有的房地產(chǎn)法律的規(guī)定，宅基地也可以適用《民法典》第397條，無論“地隨房走”還是“房隨地走”，都不再有法律障礙?！耙暈橐徊⒌盅骸笨梢越鉀Q房地單獨抵押的效力問題，只要取得了房或地其中一項的抵押權(quán)，另一項即也取得。[6]筆者認(rèn)為，基于房地屬于兩項財產(chǎn)權(quán)益，在適用《民法典》第397條第1款“一并抵押”之后，形成的也應(yīng)該是兩項抵押權(quán)。在登記方面，也應(yīng)當(dāng)分別辦理登記，載明物權(quán)狀況。若已經(jīng)形成分別抵押的現(xiàn)狀，為貫徹“房地一體”的原則，需要在抵押實現(xiàn)時確保一并處分，保證實現(xiàn)抵押時房地分別計價，受讓主體一致。

2．設(shè)定期限

抵押的宅基地使用權(quán)應(yīng)具有期限性。由于特殊的歷史背景，現(xiàn)行法律對農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的期限規(guī)定為空白，多數(shù)觀點認(rèn)為農(nóng)戶取得的宅基地使用權(quán)是無期限的[7]，但是近些年也有觀點認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對其設(shè)定期限限制[8]。筆者認(rèn)為，經(jīng)過權(quán)利分置改造的宅基地使用權(quán)，在內(nèi)涵上與原本民法體系中的宅基地使用權(quán)有差別，前者已經(jīng)剝離了身份屬性，可以通過流轉(zhuǎn)發(fā)揮其不動產(chǎn)的價值屬性。結(jié)合資格權(quán)的改革，建議農(nóng)戶在抵押時應(yīng)當(dāng)為抵押的宅基地使用權(quán)設(shè)定一個期限，具體期限可由抵押雙方商定。另外，抵押的最長年限不宜超過作為住宅用地70年的期限較為合理。在政策方面，我國早在2016年就對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進行了試點探索，雖然當(dāng)時的使用權(quán)沒有經(jīng)過權(quán)利分置的改革，但是也具有參考性。如義烏市頒布的義委辦發(fā)〔2016〕103號文件中就規(guī)定，轉(zhuǎn)讓后使用年限最高為70年。對于和住房一同抵押的情形，住房所有權(quán)進行抵押時亦受到抵押的宅基地設(shè)定期限的制約，只是在宅基地使用期限屆滿時，宅基地由農(nóng)戶資格權(quán)人無償收回，而住房及其他地上物因“房隨地走”被收回，屆時應(yīng)當(dāng)給抵押權(quán)人適當(dāng)補償，具體補償事宜在抵押合同中應(yīng)予以明確。

另外，需說明的是，對于以流轉(zhuǎn)等方式繼受取得的宅基地使用權(quán)，其在取得時就已有期限限制的、再設(shè)定抵押的，抵押的使用權(quán)期限應(yīng)在獲得的使用權(quán)期限范圍內(nèi)。如因繼承取得的無期限的宅基地使用權(quán)，在設(shè)定抵押時應(yīng)按照農(nóng)戶資格權(quán)人抵押的規(guī)則設(shè)置。

（三）“三權(quán)分置”下宅基地使用權(quán)抵押程序與配套制度

宅基地使用權(quán)抵押必須有合理的法定程序，才有利于改革的長遠(yuǎn)發(fā)展和農(nóng)村的統(tǒng)一管理規(guī)劃。在學(xué)界，主要討論宅基地使用權(quán)抵押設(shè)立時農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的決定權(quán)和登記制度，筆者主要對這兩部分存在的問題提出自己的看法。

1．抵押設(shè)立與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的決定權(quán)

“三農(nóng)”問題和鄉(xiāng)村振興改革中，一直在強調(diào)落實集體所有權(quán)，其也是“三權(quán)分置”改革政策的重要內(nèi)容。在筆者看來，宅基地使用權(quán)抵押設(shè)立的過程中，集體所有權(quán)人并不能左右抵押的設(shè)立。在新《土地管理法》通過之前，立法者對關(guān)于宅基地使用權(quán)的取得集體經(jīng)濟組織有無決定權(quán)問題的態(tài)度一直搖擺不定。在第一次征求意見稿中，規(guī)定申請宅基地需要經(jīng)過村民代表大會同意，第二次征求意見稿改為“經(jīng)本集體村民代表會議同意”，但是在草案中卻刪除了相關(guān)規(guī)定。雖然法律沒有要求宅基地取得需要經(jīng)過集體經(jīng)濟組織同意，但是政策上中央的態(tài)度是希望可以發(fā)揮集體在宅基地審批中的管理作用。有些試點地區(qū)的政策也肯定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在宅基地使用權(quán)取得過程中的職能。⑦如《別山鎮(zhèn)農(nóng)村宅基地制度改革工作方案》“（一）探索農(nóng)村村民戶有所居的多種實現(xiàn)形式”中“宅基地審批程序”條款以及 《武進區(qū)嘉澤鎮(zhèn)農(nóng)村宅基地審批管理暫行辦法》第20條?？梢钥闯?，在宅基地取得方面，集體經(jīng)濟組織的同意權(quán)雖然在我國法律體系中沒有明確，但政策持有的是支持態(tài)度。在抵押制度方面，2014年出臺的《“兩權(quán)”抵押指導(dǎo)意見》雖然沒有對此問題進行規(guī)定，但在其后的《試點暫行辦法》和試點城市的政策（如廈門），都規(guī)定了經(jīng)過本集體經(jīng)濟組織的同意農(nóng)民住房抵押才可設(shè)立。

經(jīng)過權(quán)利分置改革之后的宅基地使用權(quán)抵押時，是否需要經(jīng)過集體經(jīng)濟組織的同意，學(xué)界已有一些討論。有學(xué)者認(rèn)為答案是肯定，主要觀點有宅基地使用權(quán)抵押應(yīng)該和取得一樣都需要經(jīng)過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的同意[9]；集體經(jīng)濟組織作為集體所有權(quán)的行使主體，有權(quán)決定農(nóng)村住房用地所有權(quán)衍生出來的權(quán)利的處分[10]；設(shè)立抵押之時應(yīng)享有決定權(quán)，在抵押實現(xiàn)時可以享有價款的一部分[11]。筆者認(rèn)為，農(nóng)民對宅基地使用權(quán)進行抵押，無需經(jīng)過集體經(jīng)濟組織的同意，原因主要有以下幾點：第一，為了更好地盤活農(nóng)村資產(chǎn)，改革后的宅基地使用權(quán)的抵押手續(xù)應(yīng)當(dāng)盡量簡化，在審批過程中多加入一環(huán)集體經(jīng)濟組織同意的手續(xù)，顯然不利于改革的進行。第二，改革雖然強調(diào)集體經(jīng)濟組織要自我發(fā)展及管理[12]，但是在宅基地使用權(quán)抵押方面，集體經(jīng)濟組織完全可以通過其他方式進行管理，如農(nóng)民在設(shè)立抵押時向集體經(jīng)濟組織進行備案，這樣也有利于集體所有權(quán)的落實。在宅基地使用權(quán)抵押實現(xiàn)時，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以先審核決定是否回購?fù)恋?，也可以制定更為合理的利益分配方案。第三，宅基地使用?quán)的取得規(guī)則和其抵押規(guī)則并不能完全混為一談，因為在權(quán)利分置的改革中，通過農(nóng)戶資格權(quán)取得的宅基地使用權(quán)和身份是分不開的，抵押人并不全部都是原始取得宅基地使用權(quán)的人，所以取得制度中需要集體經(jīng)濟組織的同意不意味著抵押制度中也需要。綜上所述，我國法律沒有規(guī)定宅基地使用權(quán)設(shè)立時需要經(jīng)過集體經(jīng)濟組織的同意，雖然在實踐中有這樣的做法，但是實際上并不利于農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的行使，應(yīng)該明確統(tǒng)一農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在宅基地使用權(quán)抵押設(shè)立過程中扮演的角色，從法律層面確定農(nóng)村住房用地使用權(quán)抵押設(shè)立的規(guī)則和程序。

2．設(shè)立條件之登記制度

由于《民法典》禁止宅基地使用權(quán)的抵押，所以作為一種特殊的用益物權(quán)，其在抵押設(shè)立方面并沒有形成完整明確的程序規(guī)定。那么，其在抵押時到底應(yīng)該遵循怎樣的設(shè)立規(guī)則呢？在政策上，雖然我國在農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押試點文件中有籠統(tǒng)規(guī)定⑧《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》第11條規(guī)定：“借貸雙方要按試點地區(qū)規(guī)定，在試點地區(qū)政府確定的不動產(chǎn)登記機構(gòu)辦理房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)抵押登記。”，但實際上沒有政策文件確認(rèn)登記程序上的規(guī)則。

在登記生效模式方面，筆者認(rèn)為，只需按照現(xiàn)有的擔(dān)保物權(quán)的公示方式和效力規(guī)定進行制度設(shè)計即可。我國《民法典》規(guī)定在設(shè)定抵押時，這種基于權(quán)利主體的法律行為引起的物權(quán)變動應(yīng)當(dāng)只有在依法進行登記公示后，才能進行抵押設(shè)立，否則不發(fā)生物權(quán)變動的法律效力，即“登記生效原則”。為了交易安全和方便農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對土地的管理，登記都應(yīng)當(dāng)是必要的公示手段。[7]在筆者看來，無論是宅基地使用權(quán)單獨抵押，還是房地一體抵押，在抵押登記時應(yīng)當(dāng)遵守我國物權(quán)變動的一般公示原則，需要先與相對人簽訂抵押合同再經(jīng)過登記，這樣抵押才完成變動的公示程序。宅基地使用權(quán)單獨進行抵押時，雙方只簽訂完成宅基地使用權(quán)的抵押合同和宅基地使用權(quán)的抵押登記程序即可。房地一體一并抵押時，土地上存在房屋，由于房和地是兩項財產(chǎn)，所以應(yīng)當(dāng)分別簽訂房和地的抵押合同，并分別進行房屋抵押登記和宅基地抵押登記。登記機關(guān)在進行登記時要貫徹“房地一體”的原則，房屋和其占用范圍的宅基地使用權(quán)登記主體要保持一致。為防止行政資源的浪費，防止重復(fù)審查，應(yīng)統(tǒng)一農(nóng)村房屋登記和宅基地登記的行政主體。

宅基地使用權(quán)抵押登記制度的完善與實施事關(guān)農(nóng)村金融產(chǎn)品改革的繼續(xù)推進和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的順利進行，除了筆者提到的以上幾點外，抵押登記制度方面需要改進和完善的地方還有很多，如在登記信息查詢方面，暫時沒有統(tǒng)一規(guī)定的查詢平臺，無法實現(xiàn)跨地區(qū)查詢權(quán)屬狀況，查詢手續(xù)也不是非常便捷快速，極大影響了抵押權(quán)人的貸款意愿；原有的土地和房屋登記資料不齊全，導(dǎo)致在抵押登記時存在內(nèi)容程序上的銜接困難；“房地一體”原則下房屋和宅基地的登記簿如何設(shè)計等問題都需要進一步考慮。

四、結(jié)語

農(nóng)村土地改革必須徐徐圖之，因為其不僅關(guān)乎每個農(nóng)村家庭“安身立命”，更關(guān)乎農(nóng)村社會的穩(wěn)定發(fā)展。雖然我國為了防止農(nóng)民土地的流失一直限制農(nóng)民宅基地的抵押流轉(zhuǎn)，但是現(xiàn)階段發(fā)展重點已經(jīng)從原來的保障農(nóng)民住房權(quán)益變?yōu)楸P活農(nóng)民資產(chǎn)，政策也開始呼吁允許宅基地用于借款融資。在此背景下，宅基地權(quán)利分置的改革策略雖然不是為農(nóng)民利用土地進行融資而提出，但是農(nóng)民住房權(quán)益的保障和財產(chǎn)權(quán)益的放活之間的沖突問題，利用此策略有了較好的解決方法。盡管學(xué)界對于“三權(quán)分置”的具體內(nèi)涵還沒有定論，但是其提出的農(nóng)戶資格權(quán)不僅較好地平衡了“保障”與“放活”之間的沖突，還破除了宅基地使用權(quán)抵押的障礙。展望未來，以我國原有的宅基地制度為基礎(chǔ)，在對其項下的抵押制度進行構(gòu)造時，應(yīng)在權(quán)利分置改革的大背景下討論宅基地使用權(quán)抵押的主體、客體和設(shè)立的法定程序規(guī)則。在慎重穩(wěn)妥推進宅基地制度改革的同時，使農(nóng)民的這一財產(chǎn)不再“沉睡”。