摘 要：公立醫(yī)院法治建設是全面依法治國的重要內容，是深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的必然趨勢，是提高醫(yī)療質量、預防醫(yī)療糾紛的重要途徑，但我國公立醫(yī)院的法治建設還存在領導機構不夠明確，執(zhí)行機構的標準不統(tǒng)一、相關法律法規(guī)不夠完善，導致醫(yī)院管理和執(zhí)行不到位、法治考核的落實有待加強、法治宣傳、培訓不到位等問題，同時從設立領導小組和法律事務部門、完善醫(yī)療衛(wèi)生領域立法，落實醫(yī)院章程的執(zhí)行、加強法治考核的監(jiān)督和落實、以法治文化建設為抓手，加強法治宣傳、培訓等方面入手提出對策思考。

關鍵詞：公立醫(yī)院 法治建設 法治考核

中圖分類號：F062.6

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2021）10-265-03

公立醫(yī)院是我國醫(yī)療衛(wèi)生服務領域的主體，公立醫(yī)院的法治建設在一定程度上代表了我國公共衛(wèi)生發(fā)展的進程。法治建設標準為我國公立醫(yī)院加強法治建設提供了細化、具體的參考和準確量化的指標，為促進公立醫(yī)院管理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了前進的方向，同時也加強了醫(yī)院改革和公立醫(yī)院法治建設的互相良性循環(huán)發(fā)展。

一、公立醫(yī)院法治建設的必要性

（一）公立醫(yī)院法治建設是全面依法治國的重要內容

全面依法治國是我國的基本方針，建設社會主義法治國家是我國的基本方略。法治政府建設不僅是全面依法治國的的重要任務和主體項目，更是作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障。2021年黨中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》指出，到2025年，政府行為納入法治軌道全覆蓋，政府職責明確、依法行政的的治理體系日益完善、健全，行政執(zhí)法體制機制基本完善，行政執(zhí)法的質量以及效能明顯提升，為在2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會奠定堅實的基礎。在醫(yī)藥衛(wèi)生領域，公立醫(yī)院法治建設是全面依法治國、建設法治國家的重要內容。公立醫(yī)院作為法治政府建設的重要有機組成部分，公立醫(yī)院在法治建設過程中，各項管理和發(fā)展工作必須依法治院，嚴格按照既有的法律法規(guī)、醫(yī)院的規(guī)章制度進行日常管理。

（二）公立醫(yī)院法治建設是深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的必然趨勢

“建成健康中國”是黨的十九屆五中全會公報提出的為2035年我國基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的重大目標之一[1]。深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革是改善民生、保障人民幸福安康的重要舉措，也是適應人民日益增長的美好生活需要。目前，我國醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革正處于改革的關鍵時期，為了適應醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的不斷深入，有與之相匹配的政策支撐，國家和政府在宏觀層面必將出臺一系列的法律法規(guī)進行調控。自2009年國務院正式啟動的新一輪醫(yī)改以來，中央和各地政府積極開展、推進醫(yī)療衛(wèi)生領域的改革，但是始終集中在醫(yī)療、醫(yī)藥器械、醫(yī)療保險等局部領域，未形成統(tǒng)一有效的改革，缺乏一個總體的改革目標和方向[2]。因此，公立醫(yī)院作為改革的主體，必須進一步符合醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的要求，根據(jù)法律法規(guī)和政策的要求，始終把醫(yī)院法治建設作為改革的排頭兵，加強醫(yī)院法治建設，將公立醫(yī)院的管理行為和經營行為法治化、規(guī)范化，對可能影響醫(yī)院發(fā)展的潛在風險進行預防和控制，確保醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革朝著正確的方向發(fā)展。

（三）公立醫(yī)院法治建設能有效提高醫(yī)療質量、預防醫(yī)患糾紛

隨著人民法律意識的加強，以及醫(yī)療技術的發(fā)展，近年來我國的醫(yī)療糾紛數(shù)量快速增長，惡性傷醫(yī)事件時有發(fā)生，造成不良的社會影響。頻發(fā)的醫(yī)療糾紛不僅擾亂了正常的醫(yī)療秩序，還損害了醫(yī)患雙方的合法權益。醫(yī)療糾紛的發(fā)生不僅使得醫(yī)院面臨巨額的賠償，也讓醫(yī)院和醫(yī)務人員在社會的評價度降低，醫(yī)患關系日益緊張，醫(yī)療環(huán)境惡化。要想提高醫(yī)療質量、預防醫(yī)患糾紛，必須嚴格依法治院，推進公立醫(yī)院的法治建設，制定相應的法律法規(guī)，完善醫(yī)院內部對醫(yī)務人員的監(jiān)管，對醫(yī)療質量進行把控，從根本上預防醫(yī)患糾紛。

二、現(xiàn)階段公立醫(yī)院法治建設的主要問題

（一）領導機構不夠明確，執(zhí)行機構的標準不統(tǒng)一

公立醫(yī)院法治建設工作的落實主要依靠醫(yī)院領導的重視程度和帶頭開展法治建設，在明確的機構領導下，能夠提高醫(yī)院領導對法治建設的意識和覺悟，保證全體工作人員的參與。但我國的大部分公立醫(yī)院將法治建設工作沒有一個統(tǒng)一的領導機構，且許多公立醫(yī)院沒有將法治建設落實到日常管理中，也沒有充分發(fā)揮領導機構的保障作用[3]。在發(fā)生法治建設工作不力或出現(xiàn)法律問題時，可能會出現(xiàn)領導干部之間推卸責任。領導機構的缺乏，對于重要的法治工作的建設缺乏主要抓手，醫(yī)院的法治化管理也只是紙上談兵。另外，領導機構不明確，會導致法治化建設缺乏強有力的領導支持，法治化工作無法推進和落實，導致法治管理未能發(fā)揮應有的效果。

我國公立醫(yī)院對于法律事務的處理不盡相同[4]。大部分公立醫(yī)院常見的處理法律事務的模式是通過招投標的方式，聘請專業(yè)的律師團隊和醫(yī)院內部的醫(yī)務部或醫(yī)務科，共同處理與醫(yī)療糾紛相關的法律事務。醫(yī)院管理內部沒有相應的法務部門，律師團隊主要負責醫(yī)療糾紛的訴訟服務、合同的審查、法律講座培訓等業(yè)務。雖然聘請專業(yè)的律師團隊處理公立醫(yī)院的法律事務具有很強的針對性和業(yè)務能力，并且法律風險的把控由實務經驗豐富的律師團隊負責，合法性能夠得到保障。但是同時也暴露出了許多問題，外聘律師團隊不僅費用高、流動性強，不會長期服務于同一所醫(yī)院，在更換律師團隊時造成業(yè)務交接上的斷層;公立醫(yī)院法律事務繁多，涉及法律咨詢、合同審查、法律談判、醫(yī)療糾紛的調解等內容，涉及到行政、民商事的多個領域，而外聘的律師無法覆蓋醫(yī)院的全部業(yè)務范圍;外聘律師由于對醫(yī)院內部的管理流程和醫(yī)療服務內容不夠了解，其提出的法律方案不能完全適應公立醫(yī)院的實際情況。

部分醫(yī)院內部設置了相關的法律部門[5]，例如法制辦，主要承辦醫(yī)院涉訴法律事務，根據(jù)醫(yī)患溝通辦、人事處、后勤處、護理部等科室需要，提供法律支持，協(xié)助調解相關法律事務;法務部，協(xié)助處理信訪、醫(yī)患糾紛、合同管理以及其他;法規(guī)事務處，負責醫(yī)療糾紛防范處理、合同管理工作、律師見證制度和法律培訓。上述部門有的隸屬于院辦，有的是獨立的部門，沒有明確歸屬，沒有統(tǒng)一的領導?，F(xiàn)有的法律事務處理模式沒有統(tǒng)一的機構以及名稱，混淆了各個部門間的職責，并且外聘律師無法切實維護醫(yī)院的合法權益，管理上也存在實際困難，難以形成依法治院的局面，也阻礙了公立醫(yī)院的法治建設。

（二）相關法律法規(guī)不夠完善，導致醫(yī)院管理、執(zhí)行不到位

目前，我國各級公立醫(yī)院雖然已經初步建立了現(xiàn)代化醫(yī)院管理制度，但在醫(yī)院管理制度和執(zhí)行層面上還存在不足?，F(xiàn)階段我國對醫(yī)療機構的管理和監(jiān)督的法律法規(guī)主要是國務院于2016年修訂的《醫(yī)療機構管理條例》和2017年國家衛(wèi)健委修訂的《醫(yī)療機構管理條例實施細則》，雖然與1994年發(fā)布的版本相比有了許多完善，但是在對醫(yī)療衛(wèi)生機構的處罰金額上，仍停留在1994年的水平。例如出賣、轉讓、出借《醫(yī)療機構執(zhí)業(yè)許可證》的，由縣級以上衛(wèi)生行政部門沒收非法所得，并可處以5000元以下的罰款;出具虛假證明的，可處以1000元以下罰款;使用非衛(wèi)生技術人員從事醫(yī)療衛(wèi)生技術工作，可處以5000元以下罰款;診療活動超出登記范圍的，可以根據(jù)情節(jié)處以3000元以下的罰款。目前的處罰金額已經不能適應當前的社會發(fā)展水平，違法成本的低廉導致違法單位能夠以較低的代價去破壞規(guī)則，影響醫(yī)院的正常運營和監(jiān)管。相關的民事立法不夠完善、全面。

制度的生命力在于執(zhí)行，在公立醫(yī)院內部管理中，各級公立醫(yī)院都有屬于醫(yī)院管理制定的章程，例如財務資產管理、醫(yī)療質量安全管理、分級護理制度等，但是大多醫(yī)院的章程都是上級衛(wèi)生行政部門制定的或醫(yī)院的模板章程，不具有可操作性或針對性不強，沒有將醫(yī)院的實際情況考慮進去，造成章程與醫(yī)院管理脫節(jié)。在醫(yī)院重大發(fā)展和決策上，沒有科學有效的決策機制，對涉及醫(yī)院長遠發(fā)展和醫(yī)院職工重大利益的沒有召開職工代表大會，未充分了解職工的訴求和利益，沒有依法決策;在簽訂基建、采購等合同時也沒有進行法治審查，聽取法律專業(yè)人才的建議;下發(fā)醫(yī)院文件、管理制度等沒有經過嚴格的法治審查，這樣既不利于醫(yī)院可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，也將醫(yī)院陷入到潛在的風險當中。

（三）法治考核的落實有待加強

公立醫(yī)院法治建設發(fā)展緩慢的原因之一是法治建設的監(jiān)督和考核沒有落實。法治考核是確保公立醫(yī)院內部管理的重要工作，也是保證醫(yī)院各項工作平穩(wěn)運行、戰(zhàn)略部署有序開展的重要保障。目前，公立醫(yī)院的監(jiān)督和考核制度落到實際管理中操作性不強、執(zhí)行力度松散。例如，因違反操作規(guī)程、違反診療規(guī)范的醫(yī)務人員沒有按照執(zhí)業(yè)管理的規(guī)定進行處理，或者已經受到衛(wèi)生行政部門處罰后，仍在崗位上繼續(xù)從業(yè)。這就導致了許多醫(yī)務人員只顧提高專業(yè)技術能力，一味看重診療結果，認為只要達到了治療效果，就代表醫(yī)療質量水平高，對診療過程是否合法毫不關心，但這卻與醫(yī)院的法治建設背道而馳。同時也未梳理和整改受到的投訴、引發(fā)的醫(yī)療糾紛以及醫(yī)院運營過程中產生的合同糾紛。在人事招聘中，沒有嚴格落實醫(yī)院的人事招聘制度，未嚴格篩選醫(yī)院發(fā)展需要的人才，沒有將法治監(jiān)督和建設落到實處。

（四）法治宣傳、培訓不到位

隨著《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》的頒布，表明我國越來越重視、保護公民在醫(yī)療過程中的權利，同時也規(guī)定了醫(yī)務人員的各項權利義務。但在臨床實踐中，醫(yī)務人員在診療過程中違反操作規(guī)范的行為時有發(fā)生，例如，病歷不按法律規(guī)定的要求書寫，隨意篡改病歷，侵犯患者隱私、診療過程存在明顯過錯、未充分履行告知義務等。出現(xiàn)上述情況的主要原因是由于法治宣傳、培訓不到位，導致醫(yī)務工作人員法治意識淡薄，自我保護意識較低，沒有認識到違規(guī)操作可能帶來的法律風險，也沒有建立起依法執(zhí)業(yè)的法治思維。部分管理人員不嚴格按照法律的規(guī)定和醫(yī)院的規(guī)章制度辦事，工作中存在僥幸心理，處理人事、合同、教學科研等醫(yī)院重大事項時存在較大的主觀性、獨斷性，沒有形成依法辦事、依法治院的法律意識，導致醫(yī)院的管理、運營活動出現(xiàn)重大問題，承擔難以承受的法律后果。當醫(yī)院合法權利受到損害時，要善于運用現(xiàn)行法律維護醫(yī)院合法權利，不能放任不良侵權行為的發(fā)生。醫(yī)務人員和管理人員是維持公立醫(yī)院正常運轉的主體，一旦主體的法律意識出現(xiàn)了漏洞，將會給醫(yī)院的法治建設帶來困境，影響醫(yī)院的整體規(guī)劃發(fā)展。

三、公立醫(yī)院法治建設對策

（一）設立領導小組和法律事務部門

法治建設工作需要深入發(fā)展，積極落實，這是確保公立醫(yī)院持續(xù)發(fā)展、推動醫(yī)藥衛(wèi)生體制深化改革的必要舉措。為保障公立醫(yī)院法治建設的順利推進，公立醫(yī)院法治建設應當設立領導機構，承擔法治建設的職責，領導法治建設工作的實施。各級公立醫(yī)院應當成立以黨政主要負責人為組長的醫(yī)院法治建設工作領導小組，制定本單位完善法治建設的具體方案，統(tǒng)領法治建設工作，對于醫(yī)院法治建設的重點、核心工作要親自部署和監(jiān)督，對于重大、緊急的問題和環(huán)節(jié)要親自協(xié)調處理，院長作為副組長負責落實制定的方案，各臨床科室主任和職能部門的負責人作為小組的核心成員，負責開展具體依法治院的工作。

二級以上公立醫(yī)院應當設置獨立、形式統(tǒng)一的法律事務辦公室，為醫(yī)院各部門和各科室提供法律服務，落實法治建設領導小組布置的任務。二級公立醫(yī)院在實踐中法律事務相對較少，可將法律事務辦公室設置為二級部門，隸屬于院長辦公室或醫(yī)務部。三級公立醫(yī)院法律事務繁多，涉及面廣，面臨的法律風險較大，可將法律事務辦公室設置為獨立的一級部門。同時明確法律事務辦公室的職責范圍，對公立醫(yī)院規(guī)章制度進行審查和制定、對經濟合同和人事合同進行審查和制定、處理本院醫(yī)療糾紛、提供法律咨詢服務、開展法治教育和培訓以及對依法執(zhí)業(yè)問題進行審查。

（二）完善醫(yī)療衛(wèi)生領域立法，落實醫(yī)院章程的執(zhí)行

在醫(yī)療衛(wèi)生的領域，我國的立法相對落后和不夠完善，這在一定程度上也阻礙了公立醫(yī)院的法治建設，同時也造成了醫(yī)患關系緊張、對公立醫(yī)院監(jiān)管不夠完善。因此，國家應該加快醫(yī)療衛(wèi)生領域的法律建設，不斷完善和健全醫(yī)療衛(wèi)生領域法律法規(guī)，使得這一領域有法可依，滿足社會的不斷發(fā)展。

章程要想真正發(fā)揮管理的作用[6]，在制定時必須要深入到醫(yī)院的實際情況，得到職工的廣泛認同，做到一個醫(yī)院一個章程，杜絕百院一章程的情況發(fā)生。建設以醫(yī)院章程為統(tǒng)領的現(xiàn)代醫(yī)院管理制度體系，一是在法律規(guī)定的范圍內，制定醫(yī)院內部管理經營運行規(guī)則。二是明確臨床實踐工作管理制度，把提高醫(yī)療質量和確保醫(yī)療安全作為章程建設的核心目的要盡可能地調動醫(yī)院全體職工對醫(yī)院章程的制定提出意見，保障各個科室的權益和訴求。三是章程的制定要符合本院的情況，不能制定出過于宏觀的條款，避免在實踐中出現(xiàn)無法執(zhí)行、操作的內容。同時，應當在章程形成統(tǒng)一有效的決策機制，健全醫(yī)院決策議事規(guī)則，在醫(yī)院發(fā)展、醫(yī)療服務、人事管理、行政管理、教學科研等重大事項決策時要召開會議，充分聽取意見，集體研究決定，經專家咨詢和進行可行性論證，同時進行合法性審查。對涉及醫(yī)院長遠發(fā)展和職工切身利益的事項要廣泛征集意見或召開職工代表大會，對于存在法律風險的管理事項必須咨詢法治機構的意見，對未采納的法治工作機構意見要做出記錄并說明情況[7]。對醫(yī)院下發(fā)的文件、管理制度、對外簽訂采購、人事等合同時，必須進行相應的合法性審查，對醫(yī)院管理、運行的各領域和環(huán)節(jié)進行檢查，形成未經合法性審查的事項禁止發(fā)布的體系。同時應完善民主管理、院務公開等各項制度，確保醫(yī)院管理在法治軌道平穩(wěn)運行。

（三）加強法治考核的監(jiān)督和落實

我國許多規(guī)模較大的醫(yī)院已經將法治建設納入了績效考核，但是考核標準模糊，不夠細化，無法達到監(jiān)督的目的[8]。考核標準是評價、度量醫(yī)院法治建設指標的標準，考核的設計須重視依據(jù)性，以“法治醫(yī)院”建設指標為依據(jù)，績效考核的標準要具備可操作性。各級衛(wèi)生行政部門應當加強和完善對公立醫(yī)院法治建設的監(jiān)督和指導評估工作，把各個科室和行政部門的法治建設情況納入績效考核，將法治建設考核結果進行分析比對后，將發(fā)現(xiàn)的問題及時整改、糾正，必要時進行問責。把法治建設成效納入考核領導干部工作成績的重點內容，成為領導干部任免的標準之一[9]。建立培訓考核機制，對全院職工安排定期的法治培訓，對每次培訓進行嚴格的簽到考核，將無故曠課、遲到、早退者進行扣除獎金的處罰，對每次開培訓的內容進行考試，將法律知識考試成績作為年度考核、醫(yī)師定期考核、職稱晉升、競爭上崗的重要依據(jù)，確保法治培訓的質量，保證能夠將理論知識運用到法治實踐中。將因違法執(zhí)業(yè)被行政處罰、違反操作規(guī)范或內部管理規(guī)定的行為納入績效考核，同時受到上級衛(wèi)生行政部門法治建設方面的表彰和肯定也要給予獎勵，納入績效考核。公立醫(yī)院應當定期向上級衛(wèi)生行政主管部門匯報本院法治建設情況，報告文件經醫(yī)院黨委書記簽字確認，便于衛(wèi)生行政部門及時批評改正。將法治建設納入績效考核，能夠通過績效的方式規(guī)范職工行為，促進法治建設工作長遠發(fā)展。

（四）以法治文化建設為抓手，加強法治宣傳、培訓

公立醫(yī)院法治建設的重要手段之一是醫(yī)院法治文化的建設。依法治院、依法執(zhí)業(yè)的基礎是法治文化深入人心，管理人員和醫(yī)務人員樹立深刻的法律意識，養(yǎng)成自覺守法、依法辦事、遇事找法的行為習慣。醫(yī)院領導班子帶頭組織學習法治文化，定期安排法律知識的學習，在學習活動中交流學習心得和經驗，提高領導干部在醫(yī)院管理中的法律意識，提高依法辦事的能力和水平，運用法律知識處理行政事務，做到無違法行政行為。邀請法律實務專家對臨床一線工作人員定期進行執(zhí)業(yè)培訓，重點對執(zhí)業(yè)過程中可能出現(xiàn)的法律風險進行學習，避免在醫(yī)療過程中由于自身過錯帶來的醫(yī)療糾紛。進一步加強干部職工的憲法意識和憲法觀念，進行以憲法為重點的普法宣傳教育活動，通過專題講座學習宣傳憲法。充分利用醫(yī)院的宣傳陣地，采取印發(fā)宣傳冊、開展法治演講比賽、設立法治圖書室等形式，向群眾宣傳衛(wèi)生健康領域的法律法規(guī)。積極開展法治文化建設，利用書法、書畫、攝影、格言等形式營造醫(yī)院法治文化氛圍。

四、結語

隨著我國社會主義法律體系的不斷發(fā)展和完善，全面依法治國的背景下，新醫(yī)改方案的逐步推行和衛(wèi)生健康領域的法律的出臺，公立醫(yī)院走向法治化發(fā)展是必然要求。公立醫(yī)院法治建設的目的是為了保證依法治院、依法執(zhí)業(yè)，促進醫(yī)院長遠發(fā)展。

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（作者單位：西南醫(yī)科大學 四川瀘州 646000）

[作者簡介：陳雨，西南醫(yī)科大學法學院法律碩士專業(yè)2019級在讀研究生，研究方向：醫(yī)患糾紛防范與處理。]

（責編：賈偉）