范菡玨

摘 要：農(nóng)旅融合發(fā)展，產(chǎn)業(yè)相互提升，能夠產(chǎn)生“1+1>2”的雙贏效果?！稗r(nóng)業(yè)+旅游”在第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)方面的融合程度，直接影響到一、二、三產(chǎn)業(yè)綜合發(fā)展的程度。調(diào)查顯示，宜興市楊巷鎮(zhèn)農(nóng)旅融合發(fā)展具有相當廣闊的發(fā)展前景，但發(fā)展還處于起步階段，存在開發(fā)盲目、缺乏整體規(guī)劃、公共服務配套不足等一系列問題，為防止“農(nóng)業(yè)+旅游”融合發(fā)展陷入瓶頸，基層政府宏觀調(diào)控和職能優(yōu)化至關重要?；鶎诱谵r(nóng)旅融合發(fā)展中進行有效的職能定位，對促進農(nóng)旅融合發(fā)展有一定的意義，同時也可以為農(nóng)旅融合發(fā)展中基層政府職能研究提供一定的借鑒作用。

關鍵詞：農(nóng)旅融合;政府;職能優(yōu)化

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）09-0120-03

一、楊巷鎮(zhèn)農(nóng)旅融合發(fā)展現(xiàn)狀

楊巷鎮(zhèn)農(nóng)旅融合發(fā)展資源結構多樣化，優(yōu)勢較明顯。楊巷鎮(zhèn)是宜興重要的大型農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地之一，也是盛產(chǎn)特色農(nóng)產(chǎn)品的地區(qū)之一，素以“一斗米、一只羊、一塊蔥油餅”而名揚蘇南地區(qū)，其主導產(chǎn)業(yè)為優(yōu)質(zhì)稻米、精品果蔬、特色水產(chǎn)。

1.稻米種植。示范園主導產(chǎn)業(yè)之一的稻米產(chǎn)業(yè)現(xiàn)有面積3.39萬畝，占示范園耕地的51.9%，其中包括有機大米生產(chǎn)基地、綠色大米生產(chǎn)基地、無公害大米生產(chǎn)基地。悠久的米業(yè)文化使楊巷形成了稻米加工產(chǎn)業(yè)集群，已具備年加工20萬噸稻米的能力。園區(qū)通過機械化、集中采購等方式降低生產(chǎn)成本，通過科學種植提高產(chǎn)量。引進最先進的大米加工和烘干設備，建成了現(xiàn)代化的大米生產(chǎn)線，加工出優(yōu)質(zhì)的大米，為銷售奠定了堅實的基礎。在鞏固提高米廠現(xiàn)有銷售的基礎上開展“農(nóng)超對接”，引導企業(yè)優(yōu)質(zhì)大米進超市。

2.果蔬種植。示范園主導產(chǎn)業(yè)之一的果蔬產(chǎn)業(yè)現(xiàn)有面積1.04萬畝，占示范園的15.9%，已依托遠望、佳奇、西溪村和筑博打造四個現(xiàn)代高效蔬果種植基地示范點。其中，遠望蔬果合作社已建成蔬果大棚200畝，其中包括智能溫室大棚、連棟大棚、鋼架大棚。佳奇已著手建設特色蔬果基地300畝，主要打造楊巷番茄種植基地;西溪村已流轉(zhuǎn)200畝土地建設特色蔬菜基地，由村委會出資搭建大棚，并出租給蔬菜種植大戶進行種植;筑博的150畝生態(tài)芹菜種養(yǎng)基地采用了循環(huán)生態(tài)種養(yǎng)，已實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)芹菜高效集約化栽培，正在不斷拓寬銷路。

3.特色水產(chǎn)。示范園主導產(chǎn)業(yè)之一的特色水產(chǎn)現(xiàn)有面積2.1萬畝，占示范園的32.2% 。充分利用養(yǎng)殖水面資源，發(fā)展?jié)O光一體，促進養(yǎng)殖水面多元經(jīng)濟發(fā)展，已建成漁光一體一期項目0.2萬畝且并網(wǎng)發(fā)電，日發(fā)電量達20萬千瓦時，年產(chǎn)值達7 500萬元。已依托無錫盛農(nóng)和金紫合作社等農(nóng)村新型主體著手培育綠色食品基地和打響綠色食品品牌兩個（“都山蕩”“楊巷三品”）、無公害基地和無公害食品品牌兩個（“都山蕩”“楊巷三品”）;水產(chǎn)品交易市場已初步建成。

4.畜禽養(yǎng)殖。在太湖鵝產(chǎn)業(yè)上，著力于引導和扶持兄弟養(yǎng)鵝合作社，在發(fā)展好太湖鵝保種和飼養(yǎng)、鵝苗孵化和銷售、菜鵝養(yǎng)殖大戶的培育和標準化養(yǎng)殖等環(huán)節(jié)的基礎上，對太湖鵝的分割和銷售上進行突破;充分利用兄弟養(yǎng)鵝合作社的優(yōu)勢和“宜星”商標來探索通過屠宰、分割、冷藏、直銷等多種途徑進行銷售，推進太湖鵝產(chǎn)業(yè)化。在山羊產(chǎn)業(yè)上，通過扶持大自然養(yǎng)羊場、白云頂、筑博等企業(yè)建設大型山羊養(yǎng)殖基地，并發(fā)展“基地+農(nóng)戶”的山羊養(yǎng)殖合作生產(chǎn)經(jīng)營模式，以及利用現(xiàn)有的屠宰場進行屠宰、加工，完善產(chǎn)、供、銷服務鏈條，更好的推進山羊產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

除此之外，楊巷鎮(zhèn)政府大力發(fā)展農(nóng)旅資源，村文化旅游，重修錢松喦故居、大力發(fā)展楊巷稻米、楊巷地方美食文化等，進一步完善豐富農(nóng)旅資源。

二、楊巷鎮(zhèn)農(nóng)旅融合發(fā)展中存在的問題

1.農(nóng)旅融合公共產(chǎn)品供給嚴重匱乏。公共產(chǎn)品既是當?shù)亟^大多數(shù)人共同消費或享用的產(chǎn)品或服務，又是農(nóng)旅融合發(fā)展的基礎。社會事業(yè)上，楊巷鎮(zhèn)一些歷史老街需要改造，鎮(zhèn)區(qū)和村莊環(huán)境綠化率較低，連接主干道的公路大多是只能單車通行，學校教學條件相對落后，教學質(zhì)量有待提升，公共衛(wèi)生服務水平需進一步提升，特別是被征地農(nóng)民、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險保障等問題;在文化建設上，缺乏公共文化服務基礎設施，以藝術館、文化展示館為主體的文化廣場需要完善升級;在社會安定上，各種社會矛盾依然有所顯現(xiàn)，當?shù)厝罕姺ㄖ我庾R依然比較薄弱，缺乏矛盾排查預警機制。由于農(nóng)村基礎條件和公共服務設施本身較差，建設也相對滯后，導致部分農(nóng)業(yè)旅游點雖有名氣、有規(guī)模，但沿線及其周邊衛(wèi)生環(huán)境較差，溝渠路等基礎設施不完善，與旅游相關的水電廁、停車場、指示牌、游客服務中心（站）等服務設施不配套，公共管理人員不足。

2.農(nóng)旅融合發(fā)展規(guī)劃引導落實不到位。農(nóng)旅融合發(fā)展規(guī)劃擁有區(qū)域性宏觀指導和微觀落地的雙重意義，楊巷鎮(zhèn)基層政府雖然已經(jīng)編制并開始實施一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展規(guī)劃項目，并明確農(nóng)旅融合發(fā)展的大方向，但前瞻性、系統(tǒng)性的農(nóng)旅融合發(fā)展專項規(guī)劃仍不完善。在楊巷鎮(zhèn)，缺乏高站位前瞻性的系統(tǒng)策劃、整體規(guī)劃以及富有精準度的市場預測研究作為指導，導致目標市場定位不準，資金投入渠道不暢，建設發(fā)展遭遇瓶頸，市場拓展受到限制。農(nóng)旅融合資源的發(fā)掘論證、市場細分研究、重點項目的開發(fā)建設缺乏強有力的保障，部分農(nóng)旅融合發(fā)展項目基本處于自我發(fā)展狀態(tài)，導致產(chǎn)業(yè)布局不合理。比如，夢之源生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)主要以農(nóng)民自發(fā)經(jīng)營、自主管理為主，農(nóng)民的全局意識不強，銷售觀念落后，導致農(nóng)家餐飲缺少地方特色，民宿運營存在盲目和隨意開發(fā)的問題，導致出現(xiàn)嚴重的同質(zhì)化現(xiàn)象。番茄小鎮(zhèn)作為三星級鄉(xiāng)村旅游點，主要經(jīng)營有機蔬果、特色民宿、休閑娛樂活動項目，因經(jīng)營業(yè)主缺少前瞻性規(guī)劃，導致經(jīng)營項目缺少創(chuàng)新性，休閑體驗項目有限。此外，楊巷鎮(zhèn)部分細節(jié)規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性、連貫性，因上位規(guī)劃覆蓋不全的問題導致部分項目推進緩慢甚至無法推進。

3.農(nóng)旅融合產(chǎn)業(yè)推動效果不顯著。楊巷政府農(nóng)旅融合發(fā)展涉及產(chǎn)業(yè)較多，政府的積極推進，會進一步促進產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展，帶來經(jīng)濟效益、社會效益及生態(tài)效益的多重發(fā)展。但是，在楊巷農(nóng)旅融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，政府現(xiàn)有統(tǒng)計體系中，關于農(nóng)旅融合發(fā)展成果的定量評價標準尚欠缺，工作成效難以數(shù)字化衡量，農(nóng)旅融合產(chǎn)業(yè)推動效果不顯著，楊巷鎮(zhèn)農(nóng)旅融合發(fā)展進程緩慢，知名度不高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，農(nóng)旅融合已經(jīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅的重要途徑之一，政府制定的推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的策略直接影響農(nóng)旅融合發(fā)展的進程，但是具體的效應規(guī)模難以量化衡量。楊巷鎮(zhèn)農(nóng)旅融合發(fā)展過程中，部分項目建設實施需要較長的周期，產(chǎn)業(yè)效應與其他產(chǎn)業(yè)相比，會出現(xiàn)發(fā)展遲緩的現(xiàn)象。在楊巷鎮(zhèn)有些農(nóng)旅融合發(fā)展的項目已經(jīng)投資建設，如楊巷鎮(zhèn)水稻高效生產(chǎn)示范基地，規(guī)劃建設周期為3年（2018—2021年），周期相對而言比較長。所以，相關部門在推進農(nóng)旅融合工作時，會存在“為他人作嫁衣裳”的思想障礙。

4.民眾對農(nóng)旅融合發(fā)展的參與度不高。在農(nóng)旅融合發(fā)展中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引領者和監(jiān)管者，指揮、組織和監(jiān)督相關利益群體參與發(fā)展規(guī)劃制定、市場環(huán)境監(jiān)管、針對性形象宣傳、環(huán)境保護等工作。在楊巷鎮(zhèn)，大部分的基層政府工作人員;村干部對農(nóng)旅融合發(fā)展的重要性認識不夠，對農(nóng)旅融合發(fā)展產(chǎn)業(yè)的發(fā)展收益抱有不確定性，對農(nóng)旅融合發(fā)展產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持力度不足，直接導致當?shù)卮迕駥r(nóng)旅融合發(fā)展存在觀望態(tài)度，參與的積極性不足。例如，楊巷鎮(zhèn)地理位置優(yōu)越，地處江蘇省南端、滬寧杭三角中心，東接溧陽，南連金壇，北與武進相傍，自古以來就有“活水碼頭”“楊巷米市”之稱，鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)自然資源非常豐富。具備發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、特色民宿、鄉(xiāng)村旅游的潛力，但目前調(diào)研結果顯示，農(nóng)旅融合產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相較其他產(chǎn)業(yè)，存在時間長、見效慢、短期效益不明顯的特點，楊巷鎮(zhèn)大部分政府基層工作人員，村干部對農(nóng)旅融合發(fā)展的收益抱有不確定性，對市場發(fā)展?jié)摿Σ荒苓M行更好的評估，對產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重要性認識不夠深入，支持力度不足，大部分民眾未看到實際回報之前都會持觀望態(tài)度，導致部分群眾對農(nóng)旅融合發(fā)展的參與度不高。

5.農(nóng)旅融合引導者指引不到位?；鶎诱谵r(nóng)旅融合發(fā)展中起著至關重要的作用，楊巷鎮(zhèn)基層政府雖然在一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展上取得了較好的成效，但楊巷鎮(zhèn)政府并未設立農(nóng)旅融合發(fā)展辦公室，目前主要負責農(nóng)旅融合發(fā)展的政府基層工作人員，是其他辦公室的兼職人員，分管工作比較多。并且主要的政府基層工作人員缺少農(nóng)旅融合發(fā)展相關專業(yè)知識儲備，專業(yè)素質(zhì)不高，對農(nóng)旅融合發(fā)展認識不足，缺少前瞻性的眼光和見地，自身在農(nóng)旅融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展中缺乏統(tǒng)籌全局工作方法和工作能力。因為非專業(yè)性的知識背景，在進行相關政策解讀時，往往一知半解，不明要領，不知其意，造成傳達不到位的后果。在農(nóng)旅融合項目實施過程中，缺乏足夠的專業(yè)技術人員為項目提供智力支持和保障，導致部分項目實施受阻，不能詮釋農(nóng)旅融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展要義，造成資源的嚴重浪費。楊巷旅游文化資源豐富，如楊巷蔥油餅文化、稻米文化、蔣氏文化、錢松喦書畫文化等，但就目前而言，楊巷鎮(zhèn)沒有設置專職講解人員對外宣傳楊巷深厚的地域文化，來楊巷參觀的游客，絕大部分都是自行設計游覽路線，并且沒有專職的講解員提供服務。綜合上述內(nèi)容，說明楊巷鎮(zhèn)基層政府在農(nóng)旅融合發(fā)展中難以提供有效指引，促進農(nóng)旅融合發(fā)展。

6.農(nóng)旅融合發(fā)展專業(yè)人才匱乏。農(nóng)旅融合發(fā)展從前期的規(guī)劃制定開始，就需要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的積極引導下，聯(lián)合城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護、旅游企業(yè)等多部門。到項目開發(fā)建設、驗收評估、宣傳推廣等多個環(huán)節(jié)，需要一批專業(yè)的規(guī)劃人才、項目實施人才、考核評估人才、宣傳推廣人才等的強強聯(lián)合。農(nóng)旅融合發(fā)展不是簡單的農(nóng)業(yè)發(fā)展加上旅游發(fā)展，也不是農(nóng)業(yè)發(fā)展旅游業(yè)，產(chǎn)業(yè)融合需要多種專業(yè)性人才的共同協(xié)作。人才是農(nóng)旅融合發(fā)展獲得成功的根本。楊巷鎮(zhèn)政府現(xiàn)有工作人員142人，本科以上學歷的工作人員45人，設有經(jīng)貿(mào)中心、行政服務中心、農(nóng)服中心、科技辦、環(huán)?？频炔块T，但沒有設置專門負責農(nóng)旅融合發(fā)展的部門。相關工作人員的專業(yè)背景極少是休閑農(nóng)業(yè)、旅游管理專業(yè)，即便通過各種培訓和進修，專業(yè)知識水平有所提升，但仍然存在專業(yè)技術等級偏低、旅游規(guī)劃、宣傳策劃、電子商務、營銷推廣等高層次專業(yè)人才嚴重匱乏。楊巷政府相關工作人員未深入研究農(nóng)旅融合發(fā)展創(chuàng)新模式，缺少前瞻性的發(fā)展思路及建議，只是一味地模仿和復制其他發(fā)展模式，不深度挖掘楊巷鎮(zhèn)本地特色，不進行目標市場細分，盲目跟風建設，沒有形成楊巷區(qū)域的核心競爭力，失去競爭優(yōu)勢。

三、基層政府在農(nóng)旅融合發(fā)展中的職能定位

1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導者。農(nóng)旅融合發(fā)展一直離不開政府的支持和引導，從眾多鄉(xiāng)村旅游發(fā)展案例可以得知，從旅游業(yè)最初的探索期到發(fā)展期再到轉(zhuǎn)型期，政府始終是發(fā)揮著引導者的作用。農(nóng)旅融合發(fā)展涉及多個產(chǎn)業(yè)，更需要政府積極協(xié)調(diào)好當?shù)卮迕?、旅游企業(yè)、游客和多個管理部門等各種關系，需要政府在財政資金投入方面做好政策引領，并支持招商吸納社會資金參與開發(fā)。此外，農(nóng)旅融合發(fā)展需要整合本地各種資源，政府部門應因地制宜制定旅游發(fā)展整體規(guī)劃，并且根據(jù)實際情況及時進行調(diào)整。

2.產(chǎn)業(yè)發(fā)展的監(jiān)管者。任何產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都需要政府部門做好監(jiān)管工作。在農(nóng)旅融合發(fā)展中，無論是旅游行業(yè)本身發(fā)展，還是眾多相關產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，在這個過程中難免會產(chǎn)生各種各樣的問題，這時候需要政府從法律制度上構建適應旅游發(fā)展的法律框架，回歸本位，做好市場監(jiān)管。而對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府來說，一方面，需要嚴格履行行政職責對鄉(xiāng)村旅游從業(yè)者進行監(jiān)管，確保其提供產(chǎn)品符合規(guī)定，規(guī)范游客行為，維護良好的市場經(jīng)營秩序;另一方面，為促進農(nóng)旅融合可持續(xù)發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要對旅游企業(yè)在資源的整合開發(fā)和保護中發(fā)揮監(jiān)管作用。

3.產(chǎn)業(yè)發(fā)展的服務者。新時代鄉(xiāng)村旅游發(fā)展要以滿足人們的美好生活需要為出發(fā)點和落腳點，這是旅游者和鄉(xiāng)村居民對美好生活共同的需求。作為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的服務者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要積極發(fā)揮基層政府的服務職能，為旅游發(fā)展建設和完善公共基礎設施，努力做好維護社會治安穩(wěn)定、招商引資、做好宣傳推介等基礎工作，為游客提供便利的同時，造福當?shù)匕傩?，實現(xiàn)鄉(xiāng)村、企業(yè)、游客利益的統(tǒng)一。

4.產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投資者。旅游業(yè)是我國第三產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，對國民經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮著越來越重要的作用。公共產(chǎn)品是旅游業(yè)發(fā)展的基礎，在道路交通、城市建設、文化傳播、環(huán)境保護等多個方面為旅游業(yè)發(fā)展發(fā)揮支持保障作用。政府是公共產(chǎn)品的重要提供者，無論是前期的公共基礎設施建設，還是后續(xù)旅游服務設施的建設與完善，在農(nóng)旅融合發(fā)展的各個階段，都需要政府投入大量的資金予以支持，在這個過程中政府可以說是鄉(xiāng)村旅游的投資者。

5.產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推動者。在農(nóng)旅融合發(fā)展中，特別是發(fā)展的初級階段，產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展處于起步階段，難免會出現(xiàn)各種各樣的問題。這時，政府是本地鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的主導者和推動者?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極發(fā)揮作用，主動謀劃，進行政策鼓勵，積極搭建各種平臺，強力推動“農(nóng)業(yè)+旅游”融合發(fā)展。

結語

作為江蘇省農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展先導區(qū)，楊巷鎮(zhèn)基層政府在農(nóng)旅融合發(fā)展中是引導者、監(jiān)管者、服務者、投資者、推動者，應積極發(fā)揮統(tǒng)籌作用，優(yōu)化政府職能。制定優(yōu)惠政策，吸引社會各方資金注入，建立完善的新型投融資體系，為產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供資金支持?？茖W規(guī)劃，完善管理體制，為農(nóng)旅融合發(fā)展做好頂層設計和全局把控。加強公共基礎設施建設，完善公共服務，創(chuàng)新宣傳推廣方式，積極打造品牌產(chǎn)業(yè)。樹立生態(tài)發(fā)展理念，提高農(nóng)旅融合發(fā)展思想認識，促進農(nóng)旅融合可持續(xù)發(fā)展。注重需求導向，深度挖掘鄉(xiāng)村景觀特色與文化元素，注重平臺搭建，加大農(nóng)旅復合型人才尤其是帶頭人培訓力度，建立高素質(zhì)專業(yè)隊伍，全面提升農(nóng)旅融合發(fā)展人才的綜合素質(zhì)。研究制定農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展各項政策，完善規(guī)章制度，建立監(jiān)督監(jiān)管長效機制，全面助推農(nóng)旅融合發(fā)展建設，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

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