萬宏蕾

《中華人民共和國長江保護法》已于2021年3月1日起正式施行。作為我國第一部流域法律，長江保護法以推進共抓大保護、不搞大開發(fā)，提高長江流域生態(tài)環(huán)境保護的整體性和系統(tǒng)性為立法思路，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為立法原則，以實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展為立法目標，在立法理念和立法內(nèi)容等方面均有重大創(chuàng)新與突破。

近日，江蘇長江經(jīng)濟帶研究院院長成長春教授接受專訪，深度解讀長江保護法將為保護長江母親河提供哪些保障，以及未來如何實現(xiàn)長江流域經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護協(xié)同推進等問題。

確立開創(chuàng)性制度

記者：作為我國第一部流域法律，長江保護法如何解決長江治理的“老大難”問題？確立了哪些開創(chuàng)性制度？

成長春：長江保護法首次建立了生態(tài)流量保障制度，以解決長江流域一些地方人與自然爭水，生態(tài)流量難以保障，河湖生態(tài)系統(tǒng)萎縮、退化等問題。主要包括，建立生態(tài)流量標準、提出生態(tài)流量指標；將生態(tài)水量納入工程日常運行調(diào)度規(guī)程。保護法明確規(guī)定了“保證河湖基本生態(tài)用水需求，保障枯水期和魚類產(chǎn)卵期生態(tài)流量、重要湖泊的水量和水位，保障長江河口咸淡水平衡”這四個方面的目標，為生態(tài)流量管理提供了法律支撐。

比如，長江保護法第五十三條規(guī)定，長江流域重點水域?qū)嵭袊栏癫稉乒芾?。在長江流域水生生物保護區(qū)全面禁止生產(chǎn)性捕撈；在國家規(guī)定的期限內(nèi)，長江干流和重要支流、大型通江湖泊、長江河口規(guī)定區(qū)域等重點水域全面禁止天然漁業(yè)資源的生產(chǎn)性捕撈。嚴厲查處電魚、毒魚、炸魚等破壞漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境的捕撈行為。這一重要條文，對于保護珍貴的長江魚類資源，以及長江十年禁漁計劃的實施提供了法律保障。

另外，長江保護法開創(chuàng)性地提出“建立長江流域協(xié)調(diào)機制”的解決方案，以解決政出多門這一長期困擾我國流域治理的突出問題。國家建立長江流域協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)一指導、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江保護工作，審議長江保護重大政策、重大規(guī)劃，協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大事項，督促檢查長江保護重要工作的落實情況。從制度設計的層面來看，統(tǒng)籌長江流域協(xié)調(diào)機制，打破多頭管理壁壘，是長江保護法一項極其重要的制度安排。

記者：長江保護法是對政府責任要求頗多，共有62條有關(guān)政府的責任規(guī)定，占法律條文總數(shù)的65%。這是出于什么考慮？

成長春：為大保護立規(guī)矩，為高質(zhì)量發(fā)展增動能?？傮w而言，長江保護法的貫徹落實，政府是關(guān)鍵，各方有責任。在行政法的基礎理論中，強調(diào)政府職權(quán)“法無明文規(guī)定不可為”，因此長江保護法的規(guī)定有效解決了政府職權(quán)中存在的職能不明、職權(quán)交叉等問題，明確了長江流域地方政府及其職能部門在長江保護方面的主要責任。

各級政府，應當按照中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的要求，依法加強長江流域生態(tài)環(huán)境保護與修復，促進資源合理高效利用，推進長江流域綠色、高質(zhì)量發(fā)展。

重在細化落實

記者：長江保護法的頒布實施是一個積極良好的開端，但要充分實現(xiàn)其立法價值、發(fā)揮其立法功能，還有哪些重點和難點？

成長春：長江保護法的制定標志著長江進入依法治理、流域系統(tǒng)治理的軌道，是統(tǒng)一長江保護與發(fā)展，立法、執(zhí)法、司法與守法的關(guān)鍵步驟、重大基礎性步驟。

我認為當前長江保護法實施的重點是做好以下四點：新立、修改、廢止、解釋。

推進相關(guān)配套制度的建設和落地，及時制定出臺配套規(guī)定。比如，從宏觀層面講，對于國家流域協(xié)調(diào)機制，長江保護法規(guī)定了該機制的基本功能及協(xié)調(diào)事項，而對于該機制的組織及運行，除了專家咨詢委員會的設立外并沒有涉及。該機制關(guān)系到長江保護與發(fā)展的重大決策、重大規(guī)劃、重大事項與重要工作，后續(xù)需要進一步明確。從微觀層面講，長江保護法第五十三條規(guī)定了對長江流域重點水域的嚴格捕撈管理制度，而對長江流域其他水域禁捕、限捕管理辦法授權(quán)由縣級以上地方人民政府制定。這些都屬于“新立”工作。

長江流域管理制度政出多門，非常繁雜，也需要及時開展相關(guān)法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的清理工作，做好配套法規(guī)、規(guī)章、規(guī)劃、計劃、方案、標準、名錄等文件的及時修改及廢止。

實施中還會涉及一些對長江保護法法條、規(guī)范本身的解釋、適用規(guī)則問題。比如，長江保護法規(guī)定了“禁止在長江干支流岸線一公里范圍內(nèi)新建、擴建化工園區(qū)和化工項目”，同時進一步規(guī)定支流分為“一級支流、二級支流等”。那么，這里的“等”就要做出明確界定。

長江保護法的頒布實施是一個開始，還需要同時做好相關(guān)制定、修改、廢止、解釋，這是今后較長時期長江保護法實施中的重大問題。

另外一個比較突出的難點在于相關(guān)政府具體職責的落實。長江保護法界定各級各類行政主體的責任涉及15個具體產(chǎn)業(yè)，18種具體水生生物名稱，5個重點湖泊，應該說確定了一個較為完備的相關(guān)政府職責體系。但在實施過程中怎樣把這些職責落實到位，仍存在一定困難。

一方面，是職責本身的綜合與難度。比如我們都知道長江保護法不但是一部生態(tài)環(huán)境的保護法，也是一部綠色發(fā)展的促進法。那么，如何在保護的前提下實現(xiàn)綠色發(fā)展？這就是一個很考驗地方政府智慧與能力的命題。